Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el «Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Informe sobre la política de competencia 2019»

[COM(2020) 302 final]

(2021/C 123/01)

Ponente:

Gonçalo LOBO XAVIER

Consulta	Comisión Europea, 12.8.2020
Fundamento jurídico	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Sección competente	Mercado Único, Producción y Consumo
Aprobado en sección	11.12.2020
Aprobado en el pleno	27.1.2021
Pleno n.o	557
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	230/0/6

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge con satisfacción el Informe de la Comisión Europea (CE) sobre la política de competencia 2019, en el que esta desarrolla un enfoque encaminado a fortalecer el mercado único y a promover los objetivos de desarrollo económico y política social que son esenciales para el proceso de desarrollo europeo.

1.2

Como ha señalado anteriormente en varios documentos, el CESE considera que una política de competencia eficaz y respetuosa con los principios constituye uno de los pilares de la Unión Europea y un instrumento indispensable con vistas a la culminación del mercado interior, tal y como se define en el marco del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en función de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), de la construcción de una economía social de mercado y de lo previsto en el pilar social (1). Estas consideraciones siguen estando vigentes.

1.3

El CESE está de acuerdo con que la CE adopte medidas para fomentar la competencia leal en mercados que son importantes para los ciudadanos y las empresas de la UE, como por ejemplo los sectores digital y de telecomunicaciones, la energía y el medio ambiente, la manufactura, los servicios financieros, la fiscalidad, la agricultura, la alimentación y el transporte. Estas medidas deberían infundir confianza en los consumidores y definir claramente las condiciones adecuadas para el funcionamiento de las empresas. La transformación social y económica avanza con gran rapidez. Es urgente y necesario efectuar ajustes continuamente para conseguir una economía moderna, sostenible, ecológica y digital, y la política de competencia es clave para lograrlo.

1.4

Los nuevos y constantes desafíos vinculados al uso de datos, algoritmos y mercados evolucionan a gran velocidad en un entorno cada vez más digitalizado. En este sentido, es necesario reforzar las redes de cooperación entre las autoridades de los Estados miembros y la CE para proteger la competencia leal en el mercado único. La UE debe avanzar por tanto en consonancia con la era digital, y el CESE es consciente de la necesidad de introducir cambios e insta a que se lleven a cabo las adaptaciones necesarias. El CESE está plenamente convencido de que el mercado digital y las plataformas en línea forman parte de una nueva economía que es esencial para Europa, pero que también hay que establecer normas claras y justas para todas las partes interesadas.

1.5

El CESE llama la atención de la CE sobre la necesidad de crear de manera continua las condiciones económicas y políticas que impulsen el crecimiento de las pymes en condiciones de competencia equitativas que permitan, asimismo, la participación de las grandes empresas en el proceso económico. Europa debe percibirse como un espacio económico sólido que propicia una competencia justa y establece reglas inequívocas para todos los agentes.

1.6

Por lo que se refiere a la competencia con empresas de fuera de la UE, el CESE pide que se instauren las mismas normas sociales y medioambientales para garantizar unas condiciones de competencia equitativas. Europa no puede aplicar enfoques diferentes respecto a los mismos desafíos. Tampoco puede actuar con «ingenuidad» en lo que atañe a la política de competencia.

1.7

El CESE apoya las medidas coordinadas adoptadas por la CE respecto del sector manufacturero, pero desea que la UE vaya más allá y proponga una solución permanente para fomentar las condiciones de competencia equitativas en estrecha cooperación con los Estados miembros. Las medidas temporales relativas al suministro de productos específicos procedentes de mercados no pertenecientes a la UE deben sustituirse por soluciones permanentes, especialmente en cuanto a la importación de equipos médicos vitales u otros productos clave. Esta pandemia ha puesto de manifiesto todas las carencias de una política vacilante. Un sector manufacturero fuerte y resiliente debería constituir uno de los pilares de la política de competencia.

1.8

En el sector de la agricultura y la alimentación, es importante proteger los productos con denominación de origen europea de sus imitaciones o «copias». El sector de las semillas y los plaguicidas, aunque es esencial para agricultores y consumidores, genera también preocupaciones que trascienden la protección de los consumidores, la seguridad alimentaria y la garantía del respeto de las normas climáticas y medioambientales.

1.9

El transporte sigue siendo uno de los sectores de servicios más problemáticos en materia de competencia entre los Estados miembros en el mercado interior. Disponer de normas claras y alcanzar necesariamente un equilibrio deben figurar entre las prioridades constantes no solo de las empresas sino también de los usuarios finales.

2.   Observaciones generales

2.1

La política de competencia es fundamental para el objetivo de lograr un mercado único eficiente y equitativo que pueda impulsar los valores de Europa y el proyecto europeo. Teniendo esto en cuenta, es esencial aclarar mejor el conjunto de la política y sus directrices para garantizar que se perciba que el mercado único aporta valor añadido a la globalización y que el liderazgo de Europa en favor de un comercio sostenible y justo no solo brinda oportunidades, sino también resultados tangibles que pueden tener repercusiones en otras regiones económicas.

2.2

Aunque la puesta en marcha del «control de adecuación» de las normas sobre ayudas estatales fue un logro importante en 2019, su aplicación y supervisión parece que distan mucho de ser perfectas y rápidas. Estos procesos, incluidas las consultas públicas, deben ser precisos y más rápidos. El CESE considera que las organizaciones de la sociedad civil pueden participar en el proceso para facilitar el contacto con las partes interesadas adecuadas.

2.3

La existencia de la herramienta en línea «eLeniency» hace que sea fácil y menos gravoso presentar declaraciones y documentos a la CE, en particular solicitudes de clemencia en casos de cártel. Es preciso extraer enseñanzas para comprender la pertinencia del procedimiento en relación con la necesidad de garantizar una participación pública justa y deben realizarse evaluaciones comparativas con otros instrumentos.

2.4

El CESE comparte la preocupación de la CE respecto a la necesidad de abordar los efectos de la distorsión que ocasionan las subvenciones extranjeras y la propiedad pública, y considera que se requieren instrumentos adicionales para impedir sus efectos perniciosos. Estos pueden identificarse de manera eficaz procurando recurrir de manera adecuada a la Red Europea de Competencia, por un lado, y abordando los sistemas selectivos de ayudas, por otro.

2.5

El CESE aboga por desarrollar y fortalecer los servicios de interés general en el ámbito de la Unión Europea como una forma eficiente de salvaguardar el «Modo de Vida Europeo». Para una prestación adecuada de los servicios de interés general hay que contar necesariamente con que la infraestructura digital es un factor clave para la digitalización. Por tanto, es esencial desarrollar la infraestructura de banda ancha apropiada. El CESE es partidario de adoptar un régimen de ayudas de Estado que estimule la inversión en la implantación de todas estas nuevas tecnologías, abordando al mismo tiempo los desequilibrios territoriales en la esfera nacional.

2.6

Los proyectos importantes de interés común europeo (PIICE) desempeñan un papel destacado en la investigación y el desarrollo tecnológico, así como en la aplicación de las innovaciones. Hay que impulsar su desarrollo, por el valor añadido europeo que aportan, y el CESE confía en que la Comunicación sobre los PIICE pueda constituir un instrumento eficaz para su adecuada ejecución. Es importante supervisar las correcciones a la aplicación de los criterios con arreglo a los cuales los Estados miembros pueden apoyar proyectos transnacionales de importancia estratégica para la Unión Europea.

2.7

El CESE considera que la política de competencia de la UE debe adoptar un enfoque más prospectivo para poder adaptarse tanto al desafío digital como a la competencia a la que se enfrenta a escala mundial. Por consiguiente, el CESE pide a la Comisión que sitúe la política de competencia en un lugar destacado de la lista de prioridades del programa de trabajo de la Plataforma «Preparados para el Futuro».

3.   Observaciones específicas

3.1   Mejorar la eficacia de la política de competencia de la UE y su cumplimiento

3.1.1

La política de competencia de la UE debe diseñarse y ejecutarse en un marco más amplio, teniendo en cuenta los estrechos vínculos que mantiene con otros ámbitos políticos clave y la necesidad de un enfoque coherente. Las normas de competencia de la UE deben ir de la mano de la legislación fiscal (con una fiscalidad justa, también en el sector digital), el Derecho de los consumidores, la protección social y el Derecho laboral. Para lograr resultados tangibles es necesario proceder a una armonización en materia de competencia desleal.

3.1.2

Para luchar eficazmente contra las prácticas de competencia desleal, el CESE propone que se aborde la cuestión del dominio del mercado mediante un nuevo método: en lugar de limitarse a evaluar la conducta dominante o el abuso, supervisar también la presencia económica global de un empleador en diferentes sectores, no solo sector por sector.

3.1.3

La UE también debe centrarse en otras prácticas contrarias a la competencia, como las expansiones «predatorias» y la monopolización, las colusiones tácitas, y los efectos de encajonamiento (lock-in) (que impiden a los trabajadores desarrollar su actividad simultáneamente en varias plataformas), los cuales pueden socavar el equilibrio del mercado.

3.1.4

Las pymes constituyen el pilar de la economía europea y, por tanto, deben tenerse más en cuenta en el diseño y la ejecución de la política de competencia. Las ayudas estatales representan una herramienta útil, pero no todas las pymes son conscientes de su existencia. El CESE recomienda mejorar la comunicación dirigida a las pymes para apoyar mejor sus actividades.

3.1.5

La CE debe seguir atenta en lo que respecta a la detección y enjuiciamiento de los cárteles y el abuso de posición dominante en el mercado. Dos investigaciones de la CE revisten especial importancia para la protección de los consumidores, en casos en que se vieron muy afectados: a) la investigación en curso del cártel constituido por BMW, Daimler y el Grupo Volkswagen, en el marco de la cual la CE remitió un pliego de cargos alegando el incumplimiento de las normas sobre defensa de la competencia de la UE entre 2006 y 2014 mediante la colusión encaminada a obstaculizar el cumplimiento de dichas normas en el desarrollo de la tecnología de reducción de las emisiones de automóviles diésel y gasolina; y b) la Decisión sobre Mastercard, en la que la Comisión multó a la empresa emisora de tarjetas por impedir a los comerciantes el acceso a servicios de pago con tarjeta transfronterizos, incumpliendo las normas de competencia de la UE. Se han eliminado las normas transfronterizas que daban lugar a un incremento en los precios para los comerciantes y consumidores, acabando con una competencia transfronteriza limitada y una segmentación artificial del mercado. Como consecuencia de esta y otras actuaciones, se ha consolidado el sector financiero en el contexto de la Unión Bancaria a través de varias Decisiones de la CE.

3.2   Nuevos retos en el ámbito digital, de las telecomunicaciones y de los medios de comunicación

3.2.1

El CESE considera que la economía digital y, en particular, la posición de Google, Apple, Facebook y Amazon (GAFA) constituyen todo un reto a la luz de la legislación europea sobre competencia. Dado que estas entidades no se rigen por las mismas normas que las empresas europeas, las normas de competencia actualizadas de la UE deberían prever nuevas herramientas eficaces que tengan en cuenta esta situación.

3.2.2

Aunque todavía es pronto, habrá que estar atentos a los efectos de la aplicación del Reglamento (UE) 2019/1150 del Parlamento Europeo y del Consejo (2), de 20 de junio de 2019, que introdujo una normativa nueva de la UE sobre el fomento de la transparencia para las empresas que utilizan plataformas en línea. La utilización generalizada de las plataformas tecnológicas en el mercado supone la intervención de nuevos agentes y un nuevo contexto, cuyas consecuencias no se han determinado aún con toda claridad. Para mayor seguridad de los intervinientes en el mercado y de los ciudadanos, especialmente durante la pandemia en curso, deben cumplirse las normas de competencia adecuadas y, si estas no resultaran suficientes, deberán considerarse nuevas soluciones.

3.2.3

El CESE acoge con satisfacción el hecho de que la Ley de servicios digitales no vaya a entrar en conflicto con el posible marco jurídico para abordar la cuestión de las condiciones de trabajo en las plataformas en línea.

3.2.4

Las normas sobre competencia diseñadas para empresas tradicionales no son adecuadas para las plataformas en línea. Existe una necesidad urgente de adaptar los objetivos y metodologías para procurar adecuarse al cambiante panorama empresarial.

3.2.5

El CESE considera que el mercado digital y las plataformas en línea forman parte de una nueva economía esencial para Europa, pero que también es necesario establecer normas claras y justas. Las estructuras de mercado oligopolísticas las sustentan muchos de los factores que también caracterizan las prácticas de monopolización y los efectos agregados de los ecosistemas movilizados por las plataformas en línea, así como por las empresas dominantes. Características como la integración vertical, la falta de transparencia para los usuarios, los efectos de encajonamiento y de red, junto con unos niveles de concentración elevados, dan lugar a problemas de competencia estructurales, que afectan tanto a los consumidores como a los trabajadores.

3.2.6

Las plataformas pueden basar su dominio del mercado en los contenidos generados por los usuarios, ya se trate de datos de los consumidores o de las conductas o los servicios prestados por los proveedores individuales de mano de obra. Los usuarios experimentan dificultades para acceder a la información y no pueden influir en las condiciones con arreglo a las cuales actúan. Del mismo modo, las recomendaciones y las clasificaciones en las plataformas se caracterizan por la falta de transparencia. Las prácticas de clasificación injustas y discriminatorias deben considerarse constitutivas de competencia desleal.

3.2.7

La posición dominante de las plataformas digitales suele asentarse en economías de escala. Los costes marginales por ampliación de la actividad empresarial se acercan a cero, en comparación con las empresas tradicionales, ya que dichas plataformas que prestan servicios intensivos en mano de obra basados en prácticas abusivas trasladan gran parte de los costes y riesgos a los proveedores individuales de mano de obra. En ocasiones, las plataformas alegan que las economías de escala se limitan a las capacidades físicas de los propios conductores, repartidores o trabajadores, pero la «contratación» (o la «desconexión») de nuevos proveedores de mano de obra para ampliar el mercado no requiere ninguna inversión.

3.2.8

El marco jurídico sobre competencia vigente en la UE no tiene debidamente en cuenta las cuestiones de competencia que afectan al mercado laboral —como el poder monopsónico de los empleadores— que recortan los estándares sociales, lo cual trae consigo consecuencias perjudiciales, tanto para los empleadores, sujetos a una presión competitiva insostenible, como para los Estados miembros, que se privan de ingresos fiscales y cotizaciones a la seguridad social (3). Las normas de competencia no deben constituir un obstáculo a la negociación colectiva para todos los trabajadores, incluidos los trabajadores de plataformas, con el fin de negociar acuerdos e instrumentos innovadores, como lo demuestran varios ejemplos de ámbito nacional.

3.2.9

La evaluación del poder de mercado en la economía digital debe tener más en cuenta las actividades agregadas en los diferentes mercados y su impacto total en los mercados pertinentes en línea y fuera de línea. Del mismo modo, también debe tenerse en cuenta el acceso a algoritmos de introducción de datos de usuario con el fin de personalizar productos, ofertas, anuncios y precios, velando por el debido respeto por los derechos fundamentales de los interesados.

3.3   Política de competencia a favor de los objetivos en materia de medio ambiente y energía hipocarbónica de la UE

3.3.1

El CESE comparte el objetivo de la CE de garantizar la competitividad a largo plazo de la Unión Europea mediante la sostenibilidad y la transición hacia una economía segura, sin efectos sobre el clima y más eficiente en el uso de los recursos, así como mediante el impulso y el fortalecimiento de la economía circular.

3.3.2

El CESE pide que se refuerce el Pacto Verde, que constituye un importante convenio europeo para alcanzar el objetivo de reducir a cero las emisiones de gases de efecto invernadero de aquí a 2050. El papel de las organizaciones de la sociedad civil y de los interlocutores sociales puede resultar decisivo a este respecto. Para cumplir con las obligaciones contraídas por la UE, resulta pertinente efectuar un «control de adecuación» de las Directivas sobre medio ambiente.

3.3.3

El CESE está a favor de impulsar medidas de ayuda estatal en el contexto del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero posterior a 2012 (Directivas RCDE). Apoya la revisión de este régimen de ayudas de Estado y su adaptación al nuevo régimen de comercio de derechos de emisión de la UE correspondiente al período 20212030, en el que se han depositado muchas esperanzas.

3.3.4

El CESE aboga por realizar esfuerzos para cumplir el objetivo del «principio de contaminación cero» en la UE y la adopción y ejecución de todas las medidas de eficiencia energética previstas. Debe facilitarse la inversión sostenible en la UE. Para ello, deben aplicarse lo antes posible los criterios para determinar si una actividad económica se considera medioambientalmente sostenible, a efectos de fijar el grado de sostenibilidad medioambiental de las inversiones (4).

3.3.5

El CESE considera necesario, como ha hecho constar en anteriores ocasiones en sus dictámenes, apoyar la implantación de las energías renovables. Al tiempo que se garantiza la seguridad del suministro debe impulsarse la ayuda estatal en apoyo de la energía renovable, maximizando los beneficios ambientales, sociales y económicos de los fondos públicos.

3.4   Salvaguarda de la competencia en el sector manufacturero

3.4.1

La crisis de la COVID-19 ha puesto de manifiesto las debilidades del sistema de producción de la UE, especialmente en el sector sanitario, en el que la Unión ha dependido de proveedores exteriores a la UE de equipos médicos, incluidos los de protección personal como mascarillas y dispositivos de respiración artificial, entre otros productos clave en la lucha contra la pandemia. La UE necesita un sector manufacturero sólido de manera que las empresas europeas puedan abastecer al mercado interior, especialmente en los sectores vitales. El CESE apoya las medidas coordinadas adoptadas por la CE, pero desea que la UE vaya más allá y proponga una solución permanente a esta cuestión en estrecha cooperación con los Estados miembros. Las medidas temporales relativas al suministro de productos específicos procedentes de mercados no pertenecientes a la UE deben sustituirse por soluciones permanentes, especialmente en cuanto a la importación de equipos médicos vitales. Un sector manufacturero fuerte y resiliente debería constituir uno de los pilares de la política de competencia.

3.4.2

Por lo que se refiere a la competencia con empresas de fuera de la UE, el CESE pide que se instauren las mismas normas sociales y medioambientales para garantizar unas condiciones de competencia equitativas.

3.5   Garantizar condiciones de competencia equitativas en el ámbito fiscal

3.5.1

En el ámbito de la fiscalidad, el CESE acoge con satisfacción las medidas adoptadas por la CE en 2019. Al mismo tiempo, es importante garantizar una competencia leal entre los distintos países también en este sector. En particular, es necesario redoblar la vigilancia respecto de las resoluciones fiscales y de las ventajas competitivas ilícitas obtenidas a través de acuerdos suscritos entre algunos países y los grandes operadores, que son comportamientos que distorsionan el libre mercado y perjudican a las pymes, además de generar competencia desleal entre países (5).

3.5.2

La regulación de los servicios digitales es una cuestión clave en la que debe centrarse la CE.

3.5.3

Es necesario adoptar un nuevo enfoque respecto a las denominadas GAFA para garantizar una igualdad de condiciones y promover una distribución justa de los ingresos fiscales que proporcionan estas empresas.

3.6   Fortalecimiento del sector financiero en el contexto de la unión bancaria

La crisis financiera de 2008 y su repercusión en la economía real y en la confianza de los mercados han hecho que las prácticas del sector bancario estén sometidas a un escrutinio constante, por el miedo legítimo a nuevas situaciones graves. Las ayudas estatales temporales salvaron del colapso al sector financiero. Con la reestructuración del sector hemos asistido a la desaparición de algunas instituciones, pero también a concentraciones que pueden ser preocupantes no solo para la estabilidad del sector financiero en caso de que se repitan situaciones de crisis, sino especialmente por la posibilidad de que se produzcan falseamientos de la competencia derivados de la dimensión de estos nuevos grupos. El CESE insta a la CE a que esté alerta y vigile los posibles abusos de posición dominante que pueden perjudicar a los intereses de los consumidores y la financiación de las empresas, en especial las pymes.

3.7   Garantía de competencia leal en los sectores de la alimentación, el consumo y la sanidad

3.7.1

En el sector de la agricultura y la alimentación, es importante proteger los productos con denominación de origen europea. El sector de las semillas y los plaguicidas, aunque es esencial para agricultores y consumidores, genera también preocupaciones que trascienden la protección de los consumidores, la seguridad alimentaria y la garantía del respeto de las normas climáticas y medioambientales.

3.7.2

La protección de los consumidores debe equilibrarse con medidas de apoyo y con la promoción de las empresas innovadoras y las pymes, de manera que no afecten negativamente a la competencia dinámica en el mercado. Se trata de la vía principal para crear empleo de calidad y garantizar la sostenibilidad dinámica del sistema de producción.

3.8   Transporte y servicios postales

El CESE reconoce la importancia del transporte y los servicios postales y la necesidad de crear unas condiciones de competencia equitativas que permitan a los sectores apoyar a la comunidad. En materia de transportes, se sugiere a la CE que compruebe si la exención del pago del impuesto sobre el queroseno puede constituir una ayuda indebida a las compañías aéreas respecto del sector del transporte ferroviario.

4.   Esfuerzo conjunto para fomentar una cultura de la competencia mundial

4.1

La dimensión internacional de la política de competencia debe ser clave en la definición y la ejecución de las normas. La política de competencia evoluciona en un ámbito internacional en el que las definiciones y los principios que sustentan las normas de competencia son muy divergentes, lo que coloca a las empresas de la UE en situación de desventaja.

4.2

Muchas pymes sufren por la inadecuación de las normas de la UE en comparación con sus competidores internacionales. La competencia desleal es una cuestión que debe abordarse para defender las normas de la UE. Las empresas asentadas en Europa presentan numerosas quejas (falta de flexibilidad). En algunas zonas manufactureras de terceros países, el incumplimiento de las normas medioambientales y sociales de la UE crea distorsiones del mercado en detrimento de las empresas europeas —principalmente las pymes— y Europa debería tener muy en cuenta esta situación.

4.3

El modelo de competencia de la UE debe promoverse a escala internacional. La UE debe liderar el camino mediante una cultura de competencia global que genere un sistema capaz de proteger tanto a las empresas como a los trabajadores. Necesitamos entablar un debate exhaustivo sobre el concepto de Derecho de la competencia en Europa, en comparación con la situación existente en otras áreas económicas como Estados Unidos y China, en particular sobre aspectos medioambientales y relativos a la sostenibilidad.

4.4

Con el fin de garantizar un equilibrio entre libertad de mercado y concentraciones, no basta con invocar la competencia de otros grandes operadores mundiales, en especial si proceden de países cerrados a la competencia de empresas extranjeras. El Comité pone de relieve la importancia de que la UE adopte un planteamiento coherente a escala de la UE que vincule el respeto de los derechos humanos y laborales, la consecución de los ODS y la promoción de las normas medioambientales y de las inversiones sostenibles en operaciones empresariales en todo el mundo. Los regímenes de preferencias comerciales y arancelarias concedidos a diversos terceros países deben revisarse y supeditarse en mayor medida al cumplimiento efectivo de normas de desarrollo sostenible, a fin de crear unas condiciones de competencia justas y equitativas para las empresas europeas. A este respecto, el Comité sugiere que, como alternativa a las fusiones empresariales que socavan la competencia, se adopten medidas encaminadas a superar los obstáculos a la entrada en mercados de terceros países. Estas medidas podrían incluir incentivos fiscales para la I+D y el fomento de acuerdos entre productores europeos para coordinar estrategias de exportación e inversión en el extranjero, en consonancia con las normas económicas, sociales y medioambientales de la UE.

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(1)  Artículos 7, 9, 11 y 12 del TFUE.

(2)  DO L 186 de 11.7.2019, p. 57.

(3)  DO C 429 de 11.12.2020, p. 173.

(4)  DO L 198 de 22.6.2020, p. 13.

(5)  DO C 97 de 24.3.2020, p. 62.