8.7.2014   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 214/1

1.1

«Toda Europa vivirá» fue el lema que se proclamó en el primer Parlamento Rural Europeo –un foro de organizaciones rurales europeas y nacionales– celebrado por el CESE el 13 de noviembre de 2013. Con las políticas adecuadas, las zonas rurales pueden prosperar y contribuir –tanto como pueden hacerlo las ciudades– al bienestar de Europa. Se hizo un llamamiento en favor de una política centrada en el nivel geográfico, multisectorial y cercana a los ciudadanos, basada en la participación y la asociación.

1.2

El dictamen de iniciativa hace suyo este desafío y aboga por un desarrollo más equilibrado que permita a todas las partes de la UE contribuir al objetivo de la cohesión territorial consagrado en el Tratado de Lisboa, en un contexto de incremento de los desequilibrios territoriales dentro de los países y las regiones.

1.3

La despoblación debe ser vista como la amenaza más grave que se cierne sobre las economías rurales. Son numerosas las regiones rurales que se ven muy afectadas por este fenómeno. En algunos países y regiones, las estadísticas muestran un ritmo de despoblación espectacular en torno al 1 % anual, o incluso superior. No obstante, el panorama es muy desigual. En su mayoría, las regiones de la UE no sufren un retroceso demográfico y siguen siendo lugares atractivos para las personas y las empresas.

1.4

El CESE destaca la necesidad urgente de una enérgica acción política para afrontar, a todos los niveles, las consecuencias sociales y económicas de la despoblación. Hay que centrarse en el empleo, las infraestructuras y los servicios, con el apoyo de políticas de desarrollo rural integradas a todos los niveles (europeo, nacional y regional), y con la vista puesta en la utilización de recursos locales endógenos. Se debe hacer pleno uso de todos los programas de la UE, en particular de la política de cohesión y de sus instrumentos de desarrollo rural y local, como Leader y el desarrollo local participativo (CLLD o Community Led Local Development). Los Estados miembros han de asignar recursos financieros a las zonas más afectadas por la despoblación.

1.5

Todas las decisiones políticas que posean una dimensión geográfica deberían evaluarse en referencia a su impacto territorial. Asimismo, hay que prestar más atención a las evaluaciones medioambientales y socioeconómicas ya existentes, así como desarrollar nuevos indicadores específicos de carácter cuantitativo y cualitativo.

1.6

En paralelo al desarrollo de los sectores primarios, se necesita un marco político para fomentar la diversificación y la creación de empresas a través de la inversión, la innovación y el conocimiento. Se deben fomentar las cadenas cortas de abastecimiento en sectores como la alimentación y la energía. Asimismo, se deberían considerar también incentivos en favor de la descentralización.

1.7

La creación de oportunidades de empleo es vital y urgente para garantizar en la práctica el derecho individual a la educación y formación invirtiendo en unas instalaciones adecuadas para la promoción del conocimiento y la tecnología. Una de las principales tareas ha de ser desarrollar el empleo y la educación de forma que resulten atractivos para los jóvenes. Es necesario sentar las condiciones idóneas para facilitar la instalación de jóvenes agricultores como un factor de estabilidad en las regiones rurales. Se debe dar rienda suelta al potencial de las mujeres como trabajadoras y empresarias. Si se acompaña de medidas de apoyo eficaces para evitar la segregación, la contratación de inmigrantes en situación regular podría brindar una oportunidad para su inclusión como protagonistas activos en el desarrollo rural.

1.8

La inversión en infraestructuras en forma de transporte, comunicación (con banda ancha de alta velocidad) y conexiones energéticas eficientes es necesaria para reducir las diferencias geográficas y hacer de las regiones rurales un entorno atractivo para las personas y las empresas.

1.9

Otra de las condiciones fundamentales para hacer atractivas las regiones rurales y reducir los desequilibrios territoriales pasa por ofrecer unos servicios adecuados, tanto de carácter comercial como servicios sociales de interés general. Es necesario invertir de manera urgente no solamente en todo tipo de centros sanitarios, educativos y de atención, sino también en actividades culturales y de ocio.

1.10

El CESE considera que la democracia participativa es un requisito previo para lograr un mejor equilibrio territorial en la Unión Europea. Las personas que viven en las zonas rurales y sus organizaciones deberían participar en la concepción y la aplicación de las políticas y actividades en materia de cohesión territorial. El principio de asociación en los Fondos Estructurales de la UE ha de utilizarse de manera eficiente y ampliarse también a otros ámbitos políticos.

1.11

En su papel de puente institucional con la sociedad civil, el CESE apoya la idea de un Parlamento Rural Europeo –esto es, un foro rural europeo de amplia representación– que se reúna periódicamente y se celebre en asociación con el Comité.

2.1

El objetivo último del presente dictamen del CESE es defender la conveniencia de realizar evaluaciones de impacto territorial de las políticas relevantes de la UE para luchar contra la drástica despoblación de algunas zonas rurales.

3.1

Con diferentes culturas, lenguajes e historia, la Unión Europea es rica en diversidad, pero existen principios e ideales comunes que nos unen, que están consagrados en el artículo 2 del Tratado (1). Tener un trabajo digno, acceso a los servicios sociales y económicos de interés general y unas normas medioambientales de nivel elevado son necesidades fundamentales de todas las regiones.

3.2

No obstante, las condiciones no son iguales en todas las partes de Europa. Las disparidades entre las diversas zonas pueden incluir diferencias históricas y estructuras culturales heredadas, contrastando los sistemas políticos, los diversos modelos de desarrollo socioeconómico, así como una serie de combinaciones de estos factores. Se requiere un mayor conocimiento del complejo fenómeno de las disparidades geográficas y sus efectos sobre las políticas y prácticas.

3.3

Las zonas rurales se enfrentan a un problema común: su capacidad de crear puestos de trabajo sostenibles y de alta calidad ha quedado a la zaga de la de las zonas urbanas (2). Los ingresos medios son un 25-30 % más bajos que en las zonas urbanas, e incluso, en algunos casos en Europa Central y Oriental, pueden ser hasta un 50 % inferiores. Existen menos oportunidades de empleo y las que existen se dan en un número limitado de actividades económicas. Las deficiencias que presentan las infraestructuras –comunicaciones de banda ancha de poca calidad, poca accesibilidad a los servicios comerciales y sociales y escasez tanto de instalaciones educativas y de formación como de actividades culturales y de ocio– están contribuyendo a una fuga considerable de la población rural, especialmente entre la juventud y, de manera predominante, las mujeres jóvenes.

3.4

Sin embargo, la situación general no es tan sombría. Entre 2000 y 2010, las regiones predominantemente rurales han registrado, en promedio, un crecimiento ligeramente mayor que las áreas urbanas (3). Esta circunstancia es un reflejo de las numerosas vías de que disponen las comunidades rurales para gestionar los retos y lograr unos resultados positivos recurriendo a los recursos endógenos y de carácter local (4). Durante las últimas crisis, las regiones rurales se han mostrado menos volátiles, con un mayor grado de resiliencia. Un estudio reciente demuestra que, como consecuencia de las tasas de acceso a los centros urbanos y los elevados alquileres, la actividad económica está comenzando a desplazarse hacia otras zonas menos desarrolladas, a menudo rurales (5).

3.5

La existencia de un desequilibrio en el desarrollo territorial entre los países, las regiones y las comunidades rurales y urbanas, y dentro de ellos, es un reto importante. Al haber redescubierto el papel de los agentes territoriales responsables para sus regiones y comunidades locales durante el proceso de adhesión a la UE, el desarrollo regional y local se ha convertido en un ámbito principal de interés para los países de Europa del centro y del sudeste. En otras regiones europeas también hay un interés renovado en el desarrollo local y regional.

3.6

Las zonas escasamente pobladas y los pueblos abandonados se extienden por toda Europa; es un problema común a todos los Estados miembros, incluso para los más pequeños. Estas zonas poco pobladas tienen unas características y unas necesidades específicas. No obstante, pese a sus diferencias, tienen que hacer frente al menos a cuatro problemas comunes: su aislamiento geográfico con el consiguiente nivel elevado de los costes de transporte, los problemas demográficos de la emigración, el envejecimiento y los bajos índices de fertilidad, su estructura económica débil y monolítica y, por último, su baja renta media, acompañada en algunos casos de una pobreza rural extrema.

3.7

El dictamen pretende exponer de qué manera las zonas rurales pueden contribuir a la cohesión territorial y social mediante el aprovechamiento de los recursos endógenos dentro de una política de desarrollo integrado, con el fin de superar la crisis económica, mantener y crear puestos de trabajo y proteger el medio ambiente. Los sectores agrícola y agroalimentario desempeñan un papel predominante en una serie de regiones. No obstante, la diversificación es necesaria. Todos los sectores deben poder contribuir si reciben apoyo a través de medidas políticas específicas.

4.1.1

Las medidas en materia de cohesión económica, social y territorial establecidas en los artículos 174 a 178 del Tratado de Lisboa prevén un desarrollo armonioso en la Unión, pretenden reducir las disparidades en materia de desarrollo, centrarse en las zonas afectadas por desventajas naturales o demográficas e instar a los Estados miembros a llevar a cabo y coordinar sus políticas económicas con el fin de alcanzar los objetivos antes mencionados.

4.1.2

Según la Comisión Europea, la cohesión territorial consiste en garantizar el desarrollo armonioso del conjunto de Europa y garantizar que los europeos puedan aprovechar al máximo las características inherentes de sus distintas regiones. La cohesión territorial es, por tanto, un medio para transformar la diversidad en un activo que contribuya al desarrollo sostenible de toda la UE (6).

4.1.3

Las regiones incluyen zonas dinámicas y zonas con dificultades. Es difícil encontrar un equilibrio entre la coherencia política y la cohesión territorial, puesto que las regiones son por definición heterogéneas. Por lo tanto, es necesario establecer una perspectiva política, basada en la cooperación entre las regiones y la coordinación entre las distintas políticas sectoriales en colaboración con los actores territoriales. El principio de subsidiariedad es también un elemento esencial de cualquier enfoque de política regional, ya que siempre es preferible abordar problemas específicos relacionados con la comunidad a nivel local.

4.1.4

En lo que respecta a la política de la UE, la política agrícola común es el instrumento más importante para la agricultura y el desarrollo rural, aunque no el único: en la elaboración de los programas operativos de los demás fondos, los Estados miembros deben centrarse también en la sostenibilidad de las regiones rurales.

4.2.1

Las estadísticas de la UE (7) ponen de manifiesto que, en 2008 y 2009, las regiones rurales de Europa experimentaron un crecimiento demográfico limitado (0,1- 0,2 %). En 2010 y 2011, la población se estancó, mientras que las regiones urbanas aumentaron un 0,5 % aproximadamente durante esos años No obstante, el panorama es muy desigual. En muchas zonas rurales, la población ha crecido a lo largo de los últimos cinco años. En 2011, la media de la población rural creció en ocho de los veintisiete países. A la inversa, para el mismo año, se registraran cifras muy negativas para Letonia y Lituania en particular, donde la población rural se redujo en un 2 %, seguida de Bulgaria (- 1 %), mientras que Portugal, Alemania, Rumanía y Hungría se mantuvieron en torno al 0,5 %.

4.2.2

Al analizar región por región (NUTS 3), las cifras se agravan. De 1  300 zonas de este tipo, alrededor de 100 vieron reducida su población en un 5 % (y en algunos casos incluso más) entre los años 2007 y 2011. Estas reducciones se produjeron sobre todo en los países antes mencionados. Bulgaria, Lituania y Letonia quedan fuera de la curva, con una elevada despoblación generalizada. En Alemania se concentran en la parte oriental, mientras que en Portugal se concentran en el interior.

4.2.3

Las estadísticas también revelan que la distribución de la población en la UE es extraordinariamente desigual, lo que da lugar a diferencias enormes entre los promedios de densidades de diferentes regiones y entre zonas urbanas y rurales. Quizá la característica demográfica más inquietante es la densidad de población asombrosamente baja de algunas regiones en comparación con la densidad de hace 50 a 100 años. La despoblación ha de considerarse como la amenaza más grave a las economías rurales, no solo porque limita las oportunidades de crecimiento, provoca problemas ambientales, afecta a las estructuras sociales y complica la prestación de servicios públicos, sino porque puede poner en peligro la propia existencia de pequeñas ciudades y pueblos como núcleos habitados.

4.2.4

La tendencia es continua. La rápida expansión de las ciudades debido a la localización en ellas de las industrias y los servicios va en detrimento del empleo en las zonas rurales. La restructuración de las actividades agrarias acrecienta aún más el éxodo rural hacia las ciudades. Las inversiones en los grandes proyectos de infraestructuras también provocan desplazamientos. Cuando el éxodo rural sobrepasa el crecimiento natural, la despoblación rural reduce el número total de habitantes a un nivel crítico y al mismo tiempo causa el envejecimiento de las estructuras demográficas.

4.2.5

La despoblación rural causa un amplia gama de impactos ambientales. Por ejemplo, cuando un área queda despoblada, un hábitat dominante viene a tomar el relevo del diverso mosaico de paisajes mantenidos por los humanos. Esta «homogeneización ecológica» puede dar lugar a una pérdida de biodiversidad a nivel local. Entre otros tipos de impacto ecológico figuran la degradación de los suelos derivada del mantenimiento inadecuado de las terrazas en zonas montañosas, como es el caso en todas las grandes extensiones del Mediterráneo y Europa suroriental.

4.2.6

También se han planteado otras inquietudes en relación con la despoblación rural, como la gestión forestal y el riesgo de incendios en las regiones mediterráneas, o los posibles problemas de seguridad a lo largo de las fronteras exteriores de la UE.

4.3.1

El CESE resalta que la democracia participativa, reconocida como una parte integrante de los principios de funcionamiento democrático de la Unión, es una condición fundamental para el logro de un mayor equilibrio territorial en la Unión Europea (8). La sociedad civil organizada debería tener la oportunidad de participar de forma responsable y transparente a escala regional y local en la definición y la aplicación de las políticas y acciones en materia de cohesión territorial. El principio de asociación en los Fondos Estructurales de la UE ha de utilizarse de manera eficiente y ampliarse también a otros ámbitos políticos que afecten a las regiones rurales.

4.3.2

Por una parte, los interlocutores sociales y las organizaciones socioprofesionales tradicionales asumen un papel fundamental a la hora de hacer frente a los crecientes desequilibrios territoriales fomentando el empleo y una actividad empresarial que mejora las condiciones de trabajo y de vida.

4.3.3

Por otro lado, está floreciendo por toda Europa un movimiento comunitario rural. Si en algunos países se trata de un movimiento reciente, en otros lleva manteniéndose desde hace muchos años. (Los pioneros se encuentran sobre todo en el norte de Europa). A nivel nacional, estos movimientos se están organizando en federaciones y redes, que incluyen tanto a las organizaciones socioprofesionales tradicionales como a las nuevas iniciativas de base. Los movimientos rurales dan voz a las personas que viven en las zonas rurales con un enfoque de abajo arriba, y promueven la creación de empresas y la organización de producciones y servicios locales.

4.3.4

En noviembre de 2013, el CESE acogió el que se dio en llamar primer «Parlamento Rural Europeo» (9), un foro de organizaciones nacionales y europeas implicadas en cuestiones del mundo rural, cuyo objetivo consiste en reforzar y ofrecer una voz común al movimiento rural en Europa. Su principal propósito estriba en influir en la política rural europea, mejorar el diálogo entre los responsables políticos y al ámbito local, y promover el intercambio de buenas prácticas.

4.3.5

En su papel de puente institucional para la sociedad civil, el CESE podría permitir a los habitantes de las zonas rurales y a las organizaciones que los representan desempeñar un papel motor en el proceso de elaboración y aplicación de las políticas rurales. Así pues, el Comité apoya la idea de un Parlamento Rural Europeo –es decir, un foro rural europeo que abarque también a las organizaciones socioprofesionales y a los interlocutores sociales– que, convocado periódicamente en asociación con el Comité, podría servir también de nexo de unión con el Grupo de Enlace.

4.4.1

La legislación, las políticas y los programas de la Unión Europea deberían analizarse desde la perspectiva de sus consecuencias para la cohesión territorial. La Comisión tiene una responsabilidad especial en esta evaluación de impacto, en la que deberían participar estrechamente todos los agentes afectados (10).

4.4.2

El Comité se hizo recientemente eco de esta propuesta, recomendando «que las políticas sectoriales evalúen desde el principio la dimensión territorial de sus medidas de la misma manera que evalúan los efectos económicos, medioambientales y sociales» y animando a «aprovechar la colaboración de los entes regionales y locales de cara a canalizar las consultas a interesados y afectados» (11).

4.4.3

El concepto de las evaluaciones de impacto ya existe en las diversas cláusulas horizontales del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (artículos 8 a 12). Estas cláusulas estipulan que «en la definición y ejecución de sus políticas y actividades, la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la dimensión social, la igualdad de género, el medio ambiente, la protección de los consumidores y la lucha contra la discriminación».

4.4.4

Al tomar cualquier decisión, los responsables políticos tendrían que plantearse una pregunta: ¿cuál será el impacto esperado de esta ley? ¿Atraerá más gente a las ciudades o las mantendrá en las zonas rurales? Las políticas que mejoren el equilibrio territorial global o, al menos, lo mantengan sin cambios serían aprobadas inmediatamente. Toda decisión que perjudicara este equilibrio aumentando la concentración urbana debería ser sometida a una evaluación de impacto, para demostrar si sus beneficios superan este inconveniente.

4.4.5

Debería evaluarse el impacto territorial de las políticas sectoriales, en particular en el ámbito del transporte, las TIC, la energía, el medio ambiente, la agricultura, el comercio, la competencia y la investigación (12).

4.4.6

Para actuar en este sentido, la Comisión ha de garantizar que presta la debida atención a la dimensión territorial de las evaluaciones estratégicas medioambientales (EEM) (13) y a las Directrices de evaluación de impacto. Sin embargo, deben desarrollarse también otros indicadores cuantitativos y cualitativos específicos, no solo en términos socioeconómicos y ambientales, sino también en otras dimensiones no mensurables, tales como la pérdida de conocimientos técnicos tradicionales.

5.1

Un desarrollo territorial equilibrado implica una utilización más uniforme y sostenible de los recursos naturales que obtenga ganancias económicas de una menor congestión y de la reducción de costes. En las áreas rurales, la prosperidad irá unida a la capacidad para movilizar a las personas y los recursos locales sin dejar por ello de desarrollar los factores de ubicación que hacen más atractivas las condiciones de vida y económicas a ojos de la gente y de las empresas. Las deseconomías y externalidades negativas de la aglomeración urbana van en contra de la perspectiva de una buena calidad de vida para todos.

5.2

Muchas zonas rurales con un potencial de desarrollo sin explotar coexisten con espacios urbanos y periurbanos sobreexplotados. Las ciudades pequeñas y medianas desempeñan un papel clave en el acceso a servicios en zonas remotas que se encuentran muy lejos de las grandes ciudades, lo que garantiza que estas zonas sigan siendo lugares atractivos para vivir. Apoyar estos centros rurales será de gran importancia para hacer frente al cierre de servicios y a la llegada de personas procedentes de pueblos vecinos más pequeños, siempre y cuando se organice un servicio eficiente de transporte público.

5.3

Por sí solas, las fuerzas del mercado no pueden proporcionar los incentivos requeridos para invertir la tendencia actual. Por tanto, se precisa una actuación política decidida en todos los niveles para afrontar las consecuencias económicas y sociales de la despoblación y hacer las zonas rurales atractivas para las personas y las empresas. Es necesario un conjunto bien equilibrado de incentivos para estimular las inversiones, la innovación y el conocimiento y mantener y crear oportunidades para vivir y trabajar en las zonas rurales. Hay que centrarse en el empleo, las infraestructuras y los servicios, con el apoyo de políticas de desarrollo rural integradas a todos los niveles (europeo, nacional y regional).

5.4

Hay que hacer plenos uso de todos los programas de la UE, y en particular la política de cohesión y sus instrumentos de desarrollo rural y local, como Leader y el desarrollo local participativo (CLLD o Community Led Local Development). Los Estados miembros han de asignar recursos financieros a las zonas más afectadas por la despoblación.

5.5

El Derecho de la competencia debería adaptarse en consecuencia para permitir las exenciones necesarias. Si los cambios propuestos afectan a los costes salariales, es preciso gestionarlos en el marco del diálogo social normal entre los interlocutores sociales.

5.6

La plasmación más importante en la práctica de la cohesión territorial es garantizar a todos los europeos el acceso a los servicios de interés general, cualquiera que sea su lugar de residencia o de trabajo. A fin de reducir las diferencias geográficas, es necesaria la inversión en infraestructuras en forma de transporte, comunicación (con banda ancha de alta velocidad) y conexiones energéticas eficientes con vistas a desarrollar las regiones más frágiles y remotas.

5.7

Hay que mejorar las condiciones de vida de los habitantes de las regiones rurales, incluidos los más desfavorecidos, con una prestación adecuada de servicios –otra condición clave para reducir los desequilibrios territoriales–, algo que es aplicable tanto para los servicios comerciales como para los servicios de interés general. Es necesario invertir de manera urgente no solamente en todo tipo de centros sanitarios, educativos y de atención, sino también en actividades culturales y de ocio, con lo que se incrementará el atractivo de las regiones rurales no solo para las personas, sino también para las empresas.

5.8

Explotar los recursos endógenos también implica crear cadenas cortas de abastecimiento que proporcionen beneficios económicos, sociales y culturales no solo para los agricultores sino también para otras empresas, los consumidores y las zonas rurales en general. Los ámbitos alimentario y energético son buenos ejemplos de ello. Este tipo de modelo de producción debe promoverse, algo que se demuestra por el hecho de que las cadenas de distribución transnacionales muy pocas veces se proveen de los productores locales, incluso aunque un sector de abastecimiento bien organizado pueda garantizar un flujo de producción fiable.

5.9

La creación de oportunidades de empleo es crucial, y se debe garantizar en la práctica el derecho a la educación y la formación. Se necesita con toda urgencia formación profesional para «ajustar la mano de obra a las necesidades del nuevo modelo productivo» (14). Una de las principales prioridades ha de ser frenar la fuga de jóvenes de las zonas rurales y, en particular, de mujeres jóvenes, que presentan una mayor tendencia a emigrar. Proporcionar oportunidades de empleo que permitan a las familias jóvenes aprovechar el entorno natural del campo como un lugar adecuado para criar a sus hijos supondría un beneficio neto para la sociedad. El CESE ha argumentado con anterioridad la necesidad de adoptar medidas decidas para ayudar a las mujeres a liberar su potencial de trabajadoras y empresarias, capacitándolas para ser artífices del desarrollo y la innovación y facilitándoles los conocimientos y la tecnología necesarios (15).

5.10

Los empleos en industrias avanzadas y creativas podrían iniciar un círculo virtuoso que atraiga no solo las actividades económicas, sino también iniciativas culturales y otros tipos de servicios que puedan hacer la vida más interesante para los jóvenes de las zonas rurales y disuadirlos de abandonarlas.

5.11

Se necesitan medidas radicales de diversificación y descentralización (16) para crear nuevos puestos de trabajo en las zonas rurales más afectadas por la despoblación. Por lo tanto, es preciso aplicar programas para esas zonas con una financiación específica. Hay que divulgar las buenas experiencias de aquellas regiones rurales que han logrado afrontar el desafío de la despoblación y seguir siendo buenos lugares para las personas y para las empresas.

5.12

El mercado interior y el derecho a la libre circulación hacen posible que los agricultores se instalen en otros Estados miembros en los que las oportunidades son mejores que en su país de origen. Los agricultores de los Países Bajos que se instalan en Rumanía son un ejemplo de ello. Sin embargo, estas posibilidades de movilidad y la adquisición de terrenos no debe suponer una desventaja para el actual sistema de explotación y de pequeños propietarios.

5.13

El CESE ha pedido la igualdad de trato de los trabajadores inmigrantes en las zonas rurales mediante la aplicación de normas mínimas sobre las condiciones de vida y de trabajo, con la participación de los interlocutores sociales en este proceso (17). Un proceso de integración fomentado por medidas de acompañamiento que prevengan eficazmente la segregación podría ser una oportunidad para que los emigrantes en situación regular se convirtieran en una fuente de desarrollo rural.