11.8.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 188/6

1.

La promoción del empleo y de la cohesión social es un objetivo central de las políticas económicas y sociales de la Comunidad y de sus Estados miembros. El desempleo sigue siendo un problema importante en ciertas zonas de la Comunidad y determinadas categorías de trabajadores siguen encontrando especiales dificultades a la hora de incorporarse al mercado laboral. Las ayudas estatales en forma de subvenciones salariales, cuando el coste salarial significa la cantidad total que el beneficiario de la ayuda debe pagar realmente por lo que se refiere al respectivo empleo, comprende: a) el salario bruto, antes de impuestos, y b) las contribuciones obligatorias, tales como cargas de seguridad social; y c) gastos por cuidados infantil y parental («subvenciones salariales») pueden ofrecer incentivos adicionales a las empresas para aumentar sus niveles de empleo de trabajadores desfavorecidos y discapacitados. El objetivo de las ayudas es pues fomentar la contratación de las categorías de trabajadores beneficiarias.

2.

La presente Comunicación presenta una guía relativa a los criterios que la Comisión aplicará para evaluar las ayudas estatales en forma de subvenciones salariales que necesitan notificarse individualmente en virtud del artículo 6, apartado 1, letras h) y i), del Reglamento (CE) no 800/2008 de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado (Reglamento general de exención por categorías) (1). Esta guía pretende lograr que la argumentación de la Comisión sea transparente y crear previsibilidad y seguridad.

3.

Las presente directrices se aplican a las ayudas estatales en forma de subvenciones salariales en favor de las categorías de trabajadores que se consideran desfavorecidos o discapacitados a tenor del artículo 2, apartados 18, 19 y 20, del Reglamento (CE) no 800/2008. Estarán sujetas a estas directrices todas las medidas individuales, ya éstas sean ad hoc o formen parte de un plan, cuyo equivalente de subvención exceda de 5 millones de EUR anuales por empresa para el empleo de trabajadores desfavorecidos y muy desfavorecidos (en lo sucesivo, «trabajadores desfavorecidos») y 10 millones de EUR anuales por empresa para el empleo de trabajadores discapacitados (2).

4.

Los criterios establecidos en la presente guía no se aplicarán mecánicamente. El nivel de la evaluación de la Comisión y el tipo de información que pueda requerir serán proporcionales al riesgo de falseamiento de la competencia. La amplitud del análisis dependerá de la naturaleza del asunto.

5.

Ciertas categorías de trabajadores experimentan especiales dificultades para encontrar trabajo, porque los patronos consideran que son menos productivos o tienen perjuicios contra ellos. Esta imagen de menor productividad puede deberse bien a su falta de experiencia laboral reciente (por ejemplo, trabajadores jóvenes, parados de larga duración), bien a una discapacidad permanente. A causa de la menor productividad percibida o real de estos trabajadores se reduce el beneficio económico para la empresa y es probable que por ello queden excluidos del mercado laboral, a menos que se ofrezcan incentivos a los empleadores.

6.

Es socialmente deseable que todas las categorías de trabajadores estén integradas en el mercado laboral. Esto significa que una parte de la renta nacional pueda redistribuirse a las categorías de trabajadores objeto de las medidas. Las ayudas estatales pueden ayudar a los trabajadores desfavorecidos o discapacitados a incorporarse al mercado laboral o permanecer en él cubriendo los costes adicionales inducidos por su menor productividad percibida o real.

7.

Los Estados miembros deben demostrar que el objetivo de las ayudas es el interés común. En su análisis, la Comisión atenderá, entre otros, a los aspectos siguientes:

8.

Las ayudas estatales en forma de subvenciones salariales no son el único instrumento político de que disponen los Estados miembros para estimular el empleo de los trabajadores desfavorecidos o discapacitados. De hecho, los Estados miembros pueden utilizar también medidas generales tales como la reducción de la fiscalidad laboral y de los costes sociales, el fomento del desarrollo de la inversión en educación y formación general, la prestación de servicios de asesoría, la asistencia general y la formación de parados y la introducción de mejoras en el Derecho del trabajo.

9.

Cuando el Estado miembro se haya planteado otras opciones, para las que se determinan las ventajas de utilizar un instrumento selectivo como las ayudas estatales a una empresa específica, se considerarùa que dichas ayudas constituyen un instrumento apropiado. La Comisión tendrá en cuenta, entre otras cosas, cualquier evaluación de impacto de la medida propuesta que el Estado miembro pueda haber realizado.

10.

Las ayudas estatales para el empleo de trabajadores desfavorecidos y discapacitados deben dar lugar a un cambio de comportamiento del beneficiario de modo que la ayuda suponga un aumento neto del número de empleados desfavorecidos y discapacitados en la empresa concernida. Los nuevos empleados desfavorecidos y discapacitados solamente deben cubrir puestos recientemente creados o los que hayan quedado vacantes tras baja voluntaria, incapacidad, jubilación por edad, reducción voluntaria de la jornada laboral o despido legal por mala conducta. Los puestos resultantes de despidos subvencionados no se deben cubrir con trabajadores desfavorecidos y discapacitados. Por tanto, las ayudas estatales no pueden utilizarse para reemplazar a los trabajadores subvencionados cuyas subvenciones hayan terminado y, por lo tanto, hayan sido despedidos.

11.

Los Estados miembros deben demostrar a la Comisión la existencia de efecto incentivador y la necesidad de la ayuda. En primer lugar, el beneficiario debe haber presentado una solicitud de ayuda al Estado miembro respectivo antes de emplear a las categorías de trabajadores objeto de las medidas. En segundo lugar, el Estado miembro debe demostrar que la subvención salarial se paga por un trabajador desfavorecido o discapacitado en una empresa en la que sin la ayuda no hubiera sido contratado.

12.

En su análisis, la Comisión atenderá, entre otros, a los aspectos siguientes:

13.

El Estado miembro debe demostrar que las ayudas son necesarias y que su importe se limita al mínimo necesario para lograr el objetivo de la ayuda.

Los Estados miembros deben proporcionar pruebas de que el importe de las ayudas no excede de los costes adicionales netos por emplear a las categorías afectadas de trabajadores en comparación con los costes por emplear a trabajadores no discapacitados o no desfavorecidos (3).

En cualquier caso, la intensidad de ayuda no debe superar nunca la establecida en los artículos 40 (4) y 41 (5) del Reglamento (CE) no 800/2008. Los costes subvencionables, a los cuales se deben aplicar la intensidad de ayuda, deben calcularse de conformidad con los artículos 40 (6) y 41 (7) del Reglamento (CE) no 800/2008.

14.

Si las ayudas fueran proporcionadas para lograr su objetivo, es probable que sus efectos negativos sean limitados y puede resultar innecesario el análisis de los mismos. Sin embargo, en algunos casos, aunque las ayudas sean necesarias y proporcionadas para que una determinada empresa aumente la cantidad de empleo de las categorías de trabajadores objeto de la medida, las ayudas pueden dar lugar a un cambio en el comportamiento del beneficiario que falsee perceptiblemente la competencia. En estos casos, la Comisión analizará el falseamiento de la competencia. El grado de falseamiento de las ayudas puede variar dependiendo de las características de la ayuda y de los mercados afectados (8).

15.

Las características de las ayudas que pueden repercutir en la probabilidad y la magnitud del falseamiento son:

16.

Así, por ejemplo, es probable que un régimen de ayudas utilizado para animar a las empresas en un Estado miembro a contratar más trabajadores desfavorecidos y discapacitados afecte de forma diferente al mercado que una gran cantidad de ayuda concedida ad hoc a una sola empresa para lograr que incremente el nivel de empleo de una determinada categoría de trabajadores. Es probable que esto último falsee la competencia de manera más perceptible pues se reduce la capacidad para competir de los competidores del beneficiario de las ayudas. El falseamiento será incluso mayor si los costes laborales de las actividades empresariales del beneficiario representan una proporción elevada de los costes totales.

17.

Para evaluar las características del mercado, que pueden ofrecer una visión mucho más precisa del impacto probable de una ayuda, la Comisión tendrá en cuenta, entre otros, los siguientes factores:

18.

La estructura del mercado se evaluará a través de la concentración del mercado, del tamaño de las empresas (9), de la importancia de la diferenciación de producto (10), y de barreras de entrada y salida. Las cuotas de mercado y los coeficientes de concentración se calcularán una vez que se haya definido el mercado de referencia. Por lo general, cuanto menor sea el número de empresas, mayor será su cuota de mercado, y menos competencia cabrá esperar (11). Si el mercado afectado está concentrado, presenta grandes obstáculos para acceder a él (12) y el beneficiario de la ayuda goza de una posición importante, entonces es más probable que los competidores tengan que alterar su comportamiento en respuesta a la ayuda, como, por ejemplo, posponiendo o abandonando la introducción de un nuevo producto o tecnología o simplemente abandonando el mercado.

19.

La Comisión también analizará las características del sector, tales como el exceso de capacidad (13), si los sectores se hallan en expansión, maduros o en declive. Así por ejemplo, la presencia de un exceso de capacidad o de mercados maduros en un sector puede aumentar el riesgo de que una ayuda suponga ineficacia y el desplazamiento de la producción entre las empresas que no tienen trabajadores subvencionados.

20.

Por último, la medida se analizará en el contexto del mercado laboral, es decir, de las tasas de desempleo y empleo, los niveles salariales y la legislación laboral.

21.

Las subvenciones salariales pueden en provocar, en determinados casos, las distorsiones de la competencia expuestas en loas apartados 22 a 27.

22.

El efecto de substitución se refiere a que los trabajos dados a cierta categoría de trabajadores reemplazan simplemente los empleos de otras categorías. Una subvención salarial que se dirige a un subgrupo específico de trabajadores divide la mano de obra en trabajadores subvencionados y trabajadores sin subsidio, y puede inducir a las empresas a reemplazar a estos últimos por trabajadores subvencionados. Esto ocurre porque se cambian los costes salariales relativos de los trabajadores subvencionados y sin subsidio (14).

23.

Puesto que a las empresas que emplean trabajadores subvencionados, compiten en los mismos mercados de bienes o servicios que las que no los emplean, las subvenciones salariales pueden contribuir a la posible reducción de puestos de trabajo en otros sectores de la economía. Tal situación ocurre cuando una empresa con trabajadores subvencionados aumenta la producción, en detrimento de las empresas que no tienen empleados subvencionados y, como consecuencia, las ayudas tienen como consecuencia la exclusión del empleo no subvencionado.

24.

Los costes laborales forman parte de los costes normales de funcionamiento de cualquier empresa. Por lo tanto, es especialmente importante que las ayudas produzcan un efecto positivo sobre el empleo y no sirvan meramente para que las empresas reduzcan los costes que habrían de soportar en ausencia de las mismas. Por ejemplo, las subvenciones salariales que reducen los costes actuales de producción, y por lo tanto, facilitan la entrada y hacen posible que empresas cuyas perspectivas comerciales serían normalmente escasas se incorporen a un mercado o introduzcan nuevos productos en detrimento de sus competidores más eficaces.

25.

La disponibilidad de ayudas estatales también afectará a la decisión de una empresa de abandonar un mercado. Las subvenciones salariales podrían reducir pérdidas y permitir que una empresa permanezca más tiempo en el mercado, lo cual puede significar que otra empresa más eficaz pero que no reciba ayudas se vea forzada a salir del mercado.

26.

En los mercados en los que se conceden subvenciones salariales las empresas no tienen incentivos para competir y pueden reducir sus inversiones y sus iniciativas destinadas a aumentar la eficiencia y la innovación. Puede ocurrir que el beneficiario de la ayuda retrase la introducción de nuevas tecnologías que precisan menos mano de obra debido al cambio de los costes relativos de los métodos de producción intensivos en mano de obra e intensivos en tecnología. Igualmente pueden disminuir o retrasar su inversión los fabricantes que producen productos competidores o complementarios. Como consecuencia de ello, disminuirá el nivel global de inversión en el sector en cuestión.

27.

Las subvenciones salariales en una región concreta pueden dar lugar a que algunas zonas gocen de unas condiciones de producción más favorables que otras. Esto puede dar lugar al desplazamiento de flujos comerciales hacia las regiones en las que se concedan tales ayudas.

28.

El último paso del análisis es evaluar hasta qué punto los efectos positivos de la ayuda son mayores que sus efectos negativos. Esto se hará caso por caso para todas las medidas individuales. Para hacer el balance de los efectos positivos y negativos, la Comisión los evaluará y hará una evaluación general de su impacto en los productores y consumidores en cada uno de los mercados afectados. La Comisión utilizará la información cualitativa a efectos de evaluación a menos que pueda acceder fácilmente a la información cuantitativa.

29.

Es probable que la Comisión adopte una postura más positiva y, por lo tanto, acepte un mayor grado de falseamiento de la competencia si la ayuda es necesaria y dirigida con precisión a lograr su objetivo y se limita a los costes adicionales netos para compensar una menor productividad de las categorías de trabajadores objeto de la medida.