20.11.2006   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 282/32

I-XI

1-18

1-3

4-8

9-12

13-18

19-63

20-49

20-23

24-49

50-59

51-52

53-59

60-63

64-86

65-86

66-68

69-86

87-93

87-90

91-93

94-100

95-96

97-98

99-100

I.

Το 1996 θεσπίστηκε μία νέα πολιτική για τη στήριξη των παραγωγών οπωροκηπευτικών προκειμένου να προσαρμοστούν στις νέες απαιτήσεις της αγοράς. Με την πολιτική αυτή χορηγήθηκε ενίσχυση ύψους 50 % του κόστους των μέτρων που έλαβαν οι παραγωγοί στο πλαίσιο των «επιχειρησιακών προγραμμάτων», τα οποία απέβλεπαν, μεταξύ άλλων, στη βελτίωση της ποιότητας των προϊόντων, στη μείωση του κόστους παραγωγής και στη βελτίωση των περιβαλλοντικών πρακτικών. Η ενίσχυση χορηγείται μόνο σε ομάδες παραγωγών οι οποίοι διαθέτουν συλλογικά στο εμπόριο τα προϊόντα τους στο πλαίσιο των «οργανώσεων παραγωγών». Τα κράτη μέλη είναι αρμόδια για την έγκριση των επιχειρησιακών προγραμμάτων και την καταβολή της ενίσχυσης. Το 2004 η ενίσχυση ανήλθε σε 500 εκατομμύρια ευρώ.

II.

Το Συνέδριο διενέργησε έλεγχο για την αποτελεσματικότητα αυτού του καθεστώτος ενίσχυσης βάσει κυρίως μιας δειγματοληψίας 30 επιχειρησιακών προγραμμάτων σε οκτώ κράτη μέλη, καθώς και μιας εξέτασης στοιχείων της Επιτροπής.

III.

Τα κράτη μέλη στήριξαν τις αποφάσεις τους για την έγκριση των επιχειρησιακών προγραμμάτων στη φύση των δαπανών που προγραμματίστηκαν, χωρίς να λάβουν επίσης υπόψη την πιθανή αποτελεσματικότητα των προταθέντων μέτρων. Τα στοιχεία προγραμματισμού που προβλέπονταν από τους κανονισμούς ακολουθήθηκαν φαινομενικά με σημαντικό κόστος αλλά χωρίς πραγματικά οφέλη. Τα κριτήρια για την επιλεξιμότητα των δαπανών δεν ήταν σαφή, πράγμα που δημιούργησε σύγχυση.

IV.

Η Επιτροπή ελέγχει την επιλεξιμότητα των δαπανών των επιχειρησιακών προγραμμάτων, αλλά δεν διενέργησε έλεγχο κατά πόσο οι διαδικασίες των κρατών μελών για την έγκριση των επιχειρησιακών προγραμμάτων διασφαλίζουν την πιθανή αποτελεσματικότητα των δαπανών. Δεν διενέργησε έλεγχο για την αποτελεσματικότητα των επιχειρησιακών προγραμμάτων, ούτε και αξιολόγησε την πολιτική.

V.

Τα επιχειρησιακά προγράμματα, στο σύνολό τους, κατέληξαν σε πρόοδο ως προς την επίτευξη των στόχων του κανονισμού του Συμβουλίου. Σχεδόν το ήμισυ των μέτρων που χρηματοδοτήθηκαν σημείωσε σημαντική πρόοδο σε σχέση με την αρχική κατάσταση των οργανώσεων παραγωγών ως προς έναν τουλάχιστον από τους 11 στόχους και για τον λόγο αυτό μπορεί να θεωρηθεί αποτελεσματικό. Εντούτοις, η αποτελεσματικότητα της πλειοψηφίας των μέτρων ήταν μικρή ως προς το ότι δεν κατέληξε σε σημαντική πρόοδο σε σχέση με την αρχική κατάσταση των οργανώσεων παραγωγών.

VI.

Στο δείγμα οι οργανώσεις παραγωγών είχαν σημειώσει πρόοδο προς την επίτευξη των περισσοτέρων από τους στόχους που καθορίστηκαν για την πολιτική. Εντούτοις, η Επιτροπή δεν διαθέτει πληροφοριακά στοιχεία για την επίτευξη των στόχων αυτών σε ευρωπαϊκό επίπεδο εκτός από δύο εξαιρέσεις: για τις αποσύρσεις από την αγορά πλεονασματικών προϊόντων που μειώθηκαν και για τη συγκέντρωση της προσφοράς.

VII.

Αν ληφθούν υπόψη οι σημερινές τάσεις, δεν θα επιτευχθεί ο στόχος της Επιτροπής να συγκεντρώσει το 60 % της προσφοράς στις οργανώσεις παραγωγών μέχρι το 2013. Οι οργανώσεις παραγωγών αντιπροσωπεύουν μόνο το ένα τρίτο της παραγωγής φρούτων και λαχανικών της ΕΕ και έχουν αναπτυχθεί λιγότερο γρήγορα από το σύνολο του τομέα.

VIII.

Το Συνέδριο συνιστά να εξετάσει η Επιτροπή τα πλεονεκτήματα των εναλλακτικών προσεγγίσεων για να απλοποιήσει και να μειώσει το κόστος του καθεστώτος και για να βελτιώσει την αποτελεσματικότητα της ενίσχυσης. Η Επιτροπή θα πρέπει να εξετάσει αν αυτό θα μπορούσε να επιτευχθεί καλύτερα ευθυγραμμίζοντας τις διαδικασίες και τους κανόνες του καθεστώτος για την επιλεξιμότητα των δαπανών με εκείνες των επενδυτικών μέτρων για την αγροτική ανάπτυξη.

IX.

Οποιαδήποτε προσέγγιση και αν ακολουθηθεί, η Επιτροπή θα πρέπει να βελτιώσει την παρακολούθηση της αποτελεσματικότητας της ενίσχυσης και να χρησιμοποιήσει τη μελέτη αξιολόγησης που προβλέπεται για το 2009 για να καθορίσει τους λόγους για τους οποίους οι οργανώσεις παραγωγών δεν σημείωσαν σημαντική πρόοδο, ιδιαίτερα σε εκείνα τα κράτη μέλη όπου ο τομέας των οπωροκηπευτικών αντιπροσωπεύει το μεγαλύτερο ποσοστό των γεωργικών προϊόντων.

X.

Εάν η αξιολόγηση επιβεβαιώσει ότι οι οργανώσεις παραγωγών συνιστούν αποτελεσματικό μηχανισμό για την ενίσχυση της κατάστασης των παραγωγών σ' αυτά τα κράτη μέλη, η πολιτική θα πρέπει να στοχοθετηθεί καλύτερα για την επίτευξη του στόχου αυτού.

XI.

Αν, αντίθετα, η Επιτροπή δεν μπορεί να αποδείξει ότι η συγκέντρωση της προσφοράς στις οργανώσεις παραγωγών παρέχει πραγματικά πλεονεκτήματα, θα πρέπει να επανεξετάσει τον εν λόγω μηχανισμό για τη στήριξη των παραγωγών οπωροκηπευτικών της ΕΕ.

1.

Κατά τη δεκαετία του '90 η ΕΕ, αντιμέτωπη με αλλαγές στην αγορά οπωροκηπευτικών η οποία απαιτούσε διαφορετικά προϊόντα και μεγαλύτερες εγγυήσεις ποιότητας και περιβαλλοντικά πρότυπα, θέσπισε ένα νέο καθεστώς ενίσχυσης για να στηρίξει τους παραγωγούς να προσαρμοστούν στο αίτημα αυτό: την ενίσχυση για τα «επιχειρησιακά προγράμματα» που περιγράφεται παρακάτω. Συγχρόνως, πραγματοποιήθηκαν περικοπές στη μακροχρόνια ενίσχυση για τις αποσύρσεις (1), παρέχοντας έτσι ένα επιπλέον κίνητρο για τους παραγωγούς της ΕΕ να προσαρμόσουν την παραγωγή τους ανάλογα με τη ζήτηση της αγοράς.

2.

Η αγορά μεταβαλλόταν επίσης με την αυξανόμενη κυριαρχία ορισμένων μεγάλων ομίλων λιανικής πώλησης και διάθεσης. Η ΕΕ, σε απάντηση, ενίσχυσε την πολιτική που ακολουθούσε από τη δεκαετία του '60 ενθαρρύνοντας τη σύσταση ομάδων παραγωγών, γνωστών ως «οργανώσεων παραγωγών», με σκοπό την επίτευξη οικονομίας κλίμακος και μιας μεγαλύτερης παρουσίας στην αγορά.

3.

Αυτή η συγκέντρωση προσφοράς ενισχύθηκε από την προϋπόθεση ότι για να λάβει κάποιος τη νέα ενίσχυση των επιχειρησιακών προγραμμάτων θα πρέπει να είναι μέλος μιας οργάνωσης παραγωγών. Οι παραγωγοί οπωροκηπευτικών, οι οποίοι δεν αποτελούσαν μέλη οργανώσεων παραγωγών, δεν ήταν επιλέξιμοι για την κοινοτική ενίσχυση. Δημιουργήθηκε έτσι κίνητρο για τους παραγωγούς να συστήσουν ή να ενταχθούν σε οργανώσεις παραγωγών. Συγχρόνως, η ΕΕ καθόρισε αυστηρότερους όρους οι οποίοι έπρεπε να τηρούνται από τις οργανώσεις παραγωγών προκειμένου να εξασφαλιστεί η αποτελεσματική συγκέντρωση της προσφοράς.

4.

Το Συνέδριο κοινοποίησε τα αποτελέσματα από τον προηγούμενο έλεγχο που διενέργησε στις ενισχύσεις του τομέα των οπωροκηπευτικών στην ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 2000 (2). Την εποχή εκείνη, είχαν ολοκληρωθεί ελάχιστα επιχειρησιακά προγράμματα, συνεπώς δεν μπορούσε να εκτιμηθεί πιο μακροπρόθεσμα η αποτελεσματικότητα της ενίσχυσης. Εντούτοις, στην έκθεση επισημάνθηκαν αδυναμίες στη διαχείριση του καθεστώτος από τα κράτη μέλη, πράγμα το οποίο είχε μειώσει την αποτελεσματικότητα της ενίσχυσης. Με γνώμονα τη διαπίστωση αυτή, ο στόχος που καθορίστηκε για τον εν λόγω έλεγχο συνίστατο στην αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας του καθεστώτος ενίσχυσης των επιχειρησιακών προγραμμάτων.

5.

Η αποτελεσματικότητα ορίζεται στο δημοσιονομικό κανονισμό της ΕΕ (3) ως «η εκπλήρωση των ειδικών στόχων που έχουν οριστεί και η επίτευξη των αναμενόμενων αποτελεσμάτων». Καθώς οι στόχοι που καθορίστηκαν για το καθεστώς ενίσχυσης των επιχειρησιακών προγραμμάτων δεν είναι οριστικοί ή δεν έχουν προσδιοριστεί ποσοτικά, στον εν λόγω έλεγχο αποτελεσματικότητα νοείται η σημειωθείσα πρόοδος προς την επίτευξη των στόχων αυτών.

6.

Τα ερωτήματα που τέθηκαν για τον εν λόγω έλεγχο ήταν τα ακόλουθα:

7.

Η προσέγγιση ελέγχου συνίστατο:

8.

Οι εργασίες ελέγχου αναλήφθηκαν το 2005, βάσει τυχαίας δειγματοληψίας από 30 επιχειρησιακά προγράμματα που ολοκληρώθηκαν το 2003 και το 2004 σε οκτώ κράτη μέλη: Ελλάδα, Ισπανία, Γαλλία, Ιρλανδία, Ιταλία, Κάτω Χώρες, Πορτογαλία και Ηνωμένο Βασίλειο. Οι οργανώσεις παραγωγών στα νέα κράτη μέλη δεν συμπεριλήφθηκαν καθώς δεν είχαν ολοκληρώσει επιχειρησιακά προγράμματα κατά την εποχή της διενέργειας του ελέγχου.

9.

Μια οργάνωση παραγωγών είναι μια ομάδα παραγωγών οι οποίοι συνεργάζονται για την ενίσχυση της θέσης τους στην αγορά. Ένας μεγάλος αριθμός από αυτές είναι συνεταιρισμοί, μπορεί όμως να είναι και ομάδες ατόμων ή ομάδες εταιρειών. Οι όροι οι οποίοι πρέπει να πληρούνται, όπως ορίζονται στους κανονισμούς της ΕΕ (4), προβλέπουν ότι τα μέλη πρέπει να είναι τουλάχιστον πέντε και ο ελάχιστος κύκλος εργασιών πρέπει να είναι της τάξης των 100 000 ευρώ. Οι οργανώσεις παραγωγών πρέπει να θέτουν στη διάθεση των μελών τους τα μέσα για την αποθήκευση, τη συσκευασία και την εμπορία των προϊόντων. Πρέπει να είναι σε θέση να προγραμματίζουν και να προσαρμόζουν την παραγωγή τους και να προωθούν καλλιεργητικές μεθόδους και τεχνικές διαχείρισης των αποβλήτων που σέβονται το περιβάλλον.

10.

Στις νέες οργανώσεις παραγωγών διατίθεται αρχικά ενίσχυση για πενταετή περίοδο προκειμένου να εγκατασταθούν και να αποκτήσουν τις εγκαταστάσεις που χρειάζονται για την τήρηση των κοινοτικών όρων. Μόλις οι οργανώσεις παραγωγών εγκατασταθούν, τα κράτη μέλη ελέγχουν αν εξακολουθούν να τηρούν τους όρους αυτούς, μολονότι δεν διατίθεται για τον σκοπό αυτό επιπλέον ενίσχυση. Κατά κανόνα, η ΕΕ δεν στηρίζει διοικητικά και επιχειρησιακά έξοδα ή έξοδα παραγωγής των οργανώσεων παραγωγών (5).

11.

Υπάρχουν περίπου 1 500 οργανώσεις παραγωγών στα 14 κράτη μέλη (6) (γραφική παράσταση 1). Υπάρχει μεγάλη ποικιλία ως προς τα μεγέθη και τη φύση των οργανώσεων παραγωγών (γραφική παράσταση 2). Κατά τη διάρκεια του ελέγχου αυτού, το Συνέδριο πραγματοποίησε επισκέψεις σε παραγωγούς σύκων στην Ελλάδα και μανιταριών στην Ιρλανδία, σε έναν συνεταιρισμό εσπεριδοειδών στην Πορτογαλία και σε παραγωγούς ντομάτας στην Ισπανία και στις Κάτω Χώρες. Ορισμένες οργανώσεις παραγωγών αριθμούσαν λιγότερα από δέκα μέλη, ενώ μία οργάνωση στην Ιταλία, η οποία ειδικευόταν στην παραγωγή μήλων, διέθετε 5 800 μέλη. Μια οργάνωση παραγωγών αποτελείτο από 14 εταιρείες, η καθεμία με κύκλο εργασιών κατά μέσο όρο 2,6 εκατομμυρίων ευρώ, μία άλλη ήταν ένας συνεταιρισμός ο οποίος αποτελείτο από 800 παραγωγούς μερικής απασχόλησης με προϊόντα αξίας μόλις 600 ευρώ κατά μέσο όρο ο καθένας. Το 2003 η μέση οργάνωση παραγωγών στην ΕΕ διέθετε κύκλο εργασιών ύψους 9 εκατομμυρίων ευρώ και άνω των 300 μελών.

12.

Τα οπωροκηπευτικά αποτελούν τον μεγαλύτερο γεωργικό τομέα κατά αξία προϊόντων στην ΕΕ των 15. Είναι ιδιαίτερα σημαντικό για τη γεωργική οικονομία της Ελλάδας, της Ισπανίας, της Ιταλίας και της Πορτογαλίας, όπου ο τομέας αντιπροσωπεύει άνω του 25 % της αξίας των γεωργικών προϊόντων. Η Ισπανία, η Γαλλία και η Ιταλία αντιπροσωπεύουν μαζί το 70 % της παραγωγής οπωροκηπευτικών της ΕΕ κατά αξία. Το 2004, περίπου το ένα τρίτο της παραγωγής τους διατέθηκε στο εμπόριο από τις οργανώσεις παραγωγών. Στις Κάτω Χώρες, στο Βέλγιο και στην Ιρλανδία η αναλογία των οπωροκηπευτικών που διατέθηκαν στο εμπόριο από τις οργανώσεις παραγωγών ήταν πολύ υψηλότερη, περίπου 80 %, ενώ στην Ελλάδα ήταν 13 % και στην Πορτογαλία 6 % (γραφική παράσταση 3).

13.

Οι οργανώσεις παραγωγών που πληρούν τους όρους στο σημείο 9 μπορούν να υποβάλουν αίτηση ενίσχυσης για «επιχειρησιακό πρόγραμμα». Πρόκειται για ένα πρόγραμμα μέτρων που αναλαμβάνει μια οργάνωση παραγωγών για να προσαρμόσει την παραγωγή των μελών της στη ζήτηση της αγοράς και για να ενισχύσει τη θέση της στην αγορά (πλαίσιο 3). Οι ειδικοί στόχοι στην επίτευξη των οποίων θα πρέπει να μέτρα να αποβλέπουν καθορίζονται στον κανονισμό του Συμβουλίου (7) (πλαίσιο 4). Το πρόγραμμα καταρτίζεται από την οργάνωση παραγωγών και εγκρίνεται από το κράτος μέλος, το οποίο καταβάλλει ετησίως την κοινοτική ενίσχυση κατά 50 % των εξόδων που δημιουργούνται από την οργάνωση παραγωγών κατά την εφαρμογή του προγράμματος. Η διάρκεια ενός επιχειρησιακού προγράμματος κυμαίνεται από τρία έως πέντε έτη και κατά το τέλος της περιόδου αυτής μια οργάνωση παραγωγών μπορεί να υποβάλει αίτηση για νέο πρόγραμμα. Υπάρχει ένα ετήσιο ανώτατο όριο ενίσχυσης το οποίο ορίζεται στο 4,1 % του κύκλου εργασιών της οργάνωσης παραγωγών.

14.

Το 2004 άνω του 70 % των οργανώσεων παραγωγών διαθέτει επιχειρησιακό πρόγραμμα και η ενίσχυση ανήλθε στα 500 εκατομμύρια ευρώ. Τούτο αντιπροσώπευε το 3 % του κύκλου εργασιών των οργανώσεων παραγωγών και σχεδόν το 1 % της συνολικής αξίας της παραγωγής οπωροκηπευτικών της ΕΕ. Η χρησιμοποίηση της ενίσχυσης αυξήθηκε σε μεγάλο βαθμό από τότε που θεσπίστηκε το 1997, ενώ συγχρόνως μειώθηκε η ενίσχυση για την απόσυρση πλεονασματικής παραγωγής (γραφική παράσταση 4). Η γραφική παράσταση δείχνει επίσης την ενίσχυση που καταβάλλεται μέσω των οργανώσεων παραγωγών σε παραγωγούς ντομάτας και φρούτων για μεταποίηση και η οποία βασίζεται στον όγκο της παραγωγής.

Πλαίσιο 3Χαρακτηριστικά στοιχεία ενός επιχειρησιακού προγράμματος

Πλαίσιο 4Οι 11 στόχοι επιχειρησιακών προγραμμάτων

15.

Η εφαρμογή του καθεστώτος ενισχύσεων βασίζεται συνήθως στην επιμερισμένη διαχείριση σύμφωνα με την οποία τα κράτη μέλη ακολουθούν λεπτομερείς κανόνες που καθόρισε η Επιτροπή εντός του πλαισίου του κανονισμού του Συμβουλίου. Τα κράτη μέλη καλούνται να συνεργαστούν με την Επιτροπή προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι η ενίσχυση χορηγείται σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής δημιοσιονομικής διαχείρισης: την οικονομία, την αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα.

16.

Στον κανονισμό εφαρμογής της Επιτροπής (8) απαιτείται από τις οργανώσεις παραγωγών να περιγράψουν στην πρόταση επιχειρησιακού προγράμματός τους:

17.

Οι οργανώσεις παραγωγών έχουν τη δυνατότητα να προτείνουν μέτρα επιχειρησιακών προγραμμάτων που αντιστοιχούν στην ιδιαίτερη κατάστασή τους, με την προϋπόθεση ότι τα προγράμματα πρέπει να εκπληρώνουν «αρκετούς» από τους στόχους που καθορίζονται στον κανονισμό του Συμβουλίου (πλαίσιο 4). Για να ολοκληρωθεί η πορεία της ανατροφοδότησης, οι οργανώσεις παραγωγών καλούνται να ενημερώνουν το κράτος μέλος κατά το τέλος του προγράμματος σχετικά με το βαθμό στον οποίο έχουν επιτύχει τους στόχους τους και τα διδάγματα που άντλησαν για το επόμενο πρόγραμμά τους. Αυτό το «υπόδειγμα προγραμματισμού» που πρέπει να ακολουθούν οι οργανώσεις παραγωγών παρουσιάζεται στη γραφική παράσταση 5.

18.

Ο κανονισμός της Επιτροπής καθορίζει επίσης ορισμένους ελέγχους τους οποίους τα κράτη μέλη πρέπει να διενεργήσουν σχετικά με τις προτάσεις των επιχειρησιακών προγραμμάτων:

Ο κανονισμός προβλέπει ότι τα κράτη μέλη θα πρέπει στη συνέχεια να εγκρίνουν το πρόγραμμα, να ζητήσουν την τροποποίησή του, ή να το απορρίψουν.

19.

Όπως περιγράφεται παραπάνω, τα κράτη μέλη και η Επιτροπή έχουν επιμερισμένη ευθύνη προκειμένου να εξασφαλίσουν την αποτελεσματικότητα του καθεστώτος ενίσχυσης: ότι η ενίσχυση χρησιμοποιείται για την επίτευξη προόδου προς τους 11 στόχους τους οποίους καθόρισε το Συμβούλιο για τα επιχειρησιακά προγράμματα. Αυτό το μέρος της έκθεσης εξετάζει πρώτα κατά πόσο το καθεστώς ενισχύσεων εφαρμόστηκε από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη κατά τρόπο που να ενθαρρύνουν την αποτελεσματικότητα και, ιδιαίτερα, αν το «υπόδειγμα προγραμματισμού» λειτούργησε όπως προβλεπόταν. Στη συνέχεια, αξιολογείται ένα δείγμα επιχειρησιακών προγραμμάτων για να καθοριστεί κατά πόσο τα μέτρα που χρηματοδοτήθηκαν έδωσαν τη δυνατότητα να σημειωθεί πρόοδος προς την επίτευξη των στόχων του καθεστώτος.

20.

Τα κράτη μέλη εγκρίνουν τα επιχειρησιακά προγράμματα που προτείνονται από τις οργανώσεις παραγωγών, αλλά, κατά τη συνθήκη, η Επιτροπή έχει την τελική ευθύνη για τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του κοινοτικού προϋπολογισμού και εποπτεύει τα κράτη μέλη.

21.

Κατά τη διαδικασία της «εκκαθάρισης των λογαριασμών», η Επιτροπή πραγματοποιεί επισκέψεις στα κράτη μέλη με σκοπό να ελέγξει αν οι πληρωμές ενισχύσεων πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες. Ο κανονισμός του Συμβουλίου ορίζει επίσης «ένα ειδικό σώμα ελεγκτών» για τον τομέα των οπωροκηπευτικών με αποστολή, μεταξύ άλλων, να εξασφαλιστεί ενιαία εφαρμογή των κανόνων σε όλη την ΕΕ. Στην πράξη, είναι οι ίδιοι υπάλληλοι οι οποίοι ελέγχουν τις δαπάνες για την εκκαθάριση των λογαριασμών.

22.

Σε σχέση με τις άλλες γεωργικές πολιτικές της ΕΕ, το καθεστώς ενισχύσεων επιχειρησιακών προγραμμάτων απαιτεί από τα κράτη μέλη να έχουν μεγαλύτερη ελευθερία εκτίμησης όταν αποφασίζουν να εγκρίνουν, να απορρίπτουν ή να ζητούν τροποποιήσεις στα μέτρα που προτείνονται σ' ένα επιχειρησιακό πρόγραμμα. Εντούτοις, από τότε που διενεργήθηκαν οι αρχικοί έλεγχοι των διαδικασιών των κρατών μελών το 1997 και το 1998, οι έλεγχοι της Επιτροπής επικεντρώθηκαν στην τήρηση των κριτηρίων επιλεξιμότητας των δαπανών και δεν ελέγχθηκε κατά πόσο οι διαδικασίες των κρατών μελών για την έγκριση και την παρακολούθηση των επιχειρησιακών προγραμμάτων που παρουσιάζονται στο σημείο 18 λειτουργούν κατά τρόπο που να εξασφαλίζουν την πιθανή αποτελεσματικότητα των επιχειρησιακών προγραμμάτων.

23.

Κατά συνέπεια, ενώ η Επιτροπή διενέργησε έλεγχο της επιλεξιμότητας της ενίσχυσης που καταβλήθηκε από τα κράτη μέλη με σκοπό την εκκαθάριση των λογαριασμών, δεν επαλήθευσε αν η εν λόγω ενίσχυση χορηγήθηκε σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και, ιδιαίτερα, την αρχή της αποτελεσματικότητας.

24.

Λαμβανομένου υπόψη του βασικού ρόλου των κρατών μελών κατά την έγκριση των επιχειρησιακών προγραμμάτων, το Συνέδριο διενέργησε έλεγχο των διαδικασιών που εφαρμόζονται στο σύνολο των 14 αντιστοίχων κρατών μελών (πλαίσιο 5). Επειδή η εφαρμογή του καθεστώτος είναι αποκεντρωμένη σε ορισμένα κράτη μέλη, οι διαδικασίες ελέγχθηκαν επίσης σε 19 επιπλέον περιφερειακές και τοπικές διοικήσεις στην Ιταλία, την Ισπανία, τη Γαλλία και την Ελλάδα.

25.

Ο κανονισμός εφαρμογής ορίζει ότι τα κράτη μέλη πρέπει να διενεργούν ορισμένους ελέγχους, αλλά δεν καθορίζει τον τρόπο. Η διάταξη αυτή αφήνει στα κράτη μέλη ένα περιθώριο ελιγμών για να οργανώσουν τις διαδικασίες αυτές σύμφωνα με το πλαίσιό τους. Κατά συνέπεια, κάθε διοίκηση εφάρμοσε το καθεστώς με διαφορετικό τρόπο και οι ακόλουθες διαπιστώσεις ισχύουν εξίσου σε όλα τα κράτη μέλη (9).

26.

Για να εκπληρώσουν τα κράτη μέλη τις υποχρεώσεις σχετικά με τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση θα πρέπει να εφαρμόσουν τις αρχές της οικονομίας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας προκειμένου να αποφασίσουν αν θα πρέπει να εγκρίνουν ένα επιχειρησιακό πρόγραμμα και κατά συνέπεια, να χορηγήσουν την κοινοτική ενίσχυση.

27.

Για να είναι αποτελεσματική η ενίσχυση, κάθε ενέργεια που χρηματοδοτείται στο πλαίσιο του προγράμματος θα πρέπει να έχει ένα αποτέλεσμα: η ενέργεια θα πρέπει να οδηγεί στην επίτευξη προόδου προς έναν ή περισσότερους από τους 11 στόχους που έχουν καθοριστεί στον κανονισμό του Συμβουλίου. Κατά συνέπεια, τα κράτη μέλη θα πρέπει να στηρίζουν την απόφασή τους να εγκρίνουν, να απορρίπτουν ή να ζητούν τροποποιήσεις σε ένα επιχειρησιακό πρόγραμμα στην ικανοποιητική απόδειξη από την οργάνωση παραγωγών ότι οι προταθείσες ενέργειες έχουν πιθανότητες να επιτύχουν τους στόχους αυτούς.

28.

Τα κράτη μέλη χρειάζονται λεπτομερή πληροφοριακά στοιχεία από τις οργανώσεις παραγωγών για να είναι σε θέση να δικαιολογήσουν τις αποφάσεις τους σχετικά με τη χορήγηση της ενίσχυσης με τους όρους αυτούς. Χρειάζεται να γνωρίζουν, για κάθε στόχο, την αρχική κατάσταση της οργάνωσης παραγωγών και την επίπτωση που αναμένεται να έχει η ενέργεια ή οι ενέργειες.

29.

Σύμφωνα με τη λογική αυτή και τις ειδικές διατάξεις του κανονισμού (βλέπε σημεία 16 έως 18), το Συνέδριο καθόρισε ελεγκτικά κριτήρια σχετικά με το τι θα ήταν λογικό να αναμένεται σε ένα «ικανοποιητικό» σύστημα (πλαίσιο 6). Αν τηρηθούν τα κριτήρια αυτά, οι διαδικασίες των κρατών μελών πιθανόν να εξασφαλίσουν ότι η ενίσχυση θα είναι αποτελεσματική. Τα εν λόγω κριτήρια μπορούν να συνοψιστούν ως εξής:

30.

Όλα τα επιχειρησιακά προγράμματα που εξετάστηκαν, εκτός από δύο, περιλάμβαναν ένα τμήμα ονομαζόμενο «αρχική κατάσταση» και περισσότερα από το ήμισυ (60 %) συμφωνούσαν τυπικά με τον κανονισμό αναφέροντας την παραγωγή, την εμπορία και τον εξοπλισμό, μολονότι πολύ συνοπτικά. Ορισμένα κράτη μέλη ζήτησαν από τις οργανώσεις παραγωγών να καταγράψουν τον εξοπλισμό και τις εγκαταστάσεις τους και να προσκομίσουν έναν πίνακα της παραγωγής τους, εκφραζόμενη σε τόνους και σε αξία, χωρίς να απαιτήσουν όμως να υπάρχει κάποια σχέση με τους στόχους ή τις ενέργειες του προγράμματος. Άλλα κράτη μέλη δεν παρείχαν καμία ιδιαίτερη οδηγία και αποδέχθηκαν πολύ γενικές περιγραφές με μία ή δύο προτάσεις μόνο σε ορισμένες περιπτώσεις. Ελάχιστες οργανώσεις παραγωγών περιέγραψαν την αρχική κατάστασή τους σε σχέση με το περιβάλλον, την ποιότητα των προϊόντων και το κόστος παραγωγής, ενώ σχεδόν όλα τα επιχειρησιακά προγράμματα περιλάμβαναν τους στόχους αυτούς (πλαίσιο 7). Καμία οργάνωση παραγωγών δεν περιέγραψε την αρχική κατάσταση για τον κάθε στόχο στο επιχειρησιακό της πρόγραμμα.

31.

Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι οργανώσεις παραγωγών περιέγραψαν την αρχική κατάσταση σε σχέση με συγκεκριμένες ενέργειες, πράγμα που αποτελεί, παραδείγματος χάρη, υποχρέωση στις Κάτω Χώρες. Υπήρχε έτσι τήρηση των κριτηρίων κατά κάποιον τρόπο, αλλά δεν περιγραφόταν επαρκώς η αρχική κατάσταση της οργάνωσης παραγωγών ως προς τους στόχους της.

32.

Αρκετά κράτη μέλη ζήτησαν από τις οργανώσεις παραγωγών να δηλώσουν ρητά στα επιχειρησιακά προγράμματά τους τους κοινοτικούς στόχους που αναφέρονταν σε κάθε ενέργεια. Στις περιπτώσεις αυτές η αντιστοιχία μεταξύ του στόχου και του προγράμματος ήταν αυτόματη στα έγγραφα, με αποτέλεσμα ο έλεγχος της συμφωνίας των στόχων με εκείνους τον κανονισμό εκ μέρους των κρατών μελών να αποτελεί μια τυπική διαδικασία. Εντούτοις, πολλές οργανώσεις παραγωγών συμπεριέλαβαν κάθε στόχο που φαινόταν συναφής, σε μια προσπάθεια να δικαιολογήσουν το πρόγραμμα ή μια ιδιαίτερη δράση άσχετα με το κατά πόσο ο στόχος αυτός ήταν ο πραγματικός τους στόχος ή όχι (πλαίσια 8 και 9).

33.

Στην Ιταλία και στην Ελλάδα οι αρχές κατάρτισαν λεπτομερείς καταστάσεις πιθανών ενεργειών από τις οποίες η οργάνωση παραγωγών μπορούσε να επιλέξει και απέδωσαν έναν προκαθορισμένο στόχο σε κάθε ενέργεια. Επίσης, οι γαλλικές αρχές δημοσίευσαν κατάσταση πιθανών ενεργειών, η κατάταξη των οποίων όμως έγινε σύμφωνα με τη φύση τους και όχι με το στόχο τους. Για τις κατηγορίες των ενεργειών που είχαν σχέση με το περιβάλλον και με την ποιότητα ο συναφής στόχος ήταν συνήθως προφανής, αλλά τούτο μερικές φορές δεν ίσχυε για την κατηγορία των μέτρων που είχαν σχέση με εγκαταστάσεις παραγωγής. Ως αποτέλεσμα, δεν ήταν δυνατό να εξακριβωθεί ο στόχος ορισμένων ενεργειών βάσει των εγγράφων του επιχειρησιακού προγράμματος (πλαίσιο 10). Οι ιταλικές, ελληνικές και γαλλικές αρχές δεν επεδίωξαν να ελέγξουν τους στόχους μεμονωμένων προγραμμάτων, καθώς θεώρησαν ότι η συμφωνία των ενεργειών με τους κοινοτικούς στόχους είχε καθοριστεί κατά την κατάρτιση των καταστάσεων των εθνικών δράσεων. Εντούτοις, ορισμένες αλλαγές που έγιναν με την πάροδο του χρόνου ως προς την κατάταξη είχαν το αποτέλεσμα να «τροποποιήσουν» τους στόχους των επιχειρησιακών προγραμμάτων για μια δεδομένη ενέργεια (πλαίσιο 11).

34.

Μόνο οι αρχές του Ηνωμένου Βασιλείου ζήτησαν ρητά από τις οργανώσεις παραγωγών να καθορίσουν μετρήσιμους στόχους για τα επιχειρησιακά προγράμματα, μολονότι στην πράξη δεν εξακρίβωσαν αν τούτο πραγματοποιήθηκε. Στην Ισπανία, Ιταλία και στις Κάτω Χώρες, οι αρχές ζήτησαν να εμφανιστούν τα αναμενόμενα αποτελέσματα για κάθε μέτρο ή ενέργεια, αλλά δόθηκε μεγαλύτερη έμφαση στις εκροές –ήτοι στον τρόπο με τον οποίο μπορούσε να αποδειχθεί η εκτέλεση των ενεργειών– μάλλον παρά στην επίτευξη του στόχου. Στο 10 % των επιχειρησιακών προγραμμάτων που εξετάστηκαν, οι οργανώσεις παραγωγών καθόρισαν ποσοτικά προσδιοριζόμενους στόχους για μία τουλάχιστον ενέργεια αν ήταν απλό, όπως η αναμενόμενη μείωση των εξόδων ή ο αριθμός των εκταρίων που επρόκειτο να διατεθούν για βιολογική καλλιέργεια. Τούτο συνέβαινε κυρίως στην Ισπανία και στην Ιταλία. Σε άλλες περιπτώσεις, οι οργανώσεις παραγωγών δεν καθόρισαν σκοπούς ή δείκτες με τους οποίους θα μπορούσε να παρακολουθηθεί η επίτευξη των στόχων.

35.

Eκτός από ορισμένες περιπτώσεις στη Γαλλία και στην Ιρλανδία, τα κράτη μέλη εξασφάλισαν ώστε οι τελικές εκθέσεις αξιολόγησης των οργανώσεων παραγωγών να περιγράφουν την εφαρμογή του προγράμματος, καθώς και τα αποτελέσματα (αυτά που πραγματοποιήθηκαν), στην πράξη όμως κανένα κράτος δεν ζήτησε οι εκθέσεις να εμφανίζουν επίσης το βαθμό στον οποίο είχαν επιτευχθεί οι στόχοι του επιχειρησιακού προγράμματος. Ως εκ τούτου, οι εκθέσεις ήταν ελάχιστα χρήσιμες για τη μελέτη της αποτελεσματικότητας της ενίσχυσης.

36.

Οι αξιολογήσεις στις τελικές εκθέσεις χρησιμοποιήθηκαν ελάχιστα από τα κράτη μέλη (10), και θεωρήθηκαν ως μια άλλη τυπική διαδικασία αναγκαία για να είναι σύμφωνη με τον κανονισμό. Στην Ελλάδα, στην Ισπανία (11) και στην Πορτογαλία, οι τελικές εκθέσεις αρχειοθετήθηκαν απλώς από τον οργανισμό πληρωμών και δεν εξετάστηκαν από τις αρχές που ήταν αρμόδιες για την έγκριση των επιχειρησιακών προγραμμάτων.

37.

Το περιεχόμενο των εκθέσεων παρουσίαζε μεγάλη ποικιλία και κυμαινόταν από λιγότερο από μια σελίδα γενικών αβάσιμων δηλώσεων, όπως «η ποιότητα βελτιώθηκε», σε περισσότερο από 100 σελίδες λεπτομερών γεγονότων και αριθμητικών στοιχείων σχετικά με την εφαρμογή του προγράμματος και για κάθε δράση χωριστά. Τα κράτη μέλη δεν ζήτησαν οι τελικές εκθέσεις να περιλαμβάνουν κοινά πληροφοριακά στοιχεία με τα οποία να μπορεί να παρακολουθείται η αποτελεσματικότητα των προγραμμάτων σε περιφερειακό ή εθνικό επίπεδο, και η ποικιλία των εκθέσεων κατέστησε δύσκολη μια τέτοια ανάλυση.

38.

Στην πράξη τα κράτη μέλη ενέκριναν τα προγράμματα σύμφωνα με τη φύση των προτεινομένων δαπανών και όχι ως προς τα αποτελέσματα που θα μπορούσαν να επιτευχθούν στο πλαίσιο του προγράμματος. Τα κριτήρια της αποτελεσματικότητας, όπως η προσθετικότητα, δεν εφαρμόστηκαν για να αποφασιστεί αν ήταν σκόπιμο ή όχι να εγκριθεί η χρηματοδότηση μιας ενέργειας με κοινοτική βοήθεια. Ορισμένοι παράγοντες που απαιτούνταν ειδικά από τον κανονισμό, όπως η αρχική κατάσταση και οι στόχοι, η τεχνική ποιότητα και η οικονομική συνέπεια του προγράμματος, κατέστησαν περιττοί και ελήφθησαν υπόψη μόνο στο βαθμό που ήταν αναγκαίο για να αποδειχθεί η κατά γράμμα συμφωνία με τον κανονισμό.

39.

Αντίθετα, τα κράτη μέλη ακολούθησαν μια διαφορετική προσέγγιση δίνοντας έμφαση στη συμφωνία με τα κριτήρια επιλεξιμότητας και την πληρωμή της επιχορήγησης, όπως καταδεικνύεται στη γραφική παράσταση 6.

40.

Τούτο οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στις τροποποιήσεις του κανονισμού εφαρμογής της Επιτροπής για την καθιέρωση των «καταλόγων επιλεξιμότητας» με τους οποίους από το 1999 τα επιχειρησιακά προγράμματα έπρεπε να συμφωνούν. Οι κατάλογοι αυτοί καταγράφουν τους τύπους των δαπανών που μπορούν ή δεν μπορούν να περιλαμβάνονται σε επιχειρησιακά προγράμματα (πλαίσιο 12).

—

επενδύσεις σε μεταφορικά μέσα εξοπλισμένα με ψυκτικούς θαλάμους.

—

έξοδα συλλογής ή μεταφοράς (εσωτερική ή εξωτερική),

—

επενδύσεις σε μεταφορικά μέσα που προορίζονται να χρησιμοποιηθούν για εμπορία ή διανομή.

41.

Ο αρχικός κανονισμός εφαρμογής του 1997 δεν καθόρισε λεπτομερή κριτήρια επιλεξιμότητας παρά μόνο για να αποκλείσει τις διοικητικές δαπάνες και δαπάνες λειτουργίας των οργανώσεων παραγωγών. Τα κράτη μέλη δεν ήταν βέβαια σχετικά με το τι θα αποδεχόταν η Επιτροπή ως επιλέξιμες δαπάνες στο πλαίσιο της διαδικασίας της εκκαθάρισης των λογαριασμών, και σε απάντηση των αιτήσεων των κρατών μελών η Επιτροπή δημοσίευσε μια σειρά ad hoc ερμηνευτικών σημειωμάτων.

42.

Επειδή τα ερμηνευτικά αυτά σημειώματα δεν είχαν επίσημο χαρακτήρα, η Επιτροπή τροποποίησε τον κανονισμό εφαρμογής με σκοπό την καθιέρωση καταλόγου μη επιλέξιμων ενεργειών και δαπανών. Συγχρόνως, η Επιτροπή ζήτησε από τα κράτη μέλη να ελέγχουν την επιλεξιμότητα των δαπανών των προτεινομένων επιχειρησιακών προγραμμάτων ως προς τον κατάλογο αυτό πριν από την έγκριση των επιχειρησιακών προγραμμάτων. Το 2001 η Επιτροπή προσέθεσε έναν κατάλογο σχετικά με το τι θα μπορούσε να συμπεριληφθεί στα επιχειρησιακά προγράμματα και το 2003 τα ερμηνευτικά σημειώματα αποσύρθηκαν και οι δύο κατάλογοι αναθεωρήθηκαν εκ νέου. Οι κατάλογοι επιλεξιμότητας προέβλεψαν ορισμένες εξαιρέσεις όσον αφορά τον αποκλεισμό των εξόδων παραγωγής και λειτουργίας των οργανώσεων παραγωγών, όπως ορισμένοι μισθοί, ανακυκλώσιμες συσκευασίες και έξοδα για την καταπολέμηση παρασίτων και ασθενειών.

43.

Η ύπαρξη αυτών των καταλόγων επιλεξιμότητας δεν κωλύει τα κράτη μέλη από το να λάβουν επίσης υπόψη την αρχική κατάσταση και τους στόχους των οργανώσεων παραγωγών και την πιθανή αποτελεσματικότητα των προτεινομένων ενεργειών. Εντούτοις, τα κράτη μέλη τα οποία αρνούνται να εγκρίνουν τις προτεινόμενες δαπάνες που καθορίζονται στον κανονισμό ως επιλέξιμες θα πρέπει να είναι σε θέση να αιτιολογήσουν την απόφασή τους έναντι της οργάνωσης παραγωγών και επίσης να αντιμετωπίσουν πιθανόν δικαστικές προσφυγές. Τα κράτη μέλη μπορούν να αποφύγουν τις δύσκολες αυτές αποφάσεις εγκρίνοντας την ίδια δράση για όλες τις οργανώσεις παραγωγών που υποβάλλουν σχετική αίτηση, ανεξάρτητα από τους στόχους ή την κατάσταση της κάθε ιδιαίτερης οργάνωσης παραγωγών (πλαίσιο 13).

—

τη σταθεροποίηση των τιμών παραγωγής,

—

τη βελτίωση της ποιότητας των προϊόντων,

—

την αύξηση της εμπορικής αξίας των προϊόντων,

—

τη μείωση των εξόδων παραγωγής,

—

τη βελτίωση των περιβαλλοντικών πρακτικών,

—

τη συγκέντρωση της προμήθειας,

—

τη μείωση της απόσυρσης.

44.

Στην πραγματικότητα, αντί μιας προσέγγισης προγραμματισμού, τα κράτη μέλη ακολούθησαν μια προσέγγιση βάσει επιχορηγήσεων, ενώ εξακολουθούν να απαιτούνται τα στοιχεία προγραμματισμού. Κατά συνέπεια, το καθεστώς ενίσχυσης κατέστη πολυπλοκότερο απ' ό,τι ήταν αναγκαίο και αυξήθηκαν οι δαπάνες λειτουργίας και ελέγχου. Το γεγονός αυτό οφείλεται στην έλλειψη σαφήνειας των καταλόγων επιλεξιμότητας, καθώς και στη συνύπαρξη του υποδείγματος προγραμματισμού. Αν εκτελείται σωστά, η κατάρτιση των επιχειρησιακών προγραμμάτων, των ετήσιων εκθέσεων εκτέλεσης και των αξιολογήσεων κατά το τέλος του προγράμματος συνεπάγεται σημαντικά έξοδα για τις οργανώσεις παραγωγών. Τούτο συμβαίνει ακόμη περισσότερο σε κράτη μέλη όπως η Ιταλία και οι Κάτω Χώρες, τα οποία ζητούν να υποβάλλονται επίσης για έγκριση αναλυτικά ετήσια επιχειρησιακά προγράμματα.

45.

Οι κατάλογοι επιλεξιμότητας που παρουσιάζονται στον κανονισμό δεν μπορούν ποτέ να είναι αρκετά ακριβείς για να καλύψουν όλες τις πιθανές ενέργειες σε ένα τόσο ποικίλο και ταχύτατα μεταβαλλόμενο τομέα και κατά συνέπεια οι κατάλογοι αυτοί συντάσσονται με αρκετά γενικούς όρους, όπως «μέτρα βελτίωσης της ποιότητας». Αναπόφευκτα προκύπτουν ερωτήματα και οι κατάλογοι ερμηνεύονται διαφορετικά από τα διάφορα κράτη μέλη και μάλιστα από τις διάφορες περιοχές εντός των κρατών μελών. Ακόμη και ύστερα από οκτώ έτη λειτουργίας του καθεστώτος, η Επιτροπή εξακολούθησε να βρίσκει παραδείγματα μη επιλέξιμων δαπανών στο πλαίσιο των ερευνών για την εκκαθάριση των λογαριασμών το 2005 στην Ισπανία, Γαλλία, Ιταλία και Ηνωμένο Βασίλειο όπου τα κράτη μέλη δεν είχαν πάντοτε ερμηνεύσει τους κανόνες επιλεξιμότητας κατά τον ίδιο τρόπο όπως η Επιτροπή.

46.

Υπό το πρίσμα της αβεβαιότητας σχετικά με τα κριτήρια επιλεξιμότητας και τους σχετικούς κινδύνους, αρκετές διοικήσεις κρατών μελών διενεργούν περισσότερους ελέγχους απ' ό,τι απαιτεί ο κανονισμός (12), ενώ ορισμένες από αυτές επισκέπτονται κάθε οργάνωση παραγωγών αρκετές φορές το χρόνο. Έτσι, αυξάνονται τα έξοδα όχι μόνο για το κράτος μέλος αλλά επίσης και για την οργάνωση παραγωγών.

47.

Αυτή η αβεβαιότητα σχετικά με την επιλεξιμότητα, τα έξοδα διαχείρισης και οι διεξοδικοί έλεγχοι των δραστηριοτήτων τους μπορεί να αποτρέψουν επίσης τις οργανώσεις παραγωγών από τη δρομολόγηση καινοτόμων μέτρων τα οποία μπορεί τελικά να αποκλειστούν. Το γεγονός αυτό μπορεί να τις ενθαρρύνει να συμπεριλαμβάνουν μόνο εκείνα τα μέτρα στα επιχειρησιακά προγράμματά τους των οποίων η επιλεξιμότητα έχει σαφώς διαπιστωθεί.

48.

Καθώς το υπόδειγμα προγραμματισμού δεν εφαρμόστηκε ορθά, ο κοινοτικός προϋπολογισμός έχει εκτεθεί σε αυξημένο κίνδυνο αναποτελεσματικότητας: στον κίνδυνο να εγκριθούν δράσεις οι οποίες δεν οδηγούν σε πρόοδο με σκοπό την επίτευξη των κοινοτικών στόχων.

49.

Ορισμένα κράτη μέλη υποστήριξαν ότι δεν χρειάζεται να ανησυχούν για την αποτελεσματικότητα των προγραμμάτων, καθώς οι οργανώσεις παραγωγών θα λάβουν κανονικά τις καλύτερες εμπορικές αποφάσεις που τις αφορά. Σε τελευταία ανάλυση, τα μέλη της οργάνωσης παραγωγών πρέπει να συγχρηματοδοτούν το 50 % των εξόδων του προγράμματος. Εντούτοις, τα παραδείγματα που παρουσιάζονται στον έλεγχο αυτό δείχνουν ότι ορισμένες οργανώσεις παραγωγών χρησιμοποιούν την επιχορήγηση για την ανάληψη των εξόδων των υφισταμένων δραστηριοτήτων τους, πράγμα το οποίο δεν αποτελεί πρόοδο σε σχέση με την αρχική τους κατάσταση. Ενώ μπορεί να είναι αυτό λογικό από επιχειρηματικής πλευράς για την οργάνωση παραγωγών, ιδιαίτερα όταν αντιμετωπίζει την πίεση του ανταγωνισμού, δεν συμβάλλει όμως στην επίτευξη των στόχων του καθεστώτος ενίσχυσης της ΕΕ. Το παράδειγμα στην Ισπανία (πλαίσιο 14) καταδεικνύει τη συμπερίληψη εξόδων τα οποία δεν αποτελούν ούτε «δράσεις» ούτε «μέτρα» που αποβλέπουν στην επίτευξη των στόχων του επιχειρησιακού προγράμματος, αλλά είναι κανονικά έξοδα ενός οποιουδήποτε παραγωγού οπωροκηπευτικών. Μολονότι δεν είναι σύνηθες να συμπεριλαμβάνουν τα επιχειρησιακά προγράμματα μια τέτοια υψηλή αναλογία δαπανών που αφορούν ανακυκλώσιμες συσκευασίες (13), τα κράτη μέλη ενέκριναν σημαντικά ποσά αυτού του είδους των δαπανών. Δέκα επιχειρησιακά προγράμματα από τα 30 που παρουσιάζονται στο δείγμα του Συνεδρίου συμπεριλάμβαναν συνολικό ποσό 4,9 εκατομμυρίων ευρώ για ανακυκλώσιμες ή επαναχρησιμοποιούμενες συσκευασίες.

50.

Tο προηγούμενο τμήμα της έκθεσης έδειξε ότι η προσέγγιση που ακολουθούν τα κράτη μέλη κατά την έγκριση των επιχειρησιακών προγραμμάτων συνεπάγεται έναν κίνδυνο τα χρηματοδοτούμενα μέτρα να μην είναι αποτελεσματικά. Το τμήμα αυτό αξιολογεί κατά πόσο οι εφαρμοζόμενες από τις οργανώσεις παραγωγών ενέργειες υπήρξαν ή όχι αποτελεσματικές για την επίτευξη των στόχων του επιχειρησιακού προγράμματος.

51.

Η κυριότερη πηγή πληροφοριών για την αποτελεσματικότητα των επιχειρησιακών προγραμμάτων θα πρέπει να είναι οι τελικές εκθέσεις οι οποίες καταρτίζονται από τις οργανώσεις παραγωγών κατά το τέλος του κάθε προγράμματος. Στον κανονισμό απαιτείται οι εκθέσεις αυτές να παρουσιάζουν το βαθμό στον οποίο έχουν επιτευχθεί οι στόχοι του επιχειρησιακού προγράμματος. Καμία από τις 142 τελικές εκθέσεις που εξετάστηκαν στον εν λόγω έλεγχο δεν παρείχε πλήρη αξιολόγηση σχετικά με την επίτευξη των στόχων του επιχειρησιακού προγράμματος. Η τήρηση της υποχρέωσης αυτής του κανονισμού δεν είχε συμπεριληφθεί από την Επιτροπή στους ελέγχους των διαδικασιών των κρατών μελών.

52.

Τούτο αντιπροσωπεύει μια ανεκμετάλλευτη ευκαιρία για την Επιτροπή, η οποία είναι ειδικά υπεύθυνη, σύμφωνα με το δημοσιονομικό κανονισμό της ΕΕ, για την παρακολούθηση της επίτευξης των πολιτικών στόχων. Αν οι τελικές εκθέσεις περιείχαν τις απαιτούμενες αξιολογήσεις, θα ήταν δυνατό να αναλυθεί ένα δείγμα εκθέσεων και να εξαχθούν συμπεράσματα κατά πόσον τα επιχειρησιακά προγράμματα είχαν επιτύχει τους στόχους τους. Αν είχαν καταστεί υποχρεωτικοί ορισμένοι καλά επιλεγμένοι δείκτες απόδοσης για όλες τις οργανώσεις παραγωγών, αυτές οι τελικές εκθέσεις θα μπορούσαν να είχαν καταλήξει σε μεγάλες χρονολογικές σειρές που θα εμφάνιζαν την πρόοδο για την επίτευξη των στόχων, όπως της βελτίωσης της ποιότητας, της μείωσης των εξόδων, της βιολογικής παραγωγής και της βελτίωσης των περιβαλλοντικών πρακτικών.

53.

Το Συνέδριο, προκειμένου να ελέγξει εάν οι ενέργειες ενός επιχειρησιακού προγράμματος ήταν αποτελεσματικές, επέλεξε δειγματοληπτικά ένα σύνολο 104 ενεργειών από 30 επιχειρησιακά προγράμματα οργανώσεων παραγωγών που ολοκληρώθηκαν το 2003 ή το 2004 (πλαίσιο 5). Από τις οργανώσεις παραγωγών ζητήθηκε να αποδείξουν το αποτέλεσμα των ενεργειών που επιλέχθηκαν ως προς τους αντίστοιχους στόχους του επιχειρησιακού προγράμματος. Ορισμένες ενέργειες είχαν περισσότερους από έναν στόχους με αποτέλεσμα το σύνολο των περιπτώσεων που εξετάστηκαν να ανέρχεται σε 265.

54.

Στο 30 % μόνο των περιπτώσεων οι οργανώσεις παραγωγών μπορούσαν να παράσχουν επαρκή στοιχεία για να αποδείξουν ότι η δράση είχε σημειώσει πρόοδο ως προς την επίτευξη του σχετικού στόχου (γραφική παράσταση 7). Στο 41 % των περιπτώσεων, ενώ δεν υπήρχε κανένα άμεσο αποδεικτικό στοιχείο, μπόρεσε να εξαχθεί θετικό συμπέρασμα βάσει ενός λογικού συλλογισμού (πλαίσιο 15). Ωστόσο, όπως φαίνεται στο σημείο 58, σε πολλές περιπτώσεις η πρόοδος που σημειώθηκε ήταν μόνο οριακή.

55.

Στο ένα τέταρτο σχεδόν των περιπτώσεων, το Συνέδριο δεν ήταν σε θέση να καταλήξει σε συμπέρασμα κατά πόσο είχε σημειωθεί ή όχι πρόοδος. Στις περισσότερες περιπτώσεις, τούτο οφειλόταν στο γεγονός ότι ο σχετικός στόχος ήταν τόσο γενικός που δεν ήταν δυνατό να αποδειχθεί ότι δεν υπήρχε κανένα αποτέλεσμα. Επρόκειτο ιδιαίτερα για τους στόχους της μείωσης των αποσύρσεων, της συγκέντρωσης της προσφοράς και της σταθεροποίησης των τιμών παραγωγής (γραφική παράσταση 8). Παραδείγματος χάρη, ο λόγος ύπαρξης μιας οργάνωσης παραγωγών είναι να συγκεντρώνει την προσφορά και να θέτει σε εμπορία τα προϊόντα των μελών της. Κατά συνέπεια, όλες οι δραστηριότητές της συμβάλλουν κατά κάποιο τρόπο, έστω και έμμεσα, προς την επίτευξη του στόχου αυτού.

56.

Στο 6 % των περιπτώσεων υπήρχαν σαφή αποδεικτικά στοιχεία ότι δεν είχε σημειωθεί καμία πρόοδος (γραφική παράσταση 7). Σε ορισμένες από τις περιπτώσεις αυτές η ενέργεια ήταν ανεπιτυχής: μια οργάνωση παραγωγών, παραδείγματος χάρη, είχε ξεκινήσει μια ενέργεια επιχειρησιακού προγράμματος σχετικά με τη βιολογική παραγωγή, αλλά εγκατέλειψε το σχέδιο. Στις υπόλοιπες περιπτώσεις ο λόγος για την έλλειψη προόδου ήταν ότι οι στόχοι είχαν εσφαλμένα καθοριστεί για τα μέτρα, είτε λόγω παρανόησης (πολλές οργανώσεις παραγωγών κατανόησαν το στόχο «προώθηση των προϊόντων στους καταναλωτές» ως προώθηση προς τους πελάτες) είτε για να είναι σύμφωνοι οι στόχοι με την εθνική ταξινόμηση (βλέπε σημείο 33).

57.

Τα αποτελέσματα του δείγματος που παρουσιάστηκαν παραπάνω δείχνουν μόνο κατά πόσο υπάρχουν αποδεικτικά στοιχεία επίτευξης προόδου αλλά όχι το βαθμό της προόδου αυτής. Μολονότι πολλές ενέργειες στο δείγμα είχαν σαφώς δώσει τη δυνατότητα στην οργάνωση παραγωγών να προσεγγίσει τους σχετικούς στόχους ως προς την αρχική της κατάσταση, σε άλλες περιπτώσεις η σημειωθείσα πρόοδος ήταν μόνο οριακή. Η αντικατάσταση μηχανημάτων οδήγησε συνήθως σε κάποια πρόοδο, καθώς αποτελούσε βελτίωση σε σχέση με το παλαιό μοντέλο. Εντούτοις, ως προς το συνολικό κόστος της αντικατάστασης, η πρόοδος μερικές φορές δεν ήταν σημαντική. Παρομοίως, η συνεχής απασχόληση προσωπικού για τον έλεγχο της ποιότητας των προϊόντων έδωσε τη δυνατότητα στις οργανώσεις παραγωγών να διατηρούν τα επίπεδα της ποιότητας αλλά δεν οδήγησαν κατ' ανάγκη σε ορατή βελτίωση της ποιότητας σε σχέση με τα προηγούμενα έτη.

58.

Το Συνέδριο για να αξιολογήσει την επίπτωση αυτών των μέτρων «μικρής αποτελεσματικότητας» εξέτασε καθεμία από τις 104 ενέργειες που είχαν ελεγχθεί επιτόπου για να καθορίσει αν αντιπροσώπευαν σημαντική πρόοδο για την οργάνωση παραγωγών σε σχέση με την αρχική της κατάσταση ως προς έναν ή περισσότερους κοινοτικούς στόχους (πλαίσιο 16). Με γνώμονα το κριτήριο αυτό, περισσότερο από το ήμισυ (55 %) της δειγματοληψίας των ενεργειών είχε καταταχθεί στην κατηγορία της «μικρής αποτελεσματικότητας».

59.

Οι διαπιστώσεις αυτές δείχνουν το βαθμό στον οποίο τα κράτη μέλη ενέκριναν ενέργειες στα επιχειρησιακά προγράμματα βάσει της φύσης τους (είναι επιλέξιμη η ενέργεια;) χωρίς επίσης να λάβουν υπόψη την αποτελεσματικότητά τους (δίνει η ενέργεια τη δυνατότητα στην οργάνωση παραγωγών να σημειώσει πρόοδο προς την επίτευξη του στόχου;).

—

βελτιώσεις των εγκαταστάσεων παραγωγής (αρδευτικά συστήματα, αποτελεσματικά από ενεργειακή άποψη θερμοκήπια),

—

εφαρμογή πιστοποιηθέντων ποιοτικών καθεστώτων.

—

αντικατάσταση μηχανημάτων, όπως παλετών φόρτωσης, περονοφόρων ανυψωτικών οχημάτων, φορτηγών και ελκυστήρων,

—

παλετοκιβώτια, δικτυωτά κιβώτια, εμπορευματοκιβώτια, κ.λπ.,

—

μισθοί υφισταμένου προσωπικού (τμήματα εμπορίας, ελεγκτές ποιότητας).

60.

Τα κράτη μέλη εφάρμοσαν ρητά τις περισσότερες πτυχές του υποδείγματος προγραμματισμού που απαιτούνταν ειδικά από τον κανονισμό. Εντούτοις, στις αποφάσεις τους να εγκρίνουν τα επιχειρησιακά προγράμματα δεν έλαβαν υπόψη τους την πιθανή αποτελεσματικότητα των ενεργειών. Έτσι, αυξήθηκε ο κίνδυνος να χορηγείται κοινοτική ενίσχυση σε ενέργειες μικρής αποτελεσματικότητας.

61.

Αντιθέτως τα κράτη μέλη ακολούθησαν μία «προσέγγιση βάσει επιχορηγήσεων» χρησιμοποιώντας τους καταλόγους επιλεξιμότητας για την έγκριση προγραμμάτων σε σχέση με τη φύση των προτεινομένων δαπανών χωρίς να χρειάζεται να λαμβάνουν υπόψη την κατάσταση και τους στόχους των οργανώσεων παραγωγών.

62.

Εντούτοις, αυτός ο τρόπος ενέργειας δεν οδήγησε στην ενιαία εφαρμογή των κανόνων και στην απλούστευση που θα μπορούσε να προσφέρει μια τέτοια προσέγγιση. Ο κατάλογοι επιλεξιμότητας δεν περιλάμβαναν επαρκώς σαφή κριτήρια για την κατεύθυνση των δαπανών σε δραστηριότητες που επιθυμεί η ΕΕ να στηρίξει, πράγμα που είχε ως αποτέλεσμα μια κάποια αβεβαιότητα και αύξηση των εξόδων ελέγχου. Λόγω της συνύπαρξης του υποδείγματος προγραμματισμού, οι οργανώσεις παραγωγών χρειάστηκε να εκπονήσουν επιχειρησιακά προγράμματα και αξιολογήσεις προκειμένου να συμμορφωθούν με τους κανονισμούς με σημαντικό κόστος και για μικρό όφελος.

63.

Τα επιχειρησιακά προγράμματα, στο σύνολό τους, σημείωσαν πρόοδο προς την επίτευξη των στόχων του κανονισμού του Συμβουλίου. Εντούτοις, λιγότερο από το ήμισυ των ενεργειών που χρηματοδοτήθηκαν αντιστοιχούσε σε σημαντική πρόοδο σε σχέση με την αρχική κατάσταση των οργανώσεων παραγωγών ως προς έναν τουλάχιστον από τους 11 στόχους και για τον λόγο αυτό οι εν λόγω ενέργειες μπορούν να θεωρηθούν αποτελεσματικές. Η ενίσχυση χορηγήθηκε επίσης για ενέργειες επιχειρησιακών προγραμμάτων με μικρή αποτελεσματικότητα με τις οποίες δεν επιτεύχθηκε μεγάλη αλλαγή. Στις περιπτώσεις αυτές η ενίσχυση θα μπορούσε να ήταν αποτελεσματικότερη εάν είχε καλύτερα στοχοθετηθεί.

64.

Πολλοί παράγοντες έχουν αντίκτυπο στην πρόοδο που σημειώνουν οι οργανώσεις παραγωγών εκτός από την αποτελεσματικότητα των επιχειρησιακών προγραμμάτων που περιγράφεται στο Μέρος Ι. Πρόκειται κυρίως για δραστηριότητες που αναλαμβάνονται από τις οργανώσεις παραγωγών και από τα μέλη τους, οι οποίες δεν χρηματοδοτούνται από επιχειρησιακά προγράμματα. Για παράδειγμα, πολλές οργανώσεις παραγωγών αναλαμβάνουν σημαντικές επενδύσεις στο πλαίσιο προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης. Εξάλλου, άλλα καθεστώτα ενισχύσεων της ΕΕ στηρίζουν επίσης τις οργανώσεις παραγωγών, ιδίως τα καθεστώτα για την απόσυρση της πλεονασματικής παραγωγής και για τη μεταποίηση φρούτων και ντομάτας. Επίσης, παράγοντες που επηρεάζουν την επίτευξη των στόχων των παραγωγών είναι η στρατηγική που εφαρμόζει η οργάνωση παραγωγών, ο ανταγωνισμός που αντιμετωπίζει, η αλλαγή των απαιτήσεων και των προτιμήσεων των καταναλωτών, άλλες κοινοτικές πολιτικές, όπως για την ποιότητα και το περιβάλλον και ακόμη, βραχυπρόθεσμα, για τις καιρικές συνθήκες.

65.

Το Μέρος Ι έδειξε ότι τα επιχειρησιακά προγράμματα, στο σύνολό τους, σημείωσαν πρόοδο προς την επίτευξη των στόχων του κανονισμού του Συμβουλίου. Το παρόν μέρος της έκθεσης εξετάζει κατά πόσο η πρόοδος αυτή αντικατοπτρίστηκε στη συνολική απόδοση των οργανώσεων παραγωγών. Η έκθεση αξιολογεί πρώτον το δείγμα των οργανώσεων παραγωγών στις οποίες πραγματοποιήθηκε επίσκεψη κατά τη διάρκεια του ελέγχου (πλαίσιο 17), και στη συνέχεια εξετάζει τα συνολικά στοιχεία της Επιτροπής σε κοινοτικό επίπεδο.

66.

Από τις 30 οργανώσεις παραγωγών στις οποίες πραγματοποιήθηκε επίσκεψη ζητήθηκε να αποδείξουν την πρόοδο που είχαν σημειώσει ως προς τον καθένα από τους 11 στόχους, άσχετα με το αν είχαν συμπεριλάβει ενέργειες που αφορούσαν αυτούς τους στόχους στα επιχειρησιακά προγράμματά τους. Έτσι εξετάστηκε ένα σύνολο 330 περιπτώσεων. Στο 54 % από τις περιπτώσεις αυτές η οργάνωση παραγωγών ήταν σε θέση να αποδείξει ότι είχε σημειώσει πρόοδο. Στο 12 % των περιπτώσεων, είχε εξαχθεί το συμπέρασμα ότι η οργάνωση παραγωγών είχε πιθανόν σημειώσει πρόοδο. Στις περισσότερες περιπτώσεις του 16 % δεν μπόρεσε να εξαχθεί συμπέρασμα, πράγμα που εξηγήθηκε από τα ελλιπή πληροφοριακά στοιχεία, ιδιαίτερα όσον αφορά τα έξοδα παραγωγής και τη σταθεροποίηση των τιμών (γραφική παράσταση 9).

67.

Το σύνολο σχεδόν του 18 % των περιπτώσεων, όπου «καμία πρόοδος» δεν παρατηρήθηκε, εξηγείται από το γεγονός ότι πολλές οργανώσεις παραγωγών δεν είχαν επιδιώξει τους στόχους της «βιολογικής παραγωγής» και της «προώθησης των προϊόντων στους καταναλωτές». Επίσης, μικρή σχετικά πρόοδος είχε σημειωθεί ως προς τους στόχους της «μείωσης των εξόδων παραγωγής» και της «σταθεροποίησης των τιμών». Οι οργανώσεις παραγωγών εξήγησαν ότι απέβλεπαν στην αύξηση των τιμών μάλλον παρά στη σταθεροποίησή τους, μολονότι οι περισσότερες από τις οργανώσεις αυτές θεωρούσαν ότι αποδέχονταν τις τιμές και ότι δεν ήταν σε θέση να επηρεάσουν τις τιμές που είχαν επιτευχθεί. Ήταν σημαντικότερο να μεγιστοποιήσουν το κέρδος από το να μειώσουν απλώς τα έξοδα, πράγμα το οποίο συνεπαγόταν συχνά αύξηση των εξόδων προκειμένου να επιτευχθεί καλύτερη ποιότητα και μια υψηλότερη προστιθέμενη αξία. Οι οργανώσεις παραγωγών παρατήρησαν επίσης ότι η βελτίωση των περιβαλλοντικών πρακτικών συνήθως συνεπαγόταν αύξηση των εξόδων χωρίς να οδηγεί κατ' ανάγκη σε αύξηση των τιμών των προϊόντων.

68.

Μολονότι τα αποτελέσματα του δείγματος δείχνουν ότι οι περισσότερες οργανώσεις παραγωγών σημείωσαν τουλάχιστον κάποια πρόοδο ως προς την επίτευξη των περισσοτέρων από τους 11 στόχους, τούτο δεν επαρκεί από μόνο του για να επιβεβαιωθεί ότι το καθεστώς ενίσχυσης των επιχειρησιακών προγραμμάτων ήταν αποτελεσματικό, λόγω της επίδρασης των άλλων παραγόντων που περιγράφηκαν στο σημείο 64.

69.

Όπως αποδείχθηκε στο Μέρος I, η Επιτροπή δεν εκμεταλλεύθηκε την ευκαιρία να χρησιμοποιήσει τις αξιολογήσεις που πραγματοποίησαν οι οργανώσεις παραγωγών στις τελικές εκθέσεις τους για να παρακολουθήσει την επίτευξη των στόχων των επιχειρησιακών προγραμμάτων. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν ανταποκρίθηκε στην υποχρέωσή της στο πλαίσιο του δημοσιονομικού κανονισμού της ΕΕ για να αξιολογήσει την πολιτική. Το 2008 προβλέπεται να δρομολογηθεί μία μελέτη αξιολόγησης της οποίας τα αποτελέσματα αναμένονται το 2009.

70.

Η Επιτροπή διαθέτει ωστόσο ορισμένα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τις οργανώσεις παραγωγών. Ενημερώνεται για τις ποσότητες των πλεονασματικών προϊόντων που έχουν αποσυρθεί από την αγορά και για τα οποία έχει ζητηθεί ενίσχυση. Από το 2000 και μετά ζητά επίσης πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τα επιχειρησιακά προγράμματα και ζητά από τα κράτη μέλη να παράσχουν περισσότερα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τις οργανώσεις παραγωγών στην ετήσια στατιστική έκθεση.

71.

Τα στοιχεία για τα επιχειρησιακά προγράμματα περιορίζονται σε αναλύσεις της ενίσχυσης που καταβάλλεται κατά κατηγορίες δαπανών. Έτσι φαίνεται η φύση των δαπανών που πραγματοποιούνται από τις ενισχύσεις των επιχειρησιακών προγραμμάτων, αλλά όχι τα αποτελέσματα που επιτυγχάνονται με τις ενισχύσεις αυτές.

72.

Η Επιτροπή ζητά μια εκτενέστερη σειρά στοιχείων σχετικά με τις οργανώσεις παραγωγών και ιδιαίτερα σχετικά με τα μέλη τους, την παραγωγή τους και τις πωλήσεις τους. Οι έλεγχοι του Συνεδρίου για την αξιοπιστία των στοιχείων αυτών διενεργήθηκαν με δυσκολία, καθώς η Επιτροπή δεν διαθέτει ενδεδειγμένο σύστημα διαχείρισης των πληροφοριών για την καταγραφή των στοιχείων. Το 2004 και το 2005 η Επιτροπή απηύθυνε επανειλημμένως ερωτήματα στα κράτη μέλη σχετικά με την έλλειψη συνεκτικότητας των στοιχείων, αλλά δεν έδωσε συνέχεια σχετικά με το θέμα αυτό. Δεν υπάρχουν σημαντικά στοιχεία, ιδιαίτερα για τα τρία μεγαλύτερα κράτη μέλη παραγωγής φρούτων και λαχανικών: την Ιταλία, την Ισπανία και τη Γαλλία. Η ανάλυση των στοιχείων έχει καταστεί δυσχερής από τον ελλιπή χαρακτήρα τους και τις πολλές ανακολουθίες, με αποτέλεσμα να μην είναι επαρκώς αξιόπιστα για να δηλώσουν κάτι περισσότερο από γενικές τάσεις.

73.

Ο κυριότερος δείκτης που μπορεί να εξαχθεί από τα στοιχεία αυτά είναι το ποσοστό των οργανώσεων παραγωγών στη συνολική παραγωγή της ΕΕ. Τούτο δείχνει πόσο η παραγωγή είναι συγκεντρωμένη στις οργανώσεις παραγωγών, πράγμα το οποίο αποτελεί το γενικό στόχο της πολιτικής για τον τομέα των οπωροκηπευτικών. Δείχνει επίσης την ευρύτερη επιτυχία της πολιτικής εμφανίζοντας το ποσοστό των παραγωγών φρούτων και λαχανικών που επιλέγει να συμμετάσχει στο καθεστώς της κοινοτικής ενίσχυσης. Στα έγγραφα του προϋπολογισμού του 2005 η Επιτροπή καθόρισε στόχο 60 % για τον δείκτη αυτό μέχρι το 2013 με ετήσια αύξηση.

74.

Κατά συνέπεια, η Επιτροπή, ενώ διαθέτει στοιχεία για τις αποσύρσεις και τη συγκέντρωση της προσφοράς, δεν διαθέτει κανέναν δείκτη για να αξιολογήσει την πρόοδο που πραγματοποιείται από τις οργανώσεις παραγωγών για την επίτευξη των άλλων στόχων της πολιτικής, όπως της μείωσης των εξόδων, της σταθεροποίησης των τιμών, της βελτίωσης της ποιότητας και του περιβάλλοντος.

75.

Η μεταρρύθμιση της πολιτικής των οπωροκηπευτικών το 1996 περιόρισε τις ποσότητες των πλεονασματικών προϊόντων οι οποίες μπορούσαν να διατεθούν υπό το καθεστώς ενίσχυσης της απόσυρσης με αποτέλεσμα την περικοπή της αποζημίωσης που καταβάλλεται στους παραγωγούς για τις εν λόγω αποσύρσεις. Τα στοιχεία της Επιτροπής δείχνουν ότι τούτο οδήγησε σε σημαντική μείωση των ποσοτήτων απόσυρσης που πραγματοποιήθηκαν στα πλαίσια του καθεστώτος ενίσχυσης της ΕΕ (γραφική παράσταση 10). Τούτο συμβαδίζει με το αποτέλεσμα της δειγματοληψίας του Συνεδρίου, σύμφωνα με το οποίο το 90 % των οργανώσεων παραγωγών είχε μειώσει τις αποσύρσεις ή τις είχε διατηρήσει στο μηδέν.

76.

Ένας από τους στόχους που καθορίστηκαν για το καθεστώς ενίσχυσης των επιχειρησιακών προγραμμάτων ήταν η στήριξη μέτρων που λαμβάνονται από τις οργανώσεις παραγωγών για τη μείωση των αποσύρσεων. Εντούτοις, η μείωση αυτή των αποσύρσεων δεν αποδεικνύει κατ' ανάγκη ότι η ενίσχυση των επιχειρησιακών προγραμμάτων οδήγησε στον προγραμματισμό και την προσαρμογή των προϊόντων των οργανώσεων παραγωγών στη ζήτηση: οι οργανώσεις παραγωγών εξήγησαν ότι η μείωση των συντελεστών ενίσχυσης για τις αποσύρσεις, η οποία καθιερώθηκε σταδιακά από το 1996 μαζί με την αύξηση των ελέγχων, είχε ως αποτέλεσμα να μην ενδιαφέρονται να υποβάλλουν αίτηση ενίσχυσης για την πλεονασματική παραγωγή τους.

77.

Η πολιτική που θεσπίστηκε το 1996 θα έπρεπε να είναι τέτοια ώστε η ενίσχυση να δίνει τη δυνατότητα στις οργανώσεις παραγωγών να προσαρμόζονται καλύτερα και να καθίστανται περισσότερο αποδοτικές καθώς επίσης και άλλοι παραγωγοί να ενθαρρύνονται να γίνονται μέλη των οργανώσεων αυτών. Και οι δύο αυτοί παράγοντες θα πρέπει να αυξήσουν τον κύκλο εργασιών των οργανώσεων παραγωγών με τη συγκέντρωση της προσφοράς στο εσωτερικό των οργανώσεών τους.

78.

Ωστόσο, τα στοιχεία της Επιτροπής δείχνουν ότι ο δείκτης της συγκέντρωσης της προσφοράς μειώθηκε: το ποσοστό των οργανώσεων παραγωγών στο σύνολο της παραγωγής μειώθηκε από 40 % το 1999 σε 31 % το 2003 (γραφική παράσταση 11). (Tα αριθμητικά στοιχεία που εμφαίνονται για το 2004, είναι προσωρινά καθώς δύο από τα μεγαλύτερα κράτη μέλη, ήτοι η Γαλλία και η Ιταλία, δεν έχουν ακόμη κοινοποιήσει πλήρη στοιχεία). Ενώ η αξία της παραγωγής που έχει διατεθεί στο εμπόριο για το σύνολο του τομέα των οπωροκηπευτικών αυξήθηκε κατά 45 % από το 1999 έως το 2003, η αξία της παραγωγής των οργανώσεων παραγωγών αυξήθηκε μόνο κατά 12 %.

79.

Όπως αναφέρεται στο σημείο 72, δεν είναι δυνατό να θεωρηθούν τα στοιχεία αυτά πολύ αξιόπιστα παρά μόνο για να δηλώσουν τη γενική τάση. Παραδείγματος χάρη, το ποσοστό που δήλωσε η Επιτροπή για το 2003 ήταν εσφαλμένο, λόγω σφάλματος που αφορούσε ελλιπή στοιχεία για την Ελλάδα. Ενώ το Συνέδριο ήταν σε θέση να διαπιστώσει εύκολα το σφάλμα αυτό και να το διορθώσει, η Επιτροπή δεν μπόρεσε να αποδείξει στο Συνέδριο ότι τα υπόλοιπα στοιχεία είναι αρκετά αξιόπιστα.

80.

Tα στοιχεία δείχνουν επίσης τη συνεχή γεωγραφική δυσαναλογία όσον αφορά τη συμμετοχή στο καθεστώς ενισχύσεων (γραφική παράσταση 12). Η Πορτογαλία και η Ελλάδα, ήτοι τα κράτη μέλη για τα οποία τα οπωροκηπευτικά αντιπροσωπεύουν το μεγαλύτερο μέρος της γεωργικής παραγωγής, έχουν τα χαμηλότερα ποσοστά συμμετοχής και δεν παρουσίασαν καμία σημαντική αύξηση. Λόγω αυτής της χαμηλής συμμετοχής στις οργανώσεις παραγωγών, μόνο το 6 % του τομέα των οπωροκηπευτικών της Πορτογαλίας λαμβάνει ενίσχυση για επιχειρησιακά προγράμματα και το 13 % στην Ελλάδα σε σύγκριση με το 80 % στις Κάτω Χώρες. Το καθεστώς ενισχύσεων, το οποίο σχεδιάστηκε με σκοπό την ανταμοιβή των καλών αποτελεσμάτων που έχουν επιτευχθεί μέσω της καταβολής της ενίσχυσης που αντιστοιχεί σε ποσοστό του κύκλου εργασιών των οργανώσεων παραγωγών, θα πρέπει να αποτελεί κίνητρο για τους μικρότερους παραγωγούς, των οποίων η παραγωγή είναι μικρότερης αξίας και οι οποίοι έχουν τη μεγαλύτερη ανάγκη να προσαρμοστούν στα ολοένα υψηλότερα ποιοτικά και περιβαλλοντικά πρότυπα της αγοράς και στη συγκέντρωση της ζήτησης, να ενταχθούν σε οργανώσεις παραγωγών. Τα στοιχεία δείχνουν ότι τούτο δεν συνέβη σε ορισμένα κράτη μέλη. Αντίθετα, το καθεστώς είχε ως αποτέλεσμα να κατευθύνει την ενίσχυση προς τις μεγάλες οργανώσεις παραγωγών των οποίων η παραγωγή είναι υψηλής αξίας.

81.

Η Επιτροπή δεν διαθέτει πληροφορίες σχετικά με τις διαφορές ως προς την απόδοση μεταξύ των οργανώσεων παραγωγών και των άλλων παραγωγών και έτσι δεν είναι σε θέση να εξηγήσει το λόγο για τον οποίο ο τομέας εκτός οργανώσεων παραγωγών φαίνεται να αναπτύσσεται ταχύτερα από τις οργανώσεις παραγωγών.

82.

Για να εξηγηθεί γιατί η συγκέντρωση της προσφοράς δεν αυξήθηκε, είναι αναγκαίο επίσης να διαπιστωθεί γιατί οι παραγωγοί δεν εντάσσονται στις οργανώσεις αυτές. Η Επιτροπή δεν υπέβαλε συστηματικά ερωτήσεις στους παραγωγούς για να διαπιστώσει τους πραγματικούς λόγους για την κατάσταση αυτή.

83.

Η Επιτροπή, στην απάντησή της στην ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 2000, ανέφερε «εάν η πλειοψηφία των παραγωγών […] προτιμά να μην εντάσσεται σε μια αποτελεσματική οργάνωση παραγωγών, τότε αυτοί οφείλουν να αναλαμβάνουν τις συνέπειες της απόφασής τους. Η σύγκριση ανάμεσα στο εισόδημα των παραγωγών οι οποίοι είναι μέλη οργανώσεων παραγωγών και των παραγωγών οι οποίοι παραμένουν εκτός οργανώσεων θα δείξει ποια επιλογή είναι ορθότερη». Εντούτοις, η Επιτροπή δεν παρακολουθεί τα εισοδήματα των μελών των οργανώσεων παραγωγών για να είναι σε θέση να προβεί στη σύγκριση αυτή.

84.

Ένας ιδιαίτερος κίνδυνος τον οποίο επισήμανε η Επιτροπή πολύ νωρίς βρίσκεται στο γεγονός ότι η διαθεσιμότητα των πιστώσεων για την αγροτική ανάπτυξη μπορεί να απέτρεψε τους παραγωγούς να ενταχθούν ή να συστήσουν μία οργάνωση παραγωγών εφόσον μπορούσαν να λάβουν μια ενίσχυση παρόμοια με εκείνη των επιχειρησιακών προγραμμάτων χωρίς να υποχρεούνται να είναι μέλη των οργανώσεων παραγωγών (πλαίσιο 18). Μολονότι ο κανονισμός για την αγροτική ανάπτυξη αντιμετωπίζει το θέμα αυτό (προβλέποντας οι παραγωγοί οπωροκηπευτικών να μην είναι επιλέξιμοι για την ενίσχυση αγροτικής ανάπτυξης εφόσον μία παρόμοια ενίσχυση διατίθεται στο πλαίσιο των επιχειρησιακών προγραμμάτων), επιτρέπονται εξαιρέσεις.

85.

Ως αποτέλεσμα των εξαιρέσεων αυτών, οι πιστώσεις για την αγροτική ανάπτυξη είναι διαθέσιμες για ένα παρόμοιο φάσμα δραστηριοτήτων, από τα αρδευτικά σχέδια έως μηχανές συσκευασίας για οργανώσεις παραγωγών καθώς και για άλλους παραγωγούς. Ένα σημαντικό ποσοστό των σχεδίων αγροτικής ανάπτυξης που υπάγονται στα μέτρα «επενδύσεις σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις» και «βελτίωση της μεταποίησης και της εμπορίας των γεωργικών προϊόντων» αφορά τα οπωροκηπευτικά.

86.

Παρά τον πιθανό σημαντικό κίνδυνο των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης που είναι επιζήμια για τις οργανώσεις παραγωγών, οι οποίες αποτελούν τον ακρογωνιαίο λίθο της κοινοτικής πολιτικής για τους παραγωγούς των οπωροκηπευτικών, η Επιτροπή δεν διενέργησε έλεγχο στη λειτουργία των διαδικασιών των κρατών μελών για την εξασφάλιση της συνέπειας, ούτε συγκέντρωσε πληροφοριακά στοιχεία ή ανέλαβε κάποια αξιολόγηση του βαθμού στον οποίο τούτο πραγματοποιήθηκε.

87.

Για την επιλεξιμότητα των ενεργειών των επιχειρησιακών προγραμμάτων τα κράτη μέλη επικεντρώθηκαν στη φύση των δαπανών χωρίς να λάβουν επίσης υπόψη κατά πόσο δίνεται η δυνατότητα στις οργανώσεις παραγωγών να σημειώσουν πρόοδο προς την επίτευξη των στόχων των επιχειρησιακών προγραμμάτων. Ως αποτέλεσμα, οι διαδικασίες των κρατών μελών δεν εξασφαλίζουν την πιθανή αποτελεσματικότητα όλων των ενεργειών των επιχειρησιακών προγραμμάτων. Τα κράτη μέλη δεν εφάρμοσαν την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, ήτοι της αποτελεσματικότητας κατά την έγκριση των επιχειρησιακών προγραμμάτων. Οι έλεγχοι της Επιτροπής επικεντρώθηκαν στην τήρηση των κριτηρίων επιλεξιμότητας των δαπανών και δεν ελέγχθηκε κατά πόσο οι διαδικασίες των κρατών μελών για την έγκριση και την παρακολούθηση των επιχειρησιακών προγραμμάτων λειτουργούν κατά τρόπο που να εξασφαλίζουν την πιθανή αποτελεσματικότητα των επιχειρησιακών προγραμμάτων.

88.

Η εφαρμογή του καθεστώτος ενισχύσεων είναι δαπανηρή για τις διοικήσεις των κρατών μελών και για τις οργανώσεις παραγωγών. Τα στοιχεία προγραμματισμού που προβλέπονταν από τους κανονισμούς ακολουθήθηκαν φαινομενικά με σημαντικό κόστος αλλά χωρίς πραγματικά οφέλη. Τα κριτήρια για την επιλεξιμότητα των δαπανών δεν ήταν σαφή, πράγμα που οδήγησε σε αβεβαιότητα και ενίσχυσε την ανάγκη να διενεργηθούν έλεγχοι για την εξασφάλιση της τήρησής τους.

89.

Σχεδόν το ήμισυ των ενεργειών που χρηματοδοτήθηκαν στο πλαίσιο των επιχειρησιακών προγραμμάτων είχε ως αποτέλεσμα οι οργανώσεις παραγωγών να σημειώσουν σημαντική πρόοδο από την αρχική κατάστασή τους όσον αφορά τουλάχιστον έναν από τους 11 στόχους και για το λόγο αυτό μπορεί να θεωρηθεί αποτελεσματικό.

90.

Τα κράτη μέλη χορήγησαν επίσης ενίσχυση σε ενέργειες επιχειρησιακών προγραμμάτων ελάχιστα αποτελεσματικές, με τις οποίες δεν επιτυγχάνονται σημαντικές αλλαγές. Στις περιπτώσεις αυτές, η ενίσχυση θα μπορούσε να είναι αποτελεσματικότερη εάν ήταν καλύτερα στοχοθετημένη.

91.

Οι οργανώσεις παραγωγών προσαρμόστηκαν στην εξέλιξη της ζήτησης και σημείωσαν πρόοδο προς την επίτευξη των στόχων που καθορίστηκαν στον κανονισμό του Συμβουλίου. Τα επιχειρησιακά προγράμματα συνέβαλαν σ' αυτό αλλά δεν αποτελούν τον μοναδικό παράγοντα. Οι πιστώσεις της αγροτικής ανάπτυξης είναι επίσης διαθέσιμες για τις οργανώσεις παραγωγών και για άλλους παραγωγούς οπωροκηπευτικών για τη στήριξη παρόμοιων δραστηριοτήτων που έχουν παρόμοιους στόχους με εκείνους των επιχειρησιακών προγραμμάτων. Οι δυνάμεις της αγοράς ασκούν πίεση σε όλους τους παραγωγούς να ακολουθούν υψηλότερα περιβαλλοντικά πρότυπα, να βελτιώνουν την ποιότητα των προϊόντων και τις δαπάνες των ελέγχων. Κατά συνέπεια, ορισμένα από τα αποτελέσματα αυτά θα μπορούσαν να είχαν παρατηρηθεί ακόμη και χωρίς τη χορήγηση της ενίσχυσης στο πλαίσιο των επιχειρησιακών προγραμμάτων.

92.

Μολονότι τα μέλη των οργανώσεων παραγωγών μπορούν να λαμβάνουν κοινοτικές ενισχύσεις, η πλειοψηφία των παραγωγών των κυριοτέρων κρατών μελών που παράγουν φρούτα και λαχανικά επιλέγει να μη συμμετέχει στο καθεστώς. Μέχρι σήμερα, η πολιτική δεν έδωσε τη δυνατότητα να συγκεντρωθεί η προσφορά στα περισσότερα κράτη μέλη. Σύμφωνα με την έκθεση που καταρτίστηκε από το Συνέδριο το 2000 σχετικά με τον τομέα των οπωροκηπευτικών, σχεδόν το 40 % της παραγωγής φρούτων και λαχανικών της ΕΕ διετίθετο το εμπόριο από τις οργανώσεις παραγωγών. Τα τελευταία στοιχεία της Επιτροπής δείχνουν ότι το ποσοστό αυτό μειώθηκε σχεδόν στο ένα τρίτο. Αν ληφθούν υπόψη οι σημερινές τάσεις, δεν θα επιτευχθεί ο στόχος της Επιτροπής να φθάσουν οι οργανώσεις παραγωγών ένα ποσοστό 60 % της συνολικής αξίας της παραγωγής που θα διατεθεί στο εμπόριο μέχρι το 2013.

93.

Η Επιτροπή δεν εξέτασε τους λόγους για αυτό το χαμηλό ποσοστό συμμετοχής στις οργανώσεις παραγωγών, όπως επίσης και κατά πόσο οι διαδικασίες των κρατών μελών ήταν επαρκείς για να εξασφαλιστεί ότι οι πιστώσεις για την αγροτική ανάπτυξη δεν απέτρεψαν τους παραγωγούς να ενταχθούν σε μια οργάνωση.

94.

Tα συμπεράσματα που παρουσιάστηκαν παραπάνω δείχνουν ότι ο στόχος της γενικής πολιτικής που αποβλέπει στη συγκέντρωση της προσφοράς στις οργανώσεις παραγωγών δεν έχει επιτευχθεί στα περισσότερα κράτη μέλη και ότι η Επιτροπή δεν διαθέτει πληροφορίες σχετικά με τους λόγους για την κατάσταση αυτή, πληροφορίες οι οποίες θα ήταν αναγκαίες για την επανεξέταση της πολιτικής. Εν αναμονή μιας τέτοιας επανεξέτασης, η οποία θα λάμβανε υπόψη τα αποτελέσματα της αξιολόγησης των οργανώσεων παραγωγών που προβλέπεται για το 2009, η Επιτροπή θα πρέπει να διατυπώσει προτάσεις για να καταστεί απλούστερο και αποτελεσματικότερο το καθεστώς ενίσχυσης για τα επιχειρησιακά προγράμματα.

95.

Η Επιτροπή θα πρέπει να εξετάσει τα πλεονεκτήματα των ακολούθων εναλλακτικών προσεγγίσεων για να βελτιώσει το καθεστώς ενίσχυσης που προβλέπεται για τα επιχειρησιακά προγράμματα:

96.

Η Επιτροπή θα πρέπει να βελτιώσει τη συλλογή στοιχείων της σχετικά με τα επιχειρησιακά προγράμματα και τις οργανώσεις παραγωγών προσανατολιζόμενη σε μικρό αριθμό βασικών δεικτών που θα της δίνουν τη δυνατότητα να παρακολουθεί την αποτελεσματικότητα του καθεστώτος ενισχύσεων και θα παρέχουν χρήσιμες πληροφορίες για περιοδικές αξιολογήσεις.

97.

Η Επιτροπή θα πρέπει να χρησιμοποιήσει την αξιολόγηση που προβλέπεται για το 2009 για να κατανοήσει καλύτερα τους λόγους για τους οποίους η συγκέντρωση της προσφοράς στις οργανώσεις παραγωγών δεν σημείωσε πρόοδο. Θα πρέπει να εκτιμήσει κατά πόσο οι οργανώσεις παραγωγών βελτίωσαν την κατάσταση των μελών τους σε σχέση με άλλους παραγωγούς, καθώς και τον τρόπο με τον οποίο συνυπάρχει η πολιτική αυτή με εκείνη της αγροτικής ανάπτυξης.

98.

Εάν οι μελέτες αυτές επιβεβαιώσουν ότι οι οργανώσεις παραγωγών συνιστούν αποτελεσματικό μηχανισμό για την ενίσχυση της κατάστασης των παραγωγών, η πολιτική θα πρέπει να στοχοθετηθεί καλύτερα για την επίτευξη του στόχου αυτού. Η Επιτροπή θα πρέπει να προτείνει αλλαγές για να ενθαρρύνει τα μέλη των οργανώσεων παραγωγών, ιδιαίτερα στα κυριότερα κράτη μέλη παραγωγής οπωροκηπευτικών. Η Επιτροπή θα πρέπει επίσης να εξετάσει αν ο στόχος πολιτικής για την προσαρμογή της παραγωγής στις νέες απαιτήσεις της αγοράς θα μπορούσε να επιτευχθεί καλύτερα αν η ενίσχυση ήταν στοχοθετημένη σε εκείνους που έχουν μεγαλύτερη ανάγκη προσαρμογής θεσπίζοντας νέα κριτήρια, εκτός από τον κύκλο εργασιών, για τη χορήγηση κεφαλαίων στις οργανώσεις παραγωγών.

99.

Η Επιτροπή θα πρέπει επίσης να χρησιμοποιήσει την προγραμματισθείσα αξιολόγηση για να καθορίσει κατά πόσο τα πλεονεκτήματα της συγκέντρωσης της προσφοράς που έχουν επιτευχθεί με την πολιτική είναι επαρκή για να αντισταθμίσουν την ανισότητα που προκαλείται με τον περιορισμό της ενίσχυσης σε μια συγκεκριμένη ομάδα παραγωγών οπωροκηπευτικών, ήτοι στις οργανώσεις παραγωγών.

100.

Το 1996 πραγματοποιήθηκε μια πολιτική επιλογή για να αποκλειστούν από τα οφέλη της κοινοτικής ενίσχυσης οι παραγωγοί οι οποίοι δεν είχαν ενταχθεί σε οργανώσεις παραγωγών. Αν η Επιτροπή δεν μπορεί να αποδείξει ότι η στήριξη των οργανώσεων παραγωγών δίνει πραγματικά τη δυνατότητα να ενισχυθεί η θέση τους στην αγορά, θα πρέπει να αμφισβητηθεί το βάσιμο του αποκλεισμού των άλλων παραγωγών από την κοινοτική ενίσχυση και η Επιτροπή θα πρέπει να επανεξετάσει τον μηχανισμό αυτό για τη στήριξη των παραγωγών φρούτων και λαχανικών της ΕΕ.