19.3.2008   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 73/10

(1)

Στις 4 Μαρτίου 2008, το Συμβούλιο εξέτασε το πρώτο πρόγραμμα σταθερότητας της Κύπρου, που καλύπτει την περίοδο 2007 έως 2011 (2).

(2)

Τα τελευταία δέκα έτη, η Κύπρος χαρακτηρίσθηκε από ρωμαλέα οικονομική ανάπτυξη, αν και συνοδευόμενη από διακυμάνσεις κατά τη διάρκεια ορισμένων ετών, πράγμα που αντικατοπτρίζει τον βαθμό έκθεσης αυτής της μικρής ανοικτής οικονομίας στον κίνδυνο εξωτερικών κλυδωνισμών.

Η δημοσιονομική πολιτική δεν κατάφερε σε όλες τις περιπτώσεις να αξιοποιήσει την ευνοϊκή συγκυρία ώστε να επιτευχθούν οι δημοσιονομικοί στόχοι για σχεδόν ισοσκελισμένη ή πλεονασματική θέση, πράγμα που θα παρείχε περιθώριο ασφαλείας για τις συνήθεις διακυμάνσεις και θα επέτρεπε στους αυτόματους σταθεροποιητές να λειτουργήσουν στο ακέραιο σε περιόδους οικονομικής επιβράδυνσης. Το στοιχείο αυτό καθιστά ανάγλυφη την ανάγκη αποφυγής φιλοκυκλικού προσανατολισμού σε περιόδους ευνοϊκής οικονομικής συγκυρίας. Κατά τα τελευταία τέσσερα έτη, οι κυπριακές αρχές επιχείρησαν μία επιτυχημένη δημοσιονομική εξυγίανση, η οποία στηρίχτηκε κυρίως στο σκέλος των εσόδων και οδήγησε σε μείωση του ελλείμματος γενικής κυβέρνησης από 6,5 % του ΑΕΠ το 2003 σε 1,2 % το 2006. Χάρη σε μια πιθανότατα μεταβατική αναπτυξιακή δομή με αυξημένη συμμετοχή των φόρων, η οποία απέφερε εξαιρετικά υψηλά δημόσια έσοδα, το δημοσιονομικό ισοζύγιο υπολογίζεται ότι παρουσιάζει τώρα πλεόνασμα ίσο με 1,5 % του ΑΕΠ το 2007. Επιπλέον, το χρέος συρρικνώθηκε από 69 % του ΑΕΠ το 2003 σε περίπου 60 % το 2007. Η περιορισμένη αυτοσυγκράτηση σε σχέση με τις πρωτογενείς τρέχουσες δαπάνες και ο πιθανότατα μεταβατικός χαρακτήρας της σύνθεσης της ανάπτυξης, που είχε ως συνέπεια την πρόσφατη αύξηση των φορολογικών εσόδων, καταδεικνύουν την ανάγκη για περαιτέρω βελτιώσεις στον έλεγχο των δαπανών. Τούτο θα διευκόλυνε τη σταθεροποίηση της οικονομίας στις νέες συνθήκες που έχουν προκύψει λόγω της συμμετοχής στη ζώνη του ευρώ. Η μεταρρύθμιση του συνταξιοδοτικού συστήματος και η έγκαιρη υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων που έχουν αποφασισθεί για τον τομέα της ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης θα συνεισέφεραν ομοίως στον έλεγχο των πρωτογενών δαπανών και παράλληλα θα υποβοηθούσαν τη μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών.

(3)

Το μακροοικονομικό σενάριο στο οποίο βασίζεται το πρόγραμμα προβλέπει ελαφρά επιβράδυνση της αύξησης του πραγματικού ΑΕΠ από 4,2 % το 2007 σε 4 % περίπου κατά μέσο όρο για το υπόλοιπο της περιόδου αναφοράς του προγράμματος. Αξιολογούμενο με βάση τα στοιχεία που είναι διαθέσιμα σήμερα (3), το εν λόγω σενάριο φαίνεται να βασίζεται σε εύλογες παραδοχές για την οικονομική ανάπτυξη μέχρι το 2009, ενώ για τα μεταγενέστερα έτη οι παραδοχές αυτές κρίνονται ελαφρώς υπερεκτιμημένες. Οι προβλέψεις του προγράμματος για τον πληθωρισμό φαίνονται μεν ρεαλιστικές, αλλά αν ληφθούν υπόψη οι τελευταίες εξελίξεις αναφορικά με τις τιμές του πετρελαίου και των τροφίμων σε διεθνές επίπεδο, η στάθμιση των κινδύνων έχει κάπως αυξητική ροπή.

