Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o harmonizaciji nekaterih vidikov insolvenčnega prava

(COM(2022) 702 final – 2022/0408 (COD))

(2023/C 184/06)

Poročevalka:	Sandra PARTHIE
Soporočevalec:	Philip VON BROCKDORFF

Zaprosili	Evropski parlament, 26. 1. 2023 Svet Evropske unije, 30. 1. 2023
Pravna podlaga	člen 114 Pogodbe o delovanju Evropske unije
Pristojnost	strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo
Datum sprejetja na seji strokovne skupine	10. 3. 2023
Datum sprejetja na plenarnem zasedanju	22. 3. 2023
Plenarno zasedanje št.	577
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	207/0/3

1.   Sklepi in priporočila

1.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) poudarja, da bi morala ustrezno zasnovana ureditev na področju insolventnosti pomagati podjetjem, ki so sposobna preživeti, da bi še naprej poslovala in ne bi prišlo do prezgodnje likvidacije. Namen bi moral biti najti ravnovesje med prezgodnjo insolventnostjo in postopki, ki se začnejo prepozno. Preglednost postopkov in enostaven dostop do informacij o uspešnosti podjetja sta v zvezi s tem ključna dejavnika. Ustrezno zasnovana ureditev na področju insolventnosti bi poleg tega morala odvrniti posojilodajalce od izdajanja posojil z visokim tveganjem, vodstva podjetij in delničarje pa od uporabe takih posojil in sprejemanja drugih nepremišljenih finančnih odločitev (1).

1.2

EESO meni, da reforme na področju insolventnosti, namenjene spodbujanju prestrukturiranja dolga in notranji reorganizaciji, pripomorejo k ohranjanju delovnih mest, hkrati pa zmanjšujejo stopnjo neuspeha med malimi in srednjimi podjetji ter likvidacijo donosnih podjetij. Vendar bi pozdravil predloge za obravnavo nerešenega vprašanja plačilne nesposobnosti fizičnih oseb.

1.3

EESO dvomi, da bi lahko predlog, ki je predstavljen kot pomemben korak k zapolnitvi velikih vrzeli za izboljšanje unije kapitalskih trgov EU, ta pričakovanja dejansko izpolnil. V predlogu ni harmonizirane opredelitve razlogov za insolventnost in razvrstitve terjatev, ki sta obe ključni za doseganje boljše učinkovitosti in omejevanje obstoječe razdrobljenosti nacionalnih pravil o insolventnosti.

1.4

EESO zato poziva Komisijo, Evropski parlament in Svet, naj spremenijo predlog iz člena 27, ki od nasprotnih strank, na primer dobaviteljev podjetja, ki vstopa v postopek v primeru insolventnosti, zahteva, da podpišejo neizpolnjene pogodbe, ki se nato prenesejo na pridobitelja podjetja brez soglasja nasprotne stranke. To nasprotne stranke dejansko umetno veže na pogodbenega partnerja, ki ga niso izbrale same niti ga niso preverile, ter omejuje njihovo podjetniško svobodo. Zaradi omejitve pravice do prekinitve pogodbe v primeru insolventnosti se bo zmanjšala pripravljenost ključnih dobaviteljev, da zagotovijo kredit, zlasti v primeru mikro-, malih in srednjih podjetij, ki se soočajo s finančnimi težavami.

1.5

EESO kljub temu pozdravlja predlog za uvedbo posebnega postopka za lažje in hitrejše prenehanje mikropodjetij, kar tovrstnim podjetjem omogoča stroškovno učinkovitejši postopek v primeru insolventnosti. Ta ureditev podpira tudi prenehanje mikropodjetij brez premoženja v skladu s predpisi ter s tem rešuje vprašanje, da nekatere države članice dostop do postopka v primeru insolventnosti zavrnejo, če je predvidena vrednost poplačil nižja od sodnih stroškov. EESO poudarja, da to zajema približno 90 % primerov insolventnosti v EU, zato je po njegovem mnenju ta postopek izjemno pomemben.

1.6

EESO ta posebni postopek sicer podpira, a opozarja, da lahko zahteve, da morajo te naloge opraviti nacionalna sodišča, preobremenijo nacionalne pravosodne sisteme, če bodo pristojni za ugotavljanje, ali je mikropodjetje dejansko insolventno, in za izvajanje potrebnih dolgotrajnih postopkov, vključno z unovčenjem premoženja in razdelitvijo iztržka. Zato predlaga širšo uporabo drugih pristojnih akterjev, na primer stečajnih upraviteljev, da se zmanjša obremenitev sodstva (2).

