20.11.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 282/32

I-XI

1-18

1-3

4-8

9-12

13-18

19-63

20-49

20-23

24-49

50-59

51-52

53-59

60-63

64-86

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69-86

87-93

87-90

91-93

94-100

95-96

97-98

99-100

I.

Nel 1996 è stata introdotta una nuova politica per aiutare i produttori ortofrutticoli ad adattarsi all’evoluzione del mercato. L’aiuto finanziario concesso a tal fine ai produttori è pari al 50 % del costo delle misure intraprese nel quadro di «programmi operativi», finalizzate, tra l’altro, al miglioramento qualitativo della produzione, alla riduzione dei costi di produzione e al miglioramento delle pratiche ambientali. Possono beneficiare dell’aiuto soltanto i gruppi di produttori che commercializzano collettivamente la loro produzione nel quadro di organizzazioni di produttori. Gli Stati membri sono responsabili dell’approvazione dei programmi operativi e del pagamento dell’aiuto, che nel 2004 è ammontato a 500 milioni di euro.

II.

La Corte ha controllato l’efficacia di tale regime di aiuto, basandosi principalmente su un campione di 30 programmi operativi selezionati in modo casuale in otto Stati membri e su un esame dei dati disponibili presso la Commissione.

III.

Gli Stati membri hanno basato le decisioni in merito all’approvazione dei programmi operativi sulla natura della spesa programmata, senza tener conto della efficacia probabile delle misure proposte. Gli elementi di programmazione prescritti dai regolamenti sono stati applicati in modo formale, con costi elevati ma senza benefici reali. I criteri di ammissibilità delle spese non erano chiari ed hanno quindi creato incertezze.

IV.

La Commissione verifica l’ammissibilità delle spese relative ai programmi operativi, tuttavia non ha controllato se le procedure di approvazione dei programmi operativi applicate dagli Stati membri garantiscano la potenziale efficacia della spesa. Non ha monitorato l’efficacia dei programmi operativi, né ha valutato la politica.

V.

I programmi operativi hanno permesso, nell’insieme, di compiere progressi nel raggiungimento degli obiettivi fissati dal regolamento del Consiglio. Quasi la metà delle azioni finanziate hanno determinato un significativo passo in avanti, rispetto alla situazione iniziale delle organizzazioni di produttori, per quanto riguarda almeno uno degli 11 obiettivi e possono, pertanto, essere considerate efficaci. Ciononostante, l’efficacia della maggioranza delle azioni è risultata scarsa, in quanto non si sono registrati nelle organizzazioni di produttori progressi significativi rispetto alla situazione iniziale.

VI.

Le organizzazioni di produttori comprese nel campione avevano compiuto progressi riguardo alla maggioranza degli obiettivi fissati nel quadro della politica. Tuttavia, la Commissione non dispone di alcuna informazione circa il raggiungimento di tali obiettivi a livello europeo, fatta eccezione per i ritiri della sovrapproduzione dal mercato, che sono stati ridotti, e per la concentrazione dell’offerta.

VII.

Se la tendenza attuale dovesse essere confermata, l’obiettivo stabilito dalla Commissione, ovvero la concentrazione del 60 % dell’offerta nelle organizzazioni di produttori entro il 2013, non sarà raggiunto. Le organizzazioni di produttori producono appena un terzo della produzione ortofrutticola comunitaria e il loro sviluppo è stato meno rapido di quello dell’insieme del settore.

VIII.

La Corte raccomanda alla Commissione di esaminare i vantaggi degli approcci alternativi per semplificare e ridurre i costi del regime e migliorare l’efficacia dell’aiuto. La Commissione dovrebbe valutare se per raggiungere al meglio tali risultati non convenga allineare le procedure e le norme di ammissibilità delle spese previste dal regime di aiuto a quelle relative alle misure di investimento in materia di sviluppo rurale.

IX.

Indipendentemente dall’approccio seguito, la Commissione dovrebbe migliorare il monitoraggio dell’efficacia dell’aiuto e valersi dello studio valutativo previsto per il 2009 per stabilire i motivi della relativa assenza di progressi da parte delle organizzazioni di produttori, in particolare negli Stati membri in cui il settore ortofrutticolo rappresenta la produzione agricola più importante.

X.

Se la valutazione confermasse che le organizzazioni di produttori rappresentano un meccanismo efficace per rafforzare la posizione dei produttori in tali Stati membri, sarebbe opportuno focalizzare meglio la politica, al fine di conseguire tale obiettivo.

XI.

Viceversa, se la Commissione non potesse dimostrare che la concentrazione dell’offerta a livello delle organizzazioni di produttori produce benefici reali, allora dovrebbe rivedere il meccanismo di sostegno per i produttori ortofrutticoli comunitari.

1.

Negli anni '90, di fronte ai cambiamenti del mercato ortofrutticolo, che richiedeva una produzione diversificata, migliori garanzie qualitative e norme ambientali, l’UE ha introdotto un nuovo regime di aiuto per aiutare i produttori ad adeguarsi a tale domanda. Si trattava dell’aiuto ai «programmi operativi», descritto più avanti. Allo stesso tempo, sono stati ridotti gli aiuti ai ritiri (1), concessi già da tempo, fornendo così un ulteriore incentivo agli agricoltori comunitari affinché producessero ciò che il mercato richiedeva.

2.

La situazione del mercato stava cambiando anche a causa del crescente dominio di alcuni grandi gruppi di distribuzione e di vendita al minuto. L’UE ha risposto rafforzando la politica seguita fin dagli anni 1960, che consiste nell’incoraggiare la formazione di gruppi di produttori, noti come «organizzazioni di produttori», al fine di realizzare economie di scala e ottenere una presenza più forte sul mercato.

3.

Per favorire il raggruppamento (o «concentrazione») dell’offerta, è stata prescritta, quale condizione per beneficiare del nuovo aiuto per i programmi operativi, l’adesione a un'organizzazione di produttori. I produttori ortofrutticoli non appartenenti a un'organizzazione di produttori non potevano beneficiare dell’aiuto comunitario. Tale condizione ha spinto i produttori a costituire organizzazioni di produttori o ad aderire a quelle esistenti. Allo stesso tempo, l’UE ha imposto condizioni più rigide alle organizzazioni di produttori, al fine di garantirne l’efficacia in termini di concentrazione dell’offerta.

4.

La Corte ha esposto i risultati del precedente audit degli aiuti per il settore ortofrutticolo nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 2000 (2). All’epoca, erano stati completati pochi programmi operativi, pertanto l’efficacia dell’aiuto a più lungo termine non si era ancora palesata. Tuttavia, la relazione segnalava carenze nella gestione del regime di aiuto da parte degli Stati membri, a causa delle quali l’efficacia dell’aiuto appariva ridotta. Alla luce di ciò, l’obiettivo del presente audit consisteva nel valutare l’efficacia del regime di aiuto per i programmi operativi.

5.

Secondo il principio dell’efficacia, quale definito dal regolamento finanziario dell’UE (3), «gli obiettivi specifici fissati devono essere raggiunti e devono essere conseguiti i risultati attesi». Dato che gli obiettivi stabiliti per il regime di aiuto ai programmi operativi non sono definiti né quantificati, nel presente audit l’efficacia è intesa come la realizzazione di progressi nel conseguimento di tali obiettivi.

6.

L’audit intendeva rispondere ai seguenti interrogativi:

7.

L’approccio di audit è consistito nel:

8.

Il lavoro di audit sul campo è stato effettuato nel 2005, sulla base di un campione casuale di 30 programmi operativi completati nel 2003 e nel 2004 in otto Stati membri: Grecia, Spagna, Francia, Irlanda, Italia, Paesi Bassi, Portogallo e Regno Unito. Le organizzazioni di produttori dei nuovi Stati membri non sono state incluse, dato che al momento dell’audit non avevano ancora completato alcun programma operativo.

9.

Per organizzazione di produttori si intende un gruppo di produttori che opera collettivamente allo scopo di rafforzare la propria posizione sul mercato. Molte organizzazioni sono cooperative, ma possono anche essere costituite da gruppi di individui o da gruppi di imprese. Le condizioni da rispettare, fissate nei regolamenti comunitari (4), sono le seguenti: le organizzazioni devono contare almeno cinque aderenti e un fatturato minimo di 100 000 euro. Esse devono mettere a disposizione dei propri membri i mezzi per il magazzinaggio, il confezionamento e la commercializzazione dei prodotti. Devono essere in grado di programmare ed adattare la produzione e promuovere pratiche colturali e tecniche di gestione dei rifiuti rispettose dell’ambiente.

10.

È previsto un aiuto all’avviamento delle nuove organizzazioni di produttori per un periodo di 5 anni, affinché possano svilupparsi e acquisire le strutture necessarie per conformarsi ai requisiti comunitari. Una volta consolidate, gli Stati membri controllano che le organizzazioni di produttori continuino a rispettare tali condizioni, benché non siano disponibili altri aiuti a tal fine. In linea di principio, l’UE non sovvenziona i costi amministrativi, di funzionamento o di produzione delle organizzazioni di produttori (5).

11.

Esistono circa 1 500 organizzazioni di produttori nei 14 Stati membri (6) (cfr. diagramma 1), le quali variano notevolmente per natura e dimensioni (cfr. diagramma 2). Nel corso dell’audit, la Corte ha visitato dei produttori di fichi in Grecia e dei fungicoltori in Irlanda, una cooperativa di produttori di agrumi in Portogallo e dei produttori di pomodori dalla Spagna ai Paesi Bassi. Alcune organizzazioni avevano meno di dieci aderenti, mentre un’organizzazione in Italia, specializzata in mele, contava 5 800 soci. Un'organizzazione di produttori riuniva 14 aziende, ciascuna con un fatturato medio di 2,6 milioni di euro, un'altra era una cooperativa di 800 coltivatori a tempo parziale, la cui produzione individuale media ammontava ad appena 600 euro. Nel 2003, un'organizzazione di produttori comunitaria aveva, in media, più di 300 aderenti e un fatturato di 9 milioni di euro.

12.

Il settore ortofrutticolo è il principale settore agricolo, in termini di valore della produzione, nell’UE-15, e riveste particolare importanza per l’economia agricola di Grecia, Spagna, Italia e Portogallo, dove rappresenta più del 25 % del valore della produzione agricola. Il 70 % del valore della produzione ortofrutticola comunitaria proviene da Spagna, Francia e Italia. Nel 2004, circa un terzo della produzione di questi paesi è stato commercializzato da organizzazioni di produttori. Nei Paesi Bassi, in Belgio e in Irlanda, la quota di produzione ortofrutticola commercializzata attraverso le organizzazioni di produttori è stata molto più alta, intorno all’80 %, rispetto al 13 % della Grecia e al 6 % del Portogallo (cfr. diagramma 3).

13.

Le organizzazioni di produttori che soddisfano le condizioni illustrate al paragrafo 9 possono presentare una domanda di aiuto per un «programma operativo». Si tratta di un programma di misure che un'organizzazione di produttori intende attuare per adattare la produzione dei soci alla domanda del mercato e rafforzare la propria posizione sul mercato (cfr. riquadro 3). Gli obiettivi specifici che le misure dovrebbero perseguire sono indicati in un regolamento del Consiglio (7) (cfr. riquadro 4). Il programma è stabilito dall’organizzazione di produttori e approvato dallo Stato membro, che versa ogni anno un aiuto comunitario pari al 50 % dei costi sostenuti dall’organizzazione di produttori per la sua attuazione. La durata di un programma operativo è compresa fra tre e cinque anni; alla fine di tale periodo, un'organizzazione di produttori può presentare una domanda per un nuovo programma. Il contributo annuale della Comunità non può superare il 4,1 % del fatturato dell’organizzazione di produttori.

14.

Oltre il 70 % delle organizzazioni di produttori hanno elaborato un programma operativo; nel 2004 l’aiuto è ammontato a 500 milioni di euro, pari al 3 % del volume d’affari delle organizzazioni di produttori e all’1 % circa del valore totale della produzione ortofrutticola dell’UE. Il ricorso all’aiuto è aumentato in modo considerevole dal 1997 (anno in cui è stato introdotto), mentre le compensazioni per il ritiro della sovrapproduzione sono diminuite (cfr. diagramma 4). Il diagramma mostra anche gli aiuti versati attraverso le organizzazioni di produttori agli aderenti che coltivano pomodori e frutta destinati alla trasformazione, basati sul volume della produzione.

Riquadro 3Contenuto standard di un programma operativo

Riquadro 4Gli 11 obiettivi dei programmi operativi

15.

L’attuazione del regime di aiuto avviene mediante l’abituale gestione concorrente, in cui gli Stati membri seguono norme dettagliate stabilite dalla Commissione nel quadro del regolamento del Consiglio. Essi sono tenuti a cooperare con la Commissione al fine di garantire che la concessione dell’aiuto avvenga secondo i principi della sana gestione finanziaria: economia, efficienza ed efficacia.

16.

Il regolamento di applicazione della Commissione (8) impone alle organizzazioni di produttori di descrivere nella proposta di programma operativo:

17.

Le organizzazioni di produttori hanno la facoltà di proporre misure per i programmi operativi adeguate alla loro situazione specifica, a condizione che i programmi perseguano «diversi» obiettivi fra quelli stabiliti nel regolamento del Consiglio (cfr. riquadro 4). Per completare il circuito di feedback, le organizzazioni di produttori si impegnano a comunicare allo Stato membro, alla fine del programma, in che misura abbiano raggiunto gli obiettivi nonché gli insegnamenti di cui terranno conto nel programma successivo. Le organizzazioni di produttori sono tenute a seguire il «modello di programmazione» illustrato nel diagramma 5.

18.

Il regolamento della Commissione prevede inoltre una serie di controlli che gli Stati membri dovrebbero effettuare in relazione alle proposte di programmi operativi:

Il regolamento stabisce che gli Stati membri dovrebbero quindi approvare il programma, chiederne la modifica o respingerlo.

19.

Come descritto sopra, gli Stati membri e la Commissione condividono la responsabilità di garantire l’efficacia del regime di aiuto, ovvero che l’aiuto venga usato per compiere progressi in merito agli 11 obiettivi fissati dal Consiglio per i programmi operativi. Questa parte della relazione analizza, in primo luogo, se la Commissione e gli Stati membri abbiano attuato il regime di aiuto in modo da promuoverne l’efficacia, e in particolare, se il «modello di programmazione» abbia funzionato come previsto. In secondo luogo, valuta un campione di programmi operativi al fine di stabilire se tramite le misure finanziate siano stati realizzati progressi rispetto agli obiettivi del regime.

20.

Gli Stati membri approvano i programmi operativi presentati dalle organizzazioni di produttori, tuttavia, in virtù del trattato, la responsabilità della sana gestione finanziaria del bilancio incombe, in ultima analisi, alla Commissione, unitamente alla supervisione degli Stati membri.

21.

Nella procedura di liquidazione dei conti, la Commissione visita gli Stati membri per verificare che il pagamento degli aiuti sia avvenuto nel rispetto della normativa comunitaria. Il regolamento del Consiglio ha istituito inoltre un corpo speciale di ispettori comunitari per il settore ortofrutticolo incaricato, tra l’altro, di garantire l’applicazione uniforme della normativa nell’intero territorio comunitario. In pratica, si tratta degli stessi funzionari che controllano le spese ai fini della liquidazione dei conti.

22.

Rispetto ad altre politiche agricole dell’Unione, il regime di aiuto per il programma operativo concede agli Stati membri un margine di apprezzamento più ampio nel decidere se approvare le misure proposte in un programma operativo, chiederne la modifica o respingerle. Tuttavia, fin dai primi controlli sulle procedure seguite dagli Stati membri nel 1997 e nel 1998, le verifiche della Commissione si sono focalizzate sulla conformità ai criteri di ammissibilità delle spese, senza controllare se le procedure di approvazione e monitoraggio dei programmi operativi adottate dagli Stati membri, illustrate al paragrafo 18, siano attuate in modo da garantire programmi operativi potenzialmente efficaci.

23.

Di conseguenza, benché abbia controllato l’ammissibilità dell’aiuto pagato dagli Stati membri ai fini della liquidazione dei conti, la Commissione non ha verificato se tale aiuto sia stato erogato secondo i principi della sana gestione finanziaria, in particolare secondo il principio dell’efficacia.

24.

Considerato il ruolo chiave svolto dagli Stati membri nell’approvazione dei programmi operativi, la Corte ha controllato le procedure applicate in tutti i 14 Stati membri interessati (cfr. riquadro 5). Dato che in alcuni di essi l’attuazione del regime è decentrata, sono state esaminate anche le procedure applicate presso altre 19 amministrazioni regionali e locali in Italia, Spagna, Francia e Grecia.

25.

Poiché il regolamento di applicazione stabilisce che gli Stati membri devono effettuare dei controlli, ma senza precisarne le modalità, gli Stati membri dispongono di una certa flessibilità nell’organizzare tali procedure a seconda del contesto. Di conseguenza, ciascuna amministrazione ha attuato il regime in un modo diverso e le risultanze esposte qui di seguito non valgono in egual misura per tutti gli Stati membri (9).

26.

Al fine di soddisfare gli obblighi in materia di sana gestione finanziaria, gli Stati membri dovrebbero applicare i principi di economia, efficienza ed efficacia nel decidere l’eventuale approvazione di un programma operativo, ovvero la concessione dell’aiuto comunitario.

27.

Affinché l’aiuto risulti efficace, ad ogni azione finanziata nel programma dovrebbe corrispondere un effetto: l’azione dovrebbe comportare un avanzamento nella realizzazione di uno o più degli 11 obiettivi stabiliti dal regolamento del Consiglio. Pertanto, al momento di decidere se approvare un programma operativo, chiederne la modifica o respingerlo, gli Stati membri dovrebbero accertare se l’organizzazione di produttori abbia dimostrato in modo soddisfacente che le azioni proposte possono raggiungere tali obiettivi.

28.

Gli Stati membri necessitano informazioni dettagliate da parte delle organizzazioni di produttori per poter giustificare le decisioni in materia di concessione degli aiuti nei termini suddetti. Devono conoscere, per ciascun obiettivo, la situazione iniziale dell’organizzazione di produttori e l’impatto atteso dell’azione (o delle azioni) in causa.

29.

Conformemente a tale logica e alle condizioni specifiche del regolamento (cfr. paragrafi 16-18), la Corte ha definito una serie di criteri di audit riguardo a ciò che sarebbe ragionevole aspettarsi da un «buon» sistema (Riquadro 6). Le procedure degli Stati membri che soddisfano tali criteri dovrebbero garantire l’efficacia dell’aiuto. È possibile sintetizzare tali criteri come segue.

30.

Tutti i programmi operativi esaminati, tranne due, comprendevano una sezione intitolata «situazione iniziale» e più della metà (60 %) rispettavano formalmente il regolamento fornendo indicazioni (anche se alquanto concise) sulla produzione, la commercializzazione e le attrezzature. In alcuni Stati membri, le organizzazioni di produttori erano tenute a redigere un elenco delle attrezzature e dei locali di cui dispongono, nonché una tabella contenente dati sulla produzione in termini di tonnellate e di valore, ma senza stabilire necessariamente un legame con gli obiettivi o le azioni del programma. Altri Stati membri non hanno emanato istruzioni specifiche ed hanno accettato descrizioni molto generiche, consistenti in alcuni casi in non più di una o due frasi. Le organizzazioni di produttori che hanno descritto la rispettiva situazione iniziale con riferimento all’ambiente, alla qualità dei prodotti e ai costi di produzione sono poche, benché quasi tutti i programmi operativi prevedessero tali obiettivi (cfr. riquadro 7). Nessuna organizzazione di produttori ha fornito nel proprio programma operativo una descrizione della situazione iniziale per ciascun obiettivo.

31.

In alcuni casi, le organizzazioni di produttori hanno descritto la situazione iniziale in relazione ad azioni specifiche (condizione obbligatoria ad esempio nei Paesi Bassi); benché in tal modo ci si avvicini ai criteri fissati, la situazione iniziale dell’organizzazione di produttori in termini di obiettivi non è stata però descritta in modo soddisfacente.

32.

Diversi Stati membri hanno chiesto alle organizzazioni di produttori di indicare espressamente, nei rispettivi programmi operativi, a quali obiettivi comunitari facesse riferimento ciascuna azione. In tali casi, la corrispondenza tra l’obiettivo e il programma era automatica sulla carta e il controllo, da parte degli Stati membri, della conformità degli obiettivi con quelli indicati nel regolamento risultava una mera formalità. Tuttavia, molte organizzazioni di produttori hanno indicato tutti gli obiettivi che sembravano pertinenti, nel tentativo di giustificare il programma o un'azione particolare, indipendentemente dal fatto che si trattasse o meno dell’obiettivo reale (cfr. riquadri 8 e 9).

33.

In Italia e in Grecia, le autorità hanno stilato elenchi dettagliati delle azioni possibili, in base ai quali le organizzazioni di produttori potevano scegliere, attribuendo a ciascuna azione un obiettivo predeterminato. Anche le autorità francesi hanno preparato un elenco delle azioni possibili, classificandole però per natura anziché per obiettivo. Per le categorie di azioni «ambiente» e «qualità», l’obiettivo pertinente era, in generale, evidente, mentre per la categoria «misure legate alle strutture di produzione» non era sempre così. Di conseguenza, non è stato possibile individuare l’obiettivo di alcune azioni sulla base della documentazione relativa al programma operativo (cfr. riquadro 10). Le autorità italiane, greche e francesi non hanno voluto controllare gli obiettivi dei singoli programmi, poiché ritenevano che la conformità delle azioni agli obiettivi comunitari fosse già stata stabilita all’atto della stesura degli elenchi di azioni nazionali. Tuttavia, certe modifiche, apportate nel corso del tempo alle classifiche, hanno comportato un «cambiamento» degli obiettivi dei programmi operativi per una data azione (cfr. riquadro 11).

34.

Soltanto le autorità del Regno Unito hanno richiesto formalmente alle organizzazioni di produttori di definire obiettivi misurabili per i programmi operativi, malgrado nella pratica non abbiano accertato il rispetto di tale requisito. In Spagna, in Italia e nei Paesi Bassi, le autorità esigevano che fossero specificati i risultati attesi per ciascuna misura o azione, ma tale precisazione riguardava sostanzialmente la realizzazione — ossia il modo in cui dimostrare l’attuazione delle azioni — e non il raggiungimento degli obiettivi. Nel 10 % dei programmi operativi esaminati, le organizzazioni di produttori hanno indicato obiettivi quantificati almeno per una azione, quando ciò era semplice, come ad esempio la riduzione attesa dei costi o il numero di ettari destinati alla conversione all’agricoltura biologica. Ciò è avvenuto soprattutto in Spagna e in Italia. Per il resto, le organizzazioni di produttori non hanno fissato target o indicatori che permettessero di monitorare il raggiungimento degli obiettivi.

35.

Ad eccezione di alcuni casi in Francia e Irlanda, gli Stati membri hanno fatto in modo che le relazioni di valutazione finale delle organizzazioni di produttori descrivessero l’attuazione del programma e le realizzazioni (ovvero ciò che era stato fatto), ma in pratica nessuno di essi aveva stabilito che tali relazioni illustrassero anche in quale misura fossero stati realizzati gli obiettivi del programma operativo. Il contributo delle relazioni alla valutazione dell’efficacia dell’aiuto risultava pertanto limitato.

36.

Gli Stati membri si sono valsi in misura limitata delle valutazioni contenute nelle relazioni finali (10), considerate come un'ulteriore formalità prevista dal regolamento. In Grecia, Spagna (11) e Portogallo, le relazioni finali sono state semplicemente archiviate dall’organismo pagatore, senza essere esaminate dalle autorità responsabili dell’approvazione dei programmi operativi.

37.

Il contenuto delle relazioni variava moltissimo, da meno di una pagina di affermazioni generali non comprovate, del tipo «la qualità è migliorata», a oltre 100 pagine di dati e fatti dettagliati sull’attuazione del programma, per singole azioni. Gli Stati membri non hanno preteso che le relazioni finali contenessero un insieme comune di informazioni che permettessero di controllare l’efficacia dei programmi a livello regionale o nazionale, e la diversità delle relazioni ha fatto sì che un'analisi di questo tipo fosse difficilmente attuabile.

38.

In pratica, gli Stati membri hanno approvato i programmi in base alla natura della spesa proposta e non in funzione dei risultati che avrebbero dovuto essere conseguiti nel quadro del programma. Dei criteri di efficacia, come l’addizionalità, non sono stati applicati al momento di decidere in merito all’approvazione o meno del finanziamento di un'azione attraverso un contributo comunitario. La considerazione di certi fattori richiesti in modo specifico dal regolamento, quali la situazione iniziale e gli obiettivi, la qualità tecnica e la coerenza economica del programma, è diventata superflua; se ne è tenuto conto soltanto nella misura necessaria per dimostrare il rispetto della lettera del regolamento.

39.

Gli Stati membri hanno invece seguito un approccio diverso, privilegiando il rispetto dei criteri di ammissibilità e il pagamento di sussidi, come illustrato nel diagramma 6.

40.

Ciò è dovuto in gran parte alla modifica del regolamento di attuazione della Commissione, volta a introdurre «elenchi di ammissibilità» cui i programmi operativi si sono dovuti conformare dal 1999. Tali elenchi indicano i tipi di spese che possono o meno essere incluse nei programmi operativi (cfr. riquadro 12).

—

investimenti in trasporti muniti di celle frigorifere.

—

spese di raccolta o di trasporto (interno o esterno),

—

investimenti nei trasporti per commercializzazione o distribuzione.

41.

Il regolamento di attuazione iniziale del 1997 non stabiliva criteri di ammissibilità dettagliati, eccezion fatta per l’esclusione delle spese amministrative e di funzionamento delle organizzazioni di produttori. Gli Stati membri erano incerti riguardo alla natura delle spese che la Commissione avrebbe ritenuto ammissibili nell’ambito della procedura di liquidazione dei conti; in risposta ai chiarimenti chiesti dagli Stati membri, la Commissione ha emanato una serie di note interpretative specifiche.

42.

Dato che tali note interpretative non avevano carattere ufficiale, la Commissione ha modificato la normativa di attuazione per introdurvi un elenco di operazioni e spese non ammissibili, chiedendo, contemporaneamente, agli Stati membri di controllare a fronte di tale elenco l’ammissibilità delle spese relative ai programmi operativi proposti, prima di approvare i programmi operativi. Nel 2001 la Commissione ha aggiunto un elenco delle voci che potevano essere incluse nei programmi operativi; nel 2003 le note interpretative sono state ritirate ed entrambi gli elenchi sono stati rivisti. Gli elenchi di ammissibilità tolleravano alcune eccezioni riguardo all’esclusione delle spese di produzione e di funzionamento delle organizzazioni di produttori, concernenti, ad esempio, talune retribuzioni del personale, imballaggi riciclabili e i mezzi di lotta biologica ai parassiti e alle malattie.

43.

L’esistenza di tali elenchi di ammissibilità non impedisce agli Stati membri di considerare anche la situazione iniziale e gli obiettivi delle organizzazioni di produttori, nonché la probabile efficacia delle azioni proposte. Tuttavia, gli Stati membri che rifiutano di approvare le spese proposte, definite nel regolamento come ammissibili, dovrebbero essere in grado di giustificare tale decisione all’organizzazione di produttori e possono, inoltre, andare incontro a problemi legali. Gli Stati membri possono evitare tali decisioni difficili approvando la medesima azione per tutte le organizzazioni di produttori che ne fanno richiesta, indipendentemente dagli obiettivi o dalla situazione di ogni singola organizzazione di produttori (cfr. riquadro 13).

—

la stabilizzazione dei prezzi di produzione,

—

il miglioramento qualitativo dei prodotti,

—

la loro valorizzazione commerciale,

—

la riduzione dei costi di produzione,

—

il miglioramento delle pratiche rispettose dell’ambiente,

—

la concentrazione dell’offerta,

—

la riduzione dei ritiri.

44.

In effetti, gli Stati membri hanno adottato un approccio basato sulle sovvenzioni piuttosto che sulla programmazione; gli elementi di programmazione della normativa continuano tuttavia ad essere richiesti, con il risultato che il regime di aiuto è diventato più complesso del necessario ed i costi amministrativi e di controllo sono aumentati. Ciò è dovuto tanto alla mancanza di chiarezza degli elenchi di ammissibilità quanto alla coesistenza del modello di programmazione. Se effettuate in modo corretto, la preparazione dei programmi operativi, le relazioni annuali di attuazione e le valutazioni finali dei programmi comportano costi significativi per le organizzazioni di produttori. Ciò si verifica soprattutto in Stati membri come l’Italia e i Paesi Bassi, che esigono anche la presentazione, per approvazione, di programmi operativi annuali dettagliati.

45.

Gli elenchi di ammissibilità pubblicati nel regolamento non possono mai essere abbastanza precisi da coprire tutte le azioni possibili in un settore così diversificato e in rapida evoluzione, pertanto sono redatti in termini piuttosto generali (ad esempio «misure per il miglioramento della qualità»). È quindi inevitabile che suscitino interrogativi; gli elenchi vengono inoltre interpretati in modo diverso dai vari Stati membri e persino dalle diverse regioni di uno stesso Stato membro. Anche dopo otto anni di funzionamento del regime, la Commissione ha continuato a riscontrare casi di spese non ammissibili durante le indagini svolte nel 2005 nell’ambito della liquidazione dei conti in Spagna, Francia, Italia e Regno Unito, dove le norme di ammissibilità talvolta erano state interpretate in modo diverso dalla Commissione.

46.

A causa delle incertezze in materia di ammissibilità e dei rischi associati, molte amministrazioni nazionali hanno effettuato più controlli di quanti ne prevedesse il regolamento (12); alcune hanno persino visitato ciascuna organizzazione di produttori più volte nello stesso anno. In questo modo, aumentano i costi, non soltanto per lo Stato membro, ma anche per l’organizzazione di produttori.

47.

Tale incertezza in materia di ammissibilità, i costi amministrativi e i controlli approfonditi delle loro attività rischiano inoltre di scoraggiare le organizzazioni di produttori dal porre in atto misure innovative, che potrebbero, alla fine, essere respinte. Ciò potrebbe indurle a includere nei programmi operativi soltanto quelle misure la cui ammissibilità sia stata chiaramente riconosciuta.

48.

Poiché il modello di programmazione non è stato applicato in modo adeguato, il bilancio dell’UE è stato esposto a un rischio maggiore di inefficacia, ossia che vengano approvate azioni che non comportano progressi ai fini degli obiettivi comunitari.

49.

Alcuni Stati membri hanno affermato di non doversi preoccupare dell’efficacia dei programmi, dato che le organizzazioni di produttori adottano di norma le decisioni economiche più adatte alle circostanze. Dopo tutto, gli aderenti di una organizzazione di produttori devono cofinanziare il 50 % dei costi di un programma. Tuttavia, dagli esempi esaminati nel corso dell’audit risulta che alcune organizzazioni di produttori usano i sussidi per sostenere i costi di attività esistenti, che non costituiscono un passo in avanti rispetto alla situazione iniziale. Per quanto ciò abbia senso da un punto di vista commerciale per le organizzazioni di produttori, in particolare quando subiscono la pressione della concorrenza, non contribuisce però al raggiungimento degli obiettivi del regime di aiuto comunitario. L’esempio rilevato in Spagna (cfr. riquadro 14) riguarda l’inclusione di costi che non sono «azioni» o «misure» intese a raggiungere gli obiettivi del programma operativo, bensì costi comunemente sostenuti da tutti i produttori ortofrutticoli. Benché non accada spesso che i programmi operativi includano una proporzione tanto elevata di imballaggi riciclabili (13), gli Stati membri hanno approvato spese consistenti a tale riguardo. Dieci dei 30 programmi operativi selezionati ed esaminati dalla Corte comprendevano un totale combinato di 4,9 milioni di euro per imballaggi riciclabili o riutilizzabili.

50.

La sezione precedente ha mostrato che l’approccio adottato dagli Stati membri nell’approvazione dei programmi operativi comporta il rischio che le misure finanziate possano rivelarsi non efficaci. La presente sezione esamina se le azioni attuate dalle organizzazioni di produttori si siano dimostrate efficaci ai fini degli obiettivi dei programmi operativi.

51.

La fonte primaria di informazioni sull’efficacia dei programmi operativi dovrebbe essere costituita dalle relazioni finali elaborate dalle organizzazioni di produttori alla fine di ciascun programma. Ai sensi del regolamento, esse devono illustrare in che misura sono stati raggiunti gli obiettivi dei programmi operativi. Nessuna delle 142 relazioni finali esaminate dalla Corte conteneva una valutazione completa del raggiungimento degli obiettivi del programma operativo. Il rispetto di tale condizione del regolamento non è stato incluso nel controllo, effettuato dalla Commissione, delle procedure applicate dagli Stati membri.

52.

Si tratta di un'occasione perduta per la Commissione, a cui spetta, ai sensi del regolamento finanziario dell’UE, la responsabilità specifica di monitorare la realizzazione degli obiettivi fissati. Se le relazioni finali avessero contenuto le valutazioni richieste, sarebbe stato possibile analizzare un campione di relazioni e formulare conclusioni sull’eventuale conseguimento degli obiettivi dei programmi operativi. Se tutte le organizzazioni di produttori fossero state tenute a usare un numero ristretto di indicatori di performance accuratamente selezionati, tali relazioni finali avrebbero potuto costituire una lunga serie cronologica per illustrare i progressi compiuti in obiettivi quali il miglioramento della qualità, la riduzione dei costi, la produzione biologica e il miglioramento delle pratiche ambientali.

53.

Al fine di verificare se le azioni dei programmi operativi siano state efficaci, la Corte ha selezionato in modo casuale un totale di 104 azioni da trenta programmi operativi completati da organizzazioni di produttori nel 2003 o nel 2004 (cfr. riquadro 5). Alle organizzazioni di produttori è stato chiesto di dimostrare l’impatto delle azioni selezionate in relazione ai corrispondenti obiettivi del programma operativo. Dato che alcune azioni prevedevano più di un obiettivo, il totale dei casi esaminati ammonta a 265.

54.

Soltanto nel 30 % dei casi le organizzazioni di produttori sono state in grado di fornire elementi sufficienti per comprovare che l’azione era servita a compiere progressi verso l’obiettivo perseguito (cfr. diagramma 7). In un ulteriore 41 % dei casi, benché mancassero elementi probatori diretti, è stato possibile giungere a una conclusione positiva sulla base di un ragionamento logico (cfr. riquadro 15). Tuttavia, come illustrato nel paragrafo 58, in numerosi casi i progressi compiuti sono stati solo marginali.

55.

In quasi un quarto dei casi, la Corte non è stata in grado di formulare una conclusione circa la realizzazione o meno di progressi. Nella maggior parte dei casi, ciò è dovuto al fatto che l’obiettivo pertinente era così generale che non era possibile dimostrare l’assenza di impatto. Ciò si è verificato, in particolare, per gli obiettivi concernenti la riduzione dei ritiri, la concentrazione dell’offerta e la stabilizzazione dei prezzi al produttore (cfr. diagramma 8). Per esempio, la ragion d’essere di un’organizzazione di produttori consiste nella concentrazione dell’offerta e nell’immissione sul mercato della produzione degli aderenti. Di conseguenza, tutte quante le attività dell’organizzazione contribuiscono in qualche modo a tale obiettivo, anche se indirettamente.

56.

Nel 6 % dei casi, era evidente che non era stato realizzato alcun progresso (cfr. diagramma 7). In alcuni di questi casi, l’azione era fallita: un'organizzazione di produttori, ad esempio, aveva avviato un'azione nel quadro di un programma operativo relativa alla produzione biologica, ma aveva abbandonato il progetto. Nel resto dei casi, la ragione dei mancati progressi andava ricercata nel fatto che gli obiettivi erano stati attribuiti alle misure in modo non corretto, o per un equivoco (diverse organizzazioni di produttori avevano inteso l’obiettivo «promozione dei prodotti presso i consumatori» come promozione presso i clienti), o per seguire la classificazione nazionale (cfr. paragrafo 33).

57.

I risultati del campione sopra esposti mostrano soltanto l’eventuale presenza di elementi attestanti determinati progressi, ma non la portata di questi ultimi. Malgrado numerose azioni del campione avessero chiaramente consentito all’organizzazione di produttori di avanzare, rispetto alla situazione di partenza, in direzione degli obiettivi stabiliti, in altri casi i progressi realizzati erano poco significativi. In generale, i macchinari di sostituzione hanno comportato un certo progresso, poiché costituivano un miglioramento rispetto ai vecchi modelli. Tuttavia, se rapportati al costo totale della sostituzione, i progressi talvolta non sono risultati significativi. Allo stesso modo, l’impiego permanente di personale incaricato di controllare la qualità dei prodotti ha permesso alle organizzazioni di produttori di mantenere dei livelli di qualità, senza indurre necessariamente un miglioramento evidente della qualità rispetto agli anni precedenti.

58.

Al fine di misurare l’incidenza di queste misure scarsamente efficaci, la Corte ha esaminato tutte le 104 azioni che erano state controllate in loco, onde valutare se per le organizzazioni di produttori rappresentassero un progresso significativo, rispetto alla situazione di partenza, verso il raggiungimento di uno o più obiettivi comunitari (cfr. riquadro 16). Sulla base di tale criterio, più della metà (55 %) del campione casuale di azioni sono state riconosciute «di scarsa efficacia».

59.

Tali risultanze mostrano in che misura gli Stati membri hanno approvato le azioni previste dai programmi operativi sulla base della loro natura (l’azione è ammissibile?) senza prenderne in considerazione anche l’efficacia (l’azione permette all’organizzazione di produttori di avanzare verso l’obiettivo?).

—

miglioramenti delle strutture di produzione (sistemi d’irrigazione, serre a basso tasso di accrescimento del consumo di energia),

—

introduzione di schemi di qualità certificata.

—

sostituzione di macchinari quali trasportatori di pallet, carrelli elevatori a forca, auitocarri e trattori,

—

casse-palette, casse, contenitori, ecc.,

—

salari del personale esistente (dipartimenti di marketing, addetti al controllo qualità).

60.

Gli Stati membri hanno formalmente applicato la maggioranza degli elementi del modello di programmazione specificamente previsti dal regolamento. Tuttavia, non hanno tenuto conto delle probabilità di efficacia delle azioni nelle decisioni in merito all’approvazione dei programmi operativi. Pertanto, il rischio che azioni poco efficaci siano finanziate con contributi UE è aumentato.

61.

Gli Stati membri invece hanno adottato un approccio basato sulle sovvenzioni e utilizzano gli elenchi di ammissibilità per approvare programmi in funzione della natura delle spese proposte, senza dover tenere conto delle situazioni e degli obiettivi delle organizzazioni di produttori.

62.

I vantaggi derivanti da un simile approccio, ossia un'applicazione uniforme del regime di aiuto e una maggiore semplicità, non si sono però concretizzati. Gli elenchi di ammissibilità non stabilivano criteri sufficientemente chiari per orientare la spesa verso le attività che l’UE intende sostenere, causando incertezza e l’aumento dei costi di controllo. A causa della coesistenza del modello di programmazione, le organizzazioni di produttori hanno dovuto elaborare programmi operativi ed effettuare valutazioni per assicurare il rispetto della normativa, ad un costo rilevante e con pochi benefici.

63.

I programmi operativi hanno comportato, nell’insieme, una serie di progressi in relazione agli obiettivi stabiliti nel regolamento del Consiglio. Tuttavia, meno della metà delle azioni finanziate hanno costituito un avanzamento significativo dalla situazione iniziale delle organizzazioni di produttori verso uno almeno degli 11 obiettivi e possono, pertanto, essere considerate efficaci. L’aiuto è stato concesso anche ad azioni di scarsa efficacia previste dai programmi operativi, i cui risultati sono limitati. In tali casi, l’aiuto potrebbe essere più efficace se fosse più mirato.

64.

Oltre all’efficacia dei programmi operativi descritti nella parte I, sono molti i fattori che hanno un impatto sui progressi realizzati dalle organizzazioni di produttori. Tra questi spiccano le attività intraprese dalle organizzazioni di produttori e dai loro aderenti che non sono finanziate da programmi operativi. Numerose organizzazioni di produttori, ad esempio, affrontano investimenti consistenti a titolo dei programmi di sviluppo rurale. Inoltre, anche altri regimi di aiuto comunitario sostengono le organizzazioni di produttori, in particolare i regimi di ritiro della sovrapproduzione e di trasformazione della frutta e dei pomodori. Il raggiungimento degli obiettivi da parte delle organizzazioni di produttori è influenzato anche dalla strategia seguita da queste ultime, la concorrenza cui fanno fronte, le esigenze e le preferenze mutevoli dei consumatori, altre politiche comunitarie, ad esempio in materia di qualità e ambiente, e persino, a breve termine, le condizioni meteorologiche.

65.

Dalla parte I emerge che i programmi operativi hanno condotto, nell’insieme, alla realizzazione di progressi per quanto attiene agli obiettivi del regolamento del Consiglio. Questa parte della relazione esamina se la performance globale delle organizzazioni di produttori rispecchi tali progressi. Dapprima, viene valutato il campione di organizzazioni di produttori visitate nel corso dell’audit (cfr. riquadro 17), quindi vengono considerati i dati aggregati a livello dell’UE di cui dispone la Commissione.

66.

È stato chiesto alle 30 organizzazioni di produttori visitate di dimostrare i progressi compiuti verso ciascuno degli 11 obiettivi, indipendentemente dal fatto che avessero incluso o meno nei rispettivi programmi operativi azioni inerenti a tali obiettivi. In tutto, sono stati esaminati 330 casi. Nel 54 % di essi, le organizzazioni di produttori hanno potuto fornire elementi che comprovavano la realizzazione di progressi. In un ulteriore 12 % dei casi, gli auditor hanno concluso che le organizzazioni di produttori avevano probabilmente compiuto qualche progresso. In quasi il 16 % dei casi non è stato possibile formulare una conclusione a causa della carenza di informazioni, in particolare per quanto riguarda i costi di produzione e la stabilità dei prezzi (cfr. diagramma 9).

67.

La quasi totalità del 18 % dei casi in cui non sono stati osservati progressi si spiega con il fatto che numerose organizzazioni di produttori non avevano perseguito gli obiettivi «produzione biologica» e «promozione dei prodotti presso i consumatori». Inoltre, sono stati compiuti relativamente pochi progressi per quanto riguarda gli obiettivi «riduzione dei costi di produzione» e «stabilizzazione dei prezzi». Le organizzazioni di produttori hanno spiegato che miravano ad aumentare i prezzi piuttosto che a lasciarli invariati, benché la maggioranza di esse accettasse i prezzi e non potesse influire in misura rilevante sui prezzi ottenuti. Più importante della semplice riduzione dei costi era la massimizzazione del profitto, che spesso implicava un aumento dei costi finalizzato ad ottenere una migliore qualità e un valore aggiunto. Le organizzazioni di produttori hanno inoltre osservato che il miglioramento delle pratiche ambientali comportava in genere un aumento dei costi, senza che ciò causasse necessariamente un aumento del prezzo dei prodotti.

68.

Malgrado i risultati del campione rivelino che la maggioranza delle organizzazioni di produttori hanno realizzato almeno qualche progresso riguardo alla maggior parte degli 11 obiettivi, ciò non basta, di per sé, a confermare l’efficacia del regime di aiuto ai programmi operativi, a causa dell’influenza degli altri fattori descritti al paragrafo 64.

69.

Come illustrato nella parte I, la Commissione non ha colto l’opportunità di sfruttare le valutazioni effettuate dalle organizzazioni di produttori nelle relazioni finali per monitorare il raggiungimento degli obiettivi dei programmi operativi. Inoltre, la Commissione non ha ancora assolto l’obbligo, impostole dal regolamento finanziario dell’UE, di valutare la politica. Nel 2008 dovrebbe essere avviato uno studio di valutazione, i cui risultati sono attesi per il 2009.

70.

Ciononostante, la Commissione dispone di alcune informazioni riguardo alle organizzazioni di produttori. Essa ottiene dati sui quantitativi di sovrapproduzione ritirati dal mercato che formano oggetto di una domanda di aiuto. Dal 2000, esige inoltre informazioni sui programmi operativi e chiede agli Stati membri di fornire informazioni complementari sulle organizzazioni di produttori attraverso le relazioni annuali statistiche.

71.

I dati sui programmi operativi sono limitati a una ripartizione dell’aiuto versato per categoria di spese, che indica come viene speso l’aiuto concesso a un programma operativo, ma non ciò che è stato realizzato grazie a tale aiuto.

72.

La Commissione richiede informazioni più complete sulle organizzazioni di produttori, in particolare per quanto concerne gli aderenti, la loro produzione e le vendite. I controlli effettuati dalla Corte sull’affidabilità di tali dati si sono rivelati difficili, poiché la Commissione non dispone di un sistema informativo di gestione adeguato per registrare i dati. Nel 2004 e nel 2005, la Commissione ha rivolto numerose richieste di chiarimenti agli Stati membri sulle incoerenze dei dati, ma non vi ha dato seguito. Mancano dati importanti, in particolare per i tre principali Stati membri in termini di produzione ortofrutticola: Italia, Spagna e Francia. L’analisi dei dati è ostacolata dalla loro incompletezza e da numerose incoerenze; la sua attendibilità limitata consente pertanto di delineare soltanto tendenze generali.

73.

Il principale indicatore che può essere ricavato da tali dati è la parte relativa alle organizzazioni di produttori nella produzione totale dell’UE, poiché la concentrazione della produzione in tali organizzazioni costituisce l’obiettivo generale della politica nel settore ortofrutticolo. Esso serve inoltre a dare un'idea del successo di tale politica, poiché mostra la proporzione di produttori ortofrutticoli che hanno scelto di avvalersi del regime di aiuto comunitario. Nei documenti di bilancio per il 2005, la Commissione ha fissato per tale indicatore l’obiettivo del 60 %, da raggiungere entro il 2013, mediante una progressione annuale.

74.

Di conseguenza, pur disponendo di dati relativi ai ritiri e alla concentrazione dell’offerta, la Commissione manca di indicatori che mostrino i progressi realizzati dalle organizzazioni di produttori riguardo agli altri obiettivi della politica, quali la riduzione dei costi, la stabilizzazione dei prezzi, il miglioramento della qualità e dell’ambiente.

75.

La riforma della politica del settore ortofrutticolo nel 1996 ha limitato i quantitativi di produzione eccedentaria che potevano essere smaltiti nel quadro del regime di aiuto al ritiro ed ha ridotto le compensazioni pagate ai produttori per tali ritiri. I dati della Commissione mostrano che una delle conseguenze è stata la riduzione massiccia dei quantitativi ritirati nel quadro del regime di aiuto comunitario (cfr. diagramma 10). Ciò corrisponde ai risultati ottenuti per il campione esaminato dalla Corte, dal quale risulta che il 90 % delle organizzazioni di produttori aveva ridotto i ritiri o li aveva mantenuti a zero.

76.

Uno degli obiettivi stabiliti per il regime di aiuto ai programmi operativi era il sostegno alle misure di riduzione dei ritiri intraprese dalle organizzazioni di produttori. Tuttavia, tale riduzione non prova necessariamente che gli aiuti ai programmi operativi abbiano condotto, a livello delle organizzazioni di produttori, alla pianificazione e all’adeguamento della produzione alla domanda: alcune organizzazioni di produttori hanno spiegato che a causa delle riduzioni degli aiuti al ritiro introdotte gradualmente dal 1996, cui si aggiunge l’aumento dei controlli, non vale più la pena presentare domanda di aiuto per la sovrapproduzione.

77.

La politica introdotta nel 1996 dovrebbe condurre a una situazione in cui il sostegno comunitario aiuti le organizzazioni di produttori ad adeguarsi con successo, stimolando l’adesione da parte di altri produttori. Entrambi i fattori dovrebbero accrescere il fatturato delle organizzazioni di produttori, «concentrando l’offerta» nelle loro mani.

78.

Tuttavia, i dati della Commissione mostrano che l’indicatore «concentrazione dell’offerta» è diminuito: la parte corrispondente alle «organizzazioni di produttori» nella produzione totale è passata dal 40 % nel 1999 al 31 % nel 2003 (cfr. diagramma 11). (La percentuale relativa al 2004 è provvisoria, poiché i dati forniti da due degli Stati membri più grandi, Francia e Italia, non sono completi). Mentre il valore della produzione immessa sul mercato per l’intero settore ortofrutticolo è aumentato del 45 % dal 1999 al 2003, il valore della produzione commercializzata dalle organizzazioni di produttori ha registrato un aumento di appena il 12 %.

79.

Come descritto nel paragrafo 72, tali dati non possono essere considerati sufficientemente attendibili, se non per indicare le tendenze generali. La percentuale relativa al 2003 comunicata dalla Commissione, ad esempio, non era corretta a causa di un errore relativo a dati mancanti per la Grecia. Malgrado la Corte sia riuscita facilmente ad individuare e a correggere tale errore, la Commissione non ha potuto dimostrare alla Corte che gli altri dati erano sufficientemente attendibili.

80.

I dati mostrano inoltre la persistente disparità geografica nella partecipazione al regime di aiuto (cfr. diagramma 12). Il Portogallo e la Grecia, gli Stati membri in cui i prodotti ortofrutticoli rappresentano la porzione maggiore della produzione agricola, presentano i tassi di partecipazione più bassi, e non hanno mostrato alcun aumento significativo. Data la scarsa adesione alle organizzazioni di produttori, soltanto il 6 % del settore ortofrutticolo portoghese, e il 13 % di quello greco, beneficiano di aiuti per i programmi operativi, a fronte dell’80 % nei Paesi Bassi. La concezione stessa del regime di aiuto, che ricompensa il successo con il versamento di un aiuto corrispondente a una percentuale del fatturato delle organizzazioni di produttori, dovrebbe incentivare i produttori più piccoli, con una produzione di valore inferiore e una maggiore necessità di adattarsi alle norme qualitative e ambientali sempre più elevate del mercato e alla concentrazione della domanda, ad aderire alle organizzazioni di produttori. Dai dati disponibili risulta che in alcuni Stati membri ciò non si è verificato. Anzi, per effetto del regime, sono soprattutto le grandi organizzazioni di produttori, con valori di produzione elevati, a fruire dell’aiuto.

81.

La Commissione manca di informazioni sulle differenze di performance delle organizzazioni di produttori e di altri coltivatori, pertanto non può spiegare perché il settore esterno alle organizzazioni di produttori sembri crescere a un ritmo più accelerato rispetto alle organizzazioni di produttori.

82.

Per spiegare perché la concentrazione dell’offerta non è aumentata, è altresì necessario scoprire il motivo per cui i produttori non aderiscono alle relative organizzazioni. La Commissione non ha interrogato i produttori in modo sistematico per individuare i veri motivi di tale situazione.

83.

Nelle sue risposte alla relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2000, la Commissione affermava che «se la maggioranza dei produttori (…) preferisce non aderire ad un'organizzazione di produttori efficiente, essi debbono anche assumersi la responsabilità della decisione. Il paragone fra il reddito dei produttori aderenti alle organizzazioni di produttori e quello di coloro che hanno invece preferito non aderirvi indicherà quale sia stata la scelta migliore». La Commissione, tuttavia, non ha monitorato i redditi dei membri delle organizzazioni di produttori per poter procedere a un confronto.

84.

Un rischio specifico, evidenziato molto presto dalla Commissione, è che la disponibilità di finanziamenti per lo sviluppo rurale possa aver in parte vanificato l’incentivo ad aderire o a costituire organizzazioni di produttori, offrendo un aiuto simile a quello proposto dai programmi operativi, ma non subordinato all’obbligo di aderire a un'organizzazione di questo tipo (cfr. riquadro 18). Benché la normativa relativa allo sviluppo rurale affronti tale questione (stabilendo che i produttori ortofrutticoli non sono ammissibili all’aiuto per lo sviluppo rurale nella misura in cui un aiuto simile è disponibile nel quadro dei programmi operativi), sono state ammesse eccezioni.

85.

A causa di tali eccezioni, i fondi stanziati per lo sviluppo rurale sono disponibili per un insieme di attività simili, dai progetti di irrigazione ai macchinari per imballaggi, tanto per le organizzazioni di produttori quanto per gli altri produttori. Una porzione consistente dei progetti di sviluppo rurale a titolo delle misure «investimenti in aziende agricole» e «miglioramento della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli» concerne i prodotti ortofrutticoli.

86.

Nonostante il rischio potenzialmente elevato che i programmi di sviluppo rurale indeboliscano le organizzazioni di produttori, che costituiscono il pilastro della politica comunitaria per i produttori ortofrutticoli, la Commissione non ha controllato il funzionamento delle procedure applicate dagli Stati membri per garantire la coerenza, non ha raccolto informazioni e non ha effettuato nessuna valutazione della misura in cui ciò possa essersi verificato.

87.

Gli Stati membri hanno basato l’ammissibilità delle azioni dei programmi operativi sulla natura della spesa, senza valutare se permettessero alle organizzazioni di produttori di progredire nella realizzazione degli obiettivi dei programmi operativi. Di conseguenza, le procedure degli Stati membri non garantiscono che tutte le azioni previste dai programmi operativi siano potenzialmente efficaci. Al momento di approvare tali programmi, gli Stati membri non hanno applicato il principio dell’efficacia, uno dei principi della sana gestione finanziaria. I controlli della Commissione si sono focalizzati sul rispetto dei criteri di ammissibilità della spesa e non sul fatto che le procedure applicate dagli Stati membri ai fini dell’approvazione e del monitoraggio dei programmi operativi siano attuate in modo da garantire programmi potenzialmente efficaci.

88.

L’attuazione del regime di aiuto si è rivelata costosa per le amministrazioni degli Stati membri e per le organizzazioni di produttori. Gli elementi di programmazione richiesti dalla normativa sono stati applicati in modo formale, con costi notevoli ma senza benefici reali. I criteri di ammissibilità delle spese non erano chiari, cosa che ha prodotto incertezza e un bisogno di maggiori controlli intesi a garantire il rispetto della normativa.

89.

Quasi la metà delle azioni finanziate nel quadro dei programmi operativi hanno determinato un avanzamento importante delle organizzazioni di produttori, rispetto alla situazione iniziale, verso almeno uno degli 11 obiettivi e possono, pertanto, essere considerate efficaci.

90.

Gli Stati membri hanno erogato l’aiuto anche per azioni, previste dai programmi operativi, poco efficaci che hanno consentito di ottenere cambiamenti modesti. In questi casi, l’aiuto sarebbe potuto essere più efficace se fosse stato più mirato.

91.

Le organizzazioni di produttori si sono adeguate all’evoluzione della domanda e hanno compiuto progressi in relazione agli obiettivi stabiliti nel regolamento del Consiglio. Benché i programmi operativi vi abbiano contribuito, non sono stati l’unico fattore determinante. I fondi destinati allo sviluppo rurale sono disponibili anche per le organizzazioni di produttori e per gli altri produttori ortofrutticoli, al fine di sostenere attività simili, con obiettivi paragonabili a quelli dei programmi operativi. Le forze di mercato esercitano pressioni su tutti i produttori affinché rispettino norme ambientali più rigide, migliorino la qualità dei prodotti e controllino i costi. Di conseguenza, è possibile che si siano riscontrati alcuni di questi effetti anche senza l’aiuto concesso nel quadro dei programmi operativi.

92.

Benché i membri delle organizzazioni di produttori possano beneficiare degli aiuti comunitari, la maggioranza dei produttori negli Stati membri in cui la produzione ortofrutticola è più elevata hanno deciso di non partecipare al regime di aiuto. Finora, nella maggioranza degli Stati membri, la politica attuata non è stata in grado di concentrare l’offerta. Quando la Corte ha esposto nel 2000 le risultanze del controllo del settore ortofrutticolo, il 40 % circa della produzione ortofrutticola comunitaria era commercializzato da organizzazioni di produttori. I dati più recenti della Commissione mostrano che tale percentuale si è ridotta a quasi un terzo. Se le tendenze attuali persistono, l’obiettivo fissato dalla Commissione per le organizzazioni di produttori, ossia commercializzare entro il 2013 il 60 % del valore totale della produzione, non sarà raggiunto.

93.

La Commissione non ha valutato i motivi della scarsa adesione alle organizzazioni di produttori, esaminando in particolare se le procedure degli Stati membri fossero sufficienti per garantire che i finanziamenti a favore dello sviluppo rurale non abbiano dissuaso i produttori dall’aderire a tali organizzazioni.

94.

Le conclusioni sopra esposte mostrano che l’obiettivo politico generale, ovvero la concentrazione dell’offerta nelle organizzazioni di produttori, non è stato raggiunto nella maggioranza degli Stati membri. Inoltre, la Commissione non dispone di informazioni sulle cause di tale situazione, necessarie per rivedere tale politica. In attesa di tale revisione, che dovrebbe tenere conto dei risultati della valutazione delle organizzazioni di produttori prevista per il 2009, la Commissione dovrebbe avanzare proposte volte a rendere il regime di aiuto ai programmi operativi più semplice e più efficace.

95.

Per migliorare il regime di aiuto ai programmi operativi, la Commissione dovrebbe considerare i vantaggi dei seguenti approcci alternativi:

96.

La Commissione dovrebbe migliorare la raccolta di informazioni sui programmi operativi e sulle organizzazioni di produttori, focalizzandosi su un numero limitato di indicatori chiave che le consentano di monitorare l’efficacia del regime di aiuto e che forniscano informazioni utili per le valutazioni periodiche.

97.

In occasione della valutazione prevista per il 2009, la Commissione dovrebbe cercare di comprendere meglio le ragioni dei mancati progressi per quanto riguarda la concentrazione dell’offerta nelle organizzazioni di produttori. Dovrebbe valutare se le organizzazioni di produttori abbiano migliorato la situazione degli aderenti rispetto agli altri produttori e in che modo tale politica coesista con lo sviluppo rurale.

98.

Se tali studi confermeranno che le organizzazioni di produttori costituiscono un meccanismo efficace per rafforzare la posizione dei produttori, la politica dovrebbe essere maggiormente focalizzata, in modo da conseguire tale scopo. La Commissione dovrebbe proporre alcuni cambiamenti per incoraggiare l’adesione alle organizzazioni di produttori, in particolare nei principali Stati membri per produzione ortofrutticola. Inoltre, la Commissione dovrebbe considerare se l’obiettivo politico di adattare la produzione all’evoluzione della domanda di mercato non possa essere raggiunto in modo più efficace, destinando l’aiuto a coloro che più necessitano tale adeguamento, introducendo, in aggiunta al volume di affari, nuovi criteri per l’attribuzione dei finanziamenti alle organizzazioni di produttori.

99.

Nel corso della valutazione prevista, la Commissione dovrebbe inoltre stabilire se i benefici della concentrazione dell’offerta conseguiti grazie alla politica attuata siano sufficienti per compensare le disuguaglianze causate dalla limitazione degli aiuti a una particolare struttura di produttori ortofrutticoli, vale a dire le organizzazioni di produttori.

100.

Nel 1996 è stata operata una scelta politica: escludere i produttori che non aderiscono alle organizzazioni di produttori dai benefici dell’aiuto comunitario. Se la Commissione non fosse in grado di dimostrare che il sostegno concesso alle organizzazioni di produttori permette realmente di rafforzarne la posizione sul mercato, il fondamento logico dell’esclusione di altri produttori dall’aiuto comunitario dovrebbe essere messo in discussione e la Commissione dovrebbe rivedere il meccanismo di sostegno ai produttori ortofrutticoli dell’Unione europea.