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Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema "Crecimiento económico, fiscalidad y sostenibilidad de los sistemas de pensiones en la UE"

(2002/C 48/22)

En su Pleno del 29 de marzo de 2001, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un Dictamen sobre el tema "Crecimiento económico, fiscalidad y sostenibilidad de los sistemas de pensiones en la UE".

y, de conformidad con el apartado 4 del artículo 11 y el apartado 1 del artículo 19 del Reglamento Interno, constituir un Subcomité encargado de preparar los trabajos correspondientes.

El Subcomité "Crecimiento económico, fiscalidad y sostenibilidad de los sistemas de pensiones en la UE", encargado de los trabajos preparatorios, aprobó su dictamen el 19 de octubre de 2001 (ponente: Sr. Byrne, coponente: Sr. Van Dijk).

En su 386o Pleno (sesión del 29 de noviembre de 2001), el Comité Económico y Social ha aprobado por 90 votos a favor, 2 votos en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La existencia de prestaciones de jubilación adecuadas que den a los pensionistas cierta seguridad en cuanto a sus ingresos es un elemento fundamental de la estructura general de la protección social europea.

1.2. Los estudios realizados en los últimos años por la Comisión y otros organismos han puesto de manifiesto que la estructura demográfica de la UE está cambiando y que esos cambios entrañan riesgos para la sostenibilidad financiera de los sistemas de pensiones. Por ejemplo, la Comisión ya señaló que "La combinación de los tres niveles que constituyen los regímenes de pensiones ofrece a las personas de edad un grado de prosperidad e independencia económica sin precedentes. El envejecimiento de la población y la jubilación de la generación del 'boom' demográfico representan un reto de envergadura para este logro histórico. El envejecimiento de la población será de tal escala que, de no efectuarse las reformas oportunas, podría comprometer el modelo social europeo, así como el crecimiento económico y la estabilidad en la Unión Europea."(1)

1.3. Además de a los problemas demográficos, también se debe prestar atención a la necesidad de adaptar los sistemas de pensiones a las necesidades cambiantes de la sociedad y de los individuos.

1.4. El Comité Económico y Social considera que la sostenibilidad general de las pensiones es de importancia capital, y ha decidido por ello elaborar el presente dictamen de iniciativa para analizar esta cuestión y la importancia del crecimiento económico y de la fiscalidad para resolverlo.

1.5. El Comité reconoce que la Comisión ha realizado una labor ingente en los últimos años para llamar la atención sobre este tema capital. La última Comunicación de la Comisión sobre el tema, titulada "Apoyo a las estrategias nacionales para garantizar pensiones seguras y viables mediante un planteamiento integrado"(2), se basa en el trabajo del Comité de Política Económica y del Comité de Protección Social.

1.5.1. En dicha Comunicación se propone utilizar el método abierto de coordinación, sin perjuicio del principio de subsidiariedad, para establecer objetivos comunes e indicadores acordados de forma conjunta para los Estados miembros. Los objetivos se engloban en tres epígrafes generales:

- Pensiones adecuadas

- Viabilidad financiera de los sistemas de pensiones públicos y privados

- Modernización de los sistemas de pensiones ante los cambios en las necesidades de la sociedad y las personas

1.5.2. Aunque el presente Dictamen empezó a elaborarse antes de que se publicara la Comunicación de la Comisión(3), el Comité considera que en el Dictamen se abordan los temas sobre las pensiones que se plantean en la Comunicación con el suficiente detalle como para permitirle respaldar sus objetivos, teniendo en cuenta las observaciones que se formulan en el Dictamen del Comité al que se hace referencia en el punto siguiente.

1.5.3. El Dictamen sobre la Comunicación que está elaborando el Comité se centrará sobre todo en algunos aspectos relativos a la coherencia entre las políticas implicadas y los problemas de método para desarrollar la cooperación en esta materia. Por consiguiente, los dos dictámenes son complementarios y, juntos, constituirán la contribución del Comité al debate en curso.

2. El factor demográfico

2.1. La conclusión de los estudios demográficos no deja lugar a dudas: se prevé un fuerte aumento del número de personas de edad avanzada con respecto al número de personas en edad de trabajar. La Comisión, en su Comunicación de 3 de julio de 2001, afirma lo siguiente: "El coeficiente de dependencia de las personas mayores empezará a aumentar rápidamente en la próxima década y se duplicará, respecto al nivel actual, de aquí al año 2050"(4) (véase el cuadro 1 al respecto).

Cuadro 1: Proyecciones básicas de los coeficientes de dependencia de la tercera edad en los Estados miembros de la Unión Europea (mayores de 65 en comparación con la población de 20-64 años)

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.2. Este fenómeno obedece, en primer lugar, a la mejora de las condiciones sanitarias y de vida de los ciudadanos europeos, que ha incrementado la esperanza media de vida. En efecto, la Comisión señala que todas las estimaciones anteriores habían subestimado el aumento de la esperanza media de vida, por lo que lo más probable es que las estimaciones actuales se superen.

2.3. En segundo lugar, la tasa de fertilidad ha disminuido de manera significativa, hasta situarse, en algunos Estados miembros, por debajo de la tasa de reemplazo.

2.4. En el debate sobre la garantía del pago de las pensiones, diferentes personas e instituciones han señalado que la inmigración podría aportar una contribución positiva. Otras opiniones rechazan este argumento. Por ejemplo, la Comisión considera que, pese al probable aumento de la inmigración, no podrán reducirse los coeficientes de dependencia.

A este respecto, el CES desearía remitirse a su Dictamen sobre la política de inmigración emitido hace tiempo. Si el objetivo es aplicar una política de inmigración, es necesario desarrollar una política adecuada de integración social, que permita a la UE y a los inmigrantes beneficiarse al máximo de las circunstancias.

