15.4.2014

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 113/1

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STELLUNGNAHME DER EUROPÄISCHEN ZENTRALBANK

vom 7. Januar 2014

zu einem Vorschlag für eine Verordnung über Indizes, die bei Finanzinstrumenten und Finanzkontrakten als Benchmark verwendet werden

(CON/2014/2)

2014/C 113/01

Einleitung und Rechtsgrundlage

Am 18. Oktober 2013 und am 28. Oktober 2013 wurde die Europäische Zentralbank (EZB) vom Rat der Europäischen Union und vom Europäischen Parlament jeweils um Stellungnahme zu einem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Indizes, die bei Finanzinstrumenten und Finanzkontrakten als Benchmark verwendet werden (1) (nachfolgend der „Verordnungsvorschlag“) ersucht.

Die Zuständigkeit der EZB zur Abgabe einer Stellungnahme beruht auf Artikel 127 Absatz 4 und Artikel 282 Absatz 5 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, da der Verordnungsvorschlag Bestimmungen enthält, die den Beitrag des Europäischen Systems der Zentralbanken zur reibungslosen Durchführung der auf dem Gebiet der Stabilität des Finanzsystems ergriffenen Maßnahmen nach Artikel 127 Absatz 5 des Vertrags berühren. Diese Stellungnahme wurde gemäß Artikel 17.5 Satz 1 der Geschäftsordnung der Europäischen Zentralbank vom EZB-Rat verabschiedet.

1.   Zweck des Verordnungsvorschlags

1.1.   Mit dem Verordnungsvorschlag wird ein gemeinsamer Regulierungsrahmen der Union für die Regelung veröffentlichter Indizes, die als Benchmark für Finanzinstrumente und Finanzkontrakte wie etwa Wohnimmobilienkreditverträge oder zur Messung der Wertentwicklung eines Investmentfonds dienen, mit dem Ziel eingeführt, die Integrität und Genauigkeit der Indizes zu gewährleisten und damit zu einem funktionierenden Binnenmarkt mit hohem Verbraucher- und Anlegerschutzniveau beizutragen (2).

1.2.   Der neue Rahmen gilt für den gesamten Prozess der Ermittlung von Benchmarks, angefangen mit dem Beitrag von Quoten oder anderen Eingabedaten seitens der Marktteilnehmer über die Verwaltung und Kontrolle der Benchmark bis hin zu deren Verbreitung und Veröffentlichung. Genauer gesagt sollen durch den Verordnungsvorschlag Benchmarks zuverlässiger und robuster werden, damit sie von Marktteilnehmern nicht so einfach manipuliert werden können, und ganz allgemein soll der Prozess der Benchmarkermittlung transparenter werden. Erreicht werden soll dies in erster Linie durch verschärfte Aufsicht zur Kontrolle der Qualität und der Methodik bezüglich der Eingabedatenbeiträge zu Indizes, die als Benchmarks verwendet werden können (3), und durch verbesserte Unternehmensführung und Kontrolle der Unternehmen, die die Bereitstellung einer Benchmark verwalten. Gemäß der vorgeschlagenen Regelung beantragen die in der Union angesiedelten Administratoren die Zulassung bei der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats, in dem sie angesiedelt sind (4). Da die Administratorfunktion für die Benchmarkermittlung von zentraler Bedeutung ist und einen Ermessensspielraum hinsichtlich der Modalitäten für die Umsetzung der Eingabedaten in die Benchmark umfasst, müssen die Administratoren einen Verhaltenskodex einhalten und dafür Sorge tragen, dass die Bereitstellung von Daten nicht durch Interessenkonflikte beeinträchtigt wird (5). Die Kommission verfügt über die Befugnis zu entscheiden, welche in der Union angesiedelten Benchmarks als „kritische Benchmarks“ einzustufen sind, und eine Liste dieser Benchmarks auf Unionsebene zu erlassen (6).

1.3.   Was die Aufsicht und Durchführung betrifft, benennen die Mitgliedstaaten nach dem Verordnungsvorschlag eine oder mehrere für diese Aufgaben zuständigen Behörden (7) und teilen diese der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (European Securities and Markets Authority — ESMA) mit. Da bei kritischen Benchmarks eher mit grenzübergreifenden Auswirkungen zu rechnen ist, richtet im Fall solcher Benchmarks die für den Administrator zuständige Behörde ein Kollegium aus zuständigen Behörden ein, das diese Behörde, die ESMA und die für die Kontributoren zuständigen Behörden sowie in gerechtfertigten Fällen sonstige zuständige Behörden umfasst, und legt im Rahmen des Kollegiums schriftliche Vereinbarungen zu u. a. der Hilfe fest, die der zuständigen Behörde bei der Durchsetzung bestimmter Maßnahmen betreffend die Verpflichtung zur Erbringung von Beiträgen zu einer kritischen Benchmark zu leisten ist (8). Kommt es im Kollegium nicht zu einer Einigung über die Einleitung bestimmter bezeichneter Maßnahmen (9), kann die für den Administrator zuständige Behörde die Sache entscheiden, sofern jede Abweichung von den anderen Mitgliedern des Kollegiums und gegebenenfalls der ESMA geäußerten Standpunkten umfassend begründet wird. Ferner kann die ESMA u. a. in Fällen, in denen entweder sich die zuständigen Behörden nicht auf die schriftlichen Vereinbarungen haben einigen können oder in denen Uneinigkeit hinsichtlich einer eingeleiteten Maßnahme herrscht, eine Entscheidung auf Ersuchen eines anderen Mitglieds des Kollegiums oder von Amts wegen im Rahmen des „bindenden Vermittlungsverfahrens“ treffen (10). Der Verordnungsvorschlag sieht außerdem eine entsprechende von der ESMA zu verwaltende Gleichwertigkeitsregelung für in Drittländern verwaltete Benchmarks vor (11).

1.4.   Der Verordnungsvorschlag ergänzt darüber hinaus die Vorschläge der Kommission aus jüngerer Zeit dahin, dass auch die Manipulation von Benchmarks einen Marktmissbrauchsstraftatbestand darstellt und nach den neuen Marktmissbrauchsvorschriften mit hohen Geldbußen geahndet wird (12). Zum internationalen Aspekt heißt es in dem Verordnungsvorschlag, dass er den Grundsätzen Rechnung trage, die im Juli 2013 von der Internationalen Organisation der Wertpapieraufsichtsbehörden (IOSCO) für finanzielle Benchmarks ausgegeben worden seien (13).

2.   Allgemeine Anmerkungen

Die EZB unterstützt die Zielsetzung des Verordnungsvorschlags, auf Unionsebene ein gemeinsames Regelwerk für den Prozess der Ermittlung von Benchmarks für Finanzinstrumente (14) und Finanzkontrakte (15) im Interesse der Integrität und Zuverlässigkeit der finanziellen Benchmarks und des allgemeinen Anliegens des Anleger- und Verbraucherschutzes zu schaffen. Nach Auffassung der EZB ist der Erlass von Vorschriften eine gerechtfertigte und verhältnismäßige Reaktion auf die im Benchmarkermittlungsprozess festgestellten Mängel. Die Wiederherstellung der Integrität und des Vertrauens der Allgemeinheit in finanzielle Benchmarks ist umso wichtiger im Gefolge der jüngsten mutmaßlichen Manipulation der für die Zinssätze im Interbankenhandel zentralen Benchmarks Libor und Euribor, die in etlichen Fällen zur Verhängung erheblicher Geldbußen geführt haben, sowie Vorwürfen des Missbrauchs anderer Indizes. Für das Eurosystem ist zur Wahrung der Integrität und Zuverlässigkeit dieser zentralen Benchmarks von entscheidender Bedeutung, dass die Qualität der Beiträge (Eingabedaten) zu diesen Indizes und die Integrität ihrer Administratoren erhalten bleiben.

In der Antwort des Eurosystems zu der von der Kommission 2012 durchgeführten öffentlichen Konsultation über die Regelung von Indizes (16) hat die EZB die systemische Bedeutung der Euribor-Benchmark für die Finanzstabilität hervorgehoben und konkrete Empfehlungen für sowohl kurz- als auch mittel- bis längerfristige Maßnahmen zur Verbesserung der Integrität und Zuverlässigkeit des Euribor und anderer derartiger Benchmarks ausgesprochen. Die EZB hat zudem gemeinsam mit den nationalen Zentralbanken (NZBen) des Eurosystems auch die Antworten des Eurosystems bei anderen ähnlichen Konsultationen über die Zukunft von Benchmarkindizes auf Unions- und internationaler Ebene abgegeben (17).

Darüber hinaus möchte die EZB einige in die Zukunft gerichtete Bemerkungen zur Reform der kritischen Zinssatzbenchmarks machen. Zwar sind bei der Stärkung des Prozesses im Bereich der Unternehmensführung und bei der Wiederherstellung der Glaubwürdigkeit Fortschritte erzielt worden, jedoch sind weitere Maßnahmen erforderlich. Die EZB befürwortet nachdrücklich Marktinitiativen zur Ermittlung transaktionsbasierter Referenzzinssätze, die den Euribor tragfähig ergänzen oder ersetzen und Entscheidungsalternativen am Markt in einem sich wandelnden Finanzsystem bieten könnten, sodass die Nutzer Referenzzinssätze wählen können, die ihren Anforderungen besser entsprechen. Des Weiteren sind bei der Ausgestaltung der neuen Referenzzinssätze die soliden Grundsätze für Referenzzinssätze zu berücksichtigen, die die ESMA, die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) und die IOSCO aufgestellt haben. Die EZB fordert die Marktteilnehmer daher auf, aktiv am Gestaltungsprozess der Zinssätze mitzuwirken, um sicherzustellen, dass die erarbeiteten Sätze die Anforderungen des Marktes erfüllen. Außerdem ist in dieser Phase des Übergangs zu neuen Referenzzinssätzen wichtig, dass ein Vorschriftenrahmen der Union für die Marktteilnehmer auch durchführbar ist. Dies ist insbesondere angesichts des sehr weiten Anwendungsbereichs des Verordnungsvorschlags von entscheidender Bedeutung. Die EZB möchte im Übrigen darauf hinweisen, dass sich die nachstehenden besonderen Anmerkungen vor allem auf die Auswirkungen der Verordnung auf die zentralen Zinssatzbenchmarks konzentrieren.

3.   Besondere Anmerkungen

3.1.   Anwendungsbereich, Ausschluss der von Zentralbanken bereitgestellten Indizes und Benchmarks und Begriffsbestimmung

3.1.1.   Die EZB befürwortet den weiten Anwendungsbereich des Verordnungsvorschlags, der für alle Benchmarks gilt, die als Bezugsgrundlage für Finanzinstrumente, die auf einer geregelten Plattform notiert oder gehandelt werden — wie etwa Derivate im Energie-, Rohstoff- oder Devisenbereich — und für Finanzkontrakte sowie für die Wertermittlung von Investmentfonds verwendet werden (18). Dies ist angemessen angesichts der umfassenden und weitverbreiteten Nutzung von Benchmarks auf inländischen und internationalen Finanzmärkten und somit der Möglichkeit erheblicher negativer Auswirkungen auf Anleger und Verbraucher von weniger komplizierten Finanzprodukten wie Wohnimmobilienkreditverträgen.

3.1.2.   Die EZB begrüßt es, dass Zentralbanken, die Mitglieder des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) sind, ausdrücklich vom Anwendungsbereich des Verordnungsvorschlags ausgenommen sind, da diese Zentralbanken bereits nach Systemen verfahren, die eine Übereinstimmung mit den Zielen der Verordnung gewährleisten (19). Die EZB schlägt jedoch vor, die Freistellung auf alle Zentralbanken auszudehnen, da die von ihnen bereitgestellten Benchmarks und Indizes bereits der behördlichen Kontrolle unterliegen. Diese Kontrollen sollen die Beachtung der Grundsätze, Standards und Verfahren bewirken, die die Genauigkeit, Integrität und Unabhängigkeit der Benchmarks und Indizes gewährleisten (20). Außerdem käme es zu einer Duplizierung, wenn Zentralbanken — und Behörden im Allgemeinen — dem Verordnungsvorschlag unterlägen, da die Administratoren von den für sie zuständigen nationalen Behörden beaufsichtigt werden. Eine Einbeziehung der Zentralbanken und der von ihnen bereitgestellten Benchmarks und Indizes in den Anwendungsbereich des Verordnungsvorschlags ist daher nicht notwendig (21), und die EZB hätte im Übrigen auch keine Einwände gegen eine Ausdehnung der Freistellung auf alle Behörden. Dies steht in Einklang mit den von der IOSCO aufgestellten Grundsätzen für die Ermittlung von Benchmarks, zu denen es in einem unlängst veröffentlichten Bericht heißt, dass die Verwaltung von zu öffentlichen Zwecken verwendeten Benchmarks durch eine nationale Behörde nicht erfasst seien (22).

Bezüglich der Definition des Begriffs „Interbanken-Referenzzinssatz“ (23) weist die EZB zudem darauf hin, dass die besondere Regelung des Anhangs II nur für Benchmarks gilt, deren Bezugsgrundlage Zinssätze sind, zu denen Banken anderen Banken Kredite gewähren oder bei anderen Banken Kredite aufnehmen können. Nach Ansicht der EZB sollte die Regelung nicht so eng ausgestaltet werden und auch für Benchmarks gelten, bei denen der Basisvermögenswert ein Zinssatz ist, zu dem eine Bank dem Wholesale-Markt Kredite gewähren oder auf dem Wholesale-Markt Kredite aufnehmen kann (24). Zum Wholesale-Markt können auch Stellen gehören, die keine Banken sind.

3.2.   Integrität und Zuverlässigkeit von Benchmarks und die Zulassung und Beaufsichtigung von Administratoren  (25)

3.2.1.   Die EZB begrüßt es, dass die von den Kontributoren übermittelten Eingabedaten Transaktionsdaten sein müssen und dass andere Daten nur verwendet werden dürfen, wenn die verfügbaren Transaktionsdaten nicht ausreichen, um den Markt oder die wirtschaftliche Realität, den/die die Benchmark messen soll, genau und zuverlässig wiederzugeben, sofern die anderen Daten nachprüfbar sind (26).

3.2.2.   Der Unionsgesetzgeber sollte jedoch besonders darauf achten, dass bei der Verfolgung der gerechtfertigten Ziele des Vorschlags die Verschärfung der regulativen Anforderungen an die Administratoren (27) nicht unbeabsichtigterweise bewirkt, dass gerade auch während der gegenwärtigen Übergangsphase zu möglichen neuen Referenzsätzen neue Akteure von der Übernahme dieser kritischen Funktion oder derzeitige Administratoren zu sehr von dieser Funktion abgehalten werden (28). Solche Eintrittshindernisse könnten zu suboptimalen Benchmarklisten führen, die den Bedürfnissen der Nutzer womöglich nicht genügen.

3.2.3.   Außerdem ist hinsichtlich der Grenze von „wertmäßig … 50 % der Transaktionen an dem Markt“, die der Administrator nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe c des Verordnungsvorschlags bestimmen muss, um zu entscheiden, ob für nicht transaktionsbasierte Benchmarks ein zugrunde liegender Markt besteht, eine Klarstellung erforderlich, wie der Administrator robust und unanfechtbar beurteilen soll, worin der Markt für die Zwecke dieser Wertbestimmung zu sehen sein soll, denn bei „Markt“ handelt es sich um einen aus dem Wettbewerbsrecht stammenden ökonomischen Begriff, der im Verordnungsvorschlag nicht näher definiert ist.

3.2.4.   Ferner nimmt die EZB zur Kenntnis, dass gemäß dem Verordnungsvorschlag Administratoren und Kontributoren zu Benchmarks in der Union der Aufsicht durch von den Mitgliedstaaten benannten zuständigen Behörden unterliegen und dass die Administratoren von Benchmarks eine Zulassung dieser Behörden benötigen. Die EZB hat bereits ihre Auffassung dargelegt (29), dass aufgrund der systemischen Bedeutung des Euribor für die Finanzmärkte der Union und seiner Funktion bei der Umsetzung der Geldpolitik die Europäischen Aufsichtsbehörden an der Beaufsichtigung der Festlegung des Euribor-Satzes mitwirken sollten. Nach Meinung der EZB sind Behörden wie die ESMA und die EBA durchaus in der Lage, diese Aufgabe zu übernehmen. Die EZB begrüßt daher den Vorschlag, dem zufolge die Kommission delegierte Rechtsakte erlassen soll, die auf von der ESMA erarbeiteten technischen Standards für bestimmte Aspekte im Benchmarkermittlungsprozess beruhen, sowie die vorgesehene Befugnis der ESMA, ein „bindendes Vermittlungsverfahren“ im Rahmen der Koordinierung der Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden in der Union durchzuführen (30), und die Aufgabe der ESMA bei der Registrierung und beim Entzug der Registrierung von in Drittländern angesiedelten Administratoren (31). Im Übrigen sollte der Begriff der Ansiedlung juristischer oder natürlicher Personen im Sinne des Verordnungsvorschlags im Text durchgängig und einheitlich verwendet werden (32). Die EZB begrüßt zudem, dass die zuständigen Behörden einige ihrer Aufgaben im Rahmen des Verordnungsvorschlags auf die ESMA übertragen können, wenn diese ihre Zustimmung gegeben hat (33).

3.3.   Sektorale Anforderungen, kritische Benchmarks und Beitragspflicht  (34)

3.3.1.   Der Vorschlag enthält regulatorische Anforderungen für verschiedene Arten von Benchmarks und Sektoren sowie eine Sonderregelung für „kritische Benchmarks“ (35). Die EZB befürwortet die einzelnen Elemente einer solchen strengeren Regelung für kritische Benchmarks. Die EZB begrüßt auch die im Verordnungsvorschlag festgelegte Pflicht der beaufsichtigten Unternehmen, Eingabedaten zu einer kritischen Benchmark beizutragen (36). Dies stellt eine wichtige Sicherungsmaßnahme für den nicht auszuschließenden Fall dar, dass es zu einem Marktversagen kommt und die Beiträge aus transaktionsbasierten Daten versiegen oder nicht verfügbar sind (37). Die EZB hat jedoch Bedenken, dass die derzeit vorgesehene Definition des Begriffs „kritische Benchmark“ (38), wonach die Kontributoren mehrheitlich beaufsichtigte Unternehmen sein müssen und die Benchmark „als Bezugsgrundlage für Finanzinstrumente im Wert von nominell mindestens 500 Mrd. EUR“ dienen muss, keine hinreichend sichere Grundlage für das Entstehen neuer kritischer Benchmarks, wie etwa Interbanken-Zinssätze, bieten mag. Die vorgeschlagene Begriffsbestimmung stellt nicht nur ein potenzielles Eintrittshindernis dar, sondern sie hat auch den weiteren Nachteil, dass die Beurteilung der numerischen Grenzwerte schwierig ist. Die EZB hält deshalb eine flexiblere Definition für angebracht, der Erwägungen zur Finanzstabilität zugrunde liegen (39).

3.3.2.   Die EZB hat ernste Bedenken bezüglich der vorgeschlagenen Formulierung des Grenzwerts, an den die Befugnis, Zwangsbeiträge zu verlangen, anknüpft. Nach dem derzeitigen Entwurf verleiht Artikel 14 der für den Administrator zuständigen Behörde bestimmte Befugnisse, die sie ausüben kann, um die fortgesetzte Leistung von Beiträgen der beaufsichtigten Unternehmen zu der Benchmark sicherzustellen; außerdem kann sie die Unternehmen zu anderen Maßnahmen verpflichten (40), wenn „Kontributoren, die mindestens 20 % der Kontributoren zu einer kritischen Benchmark ausmachen, in einem beliebigen Jahr ihre Beiträge eingestellt [haben] und … es ausreichende Hinweise darauf [gibt], dass mindestens 20 % der Kontributoren ihre Beiträge in einem beliebigen Jahr einstellen werden“. Es sind jedoch Situationen denkbar, in denen im Laufe mehrerer Jahre einige Institute, die Panelmitglieder sind, ihre Beiträge zu den Eingabedaten eingestellt haben, trotzdem aber in einem bestimmten Jahr (im Sinne eines Zwölfmonatszeitraums oder eines Kalenderjahrs) die Anzahl der Einstellungen 20 % aller Kontributoren zu der Benchmark nicht übersteigt und daher die Eingriffsbefugnis der zuständigen Behörde nicht zum Tragen kommt. Infolgedessen kann dies zu einem langsamen Absterben einer kritischen Benchmark führen, ohne dass die Möglichkeit des Rückgriffs auf irgendwelche Zwangsregelungen bestünde. Dies könnte schwerwiegende Konsequenzen für die Repräsentativität des Panels haben. Der Administrator hat zwar dafür zu sorgen, dass er die Eingabedaten von einem zuverlässigen und repräsentativen Panel oder einer zuverlässigen und repräsentativen Stichprobe von Kontributoren erhält (41), jedoch könnten ohne Erreichen der die Beitragspflicht auslösenden Schwelle Mängel der Eingabedaten für die Benchmark die Finanzstabilität und das ordnungsgemäße Funktionieren der Märkte ernsthaft beeinträchtigen. Da diese Benchmarks ihrer Natur nach kritisch sind, und aus Gründen der Finanzstabilität und des reibungslosen Funktionierens des Marktes empfiehlt die EZB dringend, nicht auf numerische Voraussetzungen abzustellen, die ohne Weiteres umgangen werden können und deren Schwellenwerte womöglich nie erreicht werden, sondern stattdessen qualitative Kriterien festzulegen, die sich an Erwägungen zur Finanzstabilität orientieren. Dementsprechend empfiehlt die EZB dringend, den Administrator zu verpflichten, in regelmäßigen Abständen und immer dann, wenn der Umfang des Panels abnimmt, zu überprüfen, ob das Panel noch repräsentativ ist, und insbesondere, ob eine Reduzierung des Umfangs dazu führt, dass die Eingabedaten von einem nicht hinreichend repräsentativen Kreis von Kontributoren stammen (42). Die EZB stellt insoweit fest, dass nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b des Verordnungsvorschlags der Administrator “… die Eingabedaten von einem zuverlässigen und repräsentativen Panel oder einer zuverlässigen und repräsentativen Stichprobe von Kontributoren [erhält], um sicherzustellen, dass die resultierende Benchmark den Markt oder die wirtschaftliche Realität, den/die sie messen soll, zuverlässig und repräsentativ wiedergibt („Repräsentative Kontributoren“)”. In diesem Zusammenhang empfiehlt die EZB, in Artikel 14 Absatz 2 ausdrücklich zu regeln, dass zu den beaufsichtigten Unternehmen, die dazu ausgewählt worden sind, obligatorisch zu der kritischen Benchmark beizutragen, auch beaufsichtigte Unternehmen gehören können, die keine Panelinstitute sind.

3.3.3.   Bei kritischen Benchmarks sind die zuständigen Behörden der Kontributoren gemäß dem Verordnungsvorschlag auch verpflichtet, die zuständige Behörde des Administrators der Benchmark bei der Durchsetzung der in Artikel 14 Absatz 1 Buchstaben a und b (43) bezeichneten Maßnahmen zu „unterstützen“; zu diesen Maßnahmen zählt die Verpflichtung der beaufsichtigten Unternehmen, zu der Benchmark beizutragen. Die EZB geht davon aus, dass in Fällen, in denen entweder die zuständige Behörde des Administrators eine Entscheidung bezüglich dieser Maßnahmen getroffen hat, das Kollegium sich jedoch nicht auf die getroffene(n) Maßnahme(n) einigen kann, oder in denen keine Einigung hinsichtlich der schriftlichen Vereinbarungen über die Durchsetzung der Maßnahmen der zuständigen Behörde des Administrators erzielt worden ist, die ESMA mit der Angelegenheit befasst werden kann, die dann befugt ist, eine Entscheidung im Verfahren nach Artikel 19 der Verordnung (EU) Nr. 1095/2010 zu treffen.

3.4.   Zusammenarbeit bei der Aufsicht

Der Verordnungsvorschlag sieht für jede kritische Benchmark die Einrichtung eines Kollegiums aus den zuständigen Behörden vor (44). Die EZB hat allerdings Bedenken hinsichtlich der Durchführbarkeit eines solchen Verfahrens im Fall kritischer finanzieller Benchmarks, insbesondere wenn eine Notlage wie etwa ein Marktversagen eintritt. Außerdem dürfen solche Regelungen die Zuständigkeiten der EZB im Bereich der Bankenaufsicht nach Maßgabe der Verordnung zur Übertragung besonderer Aufgaben auf dem Gebiet der Aufsicht über Kreditinstitute auf die EZB (45) nicht berühren. Diese Verordnung überträgt der EZB Aufsichtsaufgaben bezüglich der Kreditinstitute, nicht jedoch Aufgaben bezüglich der Aufsicht über deren Geschäftstätigkeit (46). Die EZB geht daher davon aus, dass die Zuständigkeit für die Beaufsichtigung von Benchmarks weiterhin bei den zuständigen nationalen Behörden liegt. Um jedoch jeden denkbaren Zweifel darüber auszuräumen, dass die Zuständigkeit für die Aufsicht über das Finanzgebaren der dem einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism — SSM) unterliegenden Institute bei den zuständigen nationalen Behörden verbleibt, sollte in der Verordnung bestimmt werden, dass es sich bei der von den Mitgliedstaaten zu benennenden zuständigen Behörde jeweils um eine zuständige nationale Behörde handeln muss.

3.5.   Transparenz und Verbraucherschutz

3.5.1.   Die EZB nimmt zur Kenntnis, dass ein Administrator nach Artikel 16 Absatz 1 des Verordnungsvorschlags die zur Ermittlung der Benchmark verwendeten Eingabedaten unmittelbar nach Veröffentlichung der Benchmark veröffentlicht, es sei denn, eine solche Veröffentlichung wäre für die Kontributoren mit erheblichen Nachteilen verbunden oder würde die Zuverlässigkeit oder Integrität der Benchmark beeinträchtigen, in welchem Fall die Veröffentlichung so lange zurückgestellt werden kann, bis diese Gefahr erheblich verringert ist. Die EZB geht außerdem davon aus, dass die Bestimmungen des Verordnungsvorschlags, die es der zuständigen Behörde, deren Mitarbeitern und Bevollmächtigten verwehren, „unter das Berufsgeheimnis fallende Informationen“ an andere Personen weiterzugeben, keine Anwendung auf den Administrator der Benchmark finden und diesen somit nicht daran hindern, Eingabedaten letztlich auch dann zu veröffentlichen, wenn sie Informationen der in Artikel 16 des Verordnungsvorschlags bezeichneten Art enthalten. Es ist jedoch fraglich, ob diese Daten für die Nutzer von zusätzlichem Nutzen sind. Der Verordnungsvorschlag sollte vielmehr sicherstellen, dass die Nutzer aufgrund der korrekten Überwachung, Beaufsichtigung, Archivierung und Prüfung der Daten Vertrauen in deren Zuverlässigkeit haben. Ferner kann es bei transaktionsbasierten Benchmarks dazu kommen, dass die zu veröffentlichenden Eingabedaten Daten beinhalten, die kommerziell sensibel sind oder dem Geschäftsgeheimnis unterliegen, z. B. wenn die Eingabedaten Angaben über das Transaktionsvolumen umfassen. Der Administrator sollte — selbst zu einer zurückgestellten — Veröffentlichung der Daten nur dann verpflichtet sein, wenn der betreffende Kontributor zuvor eingewilligt hat, und es würde genügen, wenn der Administrator die Daten einen gewissen Zeitraum lang speichern müsste, während dessen die zuständige Behörde auf Verlangen Zugang zu den Daten hätte (47). Dies wäre für die Kontributoren weniger belastend und würde gleichzeitig der zuständigen Behörde des Administrators Zugang zu den Daten ermöglichen, um deren Genauigkeit und Zulänglichkeit zu überwachen.

3.5.2.   Gemäß den Bestimmungen über die Transparenz gibt der Administrator einer Benchmark bekannt, welche Maßnahmen bei wesentlicher Änderung oder Einstellung der Benchmark zu ergreifen sind. Beaufsichtigte Unternehmen und Nutzer legen ebenfalls robuste Pläne vor, in denen sie die Maßnahmen darlegen, die sie in einem solchen Fall ergreifen würden (48). Weder in diesen noch in den Bestimmungen über Übergangsregelungen (49) ist die Vorhaltung eines Notfallplans für plötzliche Störungen einer Benchmark vorgeschrieben. Die EZB empfiehlt daher, in den Verordnungsvorschlag eine Vorschrift aufzunehmen, wonach der Benchmark-Administrator zur Erarbeitung eigener Notfallverfahren mit umfassender Transparenz für die Endnutzer der Indizes verpflichtet ist. Es wird vorgeschlagen, diese Bestimmungen in den Verhaltenskodex des Benchmark-Administrators als zusätzliche Anforderung im Rahmen von Anhang I Abschnitt D Nummer 1 des Verordnungsvorschlags aufzunehmen (50).

3.5.3.   Beaufsichtigte Unternehmen wie etwa Kreditinstitute prüfen, ob die Verwendung einer Benchmark als Bezugsgrundlage für einen Finanzkontrakt mit einem Kunden geeignet ist. Im Rahmen dieser Eignungsprüfung beschafft sich das Unternehmen die notwendigen Informationen über die Benchmark, u. a. die veröffentlichte Benchmark-Erklärung des Administrators (51). Die EZB empfiehlt dem Unionsgesetzgeber, klarzustellen, inwieweit sich diese Verpflichtung in dem Vorschlag der Kommission zu Wohnimmobilienkreditverträgen (52) wiederfinden wird, da im Verordnungsvorschlag Hypothekendarlehen unter die Definition des Begriffs „Finanzkontrakt“ fallen.

3.6.   Verwendung von Benchmarks, die von in Drittländern angesiedelten Administratoren bereitgestellt werden  (53)

3.6.1.   Die EZB nimmt zur Kenntnis, dass nach der vorgeschlagenen Gleichwertigkeitsregelung des Artikels 20 Benchmarks, die von in Drittländern niedergelassenen Administratoren bereitgestellt werden, bestimmte spezifizierte Voraussetzungen erfüllen müssen, darunter die Erwirkung eines Beschlusses der Kommission, in dem der Rechtsrahmen und die Aufsichtspraxis des Drittlands als gleichwertig mit den Anforderungen der Verordnung anerkannt werden, ehe die Benchmarks von den beaufsichtigten Unternehmen in der Union verwendet werden dürfen. Die EZB nimmt außerdem zur Kenntnis, dass für solche Benchmarks die Übergangsbestimmungen des Artikels 39 nicht zu gelten scheinen, da diese offenbar nur auf bestehende Benchmarks Anwendung finden, deren Administratoren bei der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats, in dem der Administrator angesiedelt ist, eine Zulassung beantragen müssen, d. h. erfasst werden in der Union angesiedelte Administratoren.

3.6.2.   Die EZB hat Bedenken hinsichtlich der Durchführbarkeit der vorgeschlagenen Gleichwertigkeitsregelung, insbesondere wenn diese gleichzeitig mit den anderen Bestimmungen des Verordnungsvorschlags eingeführt werden sollte. Für viele bedeutsame Investmentprodukte in der Union, insbesondere Derivate und Investmentfonds, werden von außerhalb der Union stammende Benchmarks als Bezugsgrundlage verwendet. Die IOSCO hat zwar Grundsätze für die Ermittlung von Benchmarks veröffentlicht und legt den Ländern deren Beachtung nahe (54), jedoch bleibt diese Entscheidung jedem Land selbst überlassen, sodass ungewiss ist, ob alle IOSCO-Mitglieder diese Grundsätze in Rechtsvorschriften verankern werden. Da gemäß dem Verordnungsvorschlag in einem positiven Gleichwertigkeitsbeschluss der Kommission festgestellt werden muss, dass der Rechtsrahmen des Drittlands gewährleistet, dass die Anforderungen der Verordnung, einschließlich der Anforderungen an die Unternehmensführung und die Kontrolle der Administratoren, rechtlich verbindlich sind sowie wirksam beaufsichtigt und durchgesetzt werden (55), dürften zahlreiche Rechtsrahmen von Drittländern, darunter von G-20-Ländern, die Gleichwertigkeitsvoraussetzungen nicht ohne Weiteres erfüllen, z. B. wenn die dortigen Administratoren und Kontributoren keinen Aufsichtsanforderungen unterliegen (56). Infolgedessen müsste eine Vielfalt von Produkten, für die solche in Drittländern verwalteten Benchmarks als Bezugsgrundlage dienen, vom Markt genommen werden mit möglicherweise erheblichen Konsequenzen eines solchen Vorgehens für die Finanzstabilität.

3.6.3.   Außerdem stellt die EZB fest, dass der vorgeschlagenen Gleichwertigkeitsregelung nicht eindeutig zu entnehmen ist, welche Folgen sich für Kontrakte, die derzeit solche Benchmarks als Bezugsgrundlage verwenden, ergeben, wenn diese Benchmarks die Gleichwertigkeitsvoraussetzungen nicht erfüllen, denn die Übergangsbestimmungen des Artikels 39 finden ja offenbar nur auf Benchmarks in der Union Anwendung.

3.6.4.   Aus diesen Gründen regt die EZB an, dass der Unionsgesetzgeber, anstatt die Verwendung von Benchmarks, die von außerhalb der Union bereitgestellt werden, in der Schwebe zu lassen, mindestens die Einführung einer längeren Umsetzungsfrist für die Gleichwertigkeitsregelung in Erwägung zieht, sodass ausgewählte vielfach genutzte Benchmarks, die in Drittländern, insbesondere G-20-Ländern, verwaltet werden, bis zum Ablauf einer längeren Übergangsfrist von drei Jahren weiterhin in der Union verwendet werden dürfen. Hinsichtlich solcher Benchmarks hätte der in einem Drittland angesiedelte Administrator nachzuweisen, dass im inländischen Rechtsrahmen die IOSCO-Grundsätze eingehalten werden. Infolgedessen würden die in Artikel 20 des Verordnungsvorschlags aufgestellten Gleichwertigkeitsanforderungen für die Benchmark vorläufig nicht gelten. Allerdings ist das Anliegen der Finanzstabilität in der Union ins Gleichgewicht zu bringen mit dem allgemeinen Anliegen gleicher Wettbewerbsbedingungen für alle Administratoren kritischer Benchmarks, deren Nutzung in der Union weit verbreitet ist. Zur Herstellung eines solchen Gleichgewichts sollte nach den Vorstellungen der EZB die ESMA die Aufgabe übernehmen, im Auftrag der Kommission periodisch zu überprüfen, ob der Aufschub der Umsetzung der Gleichwertigkeitsregelung für nicht in der Union ansässige Administratoren (57) noch angebracht ist.

4.   Sonstige internationale Aspekte

In der Antwort des Eurosystems zu der von der Kommission im September 2012 durchgeführten Konsultation zur Regelung der Indizes (58) hat die EZB darauf hingewiesen, dass auf diesem Gebiet eine ordentliche Koordinierung der auf nationaler und Unionsebene durchgeführten Rechtssetzungsvorhaben mit internationalen Vorhaben sichergestellt werden muss. In diesem Zusammenhang merkt die EZB an, dass sich die Lenkungsgruppe des öffentlichen Sektors des Finanzstabilitätsrats, der die EZB als Mitglied angehört, derzeit gemeinsam mit anderen Marktteilnehmern mit der Zukunft finanzieller Benchmarks für den Banksektor befasst.

Soweit die EZB Änderungen des Verordnungsvorschlags empfiehlt, sind spezifische Redaktionsvorschläge mit Begründung im Anhang aufgeführt.

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(1)  COM(2013) 641 endg.

(2)  Siehe Artikel 1 des Verordnungsvorschlags. Für den Verordnungsvorschlag ist ein weiter Anwendungsbereich vorgesehen, der ein breites Spektrum von Benchmarkindizes erfasst, darunter alle Benchmarks als Bezugsgrundlage für Finanzinstrumente, die auf einer geregelten Plattform notiert oder gehandelt werden, wie etwa Derivate im Energie-, Rohstoff- und Devisenbereich.

(3)  Siehe die Artikel 7 und 8 des Verordnungsvorschlags.

(4)  Siehe Artikel 22 des Verordnungsvorschlags. Dementsprechend bestimmt Artikel 19, dass ein beaufsichtigtes Unternehmen eine vom Verordnungsvorschlag erfasste Benchmark nur verwenden darf, wenn diese von einem nach Artikel 23 zugelassenen oder einem nach Artikel 21 registrierten Administrator bereitgestellt wird.

(5)  Diese können z. B. auftreten, wenn dem Administrator oder einem von ihm geführten Panel Marktteilnehmer angehören, die Eingabedaten für den Index bereitstellen.

(6)  Siehe Artikel 13 des Verordnungsvorschlags. Bei kritischen Benchmarks muss der Administrator der zuständigen Behörde den Verhaltenskodex übermitteln und von ihr genehmigen lassen.

(7)  Siehe Artikel 29 des Verordnungsvorschlags. Die Aufsichts- und Untersuchungsbefugnisse der zuständigen Behörden sind in Artikel 30 und ihre Verwaltungssanktionen in Artikel 31 geregelt.

(8)  Siehe Artikel 34 Absätze 1 und 6 des Verordnungsvorschlags. Die einschlägige Maßnahme betreffend die Beitragspflicht ist in Artikel 14 Absatz 1 Buchstaben a und b aufgeführt.

(9)  Hierzu gehören Maßnahmen betreffend die Beitragspflicht (Artikel 14), die Zulassung von Administratoren (Artikel 23 und 24) sowie Verwaltungsmaßnahmen und -sanktionen (Artikel 31).

(10)  Dieses Verfahren ist in Artikel 19 der Verordnung (EU) Nr. 1095/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde), zur Änderung des Beschlusses Nr. 716/2009/EG und zur Aufhebung des Beschlusses 2009/77/EG der Kommission (ABl. L 331 vom 15.12.2010, S. 84) festgelegt.

(11)  Siehe Titel V des Verordnungsvorschlags. Ehe eine Benchmark, die aus einem Drittland bereitgestellt wird, von in der Union beaufsichtigten Unternehmen verwendet werden darf, müssen die Administratoren die Benchmark der ESMA mitteilen und bei dieser registrieren lassen; Voraussetzung ist ferner die Feststellung der Kommission, dass der regulatorische Rahmen des Drittlands dem der Union gleichwertig ist.

(12)  Siehe geänderter Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Insider-Geschäfte und Marktmanipulation (Marktmissbrauch), COM(2012) 421 endg., sowie geänderter Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über strafrechtliche Sanktionen für Insider-Geschäfte und Marktmanipulation, COM(2012) 420 endg.

(13)  Siehe Abschlussbericht der IOSCO vom 17. Juli 2013 über Grundsätze für finanzielle Benchmarks, abrufbar auf der Website der IOSCO unter www.iosco.org.

(14)  Siehe Artikel 3 Absatz 1 Nummer 13 des Verordnungsvorschlags.

(15)  Nach Artikel 3 Absatz 1 Nummer 15 des Verordnungsvorschlags sind darunter Kreditverträge und Wohnimmobilienkreditverträge im Sinne der einschlägigen EU-Richtlinien zu verstehen.

(16)  Siehe Antwort des Eurosystems auf die öffentliche Konsultation der Europäischen Kommission zur Regelung der Indizes, November 2012, S. 2 f., abrufbar unter www.ecb.europa.eu.

(17)  Siehe die beiden Veröffentlichungen vom Februar 2013 Antwort des Eurosystems auf die öffentliche Konsultation der EBA und der ESMA zu den Grundsätzen des Benchmarking in der EU und Antwort des Eurosystems auf den Konsultationsbericht der IOSCO zu finanziellen Benchmarks.

(18)  Geldmarktfonds können Indizes auch als Bezugsgrundlage für den Preis der von ihnen gehandelten Finanzinstrumente verwenden — siehe Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Geldmarktfonds, COM(2013) 615 endg., wonach Geldmarktfonds in Fällen, in denen nicht auf die Marktbewertungsmethode zurückgegriffen werden kann, die Bewertung zu Modellpreisen vornehmen müssen, bei der es sich um eine benchmarkähnliche Methodik handelt (siehe insbesondere Erwägungsgrund 41 und Artikel 2 Nummer 10 jenes Verordnungsvorschlags). Geldmarktfonds sind in der Regel als Verwalter alternativer Investmentfonds oder als Organismen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren strukturiert, und als solche in der Begriffsbestimmung „beaufsichtigtes Unternehmen“ bereits enthalten (siehe Artikel 3 Absatz 1 Nummer 14 Buchstaben e und f des Verordnungsvorschlags).

(19)  Siehe Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a und Erwägungsgrund 16 des Verordnungsvorschlags.

(20)  Siehe Änderungen 1 bis 3.

(21)  Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass der Entwurf eines Berichts des Ausschusses für Wirtschaft und Währung (ECON) des Europäischen Parlaments vom 15. November 2013 den Vorschlag enthielt, die NZBen in den Anwendungsbereich des Verordnungsvorschlags einzubeziehen (siehe Änderungsantrag 20 des Entwurfs eines Berichts). Es wird aber auch (in Erwägung 20) anerkannt, dass, „[w]enn bei der Anwendung der Formel kein Ermessensspielraum besteht, … die Auslagerung der Berechnung nicht zur Folge [hat], dass das mit der Berechnung beauftragte Unternehmen als Administrator im Sinne dieser Verordnung gilt“. Der Ausschuss hat über den Entwurf des Berichts noch nicht abgestimmt. Der Entwurf ist abrufbar auf der Website des Europäischen Parlaments unter www.europarl.europa.eu.

(22)  Abschlussbericht der IOSCO zu den Grundsätzen für finanzielle Benchmarks — siehe Fußnote 13.

(23)  Siehe Artikel 3 Absatz 1 Nummer 19 und Anhang II des Verordnungsvorschlags.

(24)  Siehe Änderung 5. Siehe auch das Kapitel über Referenzzinssätze im EZB-Monatsbericht vom Oktober 2013, S. 69, abrufbar auf der Website der EZB unter www.ecb.europa.eu.

(25)  Siehe die Titel II und VI des Verordnungsvorschlags.

(26)  Siehe Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a des Verordnungsvorschlags.

(27)  Siehe Titel II Kapitel 1 des Verordnungsvorschlags.

(28)  Siehe Nummer 3.3.2, in der auf Bedenken hinsichtlich der Handhabbarkeit der für die Beitragspflicht geltenden Schwellenwerte hingewiesen wird.

(29)  Siehe Antwort des Eurosystems auf die öffentliche Konsultation der Europäischen Kommission zur Regelung der Indizes, November 2012, S. 3.

(30)  Vorgesehen ist dies in Artikel 34 des Verordnungsvorschlags mit Verweisung auf Artikel 19 der Verordnung (EU) Nr. 1095/2010.

(31)  Siehe die Artikel 20 und 21 des Verordnungsvorschlags.

(32)  Siehe Änderung 9 zu Artikel 20 Absatz 1, in dem die Wendung „in einem Drittland niedergelassener Administrator“ verwendet wird.

(33)  Siehe Artikel 26 Absatz 2 des Verordnungsvorschlags.

(34)  Siehe Titel III des Verordnungsvorschlags.

(35)  Siehe Artikel 3 Absatz 1 Nummer 21 (Begriffsbestimmung) und Artikel 13 des Verordnungsvorschlags. Insbesondere hat der Administrator einer kritischen Benchmark seinen Verhaltenskodex der zuständigen nationalen Behörde zu übermitteln und von dieser auf Vereinbarkeit mit der Verordnung überprüfen zu lassen.

(36)  Siehe Artikel 14 des Verordnungsvorschlags.

(37)  Siehe Antwort des Eurosystems auf die öffentliche Konsultation der EBA und der ESMA, in Fußnote 17 angeführt.

(38)  Siehe Artikel 3 Absatz 1 Nummer 21 des Verordnungsvorschlags.

(39)  Siehe Änderung 6.

(40)  Siehe Artikel 14 Absatz 1 Buchstaben a bis c des Verordnungsvorschlags.

(41)  Siehe Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b in Verbindung mit Anhang I Abschnitt C des Verordnungsvorschlags.

(42)  Siehe Änderung 6.

(43)  Diese Bestimmung verleiht der zuständigen Behörde des Administrators die Befugnis, a) von den beaufsichtigten Unternehmen zu verlangen, dass sie in Einklang mit der Methodik, dem Verhaltenskodex oder anderen Regeln Eingabedaten für den Administrator beitragen, und b) festzulegen, in welcher Form und bis zu welchem Zeitpunkt die Eingabedaten beizutragen sind. Die Verpflichtung zur Unterstützung ist in Artikel 14 Absatz 3 festgelegt.

(44)  Siehe Artikel 34 Absätze 1 und 2 des Verordnungsvorschlags.

(45)  Verordnung (EU) Nr. 1024/2013 des Rates vom 15. Oktober 2013 zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank (ABl. L 287 vom 29.10.2013, S. 63). Siehe auch Verordnung (EU) Nr. 1022/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2013 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Bankenaufsichtsbehörde) hinsichtlich der Übertragung besonderer Aufgaben auf die Europäische Zentralbank gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1024/2013 (ABl. L 287 vom 29.10.2013, S. 5).

(46)  Siehe Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1024/2013.

(47)  Siehe Artikel 16 des Verordnungsvorschlags und Änderung 7.

(48)  Siehe die Artikel 17 und 39 des Verordnungsvorschlags.

(49)  Artikel 39 des Verordnungsvorschlags.

(50)  Siehe Änderungen 8 und 18.

(51)  Siehe Artikel 18 Absatz 1 des Verordnungsvorschlags.

(52)  Siehe Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Wohnimmobilienkreditverträge, COM(2011) 142 endg.

(53)  Siehe die Artikel 20 und 21.

(54)  Siehe Fußnote 13; siehe auch das jüngste Kommuniqué der IOSCO vom November 2013.

(55)  Siehe Artikel 20 Absatz 2 Buchstabe b in Verbindung mit Artikel 5 des Verordnungsvorschlags.

(56)  Beispielsweise weil es sich bei dem Administrator um eine nicht regulierte Marktvereinigung handelt. Aufgrund der Rückmeldungen von Marktteilnehmern geht die EZB davon aus, dass nur wenige Länder außerhalb der Union beabsichtigen, andere Bereiche als die wichtigsten Zinssatz- und bestimmte Devisen- und Rohstoffbenchmarks zu regulieren.

(57)  Siehe Änderung 16.

(58)  Siehe Antwort des Eurosystems auf die öffentliche Konsultation der Europäischen Kommission zur Regelung der Indizes, November 2012, S. 8.

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