1. 

Η προοδευτική απελευθέρωση της εσωτερικής αγοράς των ταχυδρομικών υπηρεσιών, οι οποίες είναι ουσιώδεις για την οικονομική και κοινωνική συνοχή, επέτρεψε την παροχή τους από διαφόρων ειδών εταιρίες, πέραν των ιστορικών παρόχων στους οποίους ήταν κατά παράδοση ανατεθειμένη. Η νέα αυτή κατάσταση επιτάσσει να διευκρινιστεί, μεταξύ άλλων, πότε πρέπει να θεωρείται ότι οι εταιρίες μεταφορών και ταχυμεταφορών παρέχουν στην πραγματικότητα ταχυδρομικές υπηρεσίες.

2. 

Στον αντίποδα του φαινομένου αυτού της απελευθερώσεως, τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να εξασφαλίσουν στους χρήστες το δικαίωμα να τους προσφέρονται οι υπηρεσίες αυτές (ιδίως ορισμένες από αυτές, οι οποίες έχουν χαρακτηριστεί βασικές) σε συγκεκριμένη ποιότητα, μονίμως σε όλα τα σημεία της επικράτειας και σε προσιτές τιμές. Πρόκειται για την έννοια της καθολικής υπηρεσίας. Ωστόσο, η συναίνεση όσον αφορά τα βασικά χαρακτηριστικά της υπηρεσίας αυτής φαίνεται να ανατρέπεται, όταν τίθεται το ζήτημα του ποιοι και πώς τη χρηματοδοτούν.

3. 

Το Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (διοικητικό περιφερειακό πρωτοδικείο του Lazio, Ιταλία) ερωτά εν ολίγοις: α) εάν η οδηγία 97/67/ΕΚ ( 2 ) έχει εφαρμογή στις υπηρεσίες μεταφορών και ταχυμεταφορών, β) εάν οι εταιρίες που ασκούν τις σχετικές δραστηριότητες, σε περίπτωση που όντως υπόκεινται στις διατάξεις της οδηγίας αυτής, χρειάζονται άδεια λειτουργίας και γ) εάν οι εταιρίες αυτές υποχρεούνται να συνεισφέρουν στη χρηματοδότηση της καθολικής υπηρεσίας στην Ιταλία.

4. 

Η σχετική δίκη κινήθηκε με τις διοικητικές προσφυγές που άσκησαν ορισμένες εταιρίες μεταφορών και ταχυμεταφορών, καθώς και σχετικές ενώσεις, οι οποίες ζητούν την ακύρωση μιας αποφάσεως και ενός κανονισμού της Autorità per le garanzie nelle Comunicazioni ( 3 ), καθώς και ενός διατάγματος του Ministro dello Sviluppo Economico ( 4 ), σχετικά με το καθεστώς χορηγήσεως αδειών για την παροχή ταχυδρομικών υπηρεσιών στο κοινό ( 5 ).

5.

Οι αιτιολογικές σκέψεις 22 και 23 της οδηγίας αυτής έχουν ως εξής:

6.

Το άρθρο 2 ορίζει τα εξής:

«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, νοούνται ως:

7.

Το ίδιο άρθρο, στο σημείο του 6, αναφέρεται στα ταχυδρομικά αντικείμενα ως εξής:

«ταχυδρομικό αντικείμενο: αντικείμενο με συγκεκριμένο παραλήπτη αποστελλόμενο υπό την τελική του μορφή υπό την οποία το αναλαμβάνει ο φορέας παροχής της ταχυδρομικής υπηρεσίας. Τα αντικείμενα αυτά περιλαμβάνουν π.χ., πέραν των αντικειμένων αλληλογραφίας, βιβλία, καταλόγους, εφημερίδες, περιοδικά και ταχυδρομικά δέματα που περιέχουν εμπορεύματα με ή χωρίς εμπορική αξία».

8.

Σύμφωνα με το άρθρο 2, σημείο 19, οι «βασικές απαιτήσεις» είναι:

«γενικοί λόγοι μη οικονομικής φύσης, οι οποίοι μπορούν να οδηγήσουν κράτος μέλος στην επιβολή όρων σχετικών με την παροχή ταχυδρομικών υπηρεσιών· οι λόγοι αυτοί είναι η εμπιστευτικότητα της αλληλογραφίας, η ασφάλεια του δικτύου σε ό,τι αφορά τη μεταφορά επικινδύνων αγαθών, η τήρηση των όρων και προϋποθέσεων των καθεστώτων απασχόλησης και κοινωνικής ασφάλισης, όπως ορίζονται από το νόμο, τους κανονισμούς ή διοικητικές διατάξεις και/ή από συλλογικές συμβάσεις που έχουν τύχει διαπραγμάτευσης από τους εθνικούς κοινωνικούς εταίρους, σύμφωνα με το κοινοτικό και εθνικό δίκαιο, και, σε αιτιολογημένες περιπτώσεις, η προστασία των δεδομένων, η προστασία του περιβάλλοντος και η χωροταξία […]».

9.

Το άρθρο 7 ορίζει τα εξής:

«1.   […] Τα κράτη μέλη μπορούν να χρηματοδοτούν την παροχή καθολικών υπηρεσιών σύμφωνα με ένα ή περισσότερα από τα μέσα που προβλέπονται στις παραγράφους 2, 3 και 4, ή σύμφωνα με κάθε άλλο μέσο συμβατό με τη συνθήκη.

[…]

3.   Όταν κράτος μέλος διαπιστώνει ότι οι υποχρεώσεις παροχής καθολικής υπηρεσίας, τις οποίες προβλέπει η παρούσα οδηγία, συνεπάγονται καθαρό κόστος, που υπολογίζεται λαμβανομένου υπόψη του παραρτήματος Ι, και αποτελούν άδικη οικονομική επιβάρυνση για τον ή τους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας, μπορεί να καθιερώσει:

4.   Όταν το καθαρό κόστος επιμερίζεται βάσει της παραγράφου 3, στοιχείο β), τα κράτη μέλη μπορούν να ιδρύσουν ταμείο αποζημίωσης το οποίο μπορεί να χρηματοδοτείται με τέλη που καταβάλλουν οι φορείς παροχής υπηρεσιών ή/και οι χρήστες […]. Τα κράτη μέλη μπορούν να εξαρτούν τη χορήγηση αδειών σε φορείς παροχής υπηρεσιών, βάσει του άρθρου 9, παράγραφος 2, από την υποχρέωση οικονομικής συνεισφοράς στο ταμείο αυτό ή συμμόρφωσης με τις υποχρεώσεις καθολικής υπηρεσίας. […]»

10.

Κατά το άρθρο 9:

«1.   Για τις υπηρεσίες που δεν εμπίπτουν στο πεδίο της καθολικής υπηρεσίας, τα κράτη μέλη μπορούν να καθιερώσουν γενικές άδειες εφόσον απαιτείται για να εξασφαλισθεί η συμμόρφωση με τις ουσιώδεις απαιτήσεις.

2.   Για τις υπηρεσίες που εμπίπτουν στο πεδίο της καθολικής υπηρεσίας, τα κράτη μέλη μπορούν να καθιερώσουν διαδικασίες χορήγησης αδειών, περιλαμβανομένων των ειδικών αδειών, εφόσον απαιτείται για να εξασφαλισθεί η συμμόρφωση με τις ουσιώδεις απαιτήσεις και να διαφυλαχθεί η καθολική υπηρεσία.

Η χορήγηση αδειών μπορεί:

[…]

[…]

[…]

Εξαιρουμένων των επιχειρήσεων που έχουν καθορισθεί ως φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας σύμφωνα με το άρθρο 4, οι άδειες δεν μπορούν:

[…]».

11.

Κατά την αιτιολογική σκέψη 17:

«Οι απλές μεταφορές δεν θα πρέπει να θεωρούνται ταχυδρομικές υπηρεσίες […]».

12.