2.5. La situación general es, pues, que la proporción de dependencia de la tercera edad aumentará de manera significativa a lo largo de los próximos treinta o cuarenta años, lo cual tendrá repercusiones en la financiación de los sistemas de pensiones.

2.6. La Comisión ha presentado algunas estadísticas para ilustrar la magnitud que puede alcanzar este problema: si no se introducen reformas, el gasto de los regímenes públicos de pensiones podría superar en 2030 el 15 % del PIB, porcentaje que no podría asumirse si se cumple el objetivo actual de unas finanzas públicas sostenibles (véase el cuadro 2). El gasto en pensiones asciende actualmente, en promedio, al 12 % del PIB en la UE. Hay que señalar, sin embargo, que estas cifras ocultan importantes diferencias entre los Estados miembros. El Comité considera especialmente significativo el nivel máximo que puede alcanzar el porcentaje en los próximos años en cada Estado miembro.

Cuadro 2: Proyecciones del gasto público en pensiones; supuestos vinculados a la política actual((Con excepción de España, que parte de una reducción más elevada de la tasa de desempleo (4 % a largo plazo), de Portugal y Dinamarca, que, con respecto a la evolución de la productividad, parten del 3 % y del 1,5 %, respectivamente.))

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente: CPE.

2.7. El Comité considera necesario afrontar estas previsiones, derivadas de un desequilibrio cada vez mayor entre contribuyentes y beneficiarios, para garantizar la sostenibilidad de los sistemas de pensiones, tanto los de capitalización como los de reparto.

2.8. El Comité de Protección Social ha manifestado que la resolución del problema de la sostenibilidad de las pensiones exige afrontar un triple reto, a saber:

- mantener la capacidad de los sistemas de pensiones de cumplir sus objetivos sociales, esto es, aportar ingresos seguros y adecuados a los jubilados y a las personas a su cargo, y garantizar, en combinación con sistemas sanitarios y de cuidados a largo plazo, unas condiciones de vida dignas a todas las personas mayores;

- garantizar la viabilidad financiera de los sistemas de pensiones, para que el futuro impacto del envejecimiento demográfico no ponga en peligro el equilibrio de las finanzas públicas a largo plazo o la capacidad de cumplir objetivos fundamentales de la política presupuestaria ni dé lugar a un reparto de recursos injusto entre las generaciones;

- mejorar la capacidad de respuesta de los sistemas de pensiones ante los cambios en las necesidades de la sociedad y las personas, contribuyendo así a mejorar la flexibilidad del mercado de trabajo, la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en materia de empleo y de protección social, y la adaptación de los sistemas de pensiones a las necesidades individuales.

2.8.1. El Comité sugiere que, teniendo en cuenta la igualdad de oportunidades y la satisfacción de las necesidades especiales, se preste una atención particular a los trabajadores atípicos.

2.9. El CES coincide con el Comité de Protección Social en que es importante no pasar por alto, al analizar las consecuencias financieras de esta situación, la correlación entre las pensiones y el coste de los sistemas de asistencia sanitaria: la mayor proporción de personas de edad avanzada dentro de la población total supondrá no sólo un mayor gasto en pensiones sino también mayores gastos de asistencia sanitaria, teniendo en cuenta el impacto de las minusvalías físicas y las enfermedades geriátricas. Estos últimos representan en la actualidad, en promedio, el 7 % del PIB en la UE.

2.9.1. La Comisión ha señalado que el Comité de Política Económica se encuentra actualmente realizando una evaluación de los efectos del envejecimiento en el coste de la sanidad que proporcionará unas estimaciones más viables de los futuros costes; el Comité acoge muy favorablemente esta iniciativa, a la vez que insiste en que un planteamiento basado únicamente en la sostenibilidad financiera podría resulta insuficiente y, por lo tanto, minar la calidad de los servicios prestados. En consecuencia, el Comité también defiende la necesidad de examinar los diversos componentes del gasto sanitario, con especial atención al gasto en medicamentos, tal como ha solicitado en diversos dictámenes. En concreto, el Comité señaló en un reciente dictamen que "Puede y debe considerarse que el recurso al seguro de enfermedad complementario y todas las mejoras susceptibles de ampliar la cobertura son básicamente útiles." (SOC/040 - "Seguro de enfermedad complementario")(5).

2.10. El Comité cree firmemente que, siempre que los Estados miembros actúen de forma concertada y coordinada, no hay razón para el pesimismo en relación con la capacidad de la Comunidad para lograr una solución sostenible de los problemas demográficos. Asimismo, debe tenerse presente que se trata de un problema financiero y social a la vez. Tal como el Comité ha expuesto con anterioridad, la inversión en el ámbito social es beneficiosa para el desarrollo económico en su conjunto. El informe del Comité de Política Económica es significativo al respecto, ya que aboga por una reducción de la deuda pública para liberar recursos que podrán invertirse en políticas sociales.

3. Opciones en lo que respecta a las pensiones

3.1. La Comisión distingue entre tres grandes tipos de regímenes de pensiones en la UE:

- Tipo 1: los regímenes obligatorios de pensiones (que suelen financiarse por el método de reparto).

- Tipo 2: los sistemas de jubilación profesionales financiados por el método de capitalización (que suelen estar vinculados a la empresa o al sector).

- Tipo 3: los planes personales de pensiones (que suelen ser ofrecidos por empresas de seguros de vida).

El segundo y el tercer tipo forman los que se suele denominar pensiones complementarias.

3.2. La Comisión expuso las ventajas y desventajas de cada uno de estos tipos en su Libro Verde "Los sistemas complementarios de pensiones en el mercado único" de junio de 1997(6).