1.7

Na koncu želi EESO poudariti, da lahko neučinkoviti postopki v primeru insolventnosti privedejo do višje ravni nedonosnih kreditov, kar bi ogrozilo finančno stabilnost ter vplivalo na kredite, inflacijo in realni BDP. Meni, da učinkovite ureditve na področju insolventnosti ter pravic upnikov in dolžnikov (insolvency and creditor rights, ICR) sodijo med dopolnilna orodja, ki jih imajo na voljo oblikovalci politike za zajezitev rasti nedonosnih kreditov s povečanjem verjetnosti odplačila dolga in hitrejšo prilagoditvijo ravni nedonosnih kreditov.

2.   Kratka vsebina predloga Komisije

2.1

Namen predloga je zmanjšati razlike v nacionalni insolvenčni zakonodaji in s tem odpraviti potencialno neučinkovite insolvenčne okvire v državah članicah, v katerih prihaja do takšnih razlik. Namen je tudi na splošno krepiti preglednost postopkov v primeru insolventnosti in zmanjšati ovire za prosti pretok kapitala. Cilj predloga, s katerim se harmonizirajo ciljni vidiki insolvenčne zakonodaje, je zlasti znižati stroške obveščanja in izobraževanja za čezmejne vlagatelje. Enotnejša insolvenčna zakonodaja bi morala po pričakovanjih zato povečati izbiro financiranja, ki je na voljo podjetjem v Uniji.

2.2

S sedanjim predlogom naj bi zapolnili nekatere vrzeli v prejšnji zakonodaji EU o pravilih o insolventnosti, in sicer v Direktivi (EU) 2019/1023 Evropskega parlamenta in Sveta (3) in Uredbi (EU) 2015/848 Evropskega parlamenta in Sveta (4), zlasti kar zadeva poplačilo iz premoženja iz likvidirane stečajne mase, učinkovitost postopkov ter predvidljivo in pravično porazdelitev vrednosti poplačila med upnike. To zajema vprašanja, povezana z zahtevki za izpodbijanje pravnih dejanj, izsleditvijo premoženja, dolžnostmi in odgovornostjo direktorjev, prodajo podjetja kot delujočega podjetja v okviru postopka pre-pack, sprožilcem insolventnosti, posebno ureditvijo v primeru insolventnosti za mikro- in mala podjetja, razvrstitvijo terjatev in upniškimi odbori.

2.3

Ugotovljeno je bilo, da so med veljavnimi nacionalnimi pravili o insolventnosti v državah članicah znatne razlike v času, potrebnem za likvidacijo podjetja, in vrednosti, ki jo je na koncu mogoče poplačati. V nekaterih državah članicah to povzroča dolgotrajne postopke v primeru insolventnosti in nizko povprečno vrednost poplačil v primerih likvidacije. Po mnenju Evropske komisije to predstavlja oviro za unijo kapitalskih trgov in čezmejne naložbe v EU.

3.   Splošne ugotovitve

3.1

EESO pozdravlja predlog Komisije za večjo preglednost in razpoložljivost informacij o čezmejnih pravilih o insolventnosti in postopkih v primeru insolventnosti. Meni pa, da je ta predlog šele prvi korak k zbliževanju ureditev na področju insolventnosti med državami članicami EU. Pozdravil bi tudi predloge za obravnavo nerešenega vprašanja plačilne nesposobnosti fizičnih oseb.

3.2

Poudarja, da bi morala ustrezno zasnovana ureditev insolventnosti pomagati podjetjem, ki so sposobna preživeti, da bi še naprej poslovala in ne bi prišlo do prezgodnje likvidacije. Takšna ureditev bi morala tudi odvrniti posojilodajalce od izdajanja posojil z visokim tveganjem, vodstva podjetij in delničarje pa od uporabe takih posojil in sprejemanja drugih nepremišljenih finančnih odločitev (5). Podjetje, ki ga je prizadel začasen upad gospodarske rasti ali napačna odločitev, si lahko še vedno opomore, če se gospodarske razmere izboljšajo ali če podjetje sprejme popravne ukrepe. Kadar se to zgodi, imajo koristi vsi deležniki. Upniki lahko izterjajo večji del svojih naložb, zaposlitev ohrani več delavcev, ohrani pa se tudi mreža dobaviteljev in strank.