(4)

Για το 2007, το πρόγραμμα σταθερότητας εκτιμά το πλεόνασμα γενικής κυβέρνησης σε 1,5 % του ΑΕΠ, τιμή που είναι κατά 3 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ καλύτερη από τον στόχο για έλλειμμα 1,6 % του ΑΕΠ, ο οποίος καθοριζόταν στο τελικό επικαιροποιημένο πρόγραμμα σύγκλισης. Η αξιοσημείωτη μεταστροφή της κατάστασης το 2007 αποδίδεται στην έκτακτη αύξηση των συνολικών εσόδων, ως αποτέλεσμα των ιδιαίτερα υψηλών φορολογικών εσόδων που απέφεραν, αφενός, η υψηλή κερδοφορία του χρηματοπιστωτικού τομέα και, αφετέρου, η εκτίναξη των επενδύσεων στην αγορά ακινήτων. Ένα μέρος της αύξησης των φορολογικών βάσεων και των συνακόλουθων εσόδων δεν φαίνεται να έχει μόνιμο χαρακτήρα. Το εκτιμώμενο αποτέλεσμα για το 2007 είναι συμβατό με τη σύσταση προς την Κύπρο που διατυπωνόταν στη γνώμη του Συμβουλίου, της 27ης Φεβρουαρίου 2007, σχετικά με το τελικό επικαιροποιημένο πρόγραμμα σύγκλισης (4)«να υλοποιήσει την πορεία δημοσιονομικής εξυγίανσης που προβλέπεται στο πρόγραμμα».

(5)

Με γνώμονα το καλύτερο από το αναμενόμενο αποτέλεσμα για το 2007, οι δημοσιονομικοί στόχοι που καθορίζονται στο πρόγραμμα σταθερότητας είναι πολύ βελτιωμένοι σε σύγκριση με εκείνους που προέβλεπε το τελευταίο επικαιροποιημένο πρόγραμμα σύγκλισης, ενώ οι μακροοικονομικές συνθήκες είναι σε γενικές γραμμές αμετάβλητες. Το πρόγραμμα σταθερότητας θέτει έναν πιο φιλόδοξο μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο (ΜΔΣ), ο οποίος συνίσταται σε ισοσκελισμένη θέση σε διαρθρωτικούς όρους (δηλαδή σε κυκλικά προσαρμοσμένους όρους χωρίς έκτακτα και λοιπά προσωρινά μέτρα), έναντι του παλαιότερου στόχου για διαρθρωτικό έλλειμμα 0,5 % του ΑΕΠ. Η δημοσιονομική στρατηγική του προγράμματος σταθερότητας επιδιώκει τη διατήρηση του νέου αυτού ΜΔΣ, ο οποίος έχει ήδη υπερκαλυφθεί το 2007, καθ' όλη την περίοδο αναφοράς του προγράμματος. Το πλεόνασμα γενικής κυβέρνησης προβλέπεται να μειωθεί σε 0,7 % του ΑΕΠ μέχρι το 2011, από 1,5 % το 2007· σε πρωτογενείς όρους, η μείωση είναι πιο εμφανής: 2,8 % του ΑΕΠ το 2011 από 4,7 %. Η συρρίκνωση του πλεονάσματος είναι κυρίως απόρροια της μείωσης του μεριδίου των συνολικών εσόδων επί του ΑΕΠ κατά 1,25 ποσοστιαίες μονάδες και του ότι οι συνολικές δαπάνες προβλέπεται να μειωθούν μόλις κατά 0,25 ποσοστιαία μονάδα του ΑΕΠ.