3.3. Los regímenes del tipo 1 son, con diferencia, los más frecuentes en la UE en su conjunto, si bien los regímenes de los tipos 2 y 3 son un elemento muy importante de las prestaciones de jubilación en tres Estados miembros (Países Bajos, Reino Unido e Irlanda).

3.4. La Comisión ha indicado ya claramente que corresponde a cada uno de los Estados miembros decidir el grado de dependencia respecto de cada tipo de sistema de pensiones. El Comité está de acuerdo con este planteamiento y sostiene que lo crucial es que cada Estado miembro resuelva esta cuestión de la manera más adecuada a sus circunstancias y tradiciones. El fin debe ser lograr un equilibrio que garantice la realización de los objetivos sociales y la sostenibilidad financiera. Ello sólo será posible si los gobiernos y los interlocutores sociales consensúan las reformas necesarias.

3.5. El Comité se felicita de que los Estados miembros hayan iniciado este proceso, así como de que hayan informado a la Comisión de que no esperan cambios radicales en sus sistemas de pensiones y, en particular, de que no supondrá un abandono de los principios básicos y de los objetivos sociales.

3.6. El Comité está convencido de que el establecimiento de objetivos comunes y el uso de indicadores acordados de forma conjunta -junto con la plena aplicación del método abierto de coordinación- contribuirán a que los Estados miembros alcancen un consenso sobre las reformas necesarias y permitirán compartir experiencias en este importante ámbito. Los métodos aplicados para lograr estos objetivos serán competencia de los Estados miembros de acuerdo con el principio de subsidiariedad.

4. Mejorar la sostenibilidad de las pensiones

4.1. En este contexto, lo primero es asegurar el pago de las futuras pensiones, sea cual sea su método de financiación.

4.2. Repercusiones del crecimiento económico

4.2.1. Un mayor crecimiento económico no es un fin en sí mismo, sino un medio por el que se generan recursos que se pueden utilizar para mejorar el nivel de vida de todos los ciudadanos. Por consiguiente, el nivel de gasto que se puede soportar, incluidas las pensiones, no puede separarse completamente de las condiciones económicas generales. La tasa de crecimiento económico tiene una influencia que puede ser significativa en la sostenibilidad de las pensiones. Esta influencia se debe, en particular, a la expectativa de que un mayor crecimiento económico se plasme en niveles de empleo y de renta más altos.

4.2.2. Un dato en bruto que se establece en las previsiones demográficas es la relación entre el número de personas en edad de trabajar y el número de personas jubiladas. Esta relación, sin duda ninguna, va a cambiar en el sentido de que aumentará el número de personas jubiladas.

4.2.3. La proporción más importante, sin embargo, es la que relaciona el número de personas económicamente activas y el número de personas que perciben una pensión. De mantenerse en el futuro la tasa de actividad de la UE, relativamente baja (si bien varía bastante de un Estado miembro a otro), se reforzarían los pronósticos más pesimistas en lo que respecta a la sostenibilidad de las pensiones.

4.2.4. Por el contrario, el incremento de la tasa de actividad reduciría la repercusión del problema demográfico, siendo su efecto en las pensiones tanto mayor cuanto mayor fuese el incremento de la tasa de empleo. Con todo, para lograr este efecto sería preciso un periodo prolongado de fuerte crecimiento económico.

4.2.5. En los puntos siguientes se abordará más en detalle el incremento de la tasa de actividad. A este respecto, el Comité quiere señalar que es necesario un crecimiento económico sostenible y dinámico, ya que permite aumentar las oportunidades de empleo. Factores importantes que pueden influir son los siguientes: competitividad, resultados económicos de la UE y política de empleo.

Además, para incrementar la tasa de actividad se requiere un enfoque comunitario coherente y concertado, tal como está previsto en el proceso de Luxemburgo. En dicho caso, son importantes las medidas de apoyo, como las guarderías y las posibilidades de interrupción de la carrera, y más posibilidades de compaginar el trabajo con las responsabilidades familiares.

4.3. Aumento de las tasas de actividad

4.3.1. Una de las medidas más eficaces para mejorar la sostenibilidad de las pensiones consiste en incrementar de manera significativa las tasas de actividad.

4.3.2. Aunque, como se ha señalado, las tasas de actividad varían mucho de un Estado miembro a otro, la tasa media de actividad de la UE es baja en comparación con los niveles de EEUU y Japón.

4.3.3. Es importante señalar que, pese a que este problema se conoce desde hace muchos años, no se ha conseguido incrementar de manera notable la tasa de actividad.

4.3.4. El Consejo de Lisboa fijó como objetivo para el año 2010 una tasa de actividad del 70 % (frente al 63 % actual), y una tasa específica para las mujeres "superior al 60 %", dado que la tasa de empleo de la mujer ha sido siempre inferior a la del hombre.

En Estocolmo, los Jefes de Gobierno europeos definieron con más precisión estos objetivos. Para 2005 la tasa de actividad debe ser del 67 %, y el 57 % para las mujeres. Además se fijó el objetivo del 50 % para los trabajadores de mayor edad.

4.3.5. El Comité suscribe la idea de incrementar las tasas de actividad, pero, vista la experiencia hasta la fecha, opina que este aumento constituye un gran reto para los Estados miembros de la UE. Sin duda, sería fundamental alcanzar una tasa de crecimiento económico del 3 % anual durante varios años, pero, a pesar de los buenos resultados económicos logrados en 2000, este objetivo no se alcanzarán en los próximos años. Sin embargo, se espera que, a medio plazo, las perspectivas de crecimiento y empleo pueden mejorar. El Comité considera que es necesaria la conjunción positiva de condiciones macroeconómicas favorables y de medidas de reforma continuada para fomentar el crecimiento y el empleo.