3.3

V zvezi s tem EESO opozarja na študije, ki kažejo, da so učinkovite reforme pravic upnikov povezane z nižjimi stroški kredita, večjim dostopom do njega, izboljšanim poplačilom upnikov in učinkovitejšim ohranjanjem delovnih mest (6). Treba bi bilo tudi okrepiti pravice do sodelovanja upniškega odbora, ki lahko vključuje predstavnika zaposlenih. Če lahko upniki ob koncu postopka v primeru insolventnosti izterjajo večino svojih naložb, lahko ponovno vlagajo v podjetja in izboljšujejo njihov dostop do kredita. Podobno je, kadar stečajni sistem spoštuje absolutno prednost terjatev, saj lahko tako zavarovani upniki nadaljujejo posojanje, zaupanje v stečajni sistem pa se ohrani (7).

3.4

EESO meni, da reforme na področju insolventnosti, namenjene spodbujanju prestrukturiranja dolga in notranji reorganizaciji, pripomorejo k ohranjanju delovnih mest in zmanjšujejo tako stopnjo neuspeha med malimi in srednjimi podjetji kot tudi likvidacijo donosnih podjetij.

3.5

Velike razlike v nacionalnih insolvenčnih zakonodajah se, poleg davčnih predpisov, pogosto navajajo kot ovire za čezmejne naložbe. EESO meni, da bi večje zbliževanje insolvenčnih zakonodaj pripomoglo k boljšemu delovanju kapitalskih trgov in tako olajšalo naložbe po vsej EU. Vendar v predlogu niso harmonizirani osrednji vidiki insolvenčne zakonodaje, kot sta harmonizirana opredelitev razlogov za insolventnost in razvrstitev terjatev, ki sta obe ključni za doseganje večje učinkovitosti in omejevanje obstoječe razdrobljenosti nacionalnih pravil o insolventnosti. To ni dobro za doseganje prepotrebnega, a ambicioznega cilja unije kapitalskih trgov.

3.6

EESO kljub temu poudarja svojo neomajno podporo bolj odprtemu vseevropskemu kapitalskemu trgu, ki podjetjem ponuja širši dostop do naložb, ter je seznanjen z ugotovitvami Komisije in Svetovne banke (8), da povečana stopnja izterjave sredstev v okviru učinkovitejše ureditve na področju insolventnosti in uveljavljanja pravic upnikov (ICR) evropskim podjetjem razširi dostop do kredita.

4.   Posebne ugotovitve

4.1

EESO priznava, da se postopki v primeru insolventnosti med državami članicami močno razlikujejo, saj nekateri nacionalni predpisi dajejo prednost pristopu „dolžnika, ki sam nadaljuje posel“, drugi pristopu upnikovih pravic ali pristopu, ki daje prednost zaposlovanju in zaposlitveni zakonodaji. To vodi do različnih preferenc glede likvidacije podjetij, razvrstitve terjatev upnikov ter vlog direktorjev podjetij, stečajnih upraviteljev in sodišč. Prav tako je treba pri oblikovanju politik upoštevati razlike med delničarji in upniki; medtem ko se prvi večinoma odzivajo na orodja za preprečevanje in racionalizacijo, se drugi bolj odzivajo na razpoložljivost orodij za prestrukturiranje. EESO meni, da so predlogi Komisije prvi korak k zbliževanju po vsej EU, a ne dosegajo učinkovite harmonizacije. Nerešeno ostaja tudi vprašanje plačilne nesposobnosti fizičnih oseb.

4.2

EESO se strinja s Komisijo, da so nacionalne insolvenčne zakonodaje glavno vodilo za tuje vlagatelje. Toda poudarja, da delež insolventnosti, ki vključujejo čezmejno zagotavljanje kreditov, ne presega 20 % vseh primerov, podatki za države G20 pa kažejo, da je mogoče z učinkovitim sistemom pravnih pravic raven neposrednih tujih naložb povečati z 2 % na le 3 % BDP. Poleg tega je znaten delež neposrednih tujih naložb posledica združitev podjetij in prevzemov obstoječih podjetij, ne pa naložb v nova podjetja.