Το τελευταίο αυτό στοιχείο αντανακλά κυρίως τη σημαντική εξοικονόμηση πόρων στον τομέα των δαπανών για τόκους, καθώς οι πρωτογενείς δαπάνες προβλέπεται να αυξηθούν κατά 0,25 ποσοστιαία μονάδα δεδομένου ότι η συγκράτηση των δαπανών για μισθούς, επιδοτήσεις και δημόσιες επενδύσεις εξουδετερώνεται με το παραπάνω από αυξήσεις των κοινωνικών μεταβιβάσεων και άλλου είδους δαπανών. Η μείωση των συνολικών εσόδων επέρχεται κατά το μεγαλύτερο μέρος το 2008 (1,5 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ), δεδομένου ότι το ήμισυ της έκτακτης αύξησης των εσόδων το 2007, που ισοδυναμεί με 1,5 % του ΑΕΠ, δεν αναμένεται να συνεχισθεί το 2008. Το ακαθάριστο δημόσιο χρέος, που εκτιμάται σε 60 % του ΑΕΠ το 2007, προβλέπεται να ελαττωθεί κατά 11,5 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ το 2008 σε 48,5 % του ΑΕΠ. Η εξέλιξη αυτή οφείλεται πρωτίστως σε ένα υψηλό πρωτογενές πλεόνασμα και σε μια μεγάλης έκτασης προσαρμογή αποθεμάτων-ροών η οποία συνεπάγεται μείωση του χρέους και η οποία προκύπτει από την αποσυσσώρευση χρηματοοικονομικών περιουσιακών στοιχείων στο πλαίσιο των χρεωλυτικών κεφαλαίων. Ακολούθως, ο δείκτης χρέους προς το ΑΕΠ προβλέπεται να μειωθεί περαιτέρω κατά 8 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ εντός της περιόδου αναφοράς του προγράμματος μέχρι το ποσοστό του 40,5 % έως το 2011.

(6)

Το 2008 και το 2009, τα δημοσιονομικά αποτελέσματα μπορεί να είναι καλύτερα από αυτά που προβλέπονται στο πρόγραμμα, αλλά χειρότερα κατά τα επόμενα έτη. Το πρόγραμμα θεωρεί ως δεδομένο ότι μόνο ένα μέρος των καλύτερων από ό,τι αναμενόταν εσόδων του 2007 πρόκειται να επανεμφανισθεί κατά τα ακόλουθα έτη. Μολονότι η έλλειψη λεπτομερέστερων στοιχείων δημιουργεί αβεβαιότητα γύρω από το συγκεκριμένο θέμα, εκτιμάται ότι υπάρχουν μεγαλύτερα περιθώρια επανάληψης των προαναφερθέντων αυξημένων εσόδων, ιδίως το 2008 και το 2009. Μία πιθανή αρνητική εξέλιξη σε σχέση με τα έσοδα οφείλεται στο γεγονός ότι το μακροοικονομικό σενάριο εμπεριέχει αισιόδοξες προβλέψεις για αύξηση της ιδιωτικής κατανάλωσης κατά τα τελευταία έτη της περιόδου του προγράμματος. Ο βαθμός εξάρτησης από την τήρηση των ανώτατων ορίων που τίθενται για τις δαπάνες και τα οποία θεσπίστηκαν μόλις το 2006 συνιστά έναν επιπλέον κίνδυνο, δεδομένου ότι δεν έχει αποσαφηνισθεί πλήρως ο βαθμός κάλυψης των εν λόγω ορίων, ούτε ο μηχανισμός για την επιβολή της τήρησής τους.

(7)

Με γνώμονα την ανωτέρω εκτίμηση κινδύνων, ο δημοσιονομικός προσανατολισμός του προγράμματος φαίνεται επαρκής για τη διατήρηση του νέου ΜΔΣ καθ' όλη την περίοδο αναφοράς του προγράμματος, όπως προβλέπει το ίδιο το πρόγραμμα. Τα έσοδα ύψους 1,5 % του ΑΕΠ, τα οποία στο πρόγραμμα χαρακτηρίζονται ως προσωρινά, έχουν μεν πιθανόν μεταβατικό χαρακτήρα, αλλά δεν πληρούν τις προϋποθέσεις για να θεωρηθούν έκτακτα και δεν λογίζονται ως τέτοια από τις υπηρεσίες της Επιτροπής. Λαμβανομένης υπόψη της ευνοϊκής οικονομικής συγκυρίας, η μείωση του διαρθρωτικού πλεονάσματος κατά 1 και πλέον ποσοστιαία μονάδα του ΑΕΠ το 2008, από 1,75 % του ΑΕΠ το προηγούμενο έτος, ενδέχεται να υποδηλώνει φιλοκυκλικό δημοσιονομικό προσανατολισμό, ο οποίος θα αντέβαινε στο Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Παρόλα αυτά, η εκτίμηση της κυβέρνησης ότι η αύξηση των εσόδων το 2007 μπορεί να έχει μόνον εν μέρει μόνιμο χαρακτήρα απηχεί μία επιφυλακτική δημοσιονομική προσέγγιση, σύμφωνα με την οποία τα έσοδα από μία οικονομική ανάπτυξη η οποία, ως εκ της συνθέσεώς της, χαρακτηρίζεται από ιδιαίτερα μεγάλη φορολογική συνιστώσα δεν πρέπει να δώσουν το έναυσμα για πρόσθετες δαπάνες μόνιμου χαρακτήρα. Καίτοι η σχεδιαζόμενη επιδείνωση της δημοσιονομικής κατάστασης σε σύγκριση με το 2007 αντικατοπτρίζει σε μεγάλο βαθμό την αναμενόμενη εξομάλυνση των φορολογικών εσόδων, υπάρχει κίνδυνος ο προσανατολισμός το 2008 να αποδειχθεί φιλοκυκλικός, και τούτο λόγω των κινδύνων που περιβάλλουν την τήρηση των ανώτατων ορίων για τις δαπάνες.

