This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52023DC0072
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL AND THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE Report on the implementation by Member States of Directive 2003/88/EC concerning certain aspects of the organisation of working time
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Έκθεση για την εφαρμογή από τα κράτη μέλη της οδηγίας 2003/88/ΕΚ σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργάνωσης του χρόνου εργασίας
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Έκθεση για την εφαρμογή από τα κράτη μέλη της οδηγίας 2003/88/ΕΚ σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργάνωσης του χρόνου εργασίας
COM/2023/72 final
ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Βρυξέλλες, 15.3.2023
COM(2023) 72 final
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Έκθεση για την εφαρμογή από τα κράτη μέλη της οδηγίας 2003/88/ΕΚ σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργάνωσης του χρόνου εργασίας
{SWD(2023) 40 final}
I.Εισαγωγή
Η παρούσα έκθεση εξετάζει την εφαρμογή εκ μέρους των κρατών μελών της οδηγίας 2003/88/ΕΚ (στο εξής: «οδηγία» ή «οδηγία για τον χρόνο εργασίας»), όπως προβλέπεται στο άρθρο 24 της εν λόγω οδηγίας. Επικαιροποιεί την προηγούμενη έκθεση που δημοσιεύτηκε το 2017 1 . H παρούσα έκθεση συνοδεύεται από έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, όπου η Επιτροπή εκθέτει με περισσότερες λεπτομέρειες τα αποτελέσματα της εξέτασής της 2 .
Η παρούσα έκθεση δεν παρέχει εξαντλητικό απολογισμό όλων των εθνικών μέτρων εφαρμογής ούτε προδικάζει τη θέση που ενδέχεται να λάβει η Επιτροπή σε μελλοντικές νομικές διαδικασίες.
Η Επιτροπή επικαιροποίησε επίσης την ερμηνευτική ανακοίνωση 3 που συνοψίζει την εφαρμοστέα νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: «Δικαστήριο» ή «ΔΕΕ»). Στόχος της παρούσας ανακοίνωσης είναι να προσφέρει νομική σαφήνεια και ασφάλεια δικαίου στα κράτη μέλη και σε άλλα ενδιαφερόμενα μέρη κατά την εφαρμογή της οδηγίας για τον χρόνο εργασίας.
II.Ο στόχος και οι απαιτήσεις της οδηγίας
Για την προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων, η οδηγία θεσπίζει κοινές ελάχιστες απαιτήσεις που περιλαμβάνουν:
-τα όρια του χρόνου εργασίας (όχι άνω των 48 ωρών εβδομαδιαίως κατά μέσο όρο, συμπεριλαμβανομένων των τυχόν υπερωριών)·
-τις ελάχιστες περιόδους ημερήσιας και εβδομαδιαίας ανάπαυσης (τουλάχιστον 11 συναπτών ωρών ημερησίως και 35 ωρών συνεχούς εβδομαδιαίας ανάπαυσης)·
-ετήσια άδεια μετ’ αποδοχών (τουλάχιστον 4 εβδομάδων ετησίως)·
-ειδική προστασία για τους εργαζομένους τη νύχτα.
Η οδηγία προβλέπει επίσης σχετική ευελιξία για την οργάνωση του χρόνου εργασίας. Με τον τρόπο αυτόν, οι ελάχιστες περίοδοι ανάπαυσης είναι δυνατό να μετατεθούν, στο σύνολό τους ή εν μέρει, για ορισμένες δραστηριότητες. Κάθε εργαζόμενος μπορεί να συμφωνήσει, ατομικά, να υπερβεί το όριο των 48 ωρών εργασίας (στο εξής: ρήτρα εξαίρεσης). Οι συλλογικές συμβάσεις μπορούν να διασφαλίσουν πρόσθετη ευελιξία, για παράδειγμα επιτρέποντας να υπολογίζεται ο εβδομαδιαίος χρόνος εργασίας κατά μέσο όρο για περιόδους έως 12 μήνες.
III.Ανάλυση της εφαρμογής της οδηγίας από τα κράτη μέλη
Οι πληροφορίες που παρουσιάζονται στη συνέχεια και στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής βασίζονται σε εθνικές εκθέσεις (συμπεριλαμβανομένων των απόψεων εθνικών και Ευρωπαίων κοινωνικών εταίρων), προηγούμενες εκθέσεις της Επιτροπής και πληροφορίες που έχουν συλλεχθεί από διαδικασίες επί παραβάσει και από ανεξάρτητους εμπειρογνώμονες. Συλλέχθηκαν το 2021 και το 2022.
Α. Εξαιρέσεις από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας
Από τα διαθέσιμα στοιχεία προκύπτει ότι η οδηγία έχει μεταφερθεί στο μεγαλύτερο μέρος της τόσο στο δημόσιο όσο και στον ιδιωτικό τομέα.
Σε ορισμένα κράτη μέλη, ορισμένες κατηγορίες εργαζομένων εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της γενικής νομοθεσίας για τη μεταφορά της οδηγίας, αλλά υπόκεινται γενικά σε ειδικούς κανόνες για τις συνθήκες εργασίας. Στον δημόσιο τομέα, αυτό ισχύει ως επί το πλείστον για τις ένοπλες δυνάμεις, την αστυνομία και άλλες δυνάμεις ασφαλείας, καθώς και τις υπηρεσίες πολιτικής προστασίας, όπως το προσωπικό των φυλακών και οι πυροσβέστες του δημόσιου τομέα 4 .
Όσον αφορά τον ιδιωτικό τομέα, αρκετά κράτη μέλη εξαιρούν τους οικιακούς βοηθούς 5 .
Οι εξαιρέσεις αυτές δεν συνάδουν γενικά με τις απαιτήσεις της οδηγίας για τον χρόνο εργασίας, εκτός αν η μεταφορά των διατάξεων της οδηγίας εξασφαλίζεται από συλλογικές συμβάσεις.
Το Δικαστήριο επιβεβαίωσε το 2021 ότι, ενώ η οδηγία ισχύει για τις ένοπλες δυνάμεις 6 , ορισμένες δραστηριότητες μπορούν να εξαιρεθούν από το πεδίο εφαρμογής της, σε περιπτώσεις στις οποίες η εφαρμογή της θα ήταν επιζήμια για την ορθή εκτέλεση των στρατιωτικών επιχειρήσεων, ιδίως ενόψει των ιδιαίτερων διεθνών υποχρεώσεων ορισμένων κρατών μελών, των συγκρούσεων ή απειλών τις οποίες αντιμετωπίζουν ή λόγω του γεωπολιτικού πλαισίου. Τα μισά περίπου κράτη μέλη εφαρμόζουν ρητά την οδηγία στις ένοπλες δυνάμεις τους 7 . Πολλά κράτη μέλη δεν την εφαρμόζουν ρητά, αλλά εφαρμόζουν, ωστόσο, τις διατάξεις της στις ένοπλες δυνάμεις σε ορισμένο βαθμό 8 . Λίγα κράτη μέλη δεν εφαρμόζουν την οδηγία στο στρατιωτικό προσωπικό 9 , με την επιφύλαξη ύπαρξης εθνικών κανόνων που αφορούν τις συνθήκες εργασίας και την προστασία της υγείας και της ασφάλειας του προσωπικού των ενόπλων δυνάμεων.
Β. Εργαζόμενοι με περισσότερες της μίας συμβάσεις εργασίας
Η οδηγία δεν αναφέρει ρητά κατά πόσον οι διατάξεις ορίζουν απόλυτα όρια σε περίπτωση παράλληλων συμβάσεων με έναν ή περισσότερους εργοδότες ή αν εφαρμόζονται σε κάθε σχέση εργασίας χωριστά. Το Δικαστήριο διευκρίνισε πρόσφατα ότι όταν οι εργαζόμενοι έχουν πλείονες συμβάσεις εργασίας με τον ίδιο εργοδότη, η ελάχιστη περίοδος ημερήσιας ανάπαυσης έχει εφαρμογή στις συμβάσεις αυτές θεωρούμενες στο σύνολό τους και όχι χωριστά 10 . Όπως αναφέρεται σε προηγούμενες εκθέσεις εφαρμογής, η Επιτροπή θεωρεί ότι, λαμβανομένου υπόψη του στόχου της οδηγίας για βελτίωση της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων, τα όρια όσον αφορά τον μέσο εβδομαδιαίο χρόνο εργασίας και την ημερήσια και εβδομαδιαία ανάπαυση θα πρέπει να εφαρμόζονται, στο μέτρο του δυνατού, ανά εργαζόμενο.
Η πρακτική που ακολουθείται στα κράτη μέλη διαφέρει ως προς το σημείο αυτό.
Η Βουλγαρία, η Γερμανία, η Εσθονία, η Ιρλανδία, η Ελλάδα, η Γαλλία, η Κροατία, η Ιταλία, η Κύπρος, το Λουξεμβούργο, οι Κάτω Χώρες, η Αυστρία και η Σλοβενία εφαρμόζουν την οδηγία ανά εργαζόμενο (ως επί το πλείστον σύμφωνα με ρητές νομικές διατάξεις για τον σκοπό αυτόν).
Αντιθέτως, η Τσεχία, η Ισπανία, η Λετονία, η Ουγγαρία, η Πολωνία, η Πορτογαλία και η Σλοβακία εφαρμόζουν την οδηγία ανά σύμβαση.
Στο Βέλγιο, στη Δανία, τη Λιθουανία, τη Μάλτα, τη Ρουμανία, τη Φινλανδία και τη Σουηδία, η οδηγία εφαρμόζεται ανά εργαζόμενο όταν υφίστανται περισσότερες της μίας συμβάσεις με τον ίδιο εργοδότη, αλλά ανά σύμβαση όταν ο εργαζόμενος έχει συνάψει περισσότερες της μίας συμβάσεις με διαφορετικούς εργοδότες.
Γ. Ορισμός και καταγραφή του «χρόνου εργασίας»
Γενικά, ο επίσημος ορισμός του «χρόνου εργασίας» που περιλαμβάνεται στο άρθρο 2 της οδηγίας (δηλαδή κάθε περίοδος κατά τη διάρκεια της οποίας ο εργαζόμενος «ευρίσκεται στην εργασία, στη διάθεση του εργοδότη, και ασκεί τη δραστηριότητα ή τα καθήκοντά του») δεν φαίνεται να δημιουργεί αυτός καθαυτός προβλήματα ως προς την εφαρμογή.
Η «εφημερία» και η «επιφυλακή» είναι περίοδοι κατά τις οποίες οι εργαζόμενοι πρέπει να παραμένουν διαθέσιμοι για να συνεχίσουν την εργασία τους σε περίπτωση ανάγκης. Ο «χρόνος εφημερίας» είναι όταν ένας εργαζόμενος καλείται να παραμείνει στον χώρο εργασίας ή σε άλλο χώρο που καθορίζεται από τον εργοδότη και να είναι έτοιμος να εκτελέσει τα καθήκοντά του, εάν παραστεί ανάγκη. Κατά τη διάρκεια της «επιφυλακής » πρέπει να υπάρχει δυνατότητα επικοινωνίας με τον εργαζόμενο ανά πάσα στιγμή, αλλά δεν απαιτείται από αυτόν να παραμείνει σε χώρο που καθορίζεται από τον εργοδότη.
Το Δικαστήριο έκρινε ότι ο χρόνος «εφημερίας» πρέπει να υπολογίζεται εξ ολοκλήρου ως «χρόνος εργασίας» κατά την έννοια της οδηγίας. Κατά τη διάρκεια της «επιφυλακής», ο χρόνος που συνδέεται με την πραγματική παροχή υπηρεσιών αποτελεί πάντα χρόνο εργασίας. Ο υπόλοιπος χρόνος επιφυλακής χαρακτηρίζεται ως ανάπαυση, εκτός αν οι περιορισμοί που επιβάλλονται από τον εργοδότη έχουν πολύ σημαντικό αντίκτυπο στη δυνατότητα του εργαζομένου να διαχειρίζεται ελεύθερα τον χρόνο του και να ασχολείται με τα προσωπικά και κοινωνικά ενδιαφέροντά του. Σε τέτοιες περιπτώσεις, ως χρόνος εργασίας υπολογίζεται το σύνολο του χρόνου επιφυλακής 11 .
Η πλειονότητα των κρατών μελών 12 έχει νομικές διατάξεις που ρυθμίζουν την εργασία με «εφημερίες» και αρκετά κράτη μέλη προβλέπουν επίσης ρητά περιόδους «επιφυλακής» στη νομοθεσία τους 13 . Η πρώτη ομάδα είναι γενικά συνεπής με την ερμηνεία του Δικαστηρίου, ενώ η δεύτερη δεν λαμβάνει υπόψη την πρόσφατη νομολογία που θέτει περιορισμούς σχετικά με το πότε ο χρόνος επιφυλακής θεωρείται ανάπαυση. Ωστόσο, ορισμένα εθνικά δικαστήρια έχουν αρχίσει να εφαρμόζουν τη νομολογία αυτή 14 .
Παρατηρείται βελτίωση της συμμόρφωσης των κρατών μελών με την απαίτηση να αντιμετωπίζεται ο χρόνος εφημερίας ως χρόνος εργασίας, αλλά εξακολουθούν να υφίστανται ορισμένα προβλήματα.
Στη Δανία οι κοινωνικοί εταίροι μπορούν να συμφωνήσουν ότι η περίοδος ανάπαυσης μπορεί να πραγματοποιείται κατά τη διάρκεια της εφημερίας στον χώρο εργασίας και ορισμένοι από τους κοινωνικούς εταίρους στον τομέα της υγείας έχουν κάνει χρήση αυτής της δυνατότητας. Στην Πολωνία και τη Σλοβενία, μόνο η ενεργή εφημερία στον χώρο εργασίας υπολογίζεται ως χρόνος εργασίας και στη Σλοβακία, η εφημερία στον χώρο εργασίας δεν υπολογίζεται εξ ολοκλήρου ως χρόνος εργασίας για ορισμένες ομάδες.
Το Δικαστήριο αποφάσισε το 2019 ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να επιβάλλουν στους εργοδότες την υποχρέωση να εφαρμόζουν «αντικειμενικό, αξιόπιστο και ευχερώς προσβάσιμο σύστημα μετρήσεως του ημερήσιου χρόνου εργασίας κάθε εργαζομένου» 15 . Στα περισσότερα κράτη μέλη, οι εργοδότες υποχρεούνται να παρακολουθούν και να καταγράφουν τον χρόνο εργασίας, αλλά τα εξής πέντε δεν προβλέπουν τέτοια υποχρέωση ή δεν την ορίζουν με σαφήνεια: Βέλγιο, Δανία, Κύπρος, Μάλτα και Σουηδία.
Δ. Διαλείμματα και περίοδοι ανάπαυσης
Το άρθρο 4 απαιτεί χρόνο διαλείμματος όταν ο ημερήσιος χρόνος εργασίας υπερβαίνει τις 6 ώρες, χωρίς να προσδιορίζει τη διάρκειά του ή να τον ορίζει με περισσότερες λεπτομέρειες. Οι λεπτομέρειες αυτές πρέπει να «καθορίζονται από συλλογικές συμβάσεις ή από συμφωνίες μεταξύ των κοινωνικών εταίρων ή, ελλείψει αυτών, από την εθνική νομοθεσία».
Η διάταξη φαίνεται να έχει μεταφερθεί, σε γενικές γραμμές, ικανοποιητικά. Τα περισσότερα κράτη μέλη καθορίζουν τις ελάχιστες διατάξεις όσον αφορά τη διάρκεια και τον χρόνο του διαλείμματος κατά την ημερήσια εργασία. Ωστόσο, ορισμένα κράτη μέλη δεν καθορίζουν την ελάχιστη διάρκεια ή τη χρονική στιγμή του διαλείμματος διά νόμου 16 και δεν είναι σαφές αν οι συλλογικές συμβάσεις το ρυθμίζουν αυτό σε όλες τις περιπτώσεις.
Όσον αφορά την ανάπαυση (άρθρα 3 και 5 της οδηγίας), η βασική απαίτηση της οδηγίας είναι ότι ο εργαζόμενος πρέπει να έχει περίοδο ημερήσιας ανάπαυσης ελάχιστης διάρκειας 11 συναπτών ωρών ανά εικοσιτετράωρο και ελάχιστη περίοδο συνεχούς ανάπαυσης 24 ωρών ανά περίοδο επτά ημερών, στις οποίες προστίθενται οι 11 ώρες ημερήσιας ανάπαυσης. Η οδηγία προβλέπει τη δυνατότητα να μειώνεται η διάρκεια εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε 24 ώρες για αντικειμενικούς λόγους.
Αυτές οι βασικές απαιτήσεις φαίνεται ότι έχουν μεταφερθεί ικανοποιητικά στο εθνικό δίκαιο των κρατών μελών για τους περισσότερους τομείς. Ορισμένα κράτη μέλη φαίνεται να έχουν μεταφέρει εσφαλμένα από ορισμένες απόψεις την απαίτηση εβδομαδιαίας ανάπαυσης, π.χ. διότι η απαίτηση δεν έχει μεταφερθεί σε έναν συγκεκριμένο τομέα 17 ή με τη χρήση 24ωρης περιόδου ανάπαυσης χωρίς την παρουσία συγκεκριμένων αντικειμενικών λόγων 18 .
Ε. Όρια του χρόνου εργασίας
Δυνάμει του άρθρου 6 της οδηγίας, ο μέσος εβδομαδιαίος χρόνος εργασίας (συμπεριλαμβανομένων των υπερωριών) δεν πρέπει να υπερβαίνει τις 48 ώρες εβδομαδιαίως. Γενικά, το όριο αυτό έχει μεταφερθεί ικανοποιητικά και πολλά κράτη μέλη θεσπίζουν πρότυπα υψηλότερης προστασίας.
Σε λίγες περιπτώσεις παρατηρείται υπέρβαση του ορίου της οδηγίας, συγκεκριμένα:
-Το όριο εξακολουθεί να μην εφαρμόζεται ικανοποιητικά στην πράξη από την Ιρλανδία για τους κοινωνικούς λειτουργούς, αλλά συνεχίζονται οι προσπάθειες για την αντιμετώπιση της κατάστασης.
-Ο βουλγαρικός εργατικός κώδικας εξακολουθεί να προβλέπει εβδομαδιαίο χρόνο εργασίας έως και 56 ωρών, θεσπίζει ένα σύστημα για τον υπολογισμό του μέσου όρου του εβδομαδιαίου χρόνου εργασίας και δεν περιορίζει τη χρήση υποχρεωτικών υπερωριών για τις εθνικές δυνάμεις άμυνας, τις υπηρεσίες έκτακτης ανάγκης, την επείγουσα αποκατάσταση υπηρεσιών κοινής ωφέλειας ή μεταφορών και την παροχή ιατρικής βοήθειας 19 .
Φαίνεται επίσης ότι η προθεσμία για τον υπολογισμό του μέγιστου χρόνου εργασίας υπερβαίνει το όριο των τεσσάρων μηνών στη Βουλγαρία 20 , τη Γερμανία 21 και τη Σλοβενία 22 όπου έχει οριστεί στους 6 μήνες, καθώς και στην Ισπανία όπου έχει οριστεί στους 12 μήνες 23 . Η πρακτική αυτή δεν περιορίζεται στις δραστηριότητες που απαριθμούνται στο άρθρο 17 παράγραφος 3 της οδηγίας. Στο Βέλγιο, το σύστημα όσον αφορά τον χρόνο εργασίας «Plus Minus Account» επιτρέπει περίοδο αναφοράς που υπερβαίνει το ένα έτος 24 .
ΣΤ. Ετήσια άδεια
Το βασικό δικαίωμα ετήσιας άδειας μετ’ αποδοχών (άρθρο 7 της οδηγίας) έχει σε γενικές γραμμές μεταφερθεί ικανοποιητικά.
Όλα τα κράτη μέλη προβλέπουν ρητά το δικαίωμα των εργαζομένων σε ετήσια άδεια μετ’ αποδοχών διάρκειας τουλάχιστον τεσσάρων εβδομάδων και όλα προβλέπουν ότι οι εργαζόμενοι λαμβάνουν τις «μέσες αποδοχές», την «κανονική εβδομαδιαία αμοιβή», τη «μέση μηνιαία αμοιβή» ή παρόμοια αμοιβή όταν βρίσκονται σε άδεια. Όλα τα κράτη μέλη προβλέπουν δικαίωμα χρηματικής αποζημίωσης, όταν λήξει η εργασιακή σχέση χωρίς να έχει ληφθεί η ετήσια άδεια.
Ωστόσο, εξακολουθούν να παρατηρούνται δύο βασικά προβλήματα. Πρώτον, ορισμένα κράτη μέλη επιβάλλουν όρους για την απόκτηση ή τη λήψη ετήσιας άδειας μετ’ αποδοχών κατά το πρώτο έτος απασχόλησης, οι οποίοι υπερβαίνουν την οδηγία όπως έχει ερμηνευθεί από το Δικαστήριο. Για παράδειγμα, προβλέπουν υπερβολικά μεγάλες περιόδους (6-8 μήνες) για την απόκτηση του δικαιώματος λήψης άδειας 25 .
Δύο κράτη μέλη διαθέτουν συστήματα στα οποία το δικαίωμα ετήσιας άδειας μετ’ αποδοχών αποκτάται με βάση το εισόδημα του εργαζομένου κατά το έτος που προηγείται του έτους κατά το οποίο μπορεί να ληφθεί η ετήσια άδεια μετ’ αποδοχών («το έτος διακοπών») 26 . Ο εργαζόμενος έχει δικαίωμα να πάρει άδεια κατά το πρώτο έτος διακοπών, αλλά άνευ αποδοχών.
Το δεύτερο πρόβλημα είναι η παραγραφή του δικαιώματος ετήσιας άδειας μετ’ αποδοχών που ο εργαζόμενος δεν μπόρεσε να λάβει. Το ΔΕΕ έχει αποφανθεί ότι ο εργαζόμενος ο οποίος δεν είναι σε θέση να εργαστεί λόγω ασθένειας εξακολουθεί να συσσωρεύει δικαιώματα για ετήσια άδεια μετ’ αποδοχών κατά τη διάρκεια της άδειας ασθένειας. Τα κράτη μέλη μπορούν να περιορίσουν αυτή τη δυνατότητα μεταφοράς ετήσιας άδειας μετ’ αποδοχών η οποία δεν μπορεί να ληφθεί λόγω δικαιολογημένης αδυναμίας. Ωστόσο, το Δικαστήριο έχει επίσης κρίνει ότι «[η] περίοδος μεταφοράς πρέπει να υπερβαίνει ουσιωδώς τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς για την οποία έχει παρασχεθεί» 27 . Πολλά κράτη μέλη έχουν θεσπίσει διατάξεις που επιτρέπουν στον εργαζόμενο να μεταφέρει ή να μεταθέτει τις αποκτηθείσες περιόδους ετήσιας άδειας, όταν η λήψη τέτοιας άδειας συμπίπτει με περίοδο άδειας ασθένειας. Ωστόσο, σε αρκετές χώρες, η περίοδος που πρέπει να παρέλθει προτού οι εργαζόμενοι χάσουν το δικαίωμα τους για ετήσια άδεια μετ’ αποδοχών φαίνεται να είναι πολύ μικρή, καθώς δεν είναι μεγαλύτερη από την περίοδο αναφοράς ενός έτους 28 .
Ζ. Νυχτερινή εργασία
Η οδηγία προβλέπει πιο υψηλά πρότυπα προστασίας για τους εργαζομένους τη νύχτα: δεν επιτρέπεται να εργάζονται πάνω από οκτώ ώρες ημερησίως κατά μέσον όρο και το όριο των οκτώ ωρών είναι απόλυτο (δεν μπορεί να υπολογίζεται κατά μέσο όρο) σε περίπτωση νυχτερινής εργασίας που είναι ιδιαίτερα επικίνδυνη και αγχογόνος.
Τα κράτη μέλη περιορίζουν γενικώς τον μέσο χρόνο εργασίας των εργαζομένων τη νύχτα σε οκτώ ώρες. Ωστόσο, ορισμένα κράτη μέλη έχουν ορίσει περίοδο αναφοράς τεσσάρων μηνών για τον υπολογισμό του εν λόγω μέσου όρου 29 . Η διάρκεια αυτή είναι ίδια με την τυπική περίοδο αναφοράς για τον υπολογισμό του γενικού μέγιστου χρόνου εργασίας και, κατά την άποψη της Επιτροπής, είναι πολύ μεγάλη για να εκπληρώσει τον προστατευτικό σκοπό των διατάξεων για τη νυχτερινή εργασία.
Όσον αφορά τη νυχτερινή εργασία που ενέχει ιδιαίτερους κινδύνους ή σημαντική πίεση, δύο κράτη μέλη δεν έχουν μεταφέρει τη συγκεκριμένη διάταξη της οδηγίας 30 . Ένα κράτος μέλος επιτρέπει εξαιρέσεις που δεν προβλέπονται στην οδηγία 31 .
Η. Παρεκκλίσεις (άρθρα 17, 18 και 22 της οδηγίας)
1.Αυτόνομοι εργαζόμενοι
Σύμφωνα με το άρθρο 17 παράγραφος 1, τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να παρεκκλίνουν από τις διατάξεις για την ημερήσια και την εβδομαδιαία ανάπαυση, τα διαλείμματα, τον μέγιστο εβδομαδιαίο χρόνο εργασίας, τη διάρκεια της νυχτερινής εργασίας και τις περιόδους αναφοράς, «εφόσον η διάρκεια του χρόνου εργασίας, λόγω των ιδιαιτεροτήτων της ασκούμενης δραστηριότητας, δεν υπολογίζεται ή/και δεν προκαθορίζεται ή μπορεί να καθορίζεται από τους ίδιους τους εργαζόμενους».
Σε ορισμένες περιπτώσεις τα κράτη μέλη δεν έχουν ενσωματώσει όλα τα κριτήρια αυτά στους εθνικούς ορισμούς τους. Για παράδειγμα, ορισμένα κράτη μέλη απαλλάσσουν έναν εργαζόμενο που έχει αποδοχές τρεις φορές ανώτερες από τον κατώτατο μισθό 32 , είτε κατέχει θέση μεγάλης σημασίας ή εμπιστοσύνης και λαμβάνει αποδοχές επτά φορές υψηλότερες από τον υποχρεωτικό κατώτατο μισθό 33 .
2.Παρεκκλίσεις οι οποίες απαιτούν να παρέχονται στον εργαζόμενο ισοδύναμες περίοδοι αντισταθμιστικής ανάπαυσης
Η οδηγία επιτρέπει παρεκκλίσεις από τις διατάξεις σχετικά με τα διαλείμματα, την ημερήσια και εβδομαδιαία ανάπαυση, τη νυχτερινή εργασία και τις περιόδους αναφοράς για τον υπολογισμό του μέσου χρόνου εργασίας:
-σε ένα φάσμα δραστηριοτήτων ή καταστάσεων, για παράδειγμα, αυτές που απαιτούν αδιάλειπτη συνέχεια, ορισμένες εποχιακές δραστηριότητες ή όπου υπάρχει μεγάλη απόσταση ανάμεσα στον τόπο εργασίας και τον τόπο κατοικίας του εργαζομένου (βάσει συλλογικής σύμβασης, σύμβασης μεταξύ των κοινωνικών εταίρων ή εθνικών νόμων ή κανονισμών)· και
-σε κάθε τύπο δραστηριότητας ή κατάστασης που καθορίζεται από συλλογική σύμβαση ή συμφωνία μεταξύ των κοινωνικών εταίρων σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο (ή που καθορίζεται, στην περίπτωση που το αποφασίζουν οι εν λόγω παράγοντες, από τους κοινωνικούς εταίρους σε κατώτερο επίπεδο ή από τους κοινωνικούς εταίρους στο κατάλληλο συλλογικό επίπεδο).
Ωστόσο, οι κανόνες δεν επιτρέπουν γενικά να παραλείπονται εντελώς οι ελάχιστες περίοδοι ανάπαυσης. Αυτό επιτρέπεται μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις, στις οποίες η παροχή ισοδυνάμων αντισταθμιστικών περιόδων ανάπαυσης είναι αδύνατη για αντικειμενικούς λόγους και στις οποίες οι εργαζόμενοι έχουν λάβει κατάλληλη προστασία. Επιπλέον, σύμφωνα με την απόφαση Jaeger 34 , η αντισταθμιστική ανάπαυση θα πρέπει να παρέχεται αμέσως μετά την περίοδο εργασίας κατά την οποία απωλέσθη ο χρόνος ανάπαυσης.
Γενικά, τα κράτη μέλη έχουν μεταφέρει τις εν λόγω παρεκκλίσεις και τις εφαρμόζουν.
Όσον αφορά τους σχετικούς τομείς και δραστηριότητες, τα κράτη μέλη χρησιμοποιούν εν γένει τις δραστηριότητες που απαριθμούνται στην ίδια την οδηγία.
Ωστόσο, ορισμένοι εθνικοί νόμοι φαίνεται ότι υπερβαίνουν τις παρεκκλίσεις που προβλέπει η οδηγία και συγκεκριμένα:
-όταν δεν επιβάλλεται καμία υποχρέωση να παρέχεται ισοδύναμη αντισταθμιστική ανάπαυση στον εργαζόμενο, για παράδειγμα όταν επιτρέπεται η χρηματική αντιστάθμιση τής ανάπαυσης 35 ή δεν επιβάλλεται τέτοια απαίτηση για ορισμένους τομείς ή για εργασία σε βάρδιες 36 ή γίνεται χρήση άλλων μέτρων προστασίας ή δεν παρέχεται αντισταθμιστική ανάπαυση που να ισοδυναμεί με περικοπή της περιόδου ανάπαυσης 37 ·
-όταν καθορίζεται χρονικό πλαίσιο για αντισταθμιστική ανάπαυση υπερβολικά μεγάλης διάρκειας, που κυμαίνεται από 14 ημέρες έως έξι μήνες για την ημερήσια ανάπαυση που δεν πραγματοποιήθηκε σε ορισμένες δραστηριότητες ή τομείς 38 και μεταξύ έξι εβδομάδων και έξι μηνών για την εβδομαδιαία ανάπαυση που δεν πραγματοποιήθηκε 39 .
3.Ρήτρα εξαίρεσης
Τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να μην εφαρμόσουν το μέγιστο όριο του εβδομαδιαίου χρόνου εργασίας υπό την προϋπόθεση ότι τηρούνται οι γενικές αρχές της προστασίας της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων και ότι έχουν θεσπιστεί ορισμένα μέτρα προστασίας (άρθρο 22). Δεν επιτρέπεται να υποχρεώνονται οι εργαζόμενοι να εργάζονται περισσότερες από 48 ώρες κατά μέσο όρο την εβδομάδα, εκτός αν έχουν δώσει εκ των προτέρων τη ρητή, ελεύθερη και εν επιγνώσει συναίνεσή τους. Ο εργοδότης δεν μπορεί να υποχρεώσει τον εργαζόμενο να υποστεί οποιαδήποτε δυσμενή επίπτωση, εάν δεν έχει δοθεί τέτοια συναίνεση. Ο εργοδότης πρέπει να τηρεί επικαιροποιημένα αρχεία για όλους τους εργαζομένους που παρέχουν τέτοια εργασία και θέτει τα αρχεία αυτά στη διάθεση των αρμόδιων αρχών, οι οποίες μπορούν να απαγορεύουν ή να περιορίζουν τη δυνατότητα υπέρβασης του μέγιστου εβδομαδιαίου χρόνου εργασίας.
Δεκαπέντε κράτη μέλη προβλέπουν πλέον τη χρήση της ρήτρας εξαίρεσης. Από αυτά, τέσσερα (Βουλγαρία, Εσθονία, Κύπρος και Μάλτα) επιτρέπεται να χρησιμοποιούν τη δυνατότητα εξαίρεσης ανεξαρτήτως κλάδου, ενώ τα άλλα έντεκα (Βέλγιο, Γερμανία, Ισπανία, Γαλλία, Κροατία, Ουγγαρία, Κάτω Χώρες, Αυστρία, Πολωνία, Σλοβενία και Σλοβακία) περιορίζουν τη χρήση της σε επαγγέλματα στα οποία γίνεται εκτεταμένη χρήση εφημερίας, όπως οι υπηρεσίες υγείας ή οι υπηρεσίες έκτακτης ανάγκης.
Η Τσεχία ακύρωσε τη ρήτρα εξαίρεσης για τις υπηρεσίες υγείας στις 30 Ιουλίου 2020 και η Λετονία σταμάτησε να την εφαρμόζει στους ιατρούς από την 1η Ιανουαρίου 2022. Κατά συνέπεια, δώδεκα κράτη μέλη (Τσεχία, Δανία, Ιρλανδία, Ελλάδα, Ιταλία, Λετονία, Λιθουανία, Λουξεμβούργο, Πορτογαλία, Ρουμανία, Φινλανδία και Σουηδία) δεν χρησιμοποιούν επί του παρόντος τη δυνατότητα εξαίρεσης.
Γενικά τηρούνται οι απαιτήσεις σχετικά με τη ρητή συναίνεση του εργαζομένου, την τήρηση αρχείων και την υποβολή εκθέσεων στις αρχές σχετικά με τους εργαζομένους που εργάζονται κατά μέσο όρο περισσότερο από 48 ώρες την εβδομάδα.
Δεν υπάρχουν ρητά όρια όσον αφορά τον αριθμό των ωρών εργασίας που είναι δυνατόν να επιτρέπονται σύμφωνα με το άρθρο 22, αλλά πρέπει να τηρείται η προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων. Καθώς η οδηγία δεν προβλέπει παρεκκλίσεις από τις περιόδους ημερήσιας και εβδομαδιαίας ανάπαυσης χωρίς αντισταθμιστική ανάπαυση, αυτό περιορίζει τις επιτρεπόμενες ώρες εργασίας.
Φαίνεται ότι τα μισά από τα κράτη μέλη που εφαρμόζουν τη δυνατότητα εξαίρεσης προβλέπουν κάποιου είδους ρητό περιορισμό των επιτρεπόμενων ωρών εργασίας 40 .
Θ. Αξιολογήσεις από τα κράτη μέλη και τους κοινωνικούς εταίρους
1.Συνδικαλιστικές οργανώσεις
Οι οργανώσεις των εργαζομένων 41 θεωρούν ότι η πρακτική εφαρμογή της οδηγίας δεν προστατεύει και δεν βελτιώνει επαρκώς την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων. Αναφέρονται ειδικότερα στη ρήτρα εξαίρεσης και στην παρέκκλιση για τους αυτόνομους εργαζομένους.
Τα μέλη της ETUC εντοπίζουν προβλήματα μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο που σχετίζονται με τον μη ορθό υπολογισμό του χρόνου εφημερίας και επιφυλακής ως χρόνου εργασίας· τη μη καταγραφή του χρόνου εργασίας, συμπεριλαμβανομένης της τηλεργασίας· τη μη λήψη αντισταθμιστικής ανάπαυσης αμέσως μετά τη βάρδια· την επέκταση των περιόδων αναφοράς σε δώδεκα μήνες βάσει της νομοθεσίας· και την απώλεια δικαιωμάτων ετήσιας άδειας κατά τη διάρκεια της άδειας ασθένειας.
2.Εργοδότες
Οι οργανώσεις των εργοδοτών 42 επισημαίνουν προβλήματα και ανασφάλεια δικαίου ως αποτέλεσμα των αποφάσεων του Δικαστηρίου σχετικά με τον χρόνο εφημερίας και τον χρόνο επιφυλακής, την καταγραφή του χρόνου εργασίας και την ετήσια άδεια. Διαπιστώθηκε ξαφνικά ότι η εθνική νομοθεσία και οι συλλογικές συμβάσεις παραβιάζουν την οδηγία και ο υπολογισμός περισσότερου χρόνου επιφυλακής ως χρόνου εργασίας δημιούργησε προβλήματα στην οργάνωση δημόσιων υπηρεσιών, όπου απαιτείται να υπάρχει συνέχεια της υπηρεσίας (υγεία, υπηρεσίες έκτακτης ανάγκης).
Οι οργανώσεις των εργοδοτών επικρίνουν τους εθνικούς νόμους που είναι αυστηρότεροι από τις ελάχιστες απαιτήσεις της οδηγίας και θεωρούν ότι ο ρόλος των κοινωνικών εταίρων στην εφαρμογή της είναι πολύ περιορισμένος, στοιχείο που περιορίζει την ευελιξία του χρόνου εργασίας σε έναν παγκόσμιο και ψηφιακό κόσμο.
3.Κράτη μέλη
Τα περισσότερα κράτη μέλη αναφέρουν ότι η οδηγία εξακολουθεί να εκπληρώνει τους στόχους της παρέχοντας κατάλληλο και σταθερό πλαίσιο για τη λήψη μέτρων για την υγεία και την ασφάλεια στην εργασία. Η αύξηση της τηλεργασίας, οι νέες μορφές εργασίας (π.χ. εργασία σε ψηφιακές πλατφόρμες) και η πρόσφατη νομολογία του Δικαστηρίου παρουσιάζουν νέες προκλήσεις όσον αφορά την ερμηνεία των διατάξεων της οδηγίας. Αρκετά κράτη μέλη ζητούν να διευκρινιστεί το καθεστώς του χρόνου εργασίας κατά την εφημερία και την επιφυλακή, η καταγραφή του χρόνου εργασίας και η αντισταθμιστική ανάπαυση. Ορισμένα προτείνουν την επαναξιολόγηση και την αναθεώρηση των βασικών διατάξεων της οδηγίας.
Ι. Μέτρα σχετικά με τη νόσο Covid-19 στον τομέα του χρόνου εργασίας
Η πανδημία Covid-19 είχε βαθιά επίδραση στον κόσμο της εργασίας. Το 2020 και το 2021 τα κράτη μέλη προσάρμοσαν τους κανόνες που ισχύουν για τις συνθήκες εργασίας, ιδίως όσον αφορά την οργάνωση του χρόνου εργασίας. Τα περισσότερα από τα μέτρα αυτά ήταν προσωρινά και δεν ισχύουν πλέον.
Ορισμένα κράτη μέλη δημιούργησαν νέες δυνατότητες για την παράταση του χρόνου εργασίας, για παράδειγμα αυξάνοντας τον μέγιστο ημερήσιο και εβδομαδιαίο χρόνο εργασίας 43 και τις δυνατότητες υπερωριακής εργασίας 44 , καθώς και μειώνοντας τη διάρκεια της ελάχιστης ημερήσιας 45 ή εβδομαδιαίας ανάπαυσης 46 . Αυτό ισχύει γενικά μόνο σε περιορισμένο αριθμό βασικών τομέων, κυρίως στον τομέα της υγείας. Οι προσωρινοί περιορισμοί συνεπάγονταν υποχρεωτική κατ’ οίκον τηλεργασία για ορισμένους εργαζομένους, ενώ αρκετά κράτη μέλη επέτρεψαν στους εργοδότες να απαιτήσουν τη λήψη ετήσιας άδειας 47 .
Τα προγράμματα βραχυχρόνιας εργασίας 48 ή μερικής ανεργίας 49 κατέστησαν εφικτή τη μείωση του χρόνου εργασίας ή την πλήρη αναστολή του καθήκοντος εκτέλεσης εργασίας, με αποζημίωση λόγω απώλειας εισοδήματος.
ΙΑ. Συμπεράσματα
Γενικά, οι περισσότεροι εργαζόμενοι στην ΕΕ υπόκεινται σε κανόνες για τον χρόνο εργασίας οι οποίοι είναι σύμφωνοι με τη νομοθεσία της ΕΕ και, σε πολλές περιπτώσεις, είναι πιο προστατευτικοί από τα ελάχιστα πρότυπα που ορίζονται στην οδηγία.
Η νομοθεσία των κρατών μελών εν γένει συμμορφώνεται με τις απαιτήσεις της οδηγίας, ωστόσο έχουν εντοπιστεί διάφορα ζητήματα. Το συνηθέστερο πρόβλημα είναι η εσφαλμένη μεταφορά των παρεκκλίσεων από την ημερήσια και εβδομαδιαία ανάπαυση, συμπεριλαμβανομένης της αντισταθμιστικής ανάπαυσης. Ορισμένα κράτη μέλη εξακολουθούν να μην ορίζουν καν τον χρόνο εφημερίας ή να μην τον εφαρμόζουν ορθώς σε ορισμένους τομείς (π.χ. υγεία, ασφάλεια, επιβολή του νόμου και υπηρεσίες έκτακτης ανάγκης). Οι προκλήσεις όσον αφορά τη λήψη μέτρων με βάση την πρόσφατη νομολογία του Δικαστηρίου, ιδίως όσον αφορά τον χαρακτηρισμό του χρόνου επιφυλακής και την καταγραφή του χρόνου εργασίας, δεν έχουν ακόμη αντιμετωπιστεί πλήρως. Εξακολουθούν να υπάρχουν ασυνέπειες στους περιορισμούς του μέγιστου χρόνου εργασίας για συγκεκριμένες ομάδες εργαζομένων (κυρίως υγειονομικό προσωπικό και ένοπλες δυνάμεις), αλλά η συμμόρφωση μεταξύ των κρατών μελών παρουσιάζει βελτίωση.
Οι βασικές απαιτήσεις της οδηγίας για τα διαλείμματα, την ημερήσια ανάπαυση και την εβδομαδιαία ανάπαυση έχουν μεταφερθεί σε γενικές γραμμές ικανοποιητικά στο εθνικό δίκαιο. Τα υπόλοιπα ζητήματα αφορούν κυρίως τη χρήση παρεκκλίσεων από τις απαιτήσεις αυτές.
Όλα τα κράτη μέλη προβλέπουν ρητά το δικαίωμα σε ετήσια άδεια μετ’ αποδοχών τουλάχιστον 4 εβδομάδων. Τα συνηθέστερα προβλήματα είναι η λήψη ετήσιας άδειας κατά το πρώτο έτος απασχόλησης, η κατοχύρωση του δικαιώματος του εργαζομένου σε ετήσια άδεια όταν βρίσκεται σε άδεια ασθένειας και η μεταφορά του κεκτημένου δικαιώματος σε άδεια για επαρκώς μεγάλο χρονικό διάστημα.
Ο αριθμός των κρατών μελών που επιτρέπουν τη χρήση της ρήτρας εξαίρεσης έχει μειωθεί ελαφρώς.
Η Επιτροπή, με την επιφύλαξη του ευρύτερου ρόλου της ως θεματοφύλακα των Συνθηκών και σε συνάρτηση με αυτόν, θα εξακολουθήσει να στηρίζει τις προσπάθειες των κρατών μελών για βελτίωση της εφαρμογής της οδηγίας και προτίθεται να διευκολύνει τις ανταλλαγές μεταξύ των κρατών μελών και μεταξύ των κοινωνικών εταίρων, στις περιπτώσεις που αυτές μπορούν να είναι χρήσιμες.
Βέλγιο, Βουλγαρία, Δανία, Γερμανία, Ελλάδα, Λιθουανία, Ουγγαρία, Κάτω Χώρες, Ρουμανία, Σλοβενία, Σλοβακία, Φινλανδία, Σουηδία.
Δανία, Λουξεμβούργο, Ρουμανία, Σουηδία.
Νόμος για τον χρόνο εργασίας, άρθρο 3, άρθρο 7 παράγραφος 8 και άρθρο 14.