4.3

EESO zato svari pred prevelikimi pričakovanji glede učinka zbliževanja insolvenčne zakonodaje na naložbe. Kljub temu priznava, da lahko zagotavljanje učinkovitega okvira pravnih pravic za upnike ter večje preglednosti za vse morebitne vlagatelje glede insolvenčnih zakonodaj in enakih informacij o pravnem položaju pozitivno vpliva na tuje naložbe. Gotovost v zvezi s pravili o pravicah upnika in dolžnika ter večja harmonizacija postopkov glede umika zavarovanja s premoženjem v državah članicah bi tudi zmanjšali tveganja in zagotovili dodaten zagon čezmejnim naložbam in notranji trgovini.

4.4

Poleg tega EESO meni, da je zelo pomembno naložbenikom zagotavljati informacije in preglednost glede vprašanj, povezanih z zahtevki za izpodbijanje pravnih dejanj, izsleditvijo premoženja, dolžnostmi in odgovornostjo direktorjev, prodajo podjetja kot delujočega podjetja v okviru postopka pre-pack, sprožilcem insolventnosti, posebno ureditvijo v primeru insolventnosti za mikro- in mala podjetja, razvrstitvijo terjatev in upniškimi odbori.

4.5

EESO pozdravlja tudi, da predlog uvaja poseben postopek za lažje in hitrejše prenehanje mikropodjetij, kar tovrstnim podjetjem omogoča stroškovno učinkovitejši postopek v primeru insolventnosti. Ta ureditev podpira tudi prenehanje mikropodjetij brez premoženja v skladu s predpisi ter s tem rešuje vprašanje, da nekatere države članice dostop do postopka v primeru insolventnosti zavrnejo, če je predvidena vrednost poplačil nižja od sodnih stroškov. EESO poudarja, da to zajema približno 90 % primerov insolventnosti v EU, zato je po njegovem mnenju ta postopek izjemno pomemben.

4.6

EESO ta posebni postopek sicer podpira, a opozarja, da lahko zahteve iz člena 12 in naslednjih členov obravnavane direktive, v skladu s katerimi morajo te naloge opraviti nacionalna sodišča, preobremenijo nacionalne pravosodne sisteme, če bodo pristojni za ugotavljanje, ali je mikropodjetje dejansko insolventno, in za izvajanje potrebnih dolgotrajnih postopkov. To bi po mnenju EESO deloma izničilo namen predlagane zakonodaje. V prejšnjih mnenjih (9) je navedel, da sistematična uporaba sodišč morda ni najboljša možnost, in priporočal, da se vzpostavijo novi organi, ki bi bili pristojni za to nalogo. Izkazalo se je, da je učinkovito sodelovanje neodvisnih stečajnih upraviteljev koristno zlasti za slabo organizirane mikropodjetnike v poenostavljenih likvidacijskih postopkih. EESO meni, da bi bilo treba o vključitvi stečajnih upraviteljev dejavno razmisliti (10).

4.7

EESO tudi priporoča, da imajo stečajni upravitelji v primeru zakonitega interesa, ne glede na državo članico, v kateri so bili imenovani, neposreden in hiter dostop do nacionalnih registrov premoženja. Poudarja tudi, da takšni registri še niso vzpostavljeni v vseh državah članicah, zato poziva pristojne organe, naj to v kratkem storijo.

4.8

EESO v interesu učinkovitosti pozdravlja predlog za postopek pre-pack, kadar se prodaja dolžnikovega podjetja (ali njegovega dela) pripravi in izpogaja pred formalno uvedbo postopka v primeru insolventnosti. To omogoča izvedbo prodaje in pridobitev iztržka kmalu po začetku formalnega postopka v primeru insolventnosti, namenjenega likvidaciji podjetja. Vendar EESO svari pred predlogom iz člena 27, ki od nasprotnih strank, na primer dobaviteljev podjetja, ki vstopa v postopek v primeru insolventnosti, zahteva, da podpišejo neizpolnjene pogodbe, ki se nato prenesejo na pridobitelja podjetja brez soglasja nasprotne stranke. To nasprotne stranke dejansko umetno veže na pogodbenega partnerja, ki ga niso izbrale same niti ga niso preverile, ter omejuje njihovo podjetniško svobodo. To še toliko bolj velja za delavce, ki se jim ne sme kršiti svobode izbire poklica s prisilno zamenjavo delodajalca. EESO zato poziva Komisijo, Evropski parlament in Svet, naj ta predlog revidirajo. Poleg tega bi bilo treba tudi v postopku pre-pack okrepiti možnost, da upniški odbor v njem sodeluje in ga nadzira.