4.3.6. El Comité opina que, si bien hay profesiones en las que la posibilidad de jubilación anticipada está justificada, coincide con el Comité de Protección Social en que las necesidades económicas y sociales que están en el origen de la aceptación social de la jubilación anticipada han cambiado. Así, la práctica de que los trabajadores de mayor edad se retiren anticipadamente, aunque en ocasiones permita a los más jóvenes conseguir o mantener un empleo, ha sido uno de los factores que explica las bajas tasas de actividad y el aumento de los coeficientes de dependencia. El Comité sugiere que la cuestión de fomentar el aumento de la tasa de actividad entre los trabajadores de mayor edad debe ser examinada en detalle a fin de desarrollar las estrategias apropiadas para alcanzar este objetivo.

4.3.7. El Comité apoya el objetivo de incrementar la participación de la mujer en el mercado laboral, pero señala que ello requerirá la prestación de una ayuda mayor en materia de guarderías. A juicio del Comité, es necesario apoyar la reconciliación de la vida familiar con las necesidades de la carrera profesional con objeto de evitar un mayor recorte de las tasas de fertilidad. Es cierto que un aumento de la tasa de fertilidad resultaría beneficioso para la situación demográfica. El Comité abordó el tema de las tasas de fertilidad de forma más detallada en su Documento Informativo sobre la "Situación y perspectivas demográficas de la Unión Europea"(7).

4.3.8. El CES comparte con el Comité de Protección Social la opinión de que el nuevo objetivo de aumentar la tasa de participación de los hombres y las mujeres de mayor edad es especialmente importante. Asimismo, el Comité considera que son necesarios instrumentos apropiados para satisfacer la demanda de formación y que deberían establecerse medidas sobre horario flexible destinadas a los trabajadores de mayor edad, en especial a las personas discapacitadas, para que puedan incorporarse al mercado laboral, deseo de muchas de ellas.

4.3.9. El Comité destaca la importancia de lograr estos objetivos de participación en el mercado laboral, ya que redundarán en beneficio del sistema de pensiones; no obstante, afirma que será necesario aplicar otras medidas de forma paralela para garantizar que se alcance el objetivo de la sostenibilidad de las pensiones.

4.4. Reducción de la deuda pública

4.4.1. El Comité reconoce que la reducción de la deuda pública y el consiguiente coste del servicio de dicha deuda reforzará la situación financiera de los Estados miembros. Les permitirá disponer de un mayor margen de maniobra para sostener los costes financieros de las futuras pensiones, aunque su impacto será desigual en cada uno de los Estados miembros.

4.4.2. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que debe ser cumplido por todos los Estados miembros, al incluir la reducción de la deuda pública y la generación de superávits, aumentará también la capacidad para sostener los sistemas de pensiones a largo plazo. Esto facilitaría por ejemplo la creación de fondos de reserva (véase punto 7.5).

4.4.3. El Comité llama también la atención sobre la importancia de aumentar la recaudación fiscal, y en particular de acabar con la evasión de impuestos, como contribución para mejorar la posición financiera de los Estados miembros.

4.5. Proyecciones del gasto público en pensiones de acuerdo con el modelo "Lisboa"

4.5.1. El Comité de Política Económica elaboró una hipótesis con arreglo a los objetivos fijados en Lisboa y pidió a los Estados miembros que realizarán otra proyección de los gastos en pensiones de acuerdo con dicha hipótesis (véase el cuadro 3). Tal como se observa en el cuadro, la variación máxima en el crecimiento de la deuda en porcentaje del PIB es del 0 % al 2 % con excepción de Grecia, donde es de un 4,2 %.

Cuadro 3: Proyecciones del gasto público en pensiones; modelo "Lisboa"((Para la situación derivada de las "hipótesis de Lisboa", Francia partió del supuesto de que las tasas de desempleo y de actividad serían inferiores a las descritas supra. La tasa de actividad es menor porque no se tiene en cuenta que se han modificado los requisitos para el cobro de la pensión con objeto de aumentar la tasa de actividad de las personas de mayor edad. Las hipótesis utilizadas por Francia dan unos resultados más optimistas a medio plazo (entre 2010 y 2020), y más pesimistas a largo plazo. En el caso de Italia, las tasas de actividad son inferiores a las descritas en el modelo general; en el de España, el aumento de la productividad es ligeramente superior después de 2035. Portugal ha utilizado la hipótesis demográfica intermedia en lugar de la superior.))

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente: CPE.

4.5.2. Debe señalarse que esta hipótesis se basa en supuestos bastante optimistas que incluyen:

- crecimiento medio anual del PIB igual o superior a un 3 % hasta 2007;

- convergencia de los índices de empleo de hombres y mujeres hacia el 83 % en 2045 (ello requerirá un retraso de la jubilación en muchos países);

- convergencia de las tasas de desempleo de hombres y mujeres hacia el 4 % en 2045;

- las proyecciones sobre la población en edad laboral se basan en la hipótesis de crecimiento elevado facilitada por Eurostat;

- convergencia de los niveles de productividad y del crecimiento dentro de la UE hasta alcanzar el nivel de Estados Unidos en 2050. Se supone que el crecimiento de la productividad estadounidense en la primera mitad del presente siglo será del 1 % frente al 2,3 % actual.

4.5.3. El Comité reconoce que esta hipótesis muy general es una proyección de cara al futuro más que una previsión. No obstante, acepta la conclusión del Comité de Política Económica de que, aunque puede suponer una contribución fundamental para paliar las repercusiones financieras del envejecimiento de la población, no resolverá por sí sola el problema de la financiación de las pensiones a largo plazo. Sin embargo, el Comité desearía insistir en que, dado el deterioro actual del entorno económico global en términos de condiciones cíclicas y empleo, el cuadro general de la política económica y de empleo esbozado más arriba debe forzosamente considerarse optimista. Por tanto, el Comité considera necesario y urgente establecer una estrategia europea económica y de empleo mejor coordinada, en la que participen todos los interesados, a fin de impulsar el crecimiento y el empleo.

5. Medidas que impulsen la sostenibilidad

5.1. El grado de envejecimiento de la población de la UE en el futuro tendrá una repercusión significativa en la sostenibilidad de las pensiones. Las tendencias actuales demuestran que habrá un aumento progresivo de la longevidad, de modo que es fundamental adoptar medidas ahora para anticiparse a los costes adicionales que se producirán. El Comité de Política Económica ha reconocido ya que, incluso en sus proyecciones optimistas, los rendimientos no cubrirían completamente el impacto financiero del envejecimiento, y los acontecimientos mundiales recientes aumentan el riesgo de que no se alcancen los resultados esperados. Actuar ahora impedirá que los costes para mantener los pagos de las pensiones se hagan insoportables, puesto que los costes suplementarios pueden prolongarse durante un período amplio. Ello también es plenamente conforme con el concepto de solidaridad entre generaciones.

5.2. El Comité comparte la opinión del Comité de Protección Social de que debe evitarse el peligro de una distribución injusta de los recursos entre las generaciones. Ello hace asimismo necesario actuar con rapidez para no legar a las generaciones futuras cargas excesivas.

5.3. Pueden tomarse dos grandes tipos de medidas:

a) mejorar la sostenibilidad de los regímenes financiados por el método de reparto;

b) completar las pensiones de jubilación actuales con un mayor componente de pensiones financiadas por métodos de capitalización (regímenes de tipo 2 y 3).

Estos dos medios no son mutuamente excluyentes.

5.4. Mejorar la sostenibilidad de los regímenes financiados por el método de reparto

Además de los aspectos ya tratados en el punto 4 del presente dictamen, podrían incluirse las siguientes medidas en función de las circunstancias concretas de cada Estado miembro:

a) aumentar progresivamente las tasas de actividad de los trabajadores de más edad (véase punto 7.3);

b) evaluar la posibilidad de que las tasas de las cotizaciones aumenten progresivamente (véase punto 7.4);

c) crear unos fondos de reserva para amortiguar el efecto de envejecimiento hasta que los grupos de edad se reajusten en un nivel de dependencia de edad más bajo (véase punto 7.5);

d) la modificación de los criterios de obtención de las futuras pensiones (véase punto 7.6);

e) revisar la estructura de la educación de nivel superior que en algunos Estados miembrosretrasa innecesariamente la incorporación al mercado laboral (véase punto 7.7)

f) la reducción de la deuda pública para liberar recursos que contribuyan al sostenimiento del sistema de pensiones (véase punto 4.4);

g) una combinación de todas estas posibilidades.

5.5. En el contexto del mercado único, la Comisión ha estado tomando medidas para permitir la introducción de planes complementarios de pensiones sin promover expresamente su desarrollo. En su último proyecto de Directiva a este respecto, ha intentado también mejorar la protección de los suscriptores de planes de pensiones mediante procedimientos de control más rigurosos, la comunicación de la información pertinente para incrementar la transparencia y un régimen de inversiones destinado a aumentar la rentabilidad con un riesgo controlado.

5.6. Aunque la transición, siquiera parcial, de un sistema de reparto a uno de capitalización puede resultar atractiva para algunos Estados miembros y, por ejemplo, ya se ha introducido en Suecia y en Italia, las consecuencias sociales deben analizarse de forma detenida.

5.7. Habría que pagar contribuciones a dos regímenes simultáneamente. Sería inaceptable que se comprometieran los ingresos de los jubilados actuales utilizando las contribuciones a los regímenes de reparto para la financiación de pensiones futuras. Con todo, cierto grado de capitalización es factible, tal como ha demostrado Suecia, y contribuiría a reducir los costes futuros.

5.8. El principal atractivo que presentan los sistemas de capitalización es que no dependen de la relación que exista en el futuro entre contribuyentes y beneficiarios, relación que, por definición, no puede predecirse de forma precisa. Estos recursos deberían invertirse en carteras bien diversificadas para minimizar los riesgos, pero debería evitarse la imposición de unos límites cuantitativos restrictivos. El Comité ha presentado un Dictamen sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las actividades de organismos de previsión para la jubilación(8).

5.9. Sin embargo, dada la importancia proporcional de los sistemas públicos, el mayor esfuerzo debe dirigirse al mantenimiento de su sostenibilidad.

6. Fiscalidad

6.1. El Comité propone que los Estados miembros utilicen la fiscalidad para fomentar las actuaciones en materia de pensiones que deseen promover.

6.1.1. La exención fiscal de las contribuciones puede utilizarse para alentar a los ciudadanos a tomar disposiciones financieras particulares para planes de pensiones personales u otras formas de ahorro para la pensión, por ejemplo para completar las pensiones públicas.

6.1.2. Dicha exención fiscal también puede utilizarse para alentar a los empresarios a crear planes de pensiones de capitalización para sus empleados. Sería útil el desarrollo de regímenes complementarios de pensiones en las empresas o en los sectores merced a disposiciones incluidas en los convenios colectivos.

6.1.3. Las disposiciones fiscales que se aplican a los sistemas de capitalización se basan en los Estados miembros de la UE en tres opciones diferentes:

a) en una gozan de exención fiscal las cotizaciones y los rendimientos de la inversión, pero no así las pensiones;

b) en otra gozan de exención fiscal las cotizaciones, pero no así los rendimientos de la inversión ni las pensiones;

c) en una tercera, las cotizaciones están gravadas pero no así los rendimientos de la inversión ni las propias pensiones.

La idea de que si el ingreso se aplaza (mediante la contribución al sistema de pensiones) también debe quedar aplazado el impuesto es lógica. Además, es probable que resulte difícil mantener en el futuro la exención fiscal total de las pensiones, dado que la proporción del PIB que irá a parar a los jubilados será mayor.

6.2. Desde la perspectiva del mercado único, es importante progresar rápidamente en la solución de los problemas que causarán las prestaciones de jubilación transfronterizas. A este respecto, la reciente Comunicación de la Comisión relativa a la fiscalidad presenta gran interés y ya ha sido objeto de un dictamen aparte del Comité(9).

7. Observaciones generales

7.1. Garantizar el pago de las pensiones de una población en constante envejecimiento es uno de los más importantes desafíos que afronta la UE. Los ciudadanos europeos deben poder esperar que se hagan los esfuerzos necesarios.

7.2. La principal preocupación del Comité sigue siendo garantizar los ingresos de los futuros jubilados, que constituyen un grupo vulnerable de la sociedad cuyos intereses han de ser protegidos. El Comité suscribe por ello plenamente la opinión de que deben tomarse las medidas pertinentes para lograrlo, respetando al mismo tiempo la necesidad de mantener la solidaridad entre generaciones.

7.3. Aumentar las tasas de actividad de los trabajadores de edad avanzada

7.3.1. El incremento de la tasa de actividad desempeña un importante papel en la sostenibilidad financiera de las pensiones. Como ya se ha dicho anteriormente, la tasa de actividad de los trabajadores con edades comprendidas entre los 55 y los 64 años es muy inferior a la de los trabajadores de otras categorías de edad. Esta situación se debe, en gran medida, a las reglamentaciones que permiten a los trabajadores de edad avanzada abandonar el mundo laboral anticipadamente.

Dichas reglamentaciones se crearon para hacer que los trabajadores de más edad hicieran sitio, de una manera socialmente responsable, a los trabajadores más jóvenes. La necesidad tenía su origen en la elevada tasa de desempleo.

7.3.2. Desde que se aprobó este tipo de reglamentación, la situación ha cambiado. La situación del mercado laboral en muchos Estados miembros es distinta. Asimismo, se hacen sentir cada vez más las consecuencias financieras de los planes de jubilación anticipada.

7.3.3. El Comité ya ha defendido en dictámenes anteriores una mayor tasa de actividad de los trabajadores de edad avanzada. En su dictamen sobre los trabajadores de edad avanzada, el CES proponía varias medidas al respecto:

- una política de personal que tenga en cuenta la edad;

- incentivos fiscales para que los empresarios mantengan en activo a los trabajadores de edad avanzada;

- jubilaciones a tiempo parcial;

- incentivos fiscales para que los trabajadores sigan trabajando durante más tiempo, y

- unos sistemas de jubilación flexibles.

7.3.4. Si aumenta la tasa de actividad de los trabajadores de edad avanzada, el Comité no considera de momento que sea necesario armonizar la edad de jubilación. Se trata actualmente de una cuestión de competencia nacional, que, por el momento, debería seguir siéndolo.

Por último, el Comité no considera útil debatir la cuestión del aumento de la edad de jubilación mientras no aumente sustancialmente la tasa de actividad de los trabajadores de edad avanzada, dado que el indicador más importante es la edad real de jubilación y no la edad de jubilación legal.

7.3.5. El Comité recomienda por ello que se opte por la flexibilidad, de modo que las personas con buena salud y ganas de seguir trabajando tengan el incentivo económico y la posibilidad material de hacerlo, a tiempo completo o a tiempo parcial. Ofrecer a un trabajador la posibilidad de reducir progresivamente su jornada laboral a partir de cierta edad permitiría tener en cuenta su menor capacidad de trabajo y, al mismo tiempo, mantenerlo activo con un sueldo suficiente para atender a sus necesidades y retrasar el cobro efectivo de la pensión.

7.3.6. Esta flexibilidad debería existir tanto en los regímenes de pensiones públicos como en los privados, cosa que no ocurre en la actualidad, ya que las normas relativas a las posibilidades de jubilación flexible difieren a menudo en cada Estado miembro según el tipo de régimen de que se trate. Si dentro de cada Estado miembro las posibilidades de flexibilidad se aplicaran de manera coherente en todos los sistemas de pensiones, ello podría inducir a los trabajadores a jubilarse a una edad más tardía, lo cual, a su vez, reportaría ventajas económicas además de contribuir a la mejora y mayor seguridad de las pensiones.

7.4. Evaluar la posibilidad de aumentar las cotizaciones

7.4.1. El Comité acepta la idea de que incrementar las contribuciones de empresarios y trabajadores podría mejorar la sostenibilidad de las pensiones.

7.4.2. Sin embargo, el Comité considera alarmantes las consecuencias que podría tener el incremento de las cotizaciones, a saber:

a) aumentaría el coste de la mano de obra y, por tanto, atentaría contra el objetivo de incrementar las tasas de actividad;

b) sería una medida potencialmente injusta en el sentido de que los trabajadores tendrían que pagar cantidades muy superiores al coste económico de las prestaciones que percibirían personalmente en el futuro, como consecuencia del desequilibrio que se dará, en los años centrales del presente siglo, entre contribuyentes y beneficiarios;

c) reduciría la capacidad relativa de la UE para atraer inversiones con movilidad internacional;

d) podría fomentar una fuga de cerebros de la UE, que perdería así trabajadores altamente cualificados.

7.4.3. En consecuencia, el Comité opina que toda propuesta de incremento de las cotizaciones debería evaluarse teniendo presentes sus posibles repercusiones en el empleo.

7.5. Amortiguar el incremento del coste de las pensiones mediante fondos de reserva

7.5.1. El Comité sugiere, como posibilidad para reforzar la sostenibilidad del tipo I, que se aparten ahora, en la medida de lo posible, fondos que puedan servir para hacer pagos a partir del año 2020, a fin de compensar el incremento del coste.

7.5.2. Irlanda es uno de los Estados miembros que han introducido este método: en 1998, el Gobierno irlandés anunció una modificación del régimen de pensiones. Entre las novedades introducidas figura la constitución de un fondo nacional de reserva para pensiones, al que el Gobierno aporta cada año el 1 % del PIB. También se han ingresado en él los beneficios generados por las últimas privatizaciones. Los recursos del fondo, que se invertirán bajo la supervisión de una junta independiente y se utilizarán para reducir la carga de la financiación de las pensiones públicas a partir de 2025, están comprometidos de modo no puedan ser asignados a otros fines por futuros gobiernos.

7.5.3. El Comité considera que el hecho de que el fondo esté comprometido constituye una barrera importante de protección de los pensionistas, que impedirá que un gobierno en el futuro pueda utilizar dicho fondo para otros fines.

7.5.4. Este método no representa el paso a un sistema de capitalización per se, sino una forma de garantizar un mejor equilibrio entre las generaciones.

7.6. Una opción para mejorar la sostenibilidad de las pensiones es modificar los criterios de calificación para las pensiones futuras. El Comité es consciente de que varios Estados miembros han introducido este tipo de ajuste a las normas de los derechos de pensión. El Comité no considera que este ámbito sea apropiado para hacer recomendaciones generales, en primer lugar en razón del principio de subsidiariedad, y en segundo lugar porque una medida de este tipo debe adecuarse a las circunstancias particulares del Estado miembro referido y es deseable que se debata con los interlocutores sociales.

7.7. El Comité es consciente de que en algunos Estados miembros la estructura de la educación de nivel superior retrasa innecesariamente la entrada de licenciados en el mercado laboral. La nueva situación demográfica hace que sea conveniente revisar este punto. Sin embargo el Comité subraya que esta propuesta no está diseñada para reducir el nivel de educación, que debe más bien mejorarse, teniendo en cuenta el objetivo del Consejo de Lisboa de convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva del mundo.

7.8. Completar las pensiones públicas con planes de pensión capitalizados

7.8.1. Muchos Estados miembros consideran que el fomento de los planes de pensiones complementarios puede favorecer la sostenibilidad del sistema de pensiones en su conjunto. Todo fondo de este tipo debe invertirse en una cartera bien diversificada para minimizar los riesgos, aunque debe evitarse la imposición de límites cuantitativos restrictivos.

7.8.2. A este respecto, la Comisión ya ha propuesto unas normas reguladoras mínimas para garantizar la seguridad y sostenibilidad de los planes complementarios capitalizados.

7.8.3. Los planes de pensión complementarios se utilizan mucho en tres Estados miembros: los Países Bajos, el Reino Unido e Irlanda. En ellos, las pensiones públicas son relativamente reducidas y muchos trabajadores las completan con planes de pensión complementarios. Frente a los Países Bajos donde la cobertura es prácticamente universal, por diversas razones, entre ellas la renuencia de los empresarios a constituir planes de pensiones, la cobertura de los trabajadores que realizan trabajos temporales mediante este tipo de planes es insuficiente en los otros dos países.

7.8.4. Esta cuestión ha sido examinada recientemente tanto en el Reino Unido como en Irlanda. En el Reino Unido, el Gobierno ha intentado resolverlo mediante la creación de un nuevo tipo de pensiones (denominadas "stakeholder pensions") y ha establecido las condiciones en las que los organismos de previsión para la jubilación pueden ofrecer este tipo de pensiones. Los empresarios deben cooperar en este sistema efectuando las deducciones de la nómina, pero no están obligados a contribuir al plan. La legislación establece un límite máximo para el coste de estos planes a fin de garantizar que se invierta en beneficio del trabajador una cantidad máxima de los recursos. El sistema ofrece así un plan de ahorro versátil destinado a la provisión de una pensión de jubilación.

7.8.5. El Comité sugiere que otros Estados miembros deberían considerar la posibilidad de utilizar este tipo de régimen para completar los sistemas públicos.

7.9. Adaptar las pensiones a una sociedad cambiante

7.9.1. El CES está de acuerdo con el Comité de Protección Social en que los sistemas de pensiones tienen que ser adaptados a las características cambiantes del empleo, así como en que se debe garantizar la igualdad entre hombres y mujeres.

7.9.2. Hay aspectos muy importantes que se deben tener en cuenta, y el Comité está convencido de que se puede ganar mucho si los Estados miembros comparten sus experiencias.

7.9.3. Un objetivo deseable a largo plazo sería la individualización de las pensiones, es decir, que las pensiones fueran un derecho del individuo que no derivara, como ocurre actualmente en algunos casos, de la dependencia de otra persona. Se trata de algo que afectaría sobre todo a las mujeres. Sin embargo, debido a sus pautas de empleo, por ejemplo los períodos sin trabajo remunerado para ocuparse de los hijos, habría que procurar que no acabasen con unas pensiones insuficientes. Algunos Estados miembros han abordado este problema de forma eficaz.

7.9.4. Hay un importante número de empresarios autónomos que a menudo no cotizan lo suficiente para obtener pensiones adecuadas para ellos mismos y las personas a su cargo y que pueden no tener derecho a una cobertura suficiente por el primer tipo. Se debe prestar atención a la protección social de este grupo.

7.9.5. El Comité toma nota de que en algunos Estados miembros existen otras formas de apoyo a las personas de edad avanzada además de las prestaciones por pensiones. Esta ayuda se presenta en muchas formas, por ejemplo, una fiscalidad más favorable, electricidad gratuita, transporte público gratuito o con tarifas reducidas, deducciones fiscales por el pago del alquiler de la vivienda, etc. El Comité sostiene que esta forma de apoyo es especialmente eficaz para aliviar la pobreza entre las personas mayores.

7.10. Cuestiones que deben abordarse en relación con los planes complementarios

7.10.1. Uno de los principales problemas que plantean los planes de pensiones en algunos países es el largo período que debe transcurrir (hasta diez años en ciertos casos) antes de que el trabajador adquiera el derecho a cobrar una pensión. Este largo periodo constituye una contradicción con la idea de que las pensiones son una forma diferida de sueldo, en el sentido de que los derechos a pensión se ganan cada año del mismo modo que el sueldo. El Comité opina que deberían suprimirse estos largos periodos de adquisición de derechos.

7.10.2. Los factores demográficos que afectan a los sistemas de reparto son también importantes para los planes de capitalización. En esencia, los actuarios deberían estar adaptando oportunamente las contribuciones con objeto de asegurarse de dotar unas provisiones técnicas suficientes para afrontar el aumento de la esperanza de vida.

7.10.3. El Comité ha manifestado ya su satisfacción por la presentación de la propuesta de Directiva relativa a los organismos de previsión para la jubilación, cuyo objetivo es facilitar las actividades transfronterizas de los planes de pensiones del tipo 2, y ha formulado sus observaciones al respecto(10).

7.10.4. La Directiva mencionada no trata el tema de la fiscalidad, de fundamental importancia, pero la Comisión ha abordado este tema en una reciente Comunicación, sobre la que el CES ha elaborado un dictamen(11).

7.11. Ampliación

7.11.1. El Comité considera que la sostenibilidad de las pensiones en los países candidatos a la adhesión es un problema de gran importancia, tanto en términos económicos como sociales, para los propios países candidatos y para la Unión en su conjunto. Debería incentivarse a los países candidatos para evaluar la viabilidad a largo plazo de sus sistemas de pensiones y tomar medidas que mejoren su sostenibilidad cuando sea necesario.

8. Conclusiones

8.1. El Comité concede la máxima prioridad a la protección de los pensionistas actuales y futuros para garantizar que disfrutarán de unas condiciones de vida decentes durante la jubilación. Por lo tanto, el Comité recomienda a la Comisión que oriente la atención pública hacia este tema en el marco de los cambios sociales y demográficos.

8.2. Asimismo, el Comité comprueba con satisfacción que los Estados miembros ya participan activamente en la planificación para mejorar la sostenibilidad del pago de las pensiones. No es aconsejable proponer soluciones comunes a los Estados miembros dado que sus posiciones de partida son muy divergentes.

8.2.1. A este respecto, el Comité considera que los Estados miembros deberían examinar el uso potencial de los planes complementarios (segundo y tercer tipos) como medidas de apoyo, pero reconoce que las pensiones complementarias no son una panacea.

8.3. El Comité pone énfasis en la relación entre longevidad y salud, así como las repercusiones en los costes sanitarios y las pensiones a largo plazo. El Comité acoge con satisfacción el trabajo que el Comité de Política Económica prevé realizar para establecer el perfil probable de estos costes a largo plazo. Además, no deben pasarse por alto los costes especiales de las personas discapacitadas.

8.4. El Comité cree que también hay que modificar los sistemas de pensiones para reflejar los cambios de la propia sociedad y acoge con satisfacción el hecho de que se reconozca de forma clara en las comunicaciones de la Comisión.

8.5. El Comité estima que la sostenibilidad podría verse reforzada mediante la mejora de los resultados económicos: un aumento de la tasa de crecimiento del PIB no sólo permite reducir el desempleo sino que también genera una mayor participación en el mercado laboral. No obstante, su realización constituye un gran reto y requerirá programas coordinados de acción que se centren en estos objetivos. El trabajo del Comité de Política Económica supone una contribución sustancial para comprender mejor las oportunidades existentes en este ámbito.

8.6. Las repercusiones potenciales del aumento de los costes de las pensiones en los Estados miembros son tan significativas que debe acogerse con satisfacción la propuesta de utilizar el método abierto de coordinación. El establecimiento de objetivos comunes con indicadores adecuados ofrecerá a los Estados miembros la garantía de que los demás Estados están tomando medidas al respecto, así como la posibilidad de aprender mediante el intercambio de experiencias entre Estados miembros.

8.7. El Comité recomienda que se anime a los países candidatos a realizar evaluaciones similares de sus sistemas de pensiones para evaluar la viabilidad a largo plazo.

8.8. Finalmente, el Comité subraya de nuevo la necesidad de medidas que aborden ahora el problema crucial de la sostenibilidad de las pensiones, que tiene un interés vital para todos los pensionistas actuales y futuros de la UE.

Bruselas, 29 de noviembre de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 622 final.

(2) COM(2001) 362 final.

(3) SOC/085 - "Apoyo a las estrategias nacionales para garantizar pensiones seguras y viables mediante un planteamiento integrado" (COM(2001) 362 final).

(4) COM(2001) 362 final.

(5) DO C 204 de 18.7.2000, p. 51.

(6) COM(97) 283 final.

(7) SOC/017 - Documento Informativo sobre la "Situación y perspectivas demográficas de la Unión Europea", CES 939/99 fin.

(8) DO C 155 de 29.5.2001, p. 26.

(9) ECO/071 - La eliminación de los obstáculos fiscales a las prestaciones por pensiones transfronterizas de los sistemas de empleo - COM(2001) 214 final.

(10) DO C 155 de 29.5.2001, p. 26.

(11) ECO/071 - La eliminación de los obstáculos fiscales a las prestaciones por pensiones transfronterizas de los sistemas de empleo - COM(2001) 214 final.