(8)

Η Κύπρος φαίνεται να αντιμετωπίζει υψηλό κίνδυνο αναφορικά με τη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών. Οι μακροπρόθεσμες δημοσιονομικές επιπτώσεις της δημογραφικής γήρανσης συγκαταλέγονται στις σοβαρότερες στην ΕΕ, κυρίως υπό την επίδραση της πολύ μεγάλης αύξησης των δαπανών για συντάξεις ως ποσοστό του ΑΕΠ. Η δημοσιονομική κατάσταση το 2007, όπως εκτιμάται στο πρόγραμμα, συμβάλλει στην αντιστάθμιση ενός μέρους του προβλεπόμενου σοβαρού μακροπρόθεσμου δημοσιονομικού αντικτύπου της δημογραφικής γήρανσης, χωρίς ωστόσο να αρκεί για την αντιμετώπισή του. Η διατήρηση υψηλών πρωτογενών πλεονασμάτων και η θέσπιση μέτρων για τη μεταρρύθμιση των συντάξεων με στόχο την ανάσχεση της σημαντικής διόγκωσης των δαπανών που σχετίζονται με τη δημογραφική γήρανση, με βάση τον τρέχοντα προγραμματισμό, θα συντελούσαν στον περιορισμό των κινδύνων για τη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών.

(9)

Το πρόγραμμα σταθερότητας είναι απολύτως συμβατό με την έκθεση εφαρμογής του Οκτωβρίου 2007 σχετικά με το εθνικό πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων. Ειδικότερα, οι δημοσιονομικές προβλέψεις περικλείουν το δημοσιονομικό κόστος των διαφόρων έργων και μέτρων που περιλαμβάνονται στο εθνικό πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων, π.χ. για την προώθηση μιας οικονομίας βασισμένης στη γνώση, την προαγωγή της Ε & Α και την ενίσχυση της ανάπτυξης του ανθρώπινου κεφαλαίου.

(10)

Η δημοσιονομική στρατηγική του προγράμματος συμβαδίζει σε γενικές γραμμές με τους ειδικούς κατά χώρα γενικούς προσανατολισμούς της οικονομικής πολιτικής που περιλαμβάνονται στις ολοκληρωμένες κατευθυντήριες γραμμές, καθώς και με τις κατευθυντήριες γραμμές για τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ στον τομέα των δημοσιονομικών πολιτικών, που εκδόθηκαν στο πλαίσιο της στρατηγικής της Λισαβόνας.

(11)

Όσον αφορά τις απαιτήσεις παροχής δεδομένων που ορίζει ο κώδικας δεοντολογίας για τα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης, το πρόγραμμα παρέχει όλα τα υποχρεωτικά και τα πλείστα προαιρετικά δεδομένα (5).

i)

να αποφύγει την εφαρμογή φιλοκυκλικών δημοσιονομικών πολιτικών μέσω της περαιτέρω βελτίωσης του ελέγχου των τρεχουσών δαπανών και συγχρόνως να αξιοποιήσει τα τυχόν απροσδόκητα έσοδα για την περαιτέρω μείωση του χρέους·

ii)

να συγκρατήσει τις δημόσιες δαπάνες, μεταξύ άλλων με τη μεταρρύθμιση του συνταξιοδοτικού συστήματος και την έγκαιρη υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων που έχουν αποφασισθεί για τον τομέα της υγειονομικής περίθαλψης, ούτως ώστε να βελτιωθεί η μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών.