Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a un mecanismo para el seguimiento y notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero y para la notificación de otra información, a nivel nacional o de la Unión, pertinente para el cambio climático»

[COM(2011) 789 final — 2011/0372 (COD)]

2012/C 181/30

Ponente: Richard ADAMS

El 23 de noviembre de 2011, de conformidad con el artículo 192.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a un mecanismo para el seguimiento y notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero y para la notificación de otra información, a nivel nacional o de la Unión, pertinente para el cambio climático»

COM(2011) 789 final — 2011/0372 (COD).

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 14 de marzo de 2012.

En su 479o Pleno de los días 28 y 29 de marzo de 2012 (sesión del 28 de marzo), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 151 votos a favor, 3 votos en contra y 16 abstenciones el presente dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1   El Comité reconoce y apoya la necesidad de disponer de información precisa y amplia para ayudar a la UE y a los Estados miembros a cumplir sus compromisos de reducción y a aplicar el paquete de medidas sobre la energía y el cambio climático. El Reglamento objeto de examen reforzará ese proceso.

1.2   Además de las recomendaciones detalladas que aparecen en el punto 4, el CESE quiere hacer hincapié en la necesidad de proporcionalidad en el proceso de recopilación de datos, y en la necesidad de seguir centrándose en utilizar los resultados para alcanzar los objetivos de la política en materia de cambio climático y continuar la labor de educación pública en el ámbito de la energía.

2.   Introducción

2.1   Este nuevo Reglamento es el instrumento que proporciona el fundamento jurídico para aplicar los compromisos nacionales de seguimiento revisados establecidos en el paquete de medidas sobre la energía y el cambio climático de 2009, así como para garantizar un seguimiento puntual y preciso del progreso en la aplicación de estos compromisos y de los compromisos internacionales. Aunque la UE es responsable directa de aproximadamente el 11 % de todas las emisiones de dióxido de carbono (CO2), su compromiso estratégico y su actuación en el ámbito de la reducción de los gases de efecto invernadero (GEI) y la eficiencia de los recursos se puede considerar una contribución positiva y básica a los mecanismos de aplicación internacionales. El objetivo es mantener el aumento de la temperatura mundial media por debajo de los 2 °C en relación con los niveles de la era preindustrial. Los objetivos para 2020 son reducir un 20 % la emisión de CO2, aumentar un 20 % las energías renovables y mejorar en un 20 % la eficiencia energética respecto de los niveles de 1990.

2.2   Se está produciendo un cambio muy rápido en el clima mundial debido a alteraciones en el equilibrio energético mundial. La presencia de GEI en la atmósfera terrestre, capaces de absorber y emitir radiaciones infrarrojas, afecta en gran medida a la temperatura. Tras el vapor de agua, el principal GEI es el CO2. El metano y el ozono también realizan una contribución significativa.

2.3   En los últimos 250 años, el uso de combustibles fósiles ha contribuido a incrementar el CO2 en la atmósfera de 280 ppm a 390 ppm. Aunque las fuentes naturales de CO2 superan ampliamente a las artificiales, las naturales se solían contrarrestar antiguamente con «sumideros» de carbono, como la fotosíntesis de CO2 de plantas y plancton. El aumento de GEI antropogénicos sumado a la deforestación ha destruido este equilibrio.

2.4   Existen sobradas pruebas científicas del cambio climático que ya ha provocado importantes repercusiones adversas en el ámbito económico, social y medioambiental. Hay previsiones basadas en algunos modelos que apuntan a importantes efectos en el futuro a causa de la subida del nivel del mar, la desertificación, la pérdida de biodiversidad y los trastornos climáticos. En principio, se está de acuerdo en que la prevención es mejor (y más barata) que la mitigación o la adaptación. No obstante, las exigencias de crecimiento económico, los desequilibrios en el desarrollo mundial, la constante dependencia de los combustibles fósiles como principal fuente de energía mundial y el inexorable aumento de la población mundial han contribuido a que, de momento, no se haya podido alcanzar un consenso político sobre cómo poner en marcha un mecanismo efectivo para reducir las emisiones antropogénicas de GEI.

2.5   De la «Cumbre de la Tierra» de Río de Janeiro celebrada en 1992 surgió un tratado internacional, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), diseñado para estabilizar la concentración de GEI en la atmósfera. En 1993 la UE creó un mecanismo para supervisar las emisiones de GEI como respuesta a ese tratado (1). En 1997, el Protocolo de Kioto de la CMNUCC se propuso contener las emisiones de GEI de manera que se reflejaran las diferencias nacionales subyacentes, la riqueza y la capacidad de realizar las reducciones. La UE respondió actualizando los mecanismos de supervisión de los GEI en 2004 (2) y desarrollando una serie de estrategias hipocarbónicas (3) (la última es la Hoja de Ruta de la Energía para 2050 (4)). Los avances en los acuerdos internacionales básicos siguen siendo lentos, pero este Reglamento proporcionará el marco supervisor necesario para que la UE apoye los compromisos nacionales, de la Unión e internacionales.

3.   Síntesis de la Propuesta de la Comisión

3.1   Los objetivos del Reglamento son ayudar a la UE y a los Estados miembros a cumplir sus compromisos de reducción y a aplicar el paquete de medidas sobre la energía y el cambio climático. Mejorará muchos aspectos de los datos notificados y garantizará que se cumplen las obligaciones de seguimiento y notificación internacionales, incluida la notificación sobre asistencia financiera y técnica a disposición de los países en desarrollo. Asimismo, facilitará el desarrollo de nuevos instrumentos para la mitigación y la adaptación al cambio climático y proporcionará un fundamento jurídico para la aplicación de futuros requisitos y directrices de notificación.

3.2   El Reglamento aborda el seguimiento requerido por la CMNUCC y el Protocolo de Kioto, y abarca las emisiones de siete GEI procedentes de todos los sectores (energía; procesos industriales; uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura –UTCUTS–; residuos; agricultura, etc.). En las conferencias de la CMNUCC de 2009 y 2010 se acordó un mayor seguimiento para permitir que la UE, entre otros, cumpliera los compromisos sobre el suministro de apoyo financiero y tecnológico y refuerzo de capacidades a los países en desarrollo.

3.3   El nuevo Reglamento aplicará los requisitos de seguimiento y notificación de la Decisión de reparto del esfuerzo y la Directiva revisada sobre el régimen de comercio de derechos de emisión (Directiva RCDE de la UE) mediante la creación de un ciclo de revisión y cumplimiento con arreglo a la Decisión de reparto del esfuerzo, incorporando las exigencias de notificación para el uso de ingresos procedentes de subastas de derechos de emisión de carbono, tal como estipula la Directiva RCDE. También reforzará el actual marco de seguimiento y notificación para responder a las necesidades de futuras normativas de la UE e internacionales mediante la creación de una base para hacer un seguimiento y notificar las emisiones procedentes del transporte marítimo y las repercusiones climáticas no relacionadas con el CO2 procedentes de la aviación, UTCUTS y adaptación.

3.4   En general, refuerza la notificación de la UE en materia de apoyo financiero y tecnológico que se proporciona a los países en desarrollo, mejora la coherencia de la notificación conforme a otros instrumentos jurídicos de la UE que se ocupan de los contaminantes atmosféricos y, teniendo en cuenta lo aprendido en aplicaciones pasadas, refuerza la notificación de las emisiones actuales, las proyecciones, las políticas y las medidas.

3.5   El nuevo Reglamento también proporciona el fundamento para notificar los ingresos procedentes de las subastas del RCDE de la UE, garantizar la transparencia y hacer un seguimiento de la intención de usar al menos la mitad de los ingresos anuales procedentes de las subastas para luchar contra el cambio climático en la UE y en terceros países.

3.6   Contribuye al objetivo de reducir las emisiones un 20 %, pues hace que el proceso anual de revisión sea más rápido y eficiente y permite que los Estados miembros determinen anualmente en qué medida han alcanzado sus objetivos. Requiere una notificación específica sobre las políticas y las medidas que los Estados miembros aplican tanto en los sectores del RCDE como en los que no lo son y establece la base para notificar emisiones procedentes del transporte marítimo y las repercusiones de la aviación no relacionadas con el CO2, allanando el camino para la aplicación de medidas efectivas en estos sectores.

3.7   La revisión, que sustituye a las normativas previas, no implica recopilar datos adicionales de pymes o la industria y se refiere a la notificación a nivel de las autoridades nacionales. Por tanto, no impone ninguna obligación adicional a las empresas.

4.   Observaciones generales y particulares

4.1   El Comité está de acuerdo con la Comisión en que un seguimiento y una notificación precisos y amplios sobre las emisiones y otras informaciones relativas al cambio climático son imprescindibles para cumplir de manera efectiva las obligaciones internacionales en el marco de la CMNUCC y para crear confianza y tranquilidad entre los países de todo el mundo que desempeñan el papel que les corresponde en la lucha contra el cambio climático.

4.2   En la Unión Europea, la Comisión, con el apoyo de la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), hace tiempo que es responsable de recopilar información de seguimiento procedente de los Estados miembros y transmitirla a la CMNUCC como parte de una visión general de la UE de las emisiones europeas, y de recopilar la información necesaria para hacer un seguimiento del cumplimiento de los acuerdos intra-UE sobre el reparto de cargas relativas a los requisitos en materia de cambio climático. Por tanto, es esencial que la Comisión pueda solicitar la información necesaria a los Estados miembros, comprobar su exactitud, respeto de los plazos y consistencia, y llevar a cabo las medidas necesarias para reforzar el cumplimiento cuando la notificación sea insatisfactoria.

4.3   Con el tiempo, los distintos requisitos de notificación han aumentado de manera gradual y actualmente contienen algunos solapamientos, lagunas e incoherencias. Recientemente se han añadido nuevos requisitos en el paquete de medidas sobre la energía y el cambio climático y se prevé que otros, como la notificación de las emisiones marítimas, también se añadan en breve. Es especialmente importante realizar un seguimiento y una notificación exactos y oportunos sobre el progreso hacia el objetivo de reducción del 20 % acordado para 2020.

4.4   Por tanto, el Comité está de acuerdo con la opinión de la Comisión de que este es el momento de consolidar todos los requisitos en un nuevo Reglamento único. Esto ampliará la cobertura en algunos ámbitos importantes y, al mismo tiempo, simplificará el régimen general de cumplimiento consolidando todos los requisitos en un único sistema de seguimiento y notificación que recoja todos los requisitos de seguimiento y notificación actuales y previstos.

4.5   El Comité acoge favorablemente la creación de sistemas de notificación (siempre y cuando sean proporcionados y beneficiosos) en los sistemas de inventario nacionales y de la UE (artículos 5 y 6), que permitirán evaluar anualmente los avances en relación con el objetivo general de 2020 y las estrategias de desarrollo hipocarbónicas nacionales que se recogen en el artículo 4. Es la mejor manera de recopilar información de forma proactiva para permitir un seguimiento y un refuerzo de los avances cuando sea necesario, de manera que podamos estar seguros de cumplir un objetivo crucial a medio plazo.

4.6   El Reglamento incluye el seguimiento y la notificación de las emisiones de GEI y los «sumideros» procedentes de todos los sectores de la UE, un elemento claramente esencial para obtener una evaluación precisa de la repercusión global que Europa tiene en los niveles de emisión a escala mundial. El Comité apoya la ampliación propuesta de la cobertura para incluir las emisiones procedentes del transporte marítimo (artículo 10) y cualquier otro tipo de emisión que pueda existir y que no se haya incluido en los requisitos de seguimiento y notificación. Tal y como ya ha señalado el Comité (5), estamos preocupados por la sugerencia del considerando 10 según la cual ciertos vuelos deberían quedar al margen de la notificación de emisiones de CO2 procedentes de los vuelos, puesto que a veces se puede aprovechar este tipo de fisuras legales; consideramos que habría que revisar activamente este aspecto.

4.7   Además de hacer un seguimiento de las propias emisiones de GEI, también es importante verificar y notificar el alcance de las medidas y la inversión que se llevan a cabo para reducir o limitar las emisiones y su repercusión, y los esfuerzos y la inversión destinados a adaptarse a las repercusiones del cambio climático que ya está ocurriendo. Se necesita información sobre los esfuerzos y la inversión de los sectores público y privado, y el Comité apoya plenamente las propuestas recogidas en los artículos 13-16 del Reglamento al respecto. No obstante, el artículo 16 es algo impreciso respecto a la información que hay que proporcionar en relación con las medidas de adaptación y, en opinión del Comité, es necesario desarrollarlo en mayor medida. Hay que tener en cuenta los beneficios proporcionales debidos y evitar la duplicación de esfuerzos.

4.8   El Comité opina que también hay que esforzarse por hacer un seguimiento y notificar la huella de carbono de la Unión o su repercusión en otras partes del mundo derivada de su comercio y su inversión con ellas. El artículo 17 abarca la notificación sobre ayuda al desarrollo y transferencia de tecnología. Sin embargo, no incluye la repercusión comercial o los flujos financieros privados. Somos conscientes de que las emisiones procedentes de otros países (tanto desarrollados como en desarrollo) tienen que asumirse con arreglo a la CMNUCC por esos mismos países, y que, como parte de los acuerdos de 2010 y 2011, los países desarrollados, incluidos los de la UE, ayudarán a mejorar los inventarios y a hacer un seguimiento de los sistemas en los países en desarrollo. Se trata de una medida útil, aunque por sí misma no logrará llegar al fondo de las cuestiones planteadas por la huella de carbono de la UE en el resto del mundo. Exhortamos a la Comisión a que reflexione más sobre estos aspectos.

4.9   Asimismo, animamos a la Comisión y a los Estados miembros a que hagan todo lo posible por garantizar la inclusión en la notificación financiera y tecnológica del apoyo financiero y tecnológico suministrado además de la ayuda oficial al desarrollo (AOD). De esta manera se obtendrá una imagen más completa del alcance y la cuantía de la ayuda que el conjunto de la UE proporciona a los países en desarrollo, lo que mejorará el diseño de las políticas y ayudará a priorizar las intervenciones de aplicación.

4.10   En este ámbito es especialmente importante notificar la información de manera precisa y coherente, debido a la importancia crucial que tiene para el mundo abordar eficazmente el cambio climático y garantizar que cada país desempeñe su papel de manera justa. La oportunidad también es crucial para que cualquier divergencia de los planes o los compromisos se pueda determinar con prontitud y se puedan tomar medidas correctoras también con prontitud. El Comité apoya el refuerzo de la disciplina y de los procedimientos de revisión sobre estos aspectos que establece el nuevo Reglamento.

4.11   La mayoría de los artículos del Reglamento obligan a los Estados miembros a proporcionar información de tipo específico a la Comisión. Entendemos que existen relaciones de trabajo estrechas entre la Comisión, los Estados miembros y la AEMA, y que muchos de los requisitos se han establecido en colaboración y con el consenso de la Comisión, los Estados miembros y la AEMA, responsable de gran parte de la recopilación de datos detallados y del control de calidad. Respaldamos enérgicamente este enfoque cooperativo, que creemos es el que tiene más posibilidades de garantizar el mejor flujo de información oportuna y precisa y de allanar las dificultades.

4.12   Observamos que puede haber aún ocasiones en las que falten algunos datos o informes de Estados miembros concretos en el momento adecuado. Apoyamos las disposiciones que permiten realizar estimaciones de la información que falta en esos casos (artículo 9) y la posibilidad de que la Comisión incoe procedimientos de infracción en caso de incumplimiento persistente o intencionado.

4.13   Acogemos favorablemente el reconocimiento explícito del papel de la AEMA en el artículo 25 y que la Comisión nos haya asegurado que pretende seguir consolidando el esfuerzo continuo de seguimiento de las excelentes redes profesionales y cooperativas que la AEMA ha creado en toda Europa. La AEMA cuenta con las capacidades y las redes profesionales necesarias para llevar a cabo esta labor, y sus informes independientes sobre información y tendencias medioambientales tienen un gran prestigio y credibilidad a escala mundial. El Comité opina que la AEMA debería ejercer un papel de liderazgo en la aplicación de este Reglamento y que cuanto más se pueda utilizar la AEMA como agente para publicar o validar la información recopilada, mayor se considerará la autoridad independiente y la credibilidad del Reglamento.

4.14   La AEMA también está en la mejor posición para aplicar informalmente los mismos o similares métodos de seguimiento y notificación a algunos de los vecinos inmediatos de la Unión que ya han cooperado regularmente con la AEMA con ventajas obvias. En último término el objetivo debería ser establecer un régimen de seguimiento en Europa que se pueda reconocer en general como un modelo o estándar de actuación en todo el mundo.

4.15   Desarrollo de capacidades. Que en Europa haya un sistema de seguimiento y notificación eficaz depende de la existencia de equipos y redes cualificados y profesionales en cada Estado miembro para recopilar los datos primarios de manera precisa, objetiva y oportuna. El Comité acoge favorablemente la intención de la Comisión y de la AEMA de contribuir a apoyar y mantener la capacidad de los Estados miembros en este ámbito mediante redes cooperativas, actividades de agrupación entre iguales y apoyo a la formación adecuada. Podría ser útil destinar una dotación presupuestaria específica a estas tareas.

4.16   Nos congratulamos de que la Comisión opine que el Reglamento debería garantizar una mejora considerable en el alcance y la calidad de la información en este ámbito a un reducido coste total extra debido a los ahorros compensatorios que se conseguirán mediante la racionalización de los requisitos. Habida cuenta de la gran importancia del cambio climático para Europa y el mundo, está claro que es esencial que el seguimiento y la notificación se realicen de manera pormenorizada y fidedigna tal y como establece el Reglamento. No obstante, del mismo modo, actualmente es evidente la importancia de que cualquier carga adicional se mantenga al mínimo. Por tanto, nos alegra ver que el Reglamento no impondrá cargas adicionales a las empresas.

4.17   A un nivel general, instamos a que los datos específicos de cada país (véase el artículo 2) se compartan en las DG de la Comisión y las unidades del Servicio Europeo de Acción Exterior relevantes. Esto fomentará un uso más amplio de información valiosa por quienes establecen prioridades sectoriales y de otro tipo en las DG/unidades de planificación relevantes.

4.18   Además de proporcionar datos agregados para el seguimiento nacional e internacional del progreso en los compromisos relativos al clima, es sumamente importante continuar desarrollando datos desagregados para que la contribución de particulares y organizaciones de todo tipo al reto del cambio climático y sus soluciones pueda ser evaluada y supervisada tanto por los propios particulares y organizaciones como por otros. Es muy aconsejable que cualquier sistema de medición y seguimiento local o individual que se establezca sea coherente con los sistemas de medición y seguimiento nacionales e internacionales para que los datos se puedan agregar y desagregar fácilmente y para que la contribución de las diferentes políticas y acciones de diferentes actores se pueda comparar y evaluar. Pese a que no se trata del objetivo inmediato del Reglamento objeto de análisis, es muy importante que estos requisitos se tengan plenamente en cuenta en el desarrollo de sistemas de seguimiento nacionales y europeos para que se pueda desarrollar un sistema de seguimiento plenamente coherente a todos los niveles.

4.19   También sugerimos que este importante ejercicio de recopilación y seguimiento de datos ofrezca la posibilidad de que los ciudadanos participen mediante materiales informativos y educativos y programas de acción prácticos relacionados. Se debería aprovechar cada oportunidad para sensibilizar y explicar la política relativa al cambio climático a los ciudadanos europeos y supervisar su repercusión social, y el Comité seguirá desempeñando un papel activo en este ámbito.

(1)  Decisión 93/389/CE del Consejo, de 24 de junio de 1993.

(2)  Decisión no 280/2004/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004.

(3)  Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050, 8.3.2011, COM(2011) 112 final.

(4)  Hoja de Ruta de la Energía para 2050, 15.12.2011, COM(2011) 885/2 final.

(5)  DO C 175 de 27.7.2007, p. 47.