Η αιτιολογική σκέψη 27 αναφέρει τα εξής:

«(27) Οι φορείς παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών είναι δυνατόν να καλούνται να συμβάλλουν στη χρηματοδότηση της καθολικής υπηρεσίας οσάκις προβλέπεται ταμείο αποζημιώσεων. Για να προσδιορισθεί από ποιες επιχειρήσεις μπορεί να απαιτηθεί να συνεισφέρουν σε ταμείο αποζημιώσεων, τα κράτη μέλη θα πρέπει να εξετάσουν εάν οι υπηρεσίες που παρέχουν οι επιχειρήσεις αυτές μπορούν, από την πλευρά των χρηστών, να θεωρηθούν υπηρεσίες που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της καθολικής υπηρεσίας, καθόσον παρουσιάζουν επαρκώς εναλλακτικό χαρακτήρα σε σχέση με τις καθολικές υπηρεσίες, λαμβανομένων υπόψη των χαρακτηριστικών των υπηρεσιών, μεταξύ των οποίων των χαρακτηριστικών προστιθέμενης αξίας, καθώς και της σκοπούμενης χρήσης και τιμολόγησής τους. Οι υπηρεσίες αυτές δεν πρέπει απαραιτήτως να καλύπτουν όλα τα χαρακτηριστικά της καθολικής υπηρεσίας, όπως η καθημερινή διανομή ή η πλήρης κάλυψη της χώρας».

13.

Η οδηγία 97/67 μεταφέρθηκε στην ιταλική έννομη τάξη με το νομοθετικό διάταγμα 261, της 22ας Ιουλίου 1999 ( 7 ). Οι τροποποιήσεις που επέφερε στην οδηγία αυτή η οδηγία 2008/6 ( 8 ) μεταφέρθηκαν στο ιταλικό δίκαιο με το νομοθετικό διάταγμα 58, της 31ης Μαρτίου 2011 ( 9 ).

14.

Το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 1bis, του νομοθετικού διατάγματος 261, όπως τροποποιήθηκε από το νομοθετικό διάταγμα 58, ορίζει τα εξής:

«1.   Η παροχή στο κοινό υπηρεσιών που δεν εμπίπτουν στην καθολική υπηρεσία, συμπεριλαμβανομένης της παροχής ιδιωτικών γραμματοκιβωτίων για τη διανομή της αλληλογραφίας υπόκειται σε γενική άδεια. […].

1bis.   Η χορήγηση γενικής άδειας, και για τον πάροχο της καθολικής υπηρεσίας, λαμβανομένων υπόψη της καταστάσεως της αγοράς και της οργανώσεως των ταχυδρομικών υπηρεσιών, δύναται να υπόκειται σε ειδικές απαιτήσεις της καθολικής υπηρεσίας […], καθώς και σε υποχρεώσεις οικονομικής συνεισφοράς στον μηχανισμό επιμερισμού του κόστους τον οποίο αφορά το άρθρο 10 του παρόντος διατάγματος […]».

15.

Σύμφωνα με το άρθρο 10, παράγραφος 2, του νομοθετικού διατάγματος 261/1999:

«2. Οι κάτοχοι ειδικών αδειών και γενικών αδειών υποχρεούνται να συνεισφέρουν στο ταμείο της παραγράφου 1 μέχρι το δέκα τοις εκατό των ακαθάριστων εσόδων τα οποία αφορούν τις υπηρεσίες που υποκαθιστούν τις υπηρεσίες που εμπίπτουν στο πεδίο της καθολικής υπηρεσίας και τα οποία απορρέουν από την εγκεκριμένη δραστηριότητα».

16.

Ο κανονισμός περί των αδειών παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών στο κοινό, τον οποίον εξέδωσε η AGCom ( 10 ) (στο εξής: κανονισμός περί αδειών), προβλέπει, στο άρθρο 1, παράγραφος 1, στοιχεία g και r, τα εξής:

«1.   Κατά την έννοια του παρόντος κανονισμού νοούνται ως:

[…]

[…]

[…]

17.

Κατά το άρθρο 8, παράγραφος 4, του κανονισμού, «για τη δραστηριότητα της μεταφοράς και μόνον δεν απαιτείται γενική άδεια».

18.

Δυνάμει των άρθρων 11, παράγραφος 1, στοιχείο f, και 15, παράγραφος 2, του κανονισμού περί αδειών, ο κάτοχος γενικής άδειας έχει την υποχρέωση να συνεισφέρει στο ταμείο αποζημιώσεως για το κόστος της καθολικής υπηρεσίας, όταν πληρούνται οι προϋποθέσεις που προβλέπονται από την αιτιολογική σκέψη 27 της οδηγίας 2008/6 και από το άρθρο 10, παράγραφος 2, του νομοθετικού διατάγματος 261/1999.

19.

Το διάταγμα του Υπουργού Οικονομικής Αναπτύξεως ( 11 ), στο άρθρο 9, ορίζει ότι οι κάτοχοι ειδικών ή γενικών αδειών οφείλουν να τηρούν τις υποχρεώσεις του άρθρου 11 του κανονισμού.

20.

Οι προσφεύγουσες είναι εταιρίες και ενώσεις εταιριών που ασκούν δραστηριότητες μεταφοράς εμπορευμάτων, οδικών μεταφορών και ταχυμεταφορών ( 12 ). Μολονότι ισχυρίζονται ότι δεν παρέχουν ταχυδρομικές υπηρεσίες, είναι κάτοχοι της «γενικής άδειας» του άρθρου 6 του νομοθετικού διατάγματος 261/1999, την οποία ζήτησαν για προληπτικούς λόγους, εξαιτίας της ασάφειας που ισχυρίζονται ότι παρουσιάζει η ιταλική νομοθεσία στον τομέα των υπηρεσιών αυτών.

21.

Το 2015, οι προσφεύγουσες άσκησαν ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου προσφυγή με αίτημα την ακύρωση της αποφάσεως 129/15 και του κανονισμού περί αδειών. Με αυτήν υποστήριζαν ότι οι δραστηριότητές τους μεταφοράς εμπορευμάτων, οδικών μεταφορών και ταχυμεταφορών, δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ταχυδρομικές υπηρεσίες, υπό την έννοια του άρθρου 2 της οδηγίας 97/67 και του άρθρου 1 του νομοθετικού διατάγματος 261/1999. Ομοίως, επικρίνουν την προσβαλλόμενη νομοθετική ρύθμιση ως υπέρμετρα επαχθή, αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης και δυσανάλογη σε σχέση με τα συμφέροντα που υποτίθεται ότι προστατεύει και με τις δικές τους δραστηριότητες. Ειδικότερα, επικρίνουν το γεγονός ότι απαιτείται άδεια για υπηρεσίες που θα έπρεπε να απαλλάσσονται από τη σχετική υποχρέωση και αρνούνται την υποχρέωση συνεισφοράς στο ταμείο αποζημιώσεως για το κόστος της καθολικής υπηρεσίας.

22.

Το εν λόγω δικαστήριο, αφού εξέθεσε στην απόφαση περί παραπομπής την άποψή του (η οποία, σε γενικές γραμμές, είναι ευνοϊκή για τις προσφεύγουσες), αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:

23.

Η διάταξη περί παραπομπής της υποθέσεως C‑259/16 κατατέθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 10 Μαΐου 2016 και εκείνη της υποθέσεως C‑260/16 κατατέθηκε την επομένη, στις 11 Μαΐου 2016. Λόγω της συνάφειας μεταξύ των υποθέσεων, αποφασίστηκε η συνεκδίκασή τους.

24.

Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Confetra κ.λπ. ( 14 ), η AICAI κ.λπ. ( 15 ), η UPS Italia, η Poste Italiane SpA, η Ιταλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή. Όλες οι ανωτέρω, καθώς και η Γαλλική Κυβέρνηση, παρενέβησαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 20ής Σεπτεμβρίου 2017.

25.

Και στα τέσσερα προδικαστικά ερωτήματα γίνεται αναφορά στο διάταγμα και ζητείται να διευκρινιστεί εάν είναι σύμφωνο με την οδηγία 96/67. Ωστόσο, το διάταγμα αυτό διέπει μάλλον τα διαδικαστικά ζητήματα παρά τα ζητήματα ουσίας της χορηγήσεως αδειών στον τομέα των ταχυδρομικών υπηρεσιών στην Ιταλία. Στην πραγματικότητα, όσον αφορά τα ζητήματα ουσίας, υπερισχύουν τα δύο άλλα νομοθετικά κείμενα (το νομοθετικό διάταγμα 261/1999 και ο κανονισμός περί αδειών).

26.

