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Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "PRISM - Grenzübergreifende Initiativen (Binnenmarktbeobachtungsstelle)"

(2001/C 116/02)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 28. Januar 1999 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zum vorgenannten Thema zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 27. September 2000 an. Berichterstatter war Herr Malosse.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 377. Plenartagung am 29. und 30. November 2000 (Sitzung vom 29. November) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Das "PRISM"-Projekt der Binnenmarktbeobachtungsstelle des WSA

1.1. Die Binnenmarktbeobachtungsstelle (BBS) des Wirtschafts- und Sozialausschusses startete 1999 das Projekt "PRISM" (Progress Report "Initiatives in the Single Market") - eine europaweite Erhebung über die Initiativen, die zum einen die nationalen und lokalen Verwaltungen und zum anderen die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Akteure vor Ort ergriffen haben, um den neuen Herausforderungen des Binnenmarktes zu begegnen (Euro, zunehmender Wettbewerb, neue Kooperationsbereiche, Informations- und Kommunikationshemmnisse usw.).

1.2. Die Ziele, die die Beobachtungsstelle für PRISM festgelegt hat, lassen sich wie folgt zusammenfassen:

- Entwicklung eines innovativen "Bottom-up"-Ansatzes für den Binnenmarkt als Ergänzung zu dem traditionellen "Top-down"-Ansatz der EU;

- Herausstellen und Bekanntmachen der Methoden, die sich "vor Ort" am besten bewährt haben;

- auf dieser Grundlage Auflistung der politischen und rechtlichen Maßnahmen, die die Europäische Union ergreifen sollte, um die betreffenden Initiativen zu fördern, zu flankieren und auszubauen;

- Gewährleistung eines eigenständigen und praxisorientierten Beitrags des WSA zu der Debatte über den Binnenmarkt und über das Internet als WSA-eigene Initiative im Rahmen des einschlägigen Tätigwerdens;

- auf diese Weise Bekräftigung der Aufgabe des WSA als Mittler zwischen den Akteuren aus Wirtschaft und Gesellschaft und den Gemeinschaftsinstitutionen.

1.3. Die zu ermittelnden Initiativen, die in einem direktem Zusammenhang mit der Anpassung an den europäischen Binnenmarkt stehen, könnten nach Ansicht der WSA-Beobachtungsstelle vier Kategorien zugeordnet werden:

A. Information und Hilfestellung

- praktische Information der Teilnehmer (Publikationen, Kolloquien, Internet, Ausbildung, Medien);

- gezielte Bewertung der Lage im Binnenmarkt (Erhebungen, Umfragen, Medien);

B. Problemlösungsverfahren

- Mediation bei konkreten Hindernissen und Problemen (Vermittlung auf nationaler, transnationaler und EU-Ebene, Direktverhandlungen zur Lösungsfindung);

C. Partnerschaft

- Europäische Partnerschaften für eine stärkere Öffnung (Städtepartnerschaften, Austauschprojekte, Zusammenarbeit, Vereinbarungen, Zusammenschlüsse);

- Zusammenlegung von Ressourcen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit (Zentren, Patenschaften, KMU-Clubs, sprachliche Unterstützung).

D. Vereinbarungen, Verhaltenskodizes

- Vereinfachung der Verwaltungsverfahren (einzige Anlaufstelle, gegenseitige Anerkennung, Verhaltenskodizes);

- Imageverbesserung gegenüber der Konkurrenz (Qualifikation, Zertifizierung, Ursprungsbezeichnung, Gütezeichen, Diplom, Charta);

2. Arbeitsprogramm der Studiengruppe "PRISM - Grenzübergreifende Initiativen"

2.1. Als Beitrag zum "PRISM"-Projekt wurde eine Initiative eingeleitet, mit der die Bestandteile der bewährtesten Methoden in den Grenzgebieten ermittelt werden sollen. Gleichzeitig wurden Maßnahmen auf den Weg gebracht, um die besten Verfahrensweisen auf nationaler und regionaler Ebene zu erfassen. Infolgedessen sollte genau festgelegt werden, welche Arten von spezifischen Grenzregionsinitiativen in diesem Zusammenhang in den Vordergrund gerückt werden können. Im Hinblick darauf war eine Analyse der neuen Problemstellung erforderlich, mit der die Grenzgebiete konfrontiert sind.

2.1.1. Mit dieser Zielsetzung wurde nach einer allgemeinen Anhörung, die am 21. April 1999 in Brüssel stattgefunden hatte, am 15. November 1999 eine Anhörung in Triest veranstaltet. Im Rahmen der zuletzt genannten Anhörung offenbarten sich die Grenzen dieses Vorhabens (schwierige Auswahl der besten Initiativen, gegensätzliche Beurteilungen der Qualität der Initiativen), und es wurde gleichzeitig deutlich, dass in einem Grenzgebiet mit Drittstaaten zahlreiche grenzspezifische Hindernisse bestehen. Im Anschluss an die Anhörung wurde beschlossen, einen "Kriterienkatalog" zu erarbeiten, um die Auswirkungen der Grenzrauminitiativen qualitativ besser evaluieren und Empfehlungen für die Verbreitung der bewährtesten Methoden formulieren zu können. Die Anhörung in Luxemburg zielte deshalb darauf ab, diesen neuen Ansatz auf der Grundlage präziser Kriterien vor Ort zu validieren.

2.1.2. Die Anhörung in Luxemburg, die am 21. Juli 2000 unter den Auspizien des "Wirtschafts- und Sozialausschusses der Großregion" stattfand, war ein voller Erfolg. Sie bot die Möglichkeit, eine Reihe von abgeschlossenen, laufenden oder geplanten Initiativen anhand des zuvor festgelegten Kriterienkatalogs zu evaluieren. Im Rahmen der Anhörung wurden Initiativen vorgestellt, die es verdienen, als "vorbildliche Verfahrensweisen" eingestuft zu werden, und die als solche übertragen und im Rahmen der Arbeiten der Binnenmarktbeobachtungsstelle herausgestellt werden könnten. Einige dieser Initiativen bildeten die Grundlage für die in dieser Stellungnahme formulierten Vorschläge. Gleichzeitig bot die Anhörung die Möglichkeit, eine Methode für die Erfassung der Faktoren festzulegen, die den Erfolg der besten Initiativen ausmachen, auf die möglichen Ursachen von Misserfolgen hinzuweisen und Vorschläge für Methoden zur Verbreitung bewährter Verfahrensweisen zu formulieren. Auf dieser Grundlage kann die Studiengruppe zudem eine Reihe von Empfehlungen für die europäischen Programme aussprechen, die zur Förderung der grenzübergreifenden Zusammenarbeit und damit auch zur Weiterentwicklung der europäischen und einzelstaatlichen Rahmenvorschriften beitragen könnten. Dies gilt insbesondere für das Programm INTERREG, das als maßgeblicher technischer und finanzieller Orientierungsrahmen beurteilt wurde.

2.2. An dieser Stelle sei auf den Zusammenhang hingewiesen, der zwischen der hier erörterten Thematik und den Vorschlägen besteht, die der Ausschuss bereits in seiner Stellungnahme zum Thema "Benchmarking"(1) erarbeitet hat. In diesem Dokument sprach er sich dafür aus, dem regionalen Ansatz den Vorzug vor einer zentralstaatlichen Betrachtungsweise zu geben. Der gesamtstaatliche Ansatz, der von der Kommission auf den Weg gebracht wurde, hat bislang nur sehr bescheidene Ergebnisse gezeitigt. Dennoch wurde dieser Methode auf der außerordentlichen Tagung des Europäischen Rates im März 2000 in Lissabon zu einem spektakulären Neustart verholfen, denn dort wurde das "Benchmarking" als eine vorrangige neue Arbeitsmethode für die EU eingestuft. In diesem neuen Kontext ist die "PRISM"-Initiative der Binnenmarktbeobachtungsstelle zu sehen: Sie soll einen neuen "Benchmarking"-Ansatz für den Binnenmarkt aufzeigen. Grundlage für diesen Ansatz wird nicht so sehr die Darstellung von Beispielen sein, sondern vielmehr die Ermittlung von Methoden, mit denen erkennbare und nachhaltige Erfolge erzielt werden konnten.

3. Analyse der Probleme in den Grenzgebieten

3.1. Historisch bedingte Probleme der Grenzregionen

3.1.1. Unsere heutigen Grenzen sind das Ergebnis der Ära der Nationalstaaten, die im 19. Jahrhundert begann. Zuvor waren die Grenzgebiete trotz aller Transportprobleme Räume der Mobilität und des kulturellen, menschlichen und wirtschaftlichen Austauschs. Mit Erstaunen registrieren Besucher aus nichteuropäischen Staaten daher die architektonischen oder kulturellen Ähnlichkeiten, die im Mittelmeerraum, entlang des Rheins oder der Donau, in Flandern, auf dem Balkan usw. bestehen. Die Schaffung von administrativen Grenzen und insbesondere von "auf sich selbst fixierten" Nationalstaaten haben die geographische und kulturelle Einheit dieser Räume nach und nach aufgebrochen und sie - bis auf wenige Ausnahmen - zu voneinander abgeschnittenen Gebieten werden lassen, die sich häufig feindlich gegenüberstanden und einander bestenfalls ignorierten.

