21.3.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 88/22

1.

indica que este dictamen de iniciativa hace referencia a las siguientes iniciativas de la Comisión: i) la Comunicación de la Comisión sobre las ayudas estatales de conformidad con el artículo 107, apartado 1, del TFUE (1); ii) el procedimiento de consulta sobre el proyecto de ampliación del Reglamento general de exención por categorías (RGEC) (2), en virtud del cual se exceptúan determinadas ayudas a la inversión para puertos y aeropuertos del examen previo de la Comisión según la normativa sobre ayudas estatales; iii) la revisión prevista por parte de la Comisión Europea del paquete Almunia y la revisión del Reglamento relativo a las reglas de minimis, que expira, en el marco de los SIEG;

2.

reitera que las normas europeas en materia de ayudas estatales para los servicios de interés económico general (SIEG) no pueden estar sometidas solo a los principios de la libre competencia sino que deben tener plenamente en cuenta tanto la amplia facultad de apreciación de los Estados miembros (que los Tratados les conceden) para determinar qué es un SIEG como los principios de autonomía local y regional, la cohesión económica, social y territorial y la neutralidad con respecto al régimen de la propiedad en los Estados miembros (artículo 3 TUE, artículos 14, 106 y 345 del TFUE y protocolo 26). Los SIEG deben reflejar la disparidad de las necesidades, de las preferencias del usuario y de la contratación pública que puede resultar de las diferentes situaciones geográficas, sociales y culturales y de los distintos procesos democráticos en los Estados miembros. El CDR recuerda que las ayudas estatales solo pueden examinarse si una normativa nacional, regional o local o la financiación de los SIEG tiene consecuencias transfronterizas o afecta al mercado interior;

3.

destaca el preeminente papel que desempeñan los SIEG para el crecimiento y el empleo, así como el hecho de que los SIEG, a menudo, constituyen el requisito previo para nuevas inversiones públicas y privadas. Por consiguiente, la agenda europea de inversión debe tener en cuenta los SIEG. En este contexto, cabe llamar la atención sobre el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento para 2016 de la Comisión Europea, en el que se afirma: «Es fundamental que los Estados miembros promuevan la inversión social de forma más amplia, en particular en asistencia sanitaria, cuidado de niños, ayudas a la vivienda y servicios de rehabilitación a fin de reforzar las capacidades actuales y futuras de las personas para participar en el mercado laboral y adaptarse. […]. La inversión social aporta beneficios económicos y sociales con el tiempo, concretamente en cuanto a perspectivas de empleo, rentas del trabajo y productividad, prevención de la pobreza y refuerzo de la cohesión social»;

4.

por consiguiente, pide que se siga reflexionando sobre la posibilidad de apoyar a los SIEG mediante financiación europea y de conformidad con las normas relativas a las ayudas. Por ejemplo, la aplicación de las normas sobre ayudas estatales deberían seguir simplificándose: podría introducirse la presunción de conformidad legal de la financiación de los Fondos EIE con las normas aplicables a las ayudas, que iría ligada a criterios sencillos, como el cumplimiento de programas operativos aprobados, ya que, en el ámbito normativo de las ayudas públicas, el trato desigual otorgado a los fondos de la UE gestionados directamente, como el FEIE y Horizonte 2020, y a los Fondos EIE no está justificado, aumenta la carga administrativa y obstaculiza las sinergias entre los distintos instrumentos a las que la propia Comisión aspira;

5.

lamenta que la Comisión siga negándose a aplicar el artículo 14 del TFUE como fundamento jurídico de las normas sobre ayudas estatales en el ámbito de los SIEG, lo que garantizaría un procedimiento legislativo apropiado y aumentaría la seguridad jurídica y la legitimidad democrática;

6.

señala que el marco reglamentario europeo sobre ayudas estatales para los SIEG ha llegado a ser excesivamente amplio, detallado y confuso, debido a la complejidad de la cuestión, las interpretaciones divergentes de los conceptos y los ajustes efectuados durante años. La carga administrativa para las autoridades públicas que conceden las ayudas y las empresas debe seguir reduciéndose y la Comisión debería concentrar sus recursos en aplicar las normas sobre ayudas estatales a aquellos casos que tienen el mayor impacto en mercado interior. Asimismo, hace hincapié en que la complejidad de las normas también puede causar que no sean suficientemente conocidas y, por lo tanto, que no se aprovechen las posibilidades de los SIEG. Por ello, hace un llamamiento a la Comisión para que racionalice con mayor rigor la multiplicidad de actos de Derecho secundario y de instrumentos jurídicos no vinculantes (soft law) en el ámbito de las ayudas (reglamentos, comunicaciones, directrices, etc.) y, en lo posible, los combine;

7.

reitera su radical oposición a que la Comisión Europea incluya en el análisis de compatibilidad de la financiación de los SIEG consideraciones adicionales sobre calidad y eficiencia. Los aspectos de calidad y eficiencia, que limitan la discrecionalidad de las autoridades locales y regionales que otorgan las ayudas, en principio no son atribuciones de la Comisión, tal y como quedan establecidas dichas atribuciones en el capítulo del TFUE relativo a la competencia. Las decisiones en materia de calidad y eficiencia deben seguir siendo competencia de las autoridades locales y regionales (3);

8.

subraya que los acuerdos comerciales de la UE no conceden a la UE, sus Estados miembros y sus entes territoriales el derecho de regular, garantizar o apoyar servicios. Espera que las garantías ofrecidas por la Comisión Europea en el contexto de las negociaciones sobre la ATCI sean válidas también para el resto de negociaciones de acuerdos comerciales. Asimismo, espera que no se coarten las posibilidades de los Estados de adoptar o mantener normativas destinadas a garantizar la alta calidad de los servicios y salvaguardar objetivos importantes de interés público (como la protección de la salud, la seguridad pública o el medio ambiente), que la privatización de los servicios no sea obligatoria, que el sector público sea capaz de mejorar la prestación de sus servicios públicos y que puedan ofrecerse como públicos servicios que antes prestaban proveedores privados (4);

9.

a la vista de los vínculos entre los SIEG y las inversiones públicas, recuerda su preocupación por que las normas de contabilidad del nuevo sistema europeo de cuentas nacionales y regionales (ESA 2010) de Eurostat, aplicable desde septiembre de 2014, no distingan entre gasto público e inversión pública. Además, la transposición de estas normas a la legislación nacional de algunos Estados miembros hace que sus entes locales y regionales se vean obligados a aplicar umbrales máximos de inversión pública por habitante y año. Por otro lado, estos umbrales ponen obstáculos a aquellos entes locales y regionales que disponen de una reserva de recursos financieros para emprender proyectos de inversión de cierta envergadura que revisten importancia desde el punto de vista de los SIEG. Por todo ello, insta a la Comisión Europea a que presente un informe sobre la aplicación de la norma ESA 2010 (5);

10.

señala que los Estados miembros, dadas sus estructuras culturales y políticas establecidas, tienen la autoridad para definir una actividad como «servicio de interés económico general» (habida cuenta de la necesidad de una evolución continua de estas actividades), y que los entes locales y regionales pueden decidir qué servicios consideran de interés económico general con total independencia;

11.

acoge con satisfacción que la Comisión haya publicado su Comunicación el 19 de mayo de 2016 (dos años después del procedimiento de consulta sobre las ayudas estatales llevado a cabo en el primer semestre de 2014, de conformidad con el artículo 107, apartado 1, del TFUE), que aclara el ámbito de aplicación de las normas de la UE sobre ayudas estatales a fin de apoyar la inversión pública. Reconoce la intención de la Comisión de querer concentrar su recursos relativos a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales en aquellos casos que tengan mayor incidencia en el mercado interior. Sin embargo, constata al mismo tiempo que la Comunicación se limita a establecer una interpretación del concepto de ayuda estatal en aquellos ámbitos en los que ya existe jurisprudencia del TJUE. Por consiguiente, propone que este enfoque no sea demasiado restrictivo y no entre en contradicción con diversas situaciones que se caracterizan por su dinamismo en el ámbito de las inversiones públicas, por ejemplo, la fiscalidad y el desarrollo de nuevos servicios sociales;

12.

expresa su aprobación por que la Comunicación restrinja el concepto de «efectos negativos sobre los intercambios comerciales en el seno de la UE». En efecto, a raíz de siete decisiones individuales que se tomaron el 29 abril de 2015 (7), y tal y como se solicitó en el proyecto de dictamen inicial del CDR, las ayudas para infraestructuras o servicios locales que apenas podrían utilizarse en otros Estados miembros y que, en todo caso, tendrían un efecto marginal en las inversiones transfronterizas no deberían estar sujetas a las normas de la UE sobre ayudas estatales (8);

13.

toma nota de la opinión de la Comisión según la cual las inversiones públicas destinadas a construir o modernizar infraestructuras no constituyen una ayuda estatal si las infraestructuras en cuestión no representan una competencia directa para otras infraestructuras del mismo tipo. Sin embargo, el Comité es contrario a la generalización de la Comisión de que esto se aplica, normalmente, a las infraestructuras viarias y ferroviarias, las vías navegables interiores y las redes de abastecimiento de agua y saneamiento, pero no a ámbitos como la energía, la banda ancha, los aeropuertos o los puertos;

14.

acoge con satisfacción la precisión de que aquellas subvenciones públicas para determinadas actividades culturales que no tengan carácter comercial, sean gratuitas o se ofrezcan al público contra un importe que no supere el 50 % de los costes no están sujetas a las normas sobre ayudas estatales. Esto reducirá significativamente la elevada carga de auditoría que soportan los entes locales y regionales (a pesar de que seguirá siendo necesario realizar auditorías en casos concretos) y aumentará la seguridad jurídica en materia de financiación pública de la cultura;

15.

por consiguiente, espera que la Comisión Europea deje claro que un servicio local no tiene efecto negativo sobre el comercio y, además, que la responsabilidad de demostrar que el comercio en la UE se ve o puede verse afectado corresponde al demandante o a la Comisión Europea;

16.

espera que los entes regionales y locales gocen en el futuro de seguridad jurídica a la hora de decidir cuándo pueden conceder ayudas de conformidad con la normativa en este ámbito;

17.

no está a favor de restringir las exenciones del IVA para las actividades en el ámbito de los SIEG en el contexto del «Plan de acción hacia un espacio único europeo de valor añadido», que fue presentado en abril de 2016 y que el CDR aborda en un dictamen específico;

18.

subraya la utilidad de la guía práctica del actual RGEC (9), que resume las preguntas de las autoridades nacionales y las respuestas de la Comisión Europea, si bien constata que estas últimas en ocasiones no clarifican del todo las dudas de interpretación de los Estados miembros;

19.

acoge con satisfacción la iniciativa de la Comisión de elaborar una primera consulta abierta hasta el 30 de mayo de 2016 sobre una nueva revisión del Reglamento general de exención por categorías (RGEC) (10) con el objetivo de eximir de la obligación de notificación las ayudas a las infraestructuras portuarias y aeroportuarias, ya que la carga administrativa para las autoridades públicas y los beneficiarios finales será tanto más reducida cuanto mayor sea el ámbito de aplicación del RGEC;

20.

señala, sin embargo, que en el caso de los puertos, no existe ninguna base jurídica anterior relativa a los criterios de compatibilidad de las ayudas a la inversión que hubiera permitido a la Comisión elaborar una lista de casos basada en una mayor seguridad jurídica y, por lo tanto, pide a la Comisión que siga profundizando en la cuestión de la existencia o no de ayudas estatales tanto respecto de los tipos de inversiones como del tamaño de los puertos, y que tenga en cuenta las particularidades de la organización de los puertos en los distintos Estados miembros, habida cuenta de su misión pública;

21.

señala que, en el ámbito de los puertos de navegación interior, algunas de las medidas adoptadas por los Estados miembros pueden no constituir ayudas estatales si el beneficiario no lleva a cabo una actividad económica o las ayudas no afectan a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Este podría ser, en determinadas circunstancias, el caso de las medidas de ayuda a las infraestructuras portuarias que tienen un carácter puramente local o en relación con las infraestructuras de los puertos interiores que, al no tener salida directa al mar ni permitir intercambios o comunicaciones con otros Estados miembros por vía navegable, no suponen un falseamiento de la competencia;

22.

pide que en el RGEC también se incluya una exención para las ayudas de funcionamiento a los puertos o, en todo caso, a determinadas categorías de puertos, paralelamente a lo que se solicita para algunos aeropuertos (véase el punto 26 del presente documento);

23.

expresa su preocupación por el hecho de que, una vez que se haya integrado el caso de las infraestructuras portuarias en el RGEC, toda intervención pública que esté comprendida en la definición de ayuda estatal y no pueda beneficiarse de la exención será objeto de una evaluación extremadamente compleja y con un resultado incierto, con vistas a una posible aprobación directa sobre la base del Tratado; por lo tanto, insta a la Comisión a que proponga la adopción de directrices específicas para estas ayudas cuando superen el umbral de exención;

24.

en lo que se refiere a la gestión de ayudas a la inversión para los aeropuertos regionales, apoya explícitamente el enfoque de la Comisión Europea de que «no es adecuado establecer un umbral de notificación en términos del importe de la ayuda, puesto que el impacto en la competencia de una medida de ayuda depende principalmente del tamaño del aeropuerto y no del volumen de la inversión»;

25.

espera que la Comisión Europea garantice que las «definiciones aplicables a las ayudas a los aeropuertos regionales» estén en consonancia con la legislación de la UE vigente;

26.

reitera su posición anterior de que la Comisión debería centrarse en los aeropuertos principales y que el apoyo a los pequeños aeropuertos con una media inferior a 300 000 pasajeros al año no debería entrar en el ámbito de aplicación de las ayudas estatales, ya que esto no afecta de manera significativa al comercio entre los Estados miembros, los aeropuertos son incapaces estructuralmente de cubrir los costes de capital y de funcionamiento (11) y las ayudas estatales representan un apoyo público al desarrollo de infraestructuras de transporte aéreo seguras y viables en las regiones mal comunicadas (12); esta disposición debería ir acompañada de un aumento significativo del umbral de la exención para las ayudas a los aeropuertos que funcionen como SIEG (fijada actualmente en 200 000 pasajeros al año), recuperando la que ya estaba en vigor antes de la adopción del llamado «paquete Almunia» sobre los SIEG, a saber, un millón de pasajeros/año; no obstante, la condición para la aplicación de esta disposición debe ser que no pueda garantizarse una conectividad razonable de otra manera;

27.

pone en duda que los aeropuertos pequeños puedan cubrir por sí mismos un mínimo del 25 % de la ayuda a la inversión. En este contexto, pide a la Comisión que tenga en cuenta que estas ayudas, por regla general, no se destinan a aumentar la capacidad sino a cubrir necesidades de la infraestructura;

28.

pide incluir en el RGEC una excepción para las ayudas de funcionamiento en favor de los aeropuertos, ya que las directrices de la Comisión Europea sobre navegación aérea para ayudas de funcionamiento (directrices de 2014, considerandos 112 y ss.) contienen claras indicaciones, por ejemplo, sobre el cálculo del déficit de financiación inicial, que pueden cumplirse también en el marco de una exención;

29.

considera necesario adaptar las disposiciones actuales relativas a los puertos y aeropuertos a la realidad de las regiones ultraperiféricas, tanto por lo que se refiere a las ayudas a la inversión como a las ayudas de funcionamiento, habida cuenta del gran déficit de accesibilidad que estas regiones presentan y su dependencia total de los sectores marítimo y aéreo, que constituyen la única alternativa de transporte viable en estos territorios aislados;

30.

aboga por incrementar los umbrales propuestos en la revisión del RGEC desde solo el 50 % hasta el 100 % (o según la propuesta de la Comisión: de 100 a 150 millones de euros por proyecto y de 50 a 75 millones de euros por empresa y año) para las ayudas de funcionamiento y de inversión en materia de cultura y conservación del patrimonio, y pide una mayor adecuación de las normas y las disposiciones del RGEC con el texto de la Comunicación sobre el concepto de ayuda, en la medida en que esta última ha introducido algunas clarificaciones fundamentales, acogidas con satisfacción por los Estados miembros, pero que no tienen la misma fuerza obligatoria que un reglamento directamente aplicable como el RGEC;

31.

en consonancia con el aumento de los umbrales solicitado en el punto anterior, se pide también, por lo que se refiere a las ayudas a la inversión y las ayudas de funcionamiento para la cultura y la protección del patrimonio cultural, aumentar de 1 a 2 millones de euros el umbral por debajo del cual es posible aplicar el método de cálculo de la ayuda con arreglo al apartado 8 del artículo 53 del Reglamento 651/2014, es decir, aplicar la intensidad de la ayuda de hasta el 80 % de los gastos subvencionables del proyecto [como alternativa al método que se establece en los apartados 6 y 7 del artículo 53 del Reglamento (UE) n.o 651/2014];

32.

pide a la Comisión que en el RGEC revisado se aclare la situación de las ayudas estatales a la inversión en infraestructura. Sobre la base de la Decisión Propapier/Eisenhüttenstadt de 1.10.2014 (13), en caso de llevar a la práctica medidas generales en el ámbito de la infraestructura siempre debería valorarse si los efectos positivos de la ayuda para el desarrollo regional no superan los efectos negativos para la competencia;

33.

espera que el Reglamento general de exención por categorías equipare las infraestructuras deportivas y las infraestructuras recreativas multifuncionales, de modo que las ayudas de funcionamiento, de hasta dos millones de euros por infraestructura y año, para las infraestructuras recreativas multifuncionales queden exentas;

34.

aboga por una ampliación dinámica del concepto de los SIEG. Los nuevos servicios sociales, como los que se proveen en el contexto de la primera acogida y la integración de refugiados y migrantes o la infraestructura digital en aquellas regiones en que se aprecia una deficiencia del mercado, como ocurre, por ejemplo, en las regiones que se enfrentan al reto del cambio demográfico, podrían ser considerados como parte de los servicios públicos básicos, dada la necesidad de que lleguen a todos los ciudadanos. También los futuros avances deben evaluarse de forma periódica y adecuada y, a nivel de los Estados miembros, considerarse como SIEG cuando sea necesario;

35.

critica el hecho de que la Comisión, en la Comunicación sobre los SIEG, haya intentado ampliar su margen de discrecionalidad sobre la cuestión de qué puede definirse como SIEG mediante la referencia a las «condiciones normales de mercado» (14). Esto está en contradicción con los principios de autonomía local y regional y, en la práctica, constituye para las autoridades públicas una condición que apenas puede demostrarse;

36.

señala que el cuarto criterio establecido en la sentencia Altmark solo creó un incentivo para que los Estados miembros utilicen las normas de adjudicación de contratos públicos en lugar de elegir un enfoque basado en los SIEG. En efecto, los entes locales y regionales se enfrentan con la dificultad de que, en la segunda alternativa del cuarto criterio Altmark (a saber, la referencia a una empresa media, bien gestionada y con los recursos adecuados), no disponen de ningún valor de referencia en caso de que no haya empresas privadas que participen en el sector de que se trate. Por consiguiente, pide a la Comisión que proporcione una orientación detallada para cumplir el cuarto criterio Altmark sobre qué es una empresa media, bien gestionada y con recursos adecuados, incluso mediante estudios de mercado con los que se consigan identificar determinados costes estándar, para que sea más fácil a las autoridades públicas cumplir su labor y, de esta manera, sea posible eximir del examen de ayuda estatal una actividad específica en materia de SIEG;

37.

considera esencial revisar la definición de beneficio razonable de un SIEG, especialmente para tener en cuenta, incluso mediante formas incentivadoras o un aumento del porcentaje de beneficio razonable reconocible, el hecho de que esos beneficios con frecuencia se reinvierten en SIEG;

38.

reitera su petición de aumentar los umbrales en las normas de minimis para las ayudas estatales en el marco de los SIEG. Los umbrales para examinar la admisibilidad de las ayudas en el marco de los SIEG deberían situarse en un millón de euros, caso por caso, por período de tres ejercicios fiscales. Por debajo de este umbral debe presuponerse que no se cumplen todos los requisitos necesarios para considerarse ayuda estatal y que, en razón del contexto a menudo puramente local de los SIEG, no puede producirse un perjuicio al comercio o una distorsión de la competencia que comprometa el mercado interior;

39.

considera que el umbral de 15 millones de euros anuales para las compensaciones concedidas a empresas encargadas de la prestación de SIEG que están exentas de la obligación de notificación (de conformidad con el artículo 108, apartado 3, del TFUE) debería aumentarse hasta 30 millones de euros, cantidad que ya era de aplicación antes de 2011;

40.

aboga por la prolongación del plazo normal de vencimiento de los actos de atribución a diez años, a fin de tener en cuenta más eficazmente la carga de la atribución y de la amortización de la inversión por entidades encargadas de SIEG;

41.

asimismo, pide ampliar la definición de viviendas sociales que ofrece la Decisión de la Comisión de 20 de diciembre de 2011. Para ampliar el margen de los Estados miembros a la hora de planificar, poner a disposición, financiar y organizar las viviendas sociales y garantizar el derecho democrático a elegir, debería eliminarse la restricción de las viviendas sociales únicamente a «las personas desfavorecidas y los grupos más desfavorecidos socialmente». El derecho a una vivienda adecuada y asequible debería ser más prioritario, ya que la incapacidad del mercado inmobiliario de satisfacer todas las necesidades de vivienda afecta no solo a las personas que no tienen ningún acceso a la vivienda sino también a quienes residen en viviendas insalubres o inadecuadas o con exceso de ocupantes, así como a aquellos que dedican la mayor parte de sus ingresos al alquiler o a la hipoteca;

42.

pide que la Comisión Europea y los Estados miembros refuercen sus capacidades para que las ayudas a los SIEG se conozcan mejor. La Comisión Europea debe establecer un diálogo directo también con los entes regionales y locales y ofrecerles orientación;

43.

insta a los Estados miembros a colaborar con la Comisión Europea para establecer unos mecanismos adecuados de comunicación y coordinación y elaborar documentos de orientación destinados a los entes territoriales, a fin de facilitar los complejos controles de los SIEG. Además, espera que los Estados miembros, al elaborar los informes nacionales sobre la aplicación del paquete Almunia, fomenten la participación de los entes locales y regionales y sus asociaciones, de modo que se garantice una evaluación realista de los problemas y los retos concretos y pertinentes para los SIEG;

44.

con el objetivo de afianzar la seguridad jurídica para los entes locales y regionales, pide que se establezca que el plazo para interponer una denuncia sea de cinco años a contar desde la concesión de la indemnización o la inversión. El plazo actual durante el que la Comisión puede iniciar un procedimiento que pueda desembocar en una decisión de devolución es de diez años a partir de la fecha en que se concedió la ayuda ilegal al beneficiario (lo que funciona, de hecho, como un plazo de prescripción para las denuncias por ayudas estatales ilegales) es demasiado largo. Los entes locales y regionales y las empresas necesitan mayor seguridad jurídica. Un período de prescripción de diez años, al que se añade la duración del procedimiento hace que se pueda llegar a exigir la devolución de ayudas concedidas hasta 20 o 25 años antes, es desproporcionado y perjudica una necesidad básica de los entes locales y regionales y sus empresas, que a menudo son incapaces de obtener asesoramiento jurídico. Además, se anula una de las finalidades de la recuperación de las ayudas estatales, a saber, restablecer la situación de competencia ex ante;

45.

considera necesario que solo aquel que pueda verse afectado directamente en sus intereses económicos pueda interponer una denuncia. Aún es demasiado amplio el círculo de aquellos que pueden presentar una denuncia, es decir, «cualquier Estado miembro o cualquier persona, empresa o asociación de empresas cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda y, concretamente, el beneficiario de la misma, las empresas competidoras y las asociaciones socioprofesionales», de conformidad con el artículo 20 en relación con el artículo 1, letra h), del Reglamento procedimental.