Εν πάση περιπτώσει, καθόσον στο πρώτο και στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα δεν γίνεται αναφορά σε συγκεκριμένη διάταξη του διατάγματος, είναι σχεδόν αδύνατη η εξέτασή τους. Το τρίτο και το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα αναφέρονται στο άρθρο 9, αλλά δεν θεωρώ απαραίτητη την εξέταση του άρθρου αυτού, εφόσον παραπέμπει απλώς στις υποχρεώσεις όσων είναι κάτοχοι γενικής άδειας, όπως αυτές προβλέπονται από το άρθρο 11 του κανονισμού περί αδειών. Θα επικεντρωθώ, επομένως, στις λοιπές εθνικές διατάξεις τις οποίες αφορά η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως.

27.

Ενόσω διαρκούσε το έγγραφο στάδιο της προδικαστικής διαδικασίας, το Δικαστήριο εξέδωσε απόφαση επί της υποθέσεως DHL Express (Austria) ( 16 ), με την οποία αποφάνθηκε σχετικά με την υποχρέωση μιας επιχειρήσεως ταχυμεταφορών και ιδιωτικής επιδόσεως επείγουσας αλληλογραφίας να συνεισφέρει στη χρηματοδότηση της εθνικής ρυθμιστικής αρχής που είναι υπεύθυνη στον τομέα αυτόν, βάσει του άρθρου 9, παράγραφος 2, της οδηγίας 97/67. Η ενδεχόμενη επιρροή της αποφάσεως αυτής, καθώς και της αποφάσεως της 15ης Ιουνίου 2017, Ilves Jakelu ( 17 ), στην παρούσα προδικαστική διαδικασία αποτέλεσε αντικείμενο της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως.

28.

Κατά την Confetra, η οδηγία 97/67 αντιτίθεται σε εθνική νομοθετική ρύθμιση η οποία υπάγει στις διατάξεις περί ταχυδρομικών υπηρεσιών τις υπηρεσίες μεταφοράς εμπορευμάτων, οδικών μεταφορών και ταχυμεταφορών. Ούτε ο νομικός ορισμός ούτε η φύση οποιασδήποτε από τις υπηρεσίες αυτές έχει σχέση με τις ταχυδρομικές υπηρεσίες. Ειδικότερα, δεν έχουν καμία σχέση με την οδηγία οι μεταφορείς που δραστηριοποιούνται στη συλλογή ή στη διανομή ταχυδρομικών αντικειμένων, οι οποίες αποτελούν δραστηριότητες παρακολουθηματικές της κύριας δραστηριότητάς τους (μεταφοράς).

29.

Υποστηριζόμενη από την AICAI κ.λπ., καθώς και από την UPS, η Confetra αναφέρεται στα χαρακτηριστικά της υπηρεσίας ταχυμεταφορών, όπως η ευελιξία κατά τη διαχείριση του δέματος, η ειδική τιμολόγηση, η πληρωμή μετά την αποστολή, η υπηρεσία «πόρτα‑πόρτα» και άλλοι ανάλογοι παράγοντες, οι οποίοι τη διακρίνουν από την ταχυδρομική υπηρεσία που παρέχεται με το καθεστώς της καθολικής υπηρεσίας, παρόλο που αποτελεί ένα από τα επιμέρους στοιχεία της.

30.

Κατά την ACAI κ.λπ., η απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα δόθηκε με την απόφαση Corbeau ( 18 ) και από την αιτιολογική σκέψη 18 της οδηγίας 97/67 προκύπτει ότι οι δραστηριότητες ταχυμεταφοράς δεν εντάσσονται στην καθολική υπηρεσία. Προσθέτουν ότι ο ορισμός του άρθρου 2, παράγραφος 1, σημείο 1, της οδηγίας αυτής είναι παρόμοιος με εκείνον των παραδοσιακών ταχυδρομικών υπηρεσιών, δηλαδή των συνήθων εκείνων υπηρεσιών που απευθύνονται στο ευρύ κοινό. Η εν λόγω αιτιολογική σκέψη, ωστόσο, εσφαλμένως περιορίζει τα χαρακτηριστικά της ταχυμεταφοράς σε αυτά μιας απλής ταχυδρομικής υπηρεσίας με προστιθέμενη αξία.

31.

Η UPS παρατηρεί ότι οι ταχυδρομικές υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος αποκλείονται ρητώς από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123/ΕΚ σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά ( 19 ), βάσει των άρθρων της 1 και 17, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ. Κατά συνέπεια, συνάγεται a contrario sensu ότι οι εν λόγω ταχυδρομικές υπηρεσίες εξακολουθούν να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 97/67, ενώ οι λοιπές, μεταξύ των οποίων και εκείνες της ταχυμεταφοράς, διέπονται από την οδηγία 2006/123. Η UPS επισημαίνει ότι η πρακτική λήψεως αποφάσεων της Επιτροπής στο πλαίσιο του ελέγχου των οικονομικών συγκεντρώσεων επιβεβαιώνει τις διαφορές μεταξύ της αγοράς των συμβατικών ταχυδρομικών δεμάτων και εκείνης των δεμάτων ταχυμεταφοράς ( 20 ). Μάλιστα, η Επιτροπή επισήμανε την περιορισμένη παρουσία των παραδοσιακών παρόχων συμβατικών ταχυδρομικών υπηρεσιών στην αγορά των ταχυμεταφορών ( 21 ).

32.

Η Poste Italiane, η Ιταλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή συμφωνούν ότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 2, σημεία 1 και 1α, της οδηγίας 97/67 σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 17 της οδηγίας 2008/6, ο ορισμός των ταχυδρομικών υπηρεσιών καλύπτει όλες τις εταιρίες μεταφοράς που ασκούν κάποια από τις κλασικές δραστηριότητες παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών, όπως η συλλογή, η διαλογή ή η διανομή των ταχυδρομικών αντικειμένων. Μόνον οι δραστηριότητες απλής μεταφοράς δεν εμπίπτουν στον ορισμό ( 22 ). Για τον λόγο αυτόν, δεν μπορούν να αποκλειστούν οι εταιρίες που παρέχουν υπηρεσίες ταχυμεταφοράς, καθόσον ασκούν επίσης δραστηριότητες που διακρίνουν τις ταχυδρομικές υπηρεσίες ( 23 ). Οι παροχές προστιθεμένης αξίας που χαρακτηρίζουν την ταχυμεταφορά δεν αναιρούν σε καμία περίπτωση την υπαγωγή της στις ταχυδρομικές υπηρεσίες.

33.

Η Ιταλική Κυβέρνηση εφιστά επίσης την προσοχή στις προοπτικές εξελίξεως του παράγωγου δικαίου, οι οποίες, κατά την άποψή της, συνηγορούν υπέρ της ερμηνείας αυτής. Επομένως, η πρόταση του κανονισμού 2016/149 ( 24 ) δεν διακρίνει μεταξύ «απλών» και «ταχυδρομικών» δεμάτων, σε αντίθεση με όσα υπαινίσσεται το αιτούν δικαστήριο.

34.

Στο άρθρο 1, πρώτη περίπτωση, η οδηγία 97/67 θεσπίζει κοινούς κανόνες σχετικά με τους όρους που εφαρμόζονται στην παροχή «ταχυδρομικών υπηρεσιών», οι οποίες, σύμφωνα με τον περιοριστικό ορισμό ( 25 ) του άρθρου 2, σημείο 1, της ίδιας οδηγίας, περιλαμβάνουν «την συλλογή, τη διαλογή, τη μεταφορά και τη διανομή των ταχυδρομικών αντικειμένων». Υπογραμμίζω από τώρα τη μεταφορά λόγω της σημασίας που έχει για την απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα.

35.

Η έννοια του «ταχυδρομικού αντικειμένου» ορίζεται στο άρθρο 2, σημείο 6, της οδηγίας 97/67. Αναφέρεται στο αντικείμενο που αποστέλλεται σε συγκεκριμένο παραλήπτη στην τελική του μορφή υπό την οποίαν αναλαμβάνει να το μεταφέρει ο φορέας παροχής της ταχυδρομικής υπηρεσίας. Τα ταχυδρομικά αντικείμενα μπορούν, βεβαίως, να περιλαμβάνουν αντικείμενα αλληλογραφίας ( 26 ), αλλά και βιβλία, καταλόγους, εφημερίδες και περιοδικά, καθώς και «ταχυδρομικά δέματα που περιέχουν εμπορεύματα με ή χωρίς εμπορική αξία».

36.

Δεδομένου ότι πάροχος ταχυδρομικών υπηρεσιών θεωρείται κάθε εταιρία που παρέχει μία ή περισσότερες από τις υπηρεσίες του άρθρου 2, σημείο 1, της οδηγίας 97/67, ο συνδυασμός των ως άνω διατάξεων οδηγεί αρχικώς στο συμπέρασμα ότι η μεταφορά ταχυδρομικών αντικειμένων εντάσσεται στις ταχυδρομικές υπηρεσίες. Θα αρκούσε, επομένως, η δραστηριοποίηση μιας εταιρίας στη μεταφορά των εν λόγω ταχυδρομικών αντικειμένων για να θεωρηθεί ότι υπάγεται στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 97/67, χωρίς να χρειάζεται να ασκεί επιπλέον και κάποια άλλη από τις δραστηριότητες του άρθρου 2, σημείο 1.

37.

Εντούτοις, η οδηγία 2008/6, η οποία τροποποίησε την οδηγία 97/67, αναφέρει ρητώς στο πρώτο εδάφιο της αιτιολογικής της σκέψεως 17 ότι οι απλές μεταφορές δεν θα πρέπει να θεωρούνται ταχυδρομικές υπηρεσίες. Μολονότι η διευκρίνιση αυτή δεν περιλήφθηκε στα άρθρα της οδηγίας ( 27 ), μπορεί να θεωρηθεί ότι εκφράζει τη βούληση του αρχικού νομοθέτη να μην υπαχθεί η αποσυνδεδεμένη από τις λοιπές ταχυδρομικές υπηρεσίες μεταφορά στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 97/67.

38.

Στη διαφορά της κύριας δίκης, ο ενδεχόμενος χαρακτηρισμός ως παρόχων ταχυδρομικών υπηρεσιών αφορά δύο κατηγορίες εταιριών: αφενός, αυτές που δραστηριοποιούνται στη μεταφορά εμπορευμάτων και στις οδικές μεταφορές και, αφετέρου, τις εταιρίες ταχυμεταφορών. Οι ίδιες οι αρχές ή οργανισμοί που ρυθμίζουν την παροχή ταχυδρομικών υπηρεσιών έχουν επισημάνει τη δυσκολία να προσδιοριστεί το πεδίο εφαρμογής κανόνων που καλύπτουν περισσότερους τομείς (όπως αυτών που διέπουν τη μεταφορά) σε σχέση με εκείνους που αφορούν ειδικώς τις ταχυδρομικές υπηρεσίες, ενώ και οι δύο κατηγορίες κανόνων επηρεάζουν αυτές τις δύο κατηγορίες εταιριών ( 28 ). Θα αναφερθώ χωριστά σε καθεμιά από τις κατηγορίες αυτές.

39.

Στη διάρκεια των τελευταίων ετών, η εξέλιξη της αγοράς των ταχυδρομικών υπηρεσιών δείχνει μια σαφή τάση προς διαφοροποίηση, η οποία οφείλεται ιδίως στην άνοδο του ηλεκτρονικού εμπορίου. Οι παραδοσιακές επιχειρήσεις του ταχυδρομικού τομέα ανταγωνίζονται τις εταιρίες μεταφοράς εμπορευμάτων και μεταφορών, ενώ ακόμη και εταιρίες βιομηχανικής μεταφοράς εμπορευμάτων μετατρέπονται σε εταιρίες παραδόσεως δεμάτων. Η πελατεία τους δεν ζητεί πλέον μόνον τις κλασικές υπηρεσίες μεταφοράς εμπορευμάτων (από τα εργοστάσια στα εμπορικά κέντρα), αλλά και τη διανομή μεμονωμένων δεμάτων. Εμφανίζονται, έτσι, νέα είδη εταιριών, οι οποίες δεν ανταποκρίνονται απολύτως στην εικόνα των ταχυδρομικών εταιριών, αλλά προσφέρουν παρόμοιες υπηρεσίες, οι οποίες θα μπορούσαν να υποκαταστήσουν τις αμιγώς ταχυδρομικές ( 29 ).

40.

Οι εταιρίες μεταφοράς εμπορευμάτων και οδικών μεταφορών ζητούν να ερμηνευθεί η οδηγία 97/67 κατά τρόπον ώστε οι ίδιες να εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της. Ισχυρίζονται ότι η ενδεχόμενη εκτέλεση άλλων εργασιών (όπως η συλλογή και η διανομή των αντικειμένων αυτών), κατά την παροχή των υπηρεσιών μεταφοράς ταχυδρομικών αντικειμένων, πραγματοποιείται αποκλειστικά ως δραστηριότητα παρακολουθηματική της κύριας δραστηριότητας. Ως εκ τούτου, οι εν λόγω εταιρίες δεν πρέπει να εξομοιώνονται με τους παρόχους ταχυδρομικών υπηρεσιών ( 30 ).

41.

Δεν συμμερίζομαι την άποψη αυτή για διαφόρους λόγους.

42.

Κατ’ αρχάς, ελλείψει άλλης ενδείξεως που να προκύπτει από τις νομοπαρασκευαστικές εργασίες της οδηγίας 2008/6 ( 31 ), η πλέον λογική ερμηνεία της πρώτης περιόδου της αιτιολογικής σκέψεώς της 17 ( 32 ) είναι ότι πρόκειται για διευκρίνιση του άρθρου 2, σημεία 1 και 6, διατάξεως η οποία «διαφωτίζει, χωρίς να τροποποιεί» ( 33 ), υπό την έννοια ότι η παροχή μιας υπηρεσίας περιοριζόμενης στην απλή μεταφορά ταχυδρομικών αντικειμένων, χωρίς την άσκηση κάποιας άλλης δραστηριότητας από αυτές που προσδιορίζουν την ταχυδρομική υπηρεσία (συλλογή, διαλογή ή διανομή), δεν υπόκειται στη νομοθετική ρύθμιση του τομέα των ταχυδρομικών υπηρεσιών ( 34 ).

43.

Δεύτερον, ενδεχόμενη παραδοχή του ότι ο παρακολουθηματικός χαρακτήρας των δραστηριοτήτων συλλογής ή διανομής ταχυδρομικών αντικειμένων εξαιρεί τις εταιρίες μεταφορών από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 97/67 θα πολλαπλασίαζε τις ερμηνευτικές δυσκολίες. Αντί το εφαρμοστέο νομικό καθεστώς να προσδιορίζεται με βάση το αντικειμενικό και εύκολα επαληθεύσιμο κριτήριο της συλλογής, της διαλογής ή της διανομής των ταχυδρομικών αντικειμένων, θα έπρεπε να προσδιορίζεται κατά περίπτωση με βάση την εκάστοτε αναλογία των «παρακολουθηματικών» υπηρεσιών σε σχέση με τις κύριες υπηρεσίες (μεταφορές) τις οποίες προσφέρουν οι εταιρίες αυτές.

44.

Κατά την άποψή μου, το σημαντικό στοιχείο στην οδηγία 97/67 δεν είναι το ποσοστό των υπηρεσιών μεταφοράς που αντιπροσωπεύουν οι «παρακολουθηματικές» υπηρεσίες, αλλά το γεγονός ότι μία εταιρία παρέχει μαζί τις δύο αυτές υπηρεσίες στο πλαίσιο της έννοιας των ταχυδρομικών υπηρεσιών ( 35 ). Η προτεινόμενη από την Confetra ερμηνεία, όχι μόνο θα δημιουργούσε ανασφάλεια δικαίου, αλλά και δεν υποστηρίζεται από κανένα στοιχείο της οδηγίας 97/67.

45.