3.1.2. Eines der Probleme, die sich am Ende des 20. Jahrhunderts stellen, ist das der Grenzen und ihres widersprüchlichen Schicksals: Während einerseits die Kontrolle der Wirtschafts- und Handelsströme überall Gegenstand erhöhter Wachsamkeit ist, führt andererseits die Bildung eines riesigen wirtschaftlichen und politischen Gebiets dazu, dass Grenzen mit einer Gesamtlänge von mehreren Tausend Kilometern wegfallen. Diese Entwicklung wirft zwangsläufig die Frage nach der Identität der grenzübergreifenden Regionen und ihrer zukünftigen Situation auf.

3.1.3. Trotz des mittlerweile fünfzig Jahre währenden europäischen Einigungswerks ist es noch nicht wirklich gelungen, die Risse verschwinden zu lassen, die durch den Aufstieg der Nationalstaaten und die dadurch entstandenen Grenzen hervorgerufen wurden. Trotz der Freizügigkeit und des freien Verkehrs von Gütern, Dienstleistungen und Kapital (deren bzw. dessen Unvollkommenheit im Übrigen weiterhin spürbar ist) müssen wir uns eingestehen, dass das nationale Interesse immer noch einen weit höheren Stellenwert als der "gemeinsame Grenzraum" hat. Auch wenn die Grenzen heute keine physischen Barrieren mehr sind, so bestehen sie doch "in den Köpfen" fort, was insbesondere in den Verhaltensweisen und Gewohnheiten der Bürger zum Ausdruck kommt. Die Europäische Union muss sich infolgedessen fragen, ob die Instrumente, die zur Förderung der Wiederherstellung eines europaweiten Raums für Zusammenarbeit entwickelt wurden, auch wirklich die richtigen sind.

3.1.4. Die Grenzen waren/sind zwar eine Folge der zwischenstaatlichen Abgrenzungen, doch ist es nicht so, dass die grenzübergreifenden Regionen durch die geographische Nähe definiert sind? Wie groß ist im Übrigen die Bedeutung der räumlichen Nähe zu einer Grenze? Der entscheidende Vorteil, der heute am häufigsten genannt wird, sind kurze Fristen, die davon abhängen, wie flexibel der Produktionsapparat ist. Und sei die räumliche Entfernung auch noch so gering: Der gegenseitigen Anerkennung von Strukturen und einzelstaatlichen Verfahren stehen Hindernisse im Wege, die so umfangreich sind, dass sie nur mit Hilfe von Fachleuten überwunden werden können.

3.1.4.1. Im Rahmen des Binnenmarkts stellt sich die Frage, wie die Regionen in Bezug auf die Grenzen einzuordnen sind. Die alten Grenzen haben in den Volkswirtschaften der grenzüberschreitenden Regionen Spuren hinterlassen. Ein sichtbares Merkmal einer grenzübergreifenden Wirtschaft sind beispielsweise die täglichen Wanderbewegungen der Pendler. Es scheint, dass die Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit der Regionen durch den Austausch über die Grenze hinweg eine Steigerung erfährt.

3.1.5. Der Isolationismus ist zu einem Anachronismus geworden. Wenn das, was bisher der Abschottung diente, wegfallen soll, müssen neue Formen der Kontakte ersonnen werden. Genau dies ist die Herausforderung, mit der die grenzübergreifenden Regionen im Rahmen des Binnenmarkts konfrontiert sind. Und welchen Sinn hat im Übrigen die Schaffung von Verfahren und Strukturen für die gegenseitige Annäherung, wenn auf der anderen Seite die Strukturen und Funktionsweisen der Nationalstaaten Tag für Tag dafür sorgen, dass die aufgebrochenen Risse bestehen bleiben und sich manchmal gar noch vertiefen?

3.2. Traditionelle Hypothesen in Bezug auf die Benachteiligung der grenzüberschreitenden Regionen

3.2.1. In den Analysen der Wirtschaftsliteratur wird die Grenze häufig als ein Faktor dargestellt, der geographisch definierte Märkte künstlich verzerrt und der wirtschaftlichen Entwicklung in der Regel Schranken auferlegt, weil er die Investitionen einengt und ihre Kosten in die Höhe treibt.

3.2.2. Rein wirtschaftlich betrachtet ist die Aufrechterhaltung real existierender oder "unsichtbarer" Grenzen somit ein Hemmschuh für die wirtschaftliche Entwicklung. In diesem Zusammenhang muss mit Nachdruck auf die unsichtbaren Hindernisse hingewiesen werden, d. h. Sprachbarrieren, abweichende Verhaltensweisen (auch auf Seiten der Behörden), kulturelle Probleme usw. Diese "unsichtbaren Hindernisse" werden immer häufiger als Erklärung für die Frage herangezogen, warum Grenzgebiete innerhalb einer grenzfreien Europäischen Union immer noch einander den Rücken zuwenden.

3.2.3. Eine der wichtigsten Erkenntnisse, die bei der Anhörung in Triest gewonnen wurden, besteht in der Feststellung, dass die Europäische Union mit ihren Programmen und Finanzierungen das einzig wirkliche Gegengewicht gegen Spaltungen und Trennungen bildet. Leider kann man sich jedoch des Eindrucks nicht erwehren, dass diese Programme eher ihrer finanziellen Anziehungskraft wegen "Appetit" auf Zusammenarbeit geweckt haben und der wirkliche Kooperationswille der Partner vor Ort eine eher untergeordnete Rolle spielt. Zudem erscheint das einschlägige Tätigwerden auf EU-Ebene gegenüber dem Gewicht, das die real existierenden Grenzen und die unsichtbaren Hindernisse besitzen, geradezu lächerlich gering.

3.2.4. Unter ganz anderen Vorzeichen stand die Anhörung in Luxemburg: Hier wurde vor allem die Dynamik der lokalen Akteure herausgestellt, die oft schon vor den europäischen Programmen beispielhafte Kooperationsinitiativen im wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Bereich auf den Weg gebracht haben. Die europäischen Programme sind sehr willkommen und haben die Tragweite der Initiativen verbreitert, doch kann sich ihr oft schwerfälliges und bürokratisches Abwicklungsprocedere auch hemmend auf die Zusammenarbeit auswirken. In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass sich die Europäische Kommission überhaupt erst seit dem Ende der 80er Jahre, als die INTERREG-Programme gestartet wurden, mit dem Phänomen der Grenzgebiete beschäftigt. Während der Anhörung in Luxemburg wurde auch die Bedeutung der Strukturen hervorgehoben, die die Zusammenarbeit fördern können, wie das politische Gipfeltreffen der Großregion, der Wirtschafts- und Sozialausschuss, konsularische Konferenzen, Gewerkschaftszusammenschlüsse u. a. m. Dies sind lauter Brückenschläge zur Überwindung der "unsichtbaren Schranken", die ein Gegengewicht zu nationalen Reflexen bilden, die zwar natürlich sind, sich jedoch oft hemmend auf das Entstehen wirklich grenzübergreifender Wirtschaftsräume innerhalb des Binnenmarkts auswirken.

4. Für einen neuen Bezugsrahmen für die Analyse der Grenzgebiete

4.1. Ein Grenzgebiet ist nicht nur Teil eines Staatsgebiets, sondern notwendigerweise auch ein Raum, in dem sich Trennung und Kontaktaufnahme vollziehen. Es kann einen Raum bilden, in dem Spannungen herrschen, vermittelt jedoch gleichzeitig eine Vorahnung von dem Nachbarstaat und kann infolgedessen ein hohes Maß an Anziehungskraft ausüben.

4.2. Das derzeitige Szenario des Integrationsprozesses der Europäischen Union ist dadurch gekennzeichnet, dass gleichzeitig vom "Europa ohne Grenzen" und vom "Europa der Regionen" gesprochen wird. Das zuerst genannte Ziel bringt deutlich den Willen zum Ausdruck, die Grenzen aus der Welt zu schaffen. Beim dem zweiten Ansatz geht es zwar auch um die Abschaffung der Staatsgrenzen, doch werden letztere durch andere Grenzlinien ersetzt, die geographischer, soziokultureller, sprachlicher und struktureller Art sind.

Das Konzept der Grenze als trennendem Element weicht dem Verständnis der Grenze als Ort der Kontaktaufnahme.

4.3. Vor diesem Hintergrund sollte sich die Studiengruppe "Grenzübergreifende Initiativen" auf die Hypothesen stützen, bei denen nicht mehr die Auswirkungen bestehender Schranken im Vordergrund stehen, sondern die Überwindung dieser Schranken und die Schaffung von Kontaktgebieten, die die Zusammenarbeit zwischen den Regionen und die allmähliche Umwandlung der Grenzräume in grenzübergreifende Räume ermöglichen.

4.3.1. In raumplanerischer Hinsicht besteht die langfristige Aufgabe für die Kooperationspartner in der Schaffung grenzübergreifender Gebiete, die gemeinsame Initiativen und Projekte generieren, lebendige und solidarische Gebiete also, die über Austausch-, Koordinations- und Organisationsstrukturen verfügen (in Bezug auf die Dimensionierung einschlägiger Projekte und ihren Aufbau um gemeinsame Interessenschwerpunkte (Solidarität, Strategien) besteht offenbar noch erheblicher Festlegungsbedarf).

4.3.2. Die durchgeführten Anhörungen haben bestätigt, dass dieses neue Konzept auf Ebene der öffentlichen Körperschaften, die für die