4.9

Opozarja tudi, da direktiva pravzaprav ne obravnava zbliževanja razvrstitve terjatev in ne navaja opredelitve razlogov za insolventnost. Ker gre za ključno zahtevo harmoniziranih postopkov v primeru insolventnosti, EESO močno obžaluje, da Komisija tega ni nadalje razvila.

4.10

Tudi sprožilci insolventnosti v predlogu niso zadostno obravnavani, čeprav so v sporočilu o direktivi navedene ravno nasprotne trditve. V predlogu je navedeno, da sta običajna sprožilca v državah članicah za uvedbo standardnega postopka v primeru insolventnosti preizkus ustavitve plačil in preverjanje bilance stanja.

4.11

Za poenostavitev postopkov v primeru insolventnosti, ki jo EESO načeloma podpira, je v direktivi navedeno, da bi morala biti nezmožnost plačila dolgov ob njihovi zapadlosti merilo za uvedbo poenostavljenega postopka prenehanja. Namesto da bi bile v predlogu navedene smernice za to, kako opredeliti posebne pogoje, pod katerimi je to merilo izpolnjeno, je navedena zahteva, da države članice same poskrbijo za to opredelitev, in s tem zamujena priložnost za skladnost po vsej EU.

4.12

EESO ugotavlja tudi, da so banke običajno glavni finančni posredniki in so bistvenega pomena za stabilen finančni sistem. Nedonosni krediti zmanjšujejo dobičkonosnost in lahko ogrozijo solventnost bank. Ureditve na področju insolventnosti ter pravic upnikov in dolžnikov (ICR) sodijo med dopolnilna orodja, ki jih imajo na voljo oblikovalci politike za zajezitev rasti nedonosnih kreditov in za pomoč pri njihovem reševanju, kadar dosežejo problematično raven. Analiza na ravni podjetij kaže, da bi lahko reforme ureditev na področju insolventnosti, ki zmanjšujejo ovire za prestrukturiranje podjetij in osebne stroške, povezane s podjetniškim neuspehom, zmanjšale delež kapitala, ki izgine v t. i. zombijevskih podjetjih. Te koristi se deloma pridobijo s prestrukturiranjem šibkih podjetij, kar nato spodbudi prerazporeditev kapitala v produktivnejša podjetja.

4.13

EESO še priporoča, naj Komisija redno objavlja statistične podatke o primerih insolventnosti v skladu z ustrezno uredbo o insolventnosti, da bo mogoče občasno oceniti učinkovitost vzpostavljenega sistema.

---

(1)  Svetovna banka, Resolving Insolvency (Reševanje insolventnosti), dostop 3. januarja 2023.

(2)  Svetovna banka, načela za učinkovite ureditve na področju insolventnosti ter pravic upnikov in dolžnikov (Principles for effective Insolvency and Creditor/debtor Regimes), pregledana izdaja 2021, načeli c6.1 in c19.6.

(3)  Direktiva (EU) 2019/1023 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2019 o okvirih preventivnega prestrukturiranja, odpustu dolgov in prepovedih opravljanja dejavnosti ter ukrepih za povečanje učinkovitosti postopkov glede prestrukturiranja, insolventnosti in odpusta dolgov ter o spremembi Direktive (EU) 2017/1132 (Direktiva o prestrukturiranju in insolventnosti) (UL L 172, 26.6.2019, str. 18).

(4)  Uredba (EU) 2015/848 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. maja 2015 o postopkih v primeru insolventnosti (UL L 141, 5.6.2015, str. 19).

(5)  Svetovna banka, Resolving Insolvency (Reševanje insolventnosti), dostop 3. januarja 2023.

(6)  Svetovna banka, Resolving Insolvency (Reševanje insolventnosti), dostop 3. januarja 2023.

(7)  Svetovna banka, Resolving Insolvency (Reševanje insolventnosti), dostop 3. januarja 2023.

(8)  How Insolvency and Creditor/Debtor Regimes Can Help Address Nonperforming Loans (Kako lahko ureditve na področju insolventnosti ter ureditve razmerja med upniki in dolžniki pomagajo obravnavati nedonosne kredite), Equitable Growth, Finance and Institutions Notes, Svetovna banka, Washington, DC.

(9)  Med drugim v mnenju EESO o insolventnosti podjetij (UL C 209, 30.6.2017, str. 21).

(10)  Svetovna banka, načela za učinkovite ureditve na področju insolventnosti ter pravic upnikov in dolžnikov (Principles for effective Insolvency and Creditor/debtor Regimes), pregledana izdaja 2021, načeli c6.1 in c19.6.