Τέλος, υπέρ της ερμηνείας που προτείνω συνηγορεί και η πρόταση κανονισμού σχετικά με τις υπηρεσίες διασυνοριακής παράδοσης δεμάτων ( 36 ), κατά την αιτιολογική σκέψη 8 της οποίας, «σύμφωνα με την τρέχουσα πρακτική και τις διατάξεις της οδηγίας [97/67] [ ( 37 )], κάθε στάδιο της ταχυδρομικής αλυσίδας, δηλαδή η συλλογή, η διαλογή και η παράδοση, θα πρέπει να θεωρείται υπηρεσία παράδοσης δεμάτων» και «[η] απλή μεταφορά που δεν πραγματοποιείται σε συνδυασμό με ένα από τα στάδια αυτά δεν θα πρέπει να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των υπηρεσιών παράδοσης δεμάτων, διότι στην προκειμένη περίπτωση μπορεί να υποτεθεί ότι η συγκεκριμένη δραστηριότητα αποτελεί τμήμα του τομέα των μεταφορών» ( 38 ).

46.

Όσον αφορά τους παρόχους υπηρεσιών ταχυμεταφοράς, το Δικαστήριο τους έχει ήδη χαρακτηρίσει παρόχους ταχυδρομικών υπηρεσιών σε τέσσερις τουλάχιστον περιπτώσεις: i) με την απόφαση Corbeau ( 39 ), στην οποία τους χαρακτήρισε παρόχους «ειδικών υπηρεσιών», ii) με την απόφαση DHL International ( 40 ), όταν έκρινε ότι είχε εφαρμογή σε αυτούς η υποχρέωση υπαγωγής σε εξωτερική διαδικασία εξετάσεως παραπόνων, όπως προβλέπεται από το άρθρο 19 της οδηγίας 97/67, iii) με την απόφαση DHL Express (Austria) ( 41 ), στην οποία ερμήνευσε το άρθρο 9, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής υπό την έννοια ότι εθνική νομοθετική ρύθμιση μπορεί να τους επιβάλλει, όπως και στους λοιπούς παρόχους ταχυδρομικών υπηρεσιών, την υποχρέωση συμβολής στη χρηματοδότηση της ρυθμιστικής αρχής του εν λόγω ταχυδρομικών υπηρεσιών, και iv) με την απόφαση Ilves Jakelu ( 42 ), στην οποία έκρινε ότι η παροχή των υπηρεσιών αυτών μπορεί να υπόκειται στην έκδοση γενικής άδειας. Οι αποφάσεις αυτές δεν θα είχαν νόημα εάν το Δικαστήριο δεν είχε δεχθεί ως δεδομένο ότι η ταχυμεταφορά εμπίπτει στις ταχυδρομικές υπηρεσίες.

47.

Όσο και αν οι ταχυμεταφορές παρουσιάζουν διαφορές, ενίοτε σημαντικές, με την ταχυδρομική υπηρεσία που αφορά την αλληλογραφία, ο πυρήνας της δραστηριότητάς τους δεν παύει να συγκαταλέγεται στα εργαλεία επικοινωνίας και ανταλλαγής πληροφοριών που χαρακτηρίζουν τις ταχυδρομικές υπηρεσίες ( 43 ). Στην πραγματικότητα, αποτελούν τμήμα της αγοράς των ταχυδρομικών υπηρεσιών, χαρακτηριζόμενο από τις υψηλού επιπέδου παροχές του, οι οποίες αμείβονται αναλόγως από τους πελάτες. Επιπλέον, οι ορισμοί που περιέχει η οδηγία 97/67, όπως αυτός των «ταχυδρομικών υπηρεσιών» ή του «ταχυδρομικού αντικειμένου» ( 44 ), είναι αρκούντως ευρείς ώστε να συμπεριλαμβάνουν τις ειδικές αυτές υπηρεσίες υψηλής προστιθεμένης αξίας ( 45 ).

48.

Βάσει των ως άνω παραδοχών, μολονότι απόκειται εν τέλει στο αιτούν δικαστήριο να διαπιστώσει εάν η εθνική του νομοθεσία είναι σύμφωνη με την οδηγία 97/76 υπό το πρίσμα της αποφάσεως που θα εκδώσει το Δικαστήριο, θεωρώ ότι οι διατάξεις που αναφέρονται στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα της διατάξεως παραπομπής είναι σύμφωνες με την οδηγία αυτή. Αφενός, το ίδιο αυτό δικαστήριο επιβεβαίωσε την επί λέξει μεταφορά του άρθρου 2, σημεία 1, 1α και 6, της οδηγίας 97/67 στο άρθρο 2, στοιχεία a και f, του νομοθετικού διατάγματος 261/1999. Αφετέρου, τα άρθρα 1, παράγραφος 1, στοιχεία g, i και r, και 8, παράγραφος 4, του κανονισμού περί αδειών, συμφωνούν με την ερμηνεία των ταχυδρομικών υπηρεσιών και των υπηρεσιών μεταφοράς που προτείνω.

49.

Τούτο ισχύει ιδίως λόγω του ότι ο κανονισμός αυτός (άρθρο 8, παράγραφος 4) δεν απαιτεί γενική άδεια για τη δραστηριότητα της απλής μεταφοράς. Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, στοιχείο r, η έννοια αυτή ορίζεται ως «η άσκηση δραστηριοτήτων σχετικών με το στάδιο μεταφοράς, οι οποίες δεν συμπεριλαμβάνουν την άσκηση άλλων δραστηριοτήτων που εντάσσονται στα στάδια της ακολουθίας των ταχυδρομικών υπηρεσιών, όπως αυτές ορίζονται στο στοιχείο g», το οποίο ορίζει την έννοια των «ταχυδρομικών υπηρεσιών».

50.

Η Confetra ισχυρίζεται ότι, σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 97/67, η επιβολή της υποχρεώσεως για απόκτηση γενικής άδειας στις επιχειρήσεις που δεν παρέχουν την καθολική υπηρεσία εξαρτάται από την ανάγκη να διασφαλιστεί η τήρηση των βασικών απαιτήσεων, όπως αυτές προβλέπονται από το άρθρο 2, σημείο 19. Κατά την άποψή της, στην Ιταλία, η άδεια επιβλήθηκε χωρίς οι αρχές να έχουν προβεί σε εκτίμηση της ανάγκης για τη λήψη ρυθμιστικών μέτρων στηριζόμενων σε τέτοιες προϋποθέσεις. Επιπλέον, θεωρεί δυσανάλογα επαχθείς τις υποχρεώσεις που βαρύνουν την ίδια.

51.

Η AICAI κ.λπ. και η UPS συμμερίζονται τις επικρίσεις αυτές. Προσθέτουν ότι στην αγορά ταχυδρομικών υπηρεσιών υπάρχει ανταγωνισμός υψηλού επιπέδου και δεν εντοπίζουν καμία αδυναμία επιβάλλουσα την προστασία λόγων γενικού συμφέροντος (βασικές απαιτήσεις), οι οποίοι δικαιολογούν την επιβολή προϋποθέσεων. Το γεγονός ότι το άρθρο 1 του νομοθετικού διατάγματος 261/1999 χαρακτηρίζει ως υπέρτερο γενικό συμφέρον τις δραστηριότητες συλλογής, διαλογής, μεταφοράς και διανομής των ταχυδρομικών αντικειμένων δεν δικαιολογεί το καθεστώς υποχρεωτικής αδειοδοτήσεως, καθώς αυτό αναιρεί την πρακτική αποτελεσματικότητα του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 97/67. Επιπλέον, πολλές από τις υποχρεώσεις του νομοθετικού αυτού διατάγματος υπάρχουν ήδη σε άλλες διατάξεις που διέπουν τον κλάδο.

52.

Σύμφωνα με την Poste Italiane, το μεγάλο περιθώριο εκτιμήσεως που παρέχει η οδηγία 97/67 στα κράτη μέλη, όσον αφορά τη θέσπιση γενικής αδειοδοτήσεως και τον προσδιορισμό των μη καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών που υπόκεινται σε αδειοδότηση, καθιστά το ιταλικό καθεστώς συμβατό με το δίκαιο της Ένωσης. Η ίδια υποστηρίζει ότι ο εθνικός νομοθέτης στάθμισε την ανάγκη για ρυθμιστικά μέτρα υπό το πρίσμα των βασικών απαιτήσεων, με το άρθρο 6 του νομοθετικού διατάγματος 261/1999 και τον χαρακτηρισμό των «υπηρεσιών υπέρτερου γενικού συμφέροντος» στο άρθρο 1. Όσον αφορά την αναλογικότητα, επισημαίνει ότι είναι θεμιτός ο σκοπός της τηρήσεως της εργατικής νομοθεσίας, σύμφωνα με το άρθρο 2, σημείο 19, της οδηγίας 97/67. Επιπλέον, η διαδικασία αδειοδοτήσεως περιορίζει όσο το δυνατόν λιγότερο τις θεμελιώδεις ελευθερίες, καθώς ο πάροχος των ταχυδρομικών υπηρεσιών μπορεί να αρχίσει να ασκεί τη δραστηριότητά του 45 ημέρες μετά την υποβολή της αιτήσεως.

53.

Η Ιταλική Κυβέρνηση συμφωνεί με την Poste Italiane όσον αφορά το ευρύ πεδίο εκτιμήσεως των κρατών μελών, ιδίως λαμβανομένου υπόψη ότι η οδηγία 97/67 επιδιώκει μια ελάχιστη εναρμόνιση. Ως εκ τούτου, η κανονιστική εξουσία που αναγνωρίζεται στα κράτη μέλη δεν περιορίζεται στην καθολική υπηρεσία, αλλά οι αρχές πρέπει να μεριμνούν για το γενικό συμφέρον του τομέα στο σύνολό του ( 46 ).

54.

Κατά την Επιτροπή, ένα καθεστώς όπως το επίδικο στην κρινόμενη υπόθεση επιτρέπεται, εάν δικαιολογείται από κάποια από τις βασικές απαιτήσεις του άρθρου 2, σημείο 19, της οδηγίας 97/67, και είναι σύμφωνο με την αρχή της αναλογικότητας, καθώς και με τις επιταγές του άρθρου 9, παράγραφος 3, της ως άνω οδηγίας.

55.

Τα κράτη μέλη μπορούν κατ’ αρχήν να εξαρτούν από τη χορήγηση γενικής άδειας την παροχή των ταχυδρομικών υπηρεσιών που δεν περιλαμβάνονται στην καθολική υπηρεσία: το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 97/67 δεν αφήνει περιθώρια αμφιβολίας ως προς το ζήτημα αυτό ( 47 ). Όπως προεξέθεσα, στο μέτρο που οι εταιρίες ταχυδρομικής μεταφοράς ( 48 ) και ταχυμεταφοράς παρέχουν τέτοιες υπηρεσίες, υπόκεινται στο καθεστώς γενικής άδειας.

56.

Κατά την άποψή μου, η οποία συμπίπτει με αυτήν της Poste Italiane και της Ιταλικής Κυβερνήσεως, το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 97/67, σε συνδυασμό με την αιτιολογική της σκέψη 22, παρέχει στις εθνικές αρχές ορισμένο περιθώριο εκτιμήσεως προκειμένου: α) να αποφασίσουν εάν θα καθιερώσουν καθεστώς χορηγήσεως γενικής άδειας και β) σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, να θέσουν τις σχετικές προϋποθέσεις, εντός των ορίων της ίδιας της οδηγίας.

57.

Σύμφωνα με την ίδια αυτή διάταξη, η χορήγηση αδειών επιτρέπεται μόνον εφόσον απαιτείται για να εξασφαλισθεί η συμμόρφωση με τις βασικές απαιτήσεις. Το περιθώριο εκτιμήσεως των κρατών μελών, το οποίο εξαρτάται από τη διευκρίνιση των διατάξεων της οδηγίας στην οποία αυτά υποχρεούνται να προσαρμόσουν την εθνική έννομη τάξη ( 49 ), περιορίζεται εν προκειμένω σημαντικά, καθόσον οι βασικές απαιτήσεις διατυπώνονται ρητώς και εξαντλητικώς ( 50 ) στο άρθρο 2, σημείο 19, της οδηγίας 97/67.

58.

Κατά συνέπεια, το κράτος μέλος που αποφασίζει να εξαρτήσει την πρόσβαση στην αγορά των ταχυδρομικών υπηρεσιών από τη χορήγηση γενικής άδειας, υποχρεούται να αιτιολογεί την απόφασή του με βάση μία ή περισσότερες απαιτήσεις, οι οποίες, στην πραγματικότητα, αποτελούν γενικούς λόγους πολύ διαφορετικών ειδών ( 51 ). Δεν είναι απαραίτητο το κράτος μέλος να επικαλεστεί όλους αυτούς τους γενικούς λόγους μη οικονομικής φύσεως στους οποίους αναφέρεται η διάταξη. Αρκεί να επιλέξει να δικαιολογήσει το καθεστώς των γενικών αδειών με βάση κάποιον ή κάποιους από αυτούς.

59.

Το νομοθετικό διάταγμα 261/1999 χαρακτηρίζει ως «δραστηριότητες υπέρτερου γενικού συμφέροντος» τη συλλογή, τη διαλογή, τη μεταφορά και τη διανομή των ταχυδρομικών αντικειμένων. Η μεταγενέστερη απόφαση 129/15, της οποίας η αιτιολογική έκθεση περιλαμβάνει ευρεία ανάλυση των λόγων που οδήγησαν στην έκδοση του κανονισμού περί αδειών ( 52 ), αναφέρει ότι προηγήθηκε δημόσια διαβούλευση σχετικά, μεταξύ άλλων, με την υποχρέωση τηρήσεως των απαιτήσεων που αφορούν την εργατική νομοθεσία.

60.

Η διαφωνία έγκειται στο αν οι ιταλικές αρχές, υποβάλλοντας στην υποχρέωση αποκτήσεως γενικής άδειας τους παρόχους ταχυδρομικών υπηρεσιών που δεν περιλαμβάνονται στην καθολική υπηρεσία, προέβησαν σε ορθή χρήση του περιθωρίου εκτιμήσεως που τους παρέχει η οδηγία 97/67.

61.

Η οδηγία 97/67 δεν απαιτεί λεπτομερή αναφορά στη σκοπιμότητα (η οποία εξαρτάται από τα κριτήρια εκτιμήσεως κάθε κράτους μέλους) της θεσπίσεως του καθεστώτος αυτού, απαιτεί, όμως, να συμμορφούται το καθεστώς αυτό προς τις απαιτήσεις στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 9, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο της 2, σημείο 19. Εάν, δηλαδή, ένα κράτος μέλος αποφασίσει να εξαρτήσει την παροχή των υπηρεσιών αυτών από αδειοδότηση, υποχρεούται να συνδέσει τη θέσπισή της με κάποιον από τους γενικούς λόγους της οδηγίας 97/67.

62.

Όπως προκύπτει από τις αποφάσεις περί παραπομπής, προσδιορίζοντας τις «βασικές απαιτήσεις» που οδήγησαν τον Ιταλό νομοθέτη στην υπαγωγή της δραστηριότητας εταιριών όπως οι προσφεύγουσες στο καθεστώς γενικής άδειας, το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο u, του νομοθετικού διατάγματος 261/1999 αναφέρει ορισμένες από τις προβλεπόμενες στην οδηγία 97/67 απαιτήσεις (όπως, για παράδειγμα, μεταξύ άλλων, τη διασφάλιση του απορρήτου της αλληλογραφίας ή την προστασία των προσωπικών δεδομένων).

63.

Στον κατάλογο αυτόν περιλαμβάνονται επίσης ο σκοπός της διατηρήσεως των ασφαλιστικών υποχρεώσεων των εργαζομένων στις εταιρίες ταχυδρομικών υπηρεσιών, καθώς και της εθνικής εργατικής νομοθεσίας και των συλλογικών συμβάσεων του κλάδου. Υπάρχουν στοιχεία σχετικά με τον συγκεκριμένο αυτόν σκοπό στα μεταγενέστερα του νομοθετικού διατάγματος νομοθετικά κείμενα, γεγονός που επέτρεψε στην Poste Italiane ( 53 ) να ισχυριστεί ότι η ιταλική νομοθεσία επικαλείται έναν από τους λόγους γενικού συμφέροντος (την «τήρηση των όρων και προϋποθέσεων των καθεστώτων απασχόλησης και κοινωνικής ασφάλισης, όπως ορίζονται από τον νόμο, τους κανονισμούς ή διοικητικές διατάξεις και/ή από συλλογικές συμβάσεις») που προβλέπει το άρθρο 2, σημείο 19, της οδηγίας 97/67 ( 54 ).

64.

Δεδομένου ότι, κατ’ αυτόν τον τρόπο, νομιμοποιείται η ίδια η ύπαρξη της γενικής άδειας για τις επίμαχες ταχυδρομικές υπηρεσίες, το αιτούν δικαστήριο ερωτά εάν οι ιταλικές αρχές εξάρτησαν τη χορήγηση της άδειας αυτής από την εκπλήρωση δυσανάλογα επαχθών υποχρεώσεων. Με τις διατάξεις περί παραπομπής, ωστόσο, δεν διευκρινίζεται ( 55 ) ποιες συγκεκριμένες υποχρεώσεις (εκτός από αυτήν της χρηματοδοτήσεως της καθολικής υπηρεσίας ( 56 ), στην οποία θα αναφερθώ στη συνέχεια) θα μπορούσαν να θεωρηθούν υπερβολικές.

65.

Κατά την άποψή μου, οι υποχρεώσεις του άρθρου 11 του κανονισμού περί αδειών δεν είναι δυσανάλογα επαχθείς. Θεωρώ αρκούντως εύλογες τις σχετικές με τους χρήστες υποχρεώσεις, όπως περιλαμβάνονται στην παράγραφο 2 του άρθρου αυτού (τη θέση σε ευδιάκριτο σημείο των διακριτικών της εταιρίας, τη δημοσιοποίηση του καταλόγου υπηρεσιών και την τήρηση των σχετικών γενικών κανόνων). Το ίδιο ισχύει και με τις υποχρεώσεις «πληροφορήσεως» που προβλέπει η παράγραφος 3 (διαβίβαση στην AGCom ή στο αρμόδιο υπουργείο των στοιχείων που αφορούν τη δραστηριότητα και τα παράπονα των χρηστών, καθώς και γνωστοποίηση των μεταβολών που επήλθαν μετά την αρχική αδειοδότηση).

66.

Όσον αφορά την παράγραφο 1 του άρθρου 11 του κανονισμού αυτού, η υποχρέωση την οποίαν αφορά ως επί το πλείστον η διαφορά είναι αυτή του στοιχείου f, με την οποία θα ασχοληθώ στη συνέχεια. Δεν θεωρώ δυσανάλογα επαχθείς τις λοιπές υποχρεώσεις της παραγράφου αυτής: ορισμένες (στοιχεία a και b) αφορούν την πρόσληψη και το εργασιακό καθεστώς των εργαζομένων, οι οποίοι πρέπει να έχουν λευκό ποινικό μητρώο, καθώς και την τήρηση των διατάξεων και των εθνικών συμβάσεων για τις συνθήκες εργασίας· οι λοιπές (στοιχεία c, d και e) αφορούν τις σχέσεις του παρόχων με τις διοικητικές αρχές, συμπεριλαμβανομένης της καταβολής των τελών για τη λειτουργία της επαληθεύσεως και του ελέγχου, η οποία εμπίπτει στις αρμοδιότητές τους, ή της συνεισφοράς στις δαπάνες της AGCom, καθώς και της υποχρεώσεως κοινοποιήσεως των ενδεχόμενων μεταβολών σε σχέση με τις αρχικές απαιτήσεις.

67.

Καίτοι η τελική εκτίμηση απόκειται στο αιτούν δικαστήριο, επαναλαμβάνω ότι, κατά την άποψή μου, οι προεκτεθείσες υποχρεώσεις είναι συμβατές με την παροχή ταχυδρομικών υπηρεσιών, χωρίς να είναι υπέρμετρα επαχθείς, σε ένα πλαίσιο που συνδυάζει την επιχειρηματική ελευθερία των παρόχων με την υπαγωγή σε κάποιους ελάχιστους κανόνες εύρυθμης λειτουργίας, υπό την εποπτεία των αρμόδιων προς τούτο δημοσίων αρχών.

68.

Η Confetra ( 57 ) υποστηρίζει τη γραμματική ερμηνεία των άρθρων 9, παράγραφοι 1 και 2, και 7, παράγραφος 4, της οδηγίας 97/67, από τα οποία συνάγει ότι η υποχρέωση συνεισφοράς στο ταμείο αποζημιώσεως για το κόστος της καθολικής υπηρεσίας πρέπει να βαρύνει μόνον τους φορείς που την παρέχουν (και, επομένως, όχι τις προσφεύγουσες). Το δίκαιο της Ένωσης αντιτίθεται σε εθνική νομοθετική ρύθμιση που προβλέπει την αυτόματη υποχρέωση συνεισφοράς στο ταμείο αυτό, χωρίς να διακρίνει με βάση την κατάσταση των συνεισφερόντων ή των σχετικών αγορών.

69.

Η AICAI κ.λπ. και η UPS συμμερίζονται την άποψη της Confetra. Προσθέτουν ότι, από γραμματικής, τελολογικής, συστηματικής και ιστορικής απόψεως, η αναφορά του άρθρου 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 97/67 στις «άδειες» δεν περιλαμβάνει εκείνες της παραγράφου 1 και ότι, επομένως, η συνεισφορά στο ταμείο αποζημιώσεως βαρύνει μόνον τους παρόχους καθολικής υπηρεσίας. Ισχυρίζονται ότι η αιτιολογική σκέψη 27 της οδηγίας 2008/6 συνηγορεί υπέρ της ερμηνείας αυτής.

70.

Αντιθέτως, κατά την Poste Italiane και την Ιταλική Κυβέρνηση, το άρθρο 3, παράγραφος 12, του νομοθετικού διατάγματος 261/1999, το οποίο αφορά τη συνεισφορά στο ταμείο αποζημιώσεως για το κόστος της καθολικής υπηρεσίας εκ μέρους των παρόχων ταχυδρομικών υπηρεσιών που δεν περιλαμβάνονται στην καθολική υπηρεσία, δεν έχει άμεση εφαρμογή. Εξαρτάται από την επαλήθευση εκ μέρους της AGCom του καθαρού κόστους και του άδικου χαρακτήρα της οικονομικής επιβαρύνσεως του παρόχου της υπηρεσίας αυτής, καθώς και από τον τρόπο χρηματοδοτήσεώς της. Οι εν λόγω διάδικοι διευκρινίζουν ότι, σύμφωνα με τα άρθρα 11, παράγραφος 1, στοιχείο f, και 15, παράγραφος 2, του κανονισμού περί αδειών, η υποχρέωση συνεισφοράς στο ταμείο αυτό εκτιμάται κατά περίπτωση και εξαρτάται από τον εναλλάξιμο χαρακτήρα των παρεχομένων υπηρεσιών σε σχέση με τις περιεχόμενες στην καθολική υπηρεσία, τα χαρακτηριστικά των οποίων εξελίσσονται αναλόγως των οικονομικών, τεχνολογικών και κοινωνικών παραγόντων.

71.

Οι εν λόγω διάδικοι ισχυρίζονται ότι, παρά την ατυχή του διατύπωση, το άρθρο 9, παράγραφος 2, της οδηγίας 96/67 αναφέρεται στις άδειες γενικώς και δεν περιορίζεται σε αυτές που αφορούν την καθολική υπηρεσία της παραγράφου 1, παρόλο που η σύνδεση των δύο παραγράφων ενδέχεται να δημιουργεί τέτοια εντύπωση. Η γραμματική, συστημική, λογική και τελολογική ερμηνεία της διατάξεως επιβεβαιώνουν την άποψη αυτή.

72.

Η Γαλλική Κυβέρνηση, η οποία παρενέβη στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση αποκλειστικά για να απαντήσει στα δύο αυτά ερωτήματα, υποστηρίζει ότι, από τα συγκεκριμένα χαρακτηριστικά των εταιριών ταχυμεταφοράς, την προστιθέμενη αξία των υπηρεσιών τους, τον τρόπο με τον οποίον τις χρησιμοποιούν οι πελάτες και την κοστολόγησή τους, προκύπτει ότι δεν πρέπει να υποχρεώνονται σε συνεισφορά στο ταμείο αποζημιώσεως.

73.

Η Επιτροπή αμφισβητεί το παραδεκτό των προδικαστικών ερωτημάτων, τα οποία θεωρεί υποθετικά, καθώς η AGCom δεν έχει λάβει μέχρι τώρα καμιά απόφαση που να υποχρεώνει τις εταιρίες αυτές να συνεισφέρουν στο ταμείο αποζημιώσεως. Κατά τα λοιπά, συμμερίζεται την άποψη της Poste Italiane και της Ιταλικής Κυβερνήσεως σχετικά με τη δυνατότητα να συμμετέχουν στο ταμείο αυτό εταιρίες που παρέχουν υπηρεσίες εναλλάξιμες με τις παρεχόμενες στο πλαίσιο της καθολικής υπηρεσίας.

74.

Η ένσταση της Επιτροπής σχετικά με τον υποθετικό χαρακτήρα των προδικαστικών ερωτημάτων υπαγορεύει την εξέταση του παραδεκτού του σχετικού τμήματος της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως.

75.

Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση κατέστη σαφές ότι η AGCom δεν έχει δημιουργήσει ταμείο αποζημιώσεως για το κόστος της καθολικής υπηρεσίας και, ως εκ τούτου, δεν έχει υποχρεώσει καμιά εταιρία να συνεισφέρει σε αυτό ( 58 ). Αν ισχύει κάτι τέτοιο –και τούτο μένει να διαπιστωθεί από το δικαστήριο της ουσίας–, το τρίτο και το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα της διατάξεως παραπομπής είναι υποθετικά, αφορούν το μέλλον και το περιεχόμενό τους είναι ακόμη αβέβαιο, γεγονός που τα καθιστά απαράδεκτα ( 59 ).

76.

Θα μπορούσε, ωστόσο, να γίνει δεκτό το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, αν θεωρηθεί ως αόριστη διατύπωση μιας αμφιβολίας όσον αφορά το συμβατό της οδηγίας 97/67 με εθνικές διατάξεις, οι οποίες, στο μέλλον, θα επιτρέπουν –χωρίς να επιβάλλουν– τη συνεισφορά στο ταμείο αποζημιώσεως σε όσους είναι κάτοχοι γενικής άδειας.

77.

Εν πάση περιπτώσει, θα εκθέσω την άποψή μου σε σχέση και με τα δύο προδικαστικά ερωτήματα, στα οποία μπορεί να δοθεί κοινή απάντηση, για την περίπτωση που το Δικαστήριο αποφασίσει να απορρίψει την ένσταση απαραδέκτου.

78.

Η δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 9, παράγραφος 2, της οδηγίας 97/67 στις γενικές άδειες επιβεβαιώθηκε με την απόφαση DHL Express (Austria) ( 60 ). Το Δικαστήριο επισήμανε, ειδικότερα, ότι από το άρθρο 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 97/67 συνάγεται ότι ο όρος «άδειες» αναφέρεται τόσο στις άδειες της παραγράφου 2, πρώτο εδάφιο, του εν λόγω άρθρου (ειδικές), όσο και σε εκείνες της παραγράφου 1 (γενικές).

79.

Μολονότι το προδικαστικό ερώτημα στην υπόθεση εκείνη αφορούσε το άρθρο 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, τέταρτη περίπτωση, της ίδιας οδηγίας, η αμφιβολία επικεντρωνόταν στην έννοια του όρου «άδειες», την οποία το Δικαστήριο εξέτασε σε σχέση με όλες τις περιπτώσεις της ίδιας αυτής διατάξεως.

80.

Κατά συνέπεια, δεν υπάρχει από άποψη αρχής εμπόδιο στο να εξαρτούν τα κράτη μέλη τη χορήγηση γενικών αδειών από την υποχρέωση συνεισφοράς στο ταμείο αποζημιώσεως.

81.

Η καθιέρωση ενός ταμείου τέτοιας φύσεως, υπό τις προϋποθέσεις που περιγράφονται στο άρθρο 7, παράγραφος 4, της οδηγίας 97/67, αποτελεί μία από τις μεθόδους που παρέχονται στα κράτη μέλη για τη χρηματοδότηση της καθολικής υπηρεσίας. Η καθολική υπηρεσία, όπως προανέφερα, αποτελεί στην πραγματικότητα έναν μηχανισμό εξισορροπήσεως στο πλαίσιο της διαδικασίας απελευθερώσεως και ανοίγματος στον ανταγωνισμό της σχετικής αγοράς, η οποία ολοκληρώθηκε με την οδηγία 2008/6. Με τη χρηματοδότησή της από τους παρόχους ταχυδρομικών υπηρεσιών, επιδιώκεται η καθιέρωση κάποιας ισοτιμίας μεταξύ τους, καθώς οι νέες εταιρίες στην αγορά, οι οποίες δεν αντιμετωπίζουν τις ίδιες δαπάνες με τους παρόχους στους οποίους έχει ανατεθεί η καθολική υπηρεσία ( 61 ), υποχρεώνονται να συνεισφέρουν στο εν λόγω ταμείο και να συμβάλλουν στη χρηματοδότηση ορισμένων υποχρεώσεων που στηρίζονται στην αρχή της αλληλεγγύης.

82.

Η αιτιολογική σκέψη 27 της οδηγίας 2008/6 παρέχει τη δυνατότητα να ζητείται από τους παρόχους ταχυδρομικών υπηρεσιών να συμβάλλουν στη χρηματοδότηση του ταμείου αυτού. Βεβαίως, η διάταξη αυτή αφορά τους παρόχους που είναι κάτοχοι γενικών αδειών. Αρκεί οι ταχυδρομικές υπηρεσίες τις οποίες παρέχουν με τις άδειες αυτές (και οι οποίες «δεν πρέπει απαραιτήτως να καλύπτουν όλα τα χαρακτηριστικά της καθολικής υπηρεσίας») να παρουσιάζουν, από την άποψη του χρήστη, «επαρκώς εναλλακτικό χαρακτήρα» σε σχέση με εκείνες της καθολικής υπηρεσίας.

83.

Αν ο χρήστης μπορεί να υποκαταστήσει την υπηρεσία που θα του παρείχε ο πάροχος της καθολικής υπηρεσίας με μία υπηρεσία από πάροχο ταχυδρομικών υπηρεσιών, μπορεί να συναχθεί η εναλλαξιμότητα των δύο υπηρεσιών και τούτο, επαναλαμβάνω, αρκεί για να επιτραπεί η υπαγωγή του πρώτου παρόχου στην υποχρέωση χρηματοδοτήσεως στο ταμείο αντισταθμίσεως ( 62 ).

84.

Πιστεύω ότι η ιταλική νομοθεσία στην οποίαν αναφέρεται το αιτούν δικαστήριο ανταποκρίνεται σε αυτό το υπόδειγμα. Αφενός, τα άρθρα 6, παράγραφος 1α, και 10, παράγραφος 2, του νομοθετικού διατάγματος 261/1999 προβλέπουν τη συμμετοχή των κατόχων γενικών αδειών στο ταμείο αποζημιώσεως για την καθολική υπηρεσία όταν αυτοί παρέχουν υπηρεσίες εναλλάξιμες με εκείνες της καθολικής υπηρεσίας.

85.

Αφετέρου, και τούτο αποτελεί καθοριστικό κανονιστικό στοιχείο, το άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο f, και το άρθρο 15, παράγραφος 2, του κανονισμού περί αδειών, ρυθμίζουν με την ίδια ακριβώς διατύπωση ( 63 ) την υποχρέωση συνεισφοράς στο εν λόγω ταμείο, παραπέμποντας στις προϋποθέσεις της αιτιολογικής σκέψεως 27 της οδηγίας 2008/6. Δεν κατανοώ για ποιον λόγο θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι προσκρούει στην οδηγία αυτή εθνική διάταξη, η οποία ακολουθεί ακριβώς τις διατάξεις της οδηγίας αυτής που προσδιορίζουν την έκταση της υποχρεώσεως χρηματοδοτήσεως του ταμείου αποζημιώσεως.

86.

Κατά συνέπεια, δεν διαπιστώνω στις διατάξεις αυτές της ιταλικής νομοθεσίας καμιάν αντίθεση προς την οδηγία 97/67. Εάν, στο μέλλον, η AGCom αποφασίσει να εφαρμόσει τον κανονισμό αυτόν και να απαιτήσει συνεισφορά και από τις δύο κατηγορίες εταιριών, τότε, και όχι τώρα, θα πρέπει να διαπιστωθεί σε ποιον βαθμό τηρεί τα κριτήρια που προβλέπονται από την οδηγία 97/67.

87.

Κατόπιν των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα του Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Διοικητικού Περιφερειακού Πρωτοδικείου του Lazio, Ιταλία) ως εξής: