17.11.2005   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 286/20

1.1

Fünf Jahre sind vergangen, seitdem der Europäische Rat von Tampere das mit dem Vertrag von Amsterdam erteilte Mandat, in der Europäischen Union eine gemeinsame Einwanderungs- und Asylpolitik zu entwickeln, in Angriff nahm; dieses Ziel wurde jedoch bisher nicht erreicht. Dabei wurde allerdings eine lange Wegstrecke zurückgelegt. Die Kommission hat zahlreiche Vorschläge für politische und legislative Maßnahmen unterbreitet, die jedoch im Rat nicht ausreichend Unterstützung fanden. Der EWSA hat dabei mit der Kommission zusammengearbeitet und zahlreiche Stellungnahmen vorgelegt mit dem Ziel, auf dem Gebiet der Einwanderung eine wirkliche gemeinsame EU-Politik zu entwickeln und die Rechtsvorschriften in der Europäischen Union zu vereinheitlichen.

1.2

Der Bezugsrahmen ist nun ein neuer, nämlich das im November 2004 beschlossene Haager Programm, das eine neue Verpflichtung zur Entwicklung von Einwanderungs- und Asylpolitiken in den nächsten Jahren enthält. Dieses Programm steht seinerseits im Zeichen des Verfassungsvertrags, in dem der Auftrag, eine gemeinsame Einwanderungspolitik für das künftige Europa zu entwickeln, bekräftigt wird (1).

1.3

Das von der Kommission vorgelegte Grünbuch bezieht sich auf die Kernfragen der Einwanderungspolitik, nämlich die Zulassungsbedingungen für Wirtschaftsmigranten und wie diese Migrationsströme gesteuert und bewältigt werden können. Die Rechtsvorschriften über die Zulassung bilden den harten Kern der Einwanderungspolitik, wobei es derzeit nur Rechtsvorschriften auf nationaler Ebene gibt, die zudem sehr unterschiedlich und mehrheitlich restriktiv sind.

1.4

Vor mehr als drei Jahren legte die Kommission den Vorschlag für eine Richtlinie „über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer unselbstständigen oder selbstständigen Erwerbstätigkeit“  (2) vor. Der EWSA und das Europäische Parlament begrüßten den Vorschlag in ihren jeweiligen Stellungnahmen (3), er kam jedoch nicht über die erste Lesung im Rat hinaus. Unterdessen haben einige Mitgliedstaaten eigene neue Rechtsvorschriften über Wirtschaftsmigration erlassen. Die Problematik der Einwanderung gilt seither als heißes Eisen der politischen Agenda.

1.5

Der Europäische Rat von Thessaloniki im Juni 2003 betonte „dass es […] notwendig ist, […] legale Wege für die Einwanderung von Drittstaatsangehörigen in die Union zu sondieren, wobei der Aufnahmekapazität der Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen ist“  (4) . Auch der EWSA unterstrich in seiner Stellungnahme (5)„Einwanderung, Integration und Beschäftigung“ die Dringlichkeit einer aktiven Gemeinschaftspolitik zur Wirtschaftsmigration und einer Harmonisierung der Rechtsvorschriften. Die Bevölkerungsentwicklung in der EU (6) und die Strategie von Lissabon lassen aktive Maßnahmen zur Aufnahme von Wirtschaftsmigranten — sowohl von hochqualifizierten Arbeitskräften als auch von Personen mit geringerer Qualifikation — notwendig erscheinen. Zwar weist jedes Land eigene Erfordernisse und Besonderheiten auf, doch ein gemeinsames Merkmal aller Mitgliedstaaten ist die Öffnung neuer Kanäle für die Wirtschaftsmigration.

1.6

Andererseits darf man nicht vergessen, dass sogar für Unionsbürger aus den neuen Mitgliedstaaten die freie Wahl des Wohnsitzes und Erwerbsortes vorübergehend eingeschränkt ist, was einen misslichen Zustand darstellt. Der EWSA gibt seinem Wunsch Ausdruck, dass diese Beschränkung bald aufgehoben werden kann. Während des Übergangszeitraums sollten Bürger aus den neuen Mitgliedstaaten Anspruch auf Präferenzbehandlung haben.

1.7

Der EWSA beobachtet mit Besorgnis die im Zusammenhang mit der Einwanderungspolitik bestehenden politischen Probleme und die ablehnenden Reaktionen von Teilen der Öffentlichkeit und der Medien. Politiker und Meinungsführer sollten in der Debatte auf rassistische und fremdenfeindliche Töne verzichten und politisch verantwortungsbewusst und erzieherisch handeln.

1.8

Es bedarf großer Anstrengungen aller, damit in der Debatte über dieses Grünbuch die zahlreichen Vorurteile und Ängste, welche die Arbeitsmigration derzeit hervorruft, überwunden werden. Der EWSA beabsichtigt, von einem Standpunkt der Sachlichkeit und Vernunft aus seinen Beitrag zu dieser Debatte zu leisten.

—

Inwieweit sollte eine europäische Politik zur Arbeitsmigration entwickelt und inwieweit sollte die Gemeinschaft in diesem Bereich tätig werden?

—

Sollte eine europäische Migrationsvorschrift einen globalen Rechtsrahmen zum Ziel haben, der sich praktisch auf alle Drittstaatsangehörigen, die in die EU einreisen, erstrecken würde, oder sollte sie auf bestimmte Einwanderergruppen abstellen?

—

Welche Migrantengruppen sollten im Falle eines sektorbezogenen Vorgehens vorrangig angesprochen werden — und warum?

—

Sollten Ihrer Meinung nach andere Konzepte — wie das europäische Eilverfahren — geprüft werden? Haben Sie andere Vorschläge?

2.1.1

Der EWSA erklärt, dass es erforderlich ist, die Aufnahme von Wirtschaftsmigranten durch gemeinschaftliche Rechtsvorschriften zu regeln. Deshalb sollte — wie im Entwurf des Verfassungsvertrags vorgesehen — ein hoher Grad an Vereinheitlichung angestrebt werden. Der EWSA hat bereits in früheren Stellungnahmen (7) die rasche Entwicklung einer gemeinsamen Einwanderungspolitik und einheitliche Rechtsvorschriften gefordert. Die Europäische Union und die Mitgliedstaaten benötigen flexibel gestaltete Rechtsvorschriften, die eine Arbeitsmigration sowohl hoch qualifizierter Arbeitskräfte als auch für Tätigkeiten, für die eine geringere Qualifikation erforderlich ist, auf legalen und transparenten Kanälen ermöglichen.

2.1.2

Im Verfassungsvertrag sind die Grenzen gemeinsamer Rechtsvorschriften über die Einwanderung wie folgt festgelegt: „Dieser Artikel [III-267] berührt nicht das Recht der Mitgliedstaaten, festzulegen, wie viele Drittstaatsangehörige aus Drittländern in ihr Hoheitsgebiet einreisen dürfen, um dort als Arbeitnehmer oder Selbstständige Arbeit zu suchen“  (8). Der EWSA vertritt die Ansicht, dass diese Einschränkung dem Ziel weitgehend vereinheitlichter Rechtsvorschriften über die Aufnahme von Wirtschaftsmigranten innerhalb der EU nicht entgegensteht, wobei die Vereinheitlichung schrittweise erfolgen und den Mitgliedstaaten Übergangsfristen zur Anpassung eingeräumt werden sollten.

2.1.3

In Übereinstimmung mit dem Vorschlag der Kommission hält es auch der EWSA für besser, einen umfassenden Rechtsrahmen (horizontaler Art) aufzustellen als sektorspezifische Vorschriften zu erlassen. Der seinerzeit von der Kommission vorgelegte und vom EWSA befürwortete Legislativvorschlag stellte auf die Bedingungen der Einreise und des Aufenthalts von Drittstaatsangehörigen ab, die mehr als drei Monate im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats einer selbstständigen oder unselbstständigen Erwerbstätigkeit nachgehen oder sonstige wirtschaftliche Aktivitäten ausüben. Als Ergänzung dazu könnten spezifische Vorschriften für besondere Fälle wie Saisonarbeitnehmer, innerbetrieblich versetzte Arbeitnehmer, Dienstleister usw. erarbeitet werden.

2.1.4

Entscheidet sich der Europäische Rat für ein sektorspezifisches Vorgehen (Aufnahme hoch qualifizierter Migranten), dann würde sich dies diskriminierend auswirken. Eine solche Entscheidung würde dem Rat zwar leichter fallen, doch auch von den Bestimmungen des Verfassungsvertrags abweichen.

2.1.5

Auch sei daran erinnert, dass die meisten einzelstaatlichen Rechtsvorschriften zwar der Wirtschaftsmigration von Arbeitnehmern mit hoher und geringer Qualifikation einen Riegel vorschieben, gleichzeitig aber die illegale Einwanderung, die Schattenwirtschaft und illegalen Arbeitsverhältnisse zunehmen (9). Wie der EWSA in seiner Stellungnahme (10) dargelegt hat, gibt es in einigen Mitgliedstaaten einen eindeutigen Zusammenhang zwischen dem Mangel an legalen Möglichkeiten der Wirtschaftsmigration und dem Anstieg der illegalen Einwanderung.

—

Wie ist eine wirkungsvolle Anwendung des Grundsatzes der „Gemeinschaftspräferenz“ zu gewährleisten?

—

Ist die derzeitige Definition der Gemeinschaftspräferenz noch relevant. Wenn nein, wie wäre sie zu ändern?

—

Für welche anderen Wirtschaftsmigranten (außer innerbetrieblich versetzten Arbeitnehmern) könnte das Konzept der Gemeinschaftspräferenz ungeeignet sein?

—

Welche Gruppen von Drittstaatsangehörigen sollten — außer Daueraufenthaltsberechtigten — gegebenenfalls Vorrang vor neu eintreffenden Arbeitnehmern aus Drittstaaten erhalten?

—

Sollte Drittstaatsangehörigen, die für eine bestimmte Zeit in der EU erwerbstätig waren und die EU vorübergehend verlassen haben, eine — genau geregelte — Priorität eingeräumt werden?

—

Wäre die Erleichterung der Mobilität von Arbeitskräften aus Drittstaaten, d.h. die Verlegung des Wohnsitzes von einem Mitgliedstaat in einen anderen, für die EU-Wirtschaft und die nationalen Arbeitsmärkte vorteilhaft? Wie ließe sich dies wirksam in die Praxis umsetzen? Welche Hemmnisse/Erleichterungen wären zu erwarten?

—

Wie könnten die öffentlichen Arbeitsvermittlungsdienste (PES) und das EURES-Portal zur beruflichen Mobilität von Arbeitskräften aus Drittstaaten beitragen?

2.2.1

Die Richtlinien zur Bekämpfung der Diskriminierung auf dem Arbeitsmarkt müssen in den neuen europäischen Rechtsvorschriften über Einwanderung beachtet werden.

2.2.2

Das Prinzip der „Gemeinschaftspräferenz“ muss sich auf alle Teilnehmer am EU-Arbeitsmarkt erstrecken und nicht nur auf die Arbeitnehmer des jeweiligen Mitgliedstaates oder aus der Europäischen Union (11). Der EWSA vertritt die Auffassung, dass die Gemeinschaftspräferenz auf folgende Gruppen ausgeweitet werden sollte:

2.2.3

Es gilt, die Mobilität von Migranten zwischen ihrem Herkunftsland und dem Aufnahmeland zu fördern, denn diese wirkt sich positiv auf die wirtschaftliche und soziale Entwicklung im Herkunftsland aus und verringert zudem die Gefahr, dass Migranten in eine illegale Situation geraten. Nach Ansicht des EWSA sollte daher Drittstaatsangehörigen, die für eine bestimmte Zeit in der EU erwerbstätig waren und die EU vorübergehend verlassen haben, ebenfalls Vorrang für eine erneute Zuwanderung eingeräumt werden, sofern eine solche Präferenzbehandlung überhaupt eingeführt wird.

2.2.4

In Untersuchungen über die Probleme des Arbeitsmarktes in Europa wird durchweg eine geringe Mobilität der Arbeitskräfte festgestellt. Die Förderung der Mobilität ist eines der Ziele der europäischen Beschäftigungsstrategie. Migranten können zweifellos nachhaltig zur Verbesserung der Mobilität zwischen den einzelnen Arbeitsmärkten in Europa beitragen. Liegen erst einmal weitgehend einheitliche Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der Einwanderung vor, wird auch die Mobilität und die gemeinsame Steuerung der Migrationsströme einfacher.

2.2.5

Das EURES-Netz koordiniert die öffentlichen Arbeitsvermittlungsdienste der Mitgliedstaaten mit dem Ziel, freie Stellen im Zuge der Mobilität von Arbeitskräften innerhalb Europas zu besetzen. Für eine angemessene Steuerung des EU-Arbeitsmarktes und der neuen Migrationsströme ist das EURES-Netz ein sehr wichtiges Instrument. Damit es zur Steuerung der Migrationsströme eingesetzt werden kann, muss EURES die in den Mitgliedstaaten bestehenden Stellenangebote und -gesuche miteinander in Verbindung bringen, wobei auch zugewanderte Arbeitskräfte, welche ja im Allgemeinen eine größere Bereitschaft zur Mobilität aufweisen, in das System aufgenommen werden sollten.

2.2.6

Das EURES-Netz könnte auch in Zukunft ein wichtiges Instrument zur Steuerung neuer Migrationsströme sein, auf das die Konsulate der Mitgliedstaaten in den Herkunftsländern der Migranten zurückgreifen. Denkbar wäre ein System, bei dem ein Stellenangebot, das innerhalb von maximal 60 Tagen nicht auf dem EU-Arbeitsmarkt vermittelt werden konnte, über die Konsulate Bewerbern in ihren Herkunftsländern angeboten wird. Bestimmte Konsularbeamte müssten sich dazu auf das Gebiet Arbeitsmarkt und Arbeitsmigration spezialisieren. Auch die EU-Delegationen könnten interessierte Bewerber über die im EURES-Netz bestehenden Angebote informieren.

—

Sollte die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zum EU-Arbeitsmarkt einzig von einem konkreten Stellenangebot abhängig gemacht werden, oder sollten die Mitgliedstaaten Drittstaatsangehörige auch unabhängig davon zulassen können?

—

Welches Verfahren sollte bei Wirtschaftsmigranten angewandt werden, die nicht in den Arbeitsmarkt eintreten?

2.3.1

Der EWSA hat bereits in seiner Stellungnahme (14) zu dem Richtlinienvorschlag zur Aufnahme von Drittstaatsangehörigen festgestellt, dass es zwei Systeme für die legale Aufnahme von Migranten geben sollte.

2.3.2

Die Bedingung, dass der Migrant schon in seinem Herkunftsland über ein Stellenangebot verfügen muss, dürfte den Großteil der neuen Migration aus wirtschaftlichen Gründen kanalisieren. Dieses System eignet sich vor allem für Facharbeiter und Saisonarbeitskräfte und wird von großen Unternehmen und Organisationen eingesetzt, die in der Lage sind, Arbeitnehmer im Herkunftsland anzuwerben.

2.3.3

Doch ein Teil des Arbeitsmarktes, der von Einwanderern abgedeckt wird, entfällt auf Kleinunternehmen, das Handwerk, Hausangestellte und Tätigkeiten in der Betreuung und Pflege. In diesen Fällen ist es nicht möglich, dass sich Arbeitgeber und ausländischer Arbeitnehmer bereits im Herkunftsland kennen lernen. In einigen Ländern wird der Bedarf bei diesen Tätigkeiten über die Schattenwirtschaft und die illegale Einwanderung abgedeckt. In der oben angeführten Stellungnahme (15) schlug der EWSA bereits vor, dass in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften über die legale Aufnahme von Migranten auch eine auf sechs Monate beschränkte Aufenthaltsgenehmigung zur Arbeitsuche vorgesehen wird, die die einzelnen Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit den Sozialpartnern regeln sollten.

2.3.4

Die Prüfung der wirtschaftlichen Notwendigkeit bzw. der konkrete Nachweis einer freien Stelle ist ein notwendiges Kriterium für die Steuerung der künftigen Migration. Durch dieses System kann die freie Stelle dem Migranten bereits im Herkunftsland angeboten und so ein Großteil der Migration über dieses Verfahren kanalisiert werden.

2.3.5

Für dieses Verfahren ist es erforderlich, dass das EURES-Netz zufriedenstellend arbeitet und es spezialisierte Beamte in den Konsulaten gibt. Eine in der gesamten EU bereits ausgeschriebene freie Stelle sollte neuen Migranten nur für kurze Zeit (ein bis zwei Monate) angeboten werden. Dauert das Verfahren länger, könnte der Arbeitgeber es als ineffektiv ansehen.

2.3.6

Das Verfahren sollte stets flexibel gehandhabt werden, da die Mobilität auf den europäischen Arbeitsmärkten sehr gering ist. Die höchste Mobilität ist bei hoch qualifizierten Tätigkeiten mit Spitzengehältern zu beobachten. Für die meisten Stellen gibt es jedoch selbst innerhalb des gleichen Landes nur eine beschränkte Mobilität. Bei vielen Erwerbstätigkeiten und Berufen kann man in der Praxis einen stark segmentierten Arbeitsmarkt bzw. viele unterschiedliche Arbeitsmärkte beobachten.

2.3.7

Läuft die Arbeitserlaubnis, aufgrund derer ein Migrant legal aufgenommen wurde, aus, sollte man bei einer Verlängerung oder Erneuerung des Arbeitsvertrags auf die erneute Prüfung der wirtschaftlichen Notwendigkeit verzichten. Ist der Arbeitsuchende bei dem öffentlichen Arbeitsvermittlungsdienst des Wohnsitzmitgliedstaates registriert, sollte ebenfalls keine neue Prüfung der wirtschaftlichen Notwendigkeit erfolgen.

2.3.8

Die Behörden der Mitgliedstaaten könnten es in Zusammenarbeit mit den Sozialpartnern für erforderlich halten, den Arbeitsmarkt für bestimmte Berufe, Branchen oder Regionen ohne vorherige Prüfung der wirtschaftlichen Notwendigkeit für die Migration zu öffnen. Im Rahmen dieser Flexibilität könnten verschiedene Verfahren zum Einsatz kommen wie zeitlich begrenzte Aufenthaltsgenehmigungen für die Arbeitsuche, „Green Cards“ oder Einwanderungskontingente, die in Abkommen mit Drittstaaten festgelegt werden.

2.3.9

Dabei würden aufgenommene Migranten mit einer „Genehmigung für Arbeitsuchende“ über einen bestimmten Zeitraum zur Arbeitsuche verfügen. Der EWSA hat dafür sechs Monate vorgeschlagen, während im britischen System ein Jahr gewährt wird. Die Betroffenen müssen eine Krankenversicherung und ausreichende Existenzmittel nachweisen.

2.3.10

Für eine schnelle und flexible Auswahl in der EU und die Aufnahme von Wirtschaftsmigranten im Schnellverfahren könnte ein Formular zum Einsatz kommen, in dem die Arbeitsuchenden bestimmte Angaben machen wie zum Beispiel Berufserfahrung in Jahren, Bildungsgrad bzw. Ausbildung, Sprachkenntnisse, in der EU lebende Familienangehörige usw. Jeder Mitgliedstaat könnte dieses System je nach Bedarf in Anspruch nehmen. Die Arbeitgeber könnten über das EURES-Netz die Lebensläufe der Arbeitsuchenden einsehen. Die Aufnahmekriterien müssen auf den genannten Kriterien beruhen, wobei jede Form der Diskriminierung zu vermeiden ist.

2.3.11

Die Entscheidung über die Aufnahme von Migranten mit einer zeitlich begrenzten Genehmigung zur Arbeitsuche obliegt den Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit den Sozialpartnern. Die öffentlichen Arbeitsvermittlungsdienste müssen die arbeitsuchenden Migranten bei der Arbeitsuche unterstützen.

—

Wären gemeinsame EU-Regeln für die Zulassung von selbstständig erwerbstätigen Drittstaatsangehörigen wünschenswert? Wenn ja, unter welchen Bedingungen?

—

Wäre es möglich, für Selbstständige, die weniger als ein Jahr in der EU tätig sein wollen, um einen bestimmten Vertrag mit einem EU-Kunden zu erfüllen, flexiblere Verfahren vorzusehen? Wenn ja, welche?

2.4.1

Auch der EWSA vertritt den Standpunkt, dass die EU weitgehend einheitliche gemeinsame Rechtsvorschriften für die Zulassung von selbstständig erwerbstätigen Drittstaatsangehörigen erlassen sollte. In seiner Stellungnahme (16) zu dem Richtlinienvorschlag zur Aufnahme von Drittstaatsangehörigen hat der Ausschuss eine solche Regelung bereits begrüßt und einige Verbesserungsvorschläge gemacht.

2.4.2

Denkbar ist entweder eine spezifische Rechtsvorschrift oder die Regelung von selbstständigen und unselbstständigen Erwerbstätigkeiten in der gleichen Richtlinie, wie die Kommission dies seinerzeit vorgeschlagen hatte.

—

Sollte eine kombinierte „Arbeits-/Aufenthaltsgenehmigung“ auf EU-Ebene eingeführt werden? Welches sind die Vor- und Nachteile?

—

Oder wären Sie eher für einen einzigen Antrag (für die Arbeits- und die Aufenthaltsgenehmigung)?

—

Gibt es andere Optionen?

2.5.1

Im Hinblick auf das Verhältnis zwischen Aufenthaltsgenehmigung und Arbeitserlaubnis gibt es beträchtliche Unterschiede in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften. Der EWSA hält es für erforderlich, einheitliche Rechtsvorschriften für die gesamte EU zu erlassen. Die für die Ausstellung der Genehmigungen zuständige Behörde sollte die entsprechende einzelstaatliche Behörde sein. Eine von einem Mitgliedstaat erteilte Genehmigung muss in der übrigen EU in jeder Hinsicht anerkannt werden.

2.5.2

Der EWSA vertritt die Ansicht, das mit den Rechtsvorschriften der Verwaltungsaufwand auf ein Mindestmaß reduziert und den Betroffenen — Migranten, Arbeitgebern und Behörden — das Verfahren erleichtert werden sollte. Befürwortet wird eine einzige Genehmigung — die Aufenthaltsgenehmigung -, die dann mit einer Arbeitserlaubnis verbunden ist.

2.5.3

Ein einheitliches Bearbeitungssystem (Ein-Schalter-System) würde die derzeitigen Verfahren vereinfachen.

—

Sollte die Mobilität des Arbeitnehmers aus einem Drittstaat auf dem Arbeitsmarkt des Wohnsitzmitgliedstaats begrenzt werden? Wenn ja, worauf (z.B. Arbeitgeber, Sektor, Region), unter welchen Umständen und wie lange?

—

Wer soll Inhaber der Zulassung sein? Arbeitgeber, Arbeitnehmer oder beide gemeinsam?

2.6.1

Der Inhaber der Zulassung muss stets der Arbeitnehmer selbst sein.

2.6.2

Der Staat muss sicherstellen, dass beim Erteilen einer Aufenthaltsgenehmigung auf der Grundlage eines Stellenangebotes eines Unternehmens dieses Unternehmen auch unmittelbar seinen Pflichten zur Anmeldung des Arbeitsverhältnisses sowie des Arbeitnehmers bei der Sozialversicherung nachkommt. Der erste Schritt im Erwerbsleben dieses Arbeitnehmers in dem Mitgliedstaat, der ihm die Aufenthaltsgenehmigung erteilt hat, muss zwangsläufig in dem Unternehmen erfolgen, das ihm die Stelle angeboten hat. Danach jedoch muss er den Arbeitgeber ohne sektorielle oder geografische Einschränkungen wechseln können.

2.6.3

Es ist jedoch zumutbar, dass den Behörden, welche die Aufenthaltsgenehmigung ausgestellt haben, zumindest im ersten Jahr der Gültigkeit dieses Dokuments jeder Wechsel des Arbeitgebers gemeldet werden muss. Dies ermöglicht eine Kontrolle zur Aufdeckung eventueller Betrügereien durch vermeintliche Arbeitgeber, die sich als Schleuser betätigen.

2.6.4

In Übereinstimmung mit den Vorschriften des nationalen Arbeitsrechts muss der ausländische Arbeitnehmer seinen Arbeitgeber vorab über sein Ausscheiden aus dem Unternehmen informieren.

—

Welche besonderen Rechte sollten Drittstaatsangehörigen gewährt werden, die vorübergehend in der EU erwerbstätig sind?

—

Sollten bestimmte Rechte an eine Mindestaufenthaltsdauer geknüpft werden? Wenn ja, welche und wie lange?

—

Sollten für bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern aus Drittstaaten Anreize — z.B. günstigere Bedingungen für die Familienzusammenführung oder für die Erlangung der Daueraufenthaltsberechtigung — vorgesehen werden? Wenn ja, warum und welche?

2.7.1

Der Ausgangspunkt in dieser Debatte muss das Diskriminierungsverbot sein. Der Arbeitsmigrant muss unabhängig von der Dauer seiner Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis in wirtschaftlicher, arbeitsrechtlicher und sozialer Hinsicht die gleichen Rechte haben wie die übrigen Arbeitnehmer.

2.7.2

Das Recht auf Familienzusammenführung ist ein Grundrecht, das jedoch weder in der Richtlinie der EU (17) noch im nationalen Recht bestimmter Mitgliedstaaten ausreichend geschützt ist. Der EWSA ersucht die Kommission, diesbezüglich eine neue legislative Initiative zu ergreifen und sich dabei von den Vorschlägen des Europäischen Parlaments und des EWSA (18) leiten zu lassen. Das Recht auf Familienzusammenführung ist ein grundlegendes Menschenrecht und sollte auch für alle Drittstaatsangehörigen gelten, ohne dass eine Gruppe von Migranten gegenüber den anderen privilegiert wird.

2.7.3

In dem von der Kommission vorgelegten Grünbuch sind keine Pflichten aufgeführt, welche die Migranten erfüllen müssen. Der EWSA vertritt die Ansicht, dass alle Bürger, ganz gleich ob Unionsbürger oder ansässige Drittstaatsangehörige, verpflichtet sind, die Gesetze ihres Aufenthaltslandes einzuhalten.

2.7.4

Die im Verfassungsvertrag enthaltene Grundrechtecharta muss in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften über Einwanderung beachtet werden, denn im derzeit geltenden nationalen Recht mehrerer Mitgliedstaaten gibt es Bestimmungen, die dieser Charta zuwiderlaufen.

2.7.5

Der EWSA schließt sich dem Standpunkt der Kommission an, dass einige Rechte von der Dauer des Aufenthalts abhängig gemacht werden sollten. Die Rechte vorübergehend Aufhältiger werden sich von denen Daueraufenthaltsberechtigter unterscheiden. Der Ausschuss schlägt folgende besonderen Rechte vor, die Drittstaatsangehörigen, die auf legaler Basis vorübergehend in der EU erwerbstätig oder aufhältig sind, gewährt werden sollten:

2.7.6

In der Richtlinie über den Status langfristig aufenthaltsberechtigter Drittstaatsangehöriger sind eine Reihe von besonderen Rechten für diese Personengruppe vorgesehen, die insbesondere die Dauer ihres Aufenthaltsrechts und die Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit in anderen EU-Mitgliedstaaten betreffen. Der EWSA hat sich in seiner Stellungnahme (20) bereits zu weiteren Rechten geäußert. Zu den wichtigsten Rechten zählen zweifellos die bürgerlichen und politischen Rechte. In der angeführten Stellungnahme hat der EWSA vorgeschlagen, langfristig Aufenthaltsberechtigten in gleicher Weise wie Ansässigen aus anderen EU-Mitgliedstaaten das Wahlrecht bei Kommunal- und Europawahlen zu gewähren. Ferner hat der Ausschuss eine an den Konvent gerichtete Initiativstellungnahme (21) verabschiedet und darin den Konvent aufgefordert, „für die Zuerkennung der Unionsbürgerschaft ein neues Kriterium vorzusehen, nämlich eine Unionsbürgerschaft, die nicht nur aus dem Besitz der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats erwächst, sondern auch durch den dauerhaften Aufenthalt in der Europäischen Union“. Der Ausschuss ermuntert die Kommission zu neuen Initiativen in dieser Hinsicht.

2.7.7

Weiterhin verabschiedete der EWSA im Jahr 2004 eine Initiativstellungnahme (22), in der er der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten vorschlug, die 1990 von der UNO-Vollversammlung verabschiedete „Internationale Konvention zum Schutze der Rechte von Wanderarbeitern und ihren Familien“  (23)zu ratifizieren, um so von Europa aus die weltweite Verbreitung der Menschen- und Grundrechte von Wanderarbeitern zu fördern. Der Ausschuss ermuntert die Kommission zu neuen Initiativen mit dem Ziel der Ratifizierung dieser Konvention.

2.7.8

Die EU muss sicherstellen, dass in den Rechtsvorschriften über Einwanderung die Normen der ILO beachtet werden.

2.7.9

Die Gleichstellung von Mann und Frau ist Teil des gemeinschaftlichen Besitzstandes und muss in den Rechtsvorschriften über Einwanderung garantiert werden. Ebenso gilt es die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts zur Bekämpfung von Diskriminierungen zu garantieren.

2.7.10

Der EWSA vertritt die Ansicht, dass diskriminierende Kriterien, um bestimmte Gruppen von besonderen Migranten anzulocken, nicht in die Grundrechte aufgenommen werden dürfen.

—

Welche flankierenden Maßnahmen sollten zur Erleichterung der Zulassung und Integration von Wirtschaftsmigranten sowohl in der EU als auch in den Herkunftsländern vorgesehen werden?

—

Was könnte die EU in Übereinstimmung mit der EU-Entwicklungspolitik tun, um den Strom von Wissen zu unterstützen und den möglicherweise negativen Auswirkungen der Abwanderung von Spitzenkräften (brain drain) zu begegnen?

—

Sollte Entwicklungsländern ihre Investition in Arbeitskräfte, die in die EU abwandern, erstattet werden, und wenn ja, von wem und wie? Wie lassen sich negative Auswirkungen begrenzen?

—

Sollten Aufnahme- und Herkunftsland verpflichtet werden, die Rückkehr von befristet beschäftigten Wirtschaftsmigranten sicherzustellen? Wenn ja, in welchen Fällen?

—

Wie lässt sich die Rückkehr zum Nutzen sowohl des Aufnahme- wie des Herkunftslands regeln?

—

Sollte bestimmten Drittländern eine Präferenz mit Blick auf die Zulassung gewährt werden? Wenn ja, wie?

—

Ließen sich solche Präferenzen an einen bestimmten Rahmen wie die Europäische Nachbarschaftspolitik oder Heranführungsstrategien knüpfen?

2.8.1

Die Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern muss ein zentraler Punkt der EU-Politik zur Aufnahme von Arbeitsmigranten und zur Steuerung der Migrationsströme sein. Es gilt die Interessen dieser Länder zu berücksichtigen und nicht nur die europäischen Interessen. Die EU darf nicht zur Errichtung neuer Hürden für die Entwicklung beitragen. Die Zuwanderung von Menschen aus Entwicklungsländern nach Europa muss zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung in diesen Ländern beitragen.

2.8.2

Einige europäische Regierungen sind stark daran interessiert, dass die Herkunftsländer bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung, der Kontrolle der Grenzen und der Rückführung ausgewiesener Personen kooperieren. Der EWSA hat bereits seinen Standpunkt (24) deutlich gemacht, dass die Zusammenarbeit umfassender werden und sich auf die gesamte Steuerung und Verwaltung der Migrationsströme erstrecken muss.

2.8.3

Im Grünbuch wird festgestellt, dass die Abwanderung von Spitzenkräften die Herkunftsländer nachhaltig beeinträchtigt, denn die Investitionen in die Ausbildung dieser Kräfte zahlen sich nicht für sie aus. Die derzeitige Praxis der Abwerbung von Fachkräften könnte dieses Problem noch zusätzlich verschärfen. Daher müssen unbedingt Maßnahmen zur Entschädigung dieser Länder für die so erlittenen Verluste ins Auge gefasst werden. Die EU sollte die Investitionen in Zusammenarbeits- und Entwicklungsprogramme, mit denen Ausbildung und Bildungs- und Forschungsmaßnahmen in den Herkunftsländern gefördert werden, erheblich aufstocken. Sie sollte zudem konkrete Investitionen anstreben, die die wirtschaftliche und soziale Entwicklung fördern, indem sie zum Beispiel in Drittländern für mehr Ausbildungsplätze für qualifizierte Kräfte wie Lehrer, Krankenschwestern und Ärzte, Ingenieure usw. sorgt. In vielen Drittländern ist die Zahl der Ausbildungsplätze aufgrund mangelnder Ressourcen beschränkt, weshalb viele Bewerber, die die Aufnahmebedingungen erfüllen, lange Zeit auf einen Platz in einer Ausbildungseinrichtung warten müssen. Durch die Erhöhung der Zahl der Ausbildungs- und Studienplätze dürften sich die Auswirkungen der Abwanderung Hochqualifizierter verringern lassen. Zudem sollte sich Europa in den Verhandlungen über Handelsfragen großzügiger als bisher zeigen.

2.8.4

Die EU sollte ferner die freiwillige Rückkehr in das Herkunftsland bei solchen Migranten fördern, die aufgrund ihrer beruflichen oder unternehmerischen Fähigkeiten zur Entwicklung in ihren Ländern beitragen können. In dieser Hinsicht gilt es, die in der Richtlinie über die Rechte langfristig Aufhältiger bereits vorgesehenen Möglichkeiten für eine zeitlich begrenzte Rückkehr in ihr Herkunftsland weiter auszubauen. Beabsichtigt ein Drittstaatsangehöriger mit Aufenthaltserlaubnis in der EU für ein berufliches oder Investitionsvorhaben in sein Heimatland zurückzukehren, sollte er nicht das Aufenthaltsrecht in der EU verlieren. Ein Austausch von Hochqualifizierten zwischen den Herkunftsländern und den europäischen Ländern ist nur möglich, wenn die EU flexible Rechtsvorschriften erarbeitet.

2.8.5

Dieser Austausch von Hochqualifizierten sollte auch dadurch gefördert werden, dass Bürger mit doppeltem kulturellen Hintergrund bzw. Herkunft ermuntert werden, für ein berufliches oder Investitionsprojekt mit einer bestimmten Mindestdauer in das Herkunftsland ihrer Eltern bzw. Großeltern zurückzukehren.

2.8.6

Im Rahmen der Gemeinschaftsprogramme zur Zusammenarbeit sollten Investitionsvorhaben, an denen Fachkräfte oder Investoren aus dem Herkunftsland und insbesondere dorthin zurückgekehrte Personen beteiligt sind, besonders gefördert werden. Unterstützt werden sollten Investitionsprojekte von rückkehrwilligen Migranten mit Aufenthaltserlaubnis in der EU, selbst wenn sie nur vorübergehend in ihr Land zurückgehen wollen.

2.8.7

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss hat in seiner Stellungnahme über eine Gemeinschaftspolitik zur Rückkehr (25) und einer weiteren früheren Stellungnahme zum Grünbuch (26) deutlich gemacht, wie seiner Ansicht nach die freiwillige Rückkehr zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung in den Herkunftsländern beitragen kann.

2.8.8

Es gilt die Steuerung und Verwaltung der Einwanderung in Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern zu verbessern. In Ländern, aus denen viele Migranten kommen, brauchen die Mitgliedstaaten spezialisierte und sachkundige Konsularbeamte. Auch die EU-Delegationen in diesen Ländern können aktiver mitwirken.

2.8.9

Die EU könnte mit den Beitrittskandidatenländern Präferenzvereinbarungen treffen.

2.8.10

Die EU könnte ferner in den von ihr mit verschiedenen Ländern und Regionalorganisationen geschlossenen Kooperationsabkommen eine Vorzugsbehandlung bei der Einwanderung vorsehen, wobei es jede Form der Diskriminierung aus ethnischen oder kulturellen Gründen zu vermeiden gilt.

2.8.11

Schließlich bekräftigt der EWSA seine Empfehlung, die Integration in die europäische Einwanderungspolitik einzubeziehen. Der Ausschuss hat hierzu in verschiedenen Stellungnahmen (27) und in einer Konferenz (28) im Jahr 2002 bereits zahlreiche Vorschläge unterbreitet. Die Europäische Union sollte ein europäisches Integrationsprogramm entwickeln und in ihrer Finanzvorschau ausreichende Mittel dafür vorsehen. Der EWSA wird bei der Aufstellung dieses Programms mit der Kommission zusammenarbeiten. In dem Grünbuch sollte auf alle einschlägigen internationalen und europäischen Verträge, Abkommen und Übereinkommen verwiesen werden (29).

—

Übereinkommen Nr. 97 der Internationalen Arbeitsorganisation über Wanderarbeiter, 1949 (Neufassung)

—

Empfehlung 86 betreffend die Wanderarbeiter (Neufassung vom Jahre 1949)

—

Übereinkommen Nr. 143 über Missbräuche bei Wanderungen und die Förderung der Chancengleichheit und der Gleichbehandlung der Wanderarbeitnehmer, 1975

—

Empfehlung 151 betreffend Wanderarbeitnehmer in Beschäftigungsländern, 1975

—

Artikel 24 und 26 der Verfassung der Internationalen Arbeitsorganisation

—

Resolution betreffend die gerechte Behandlung von Wanderarbeitern in der globalisierten Wirtschaft (Resolution concerning a fair deal for migrant workers in a global economy), Juni 2004

—

Europäische Sozialcharta, 1961 (Nr. 35) und überarbeitete Fassung der Europäischen Sozialcharta, 1996 (Nr. 163)

—

Europäisches Übereinkommen über die Rechtsstellung der Wanderarbeitnehmer, 1977 (Nr. 93)

—

Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 2000 (Teil II des Verfassungsvertrags, 2004)

—

Erklärung über die Menschenrechte von Personen, die nicht Staatsangehörige des Landes sind, in dem sie leben, 1985

—

Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen, 1990 (Nr. 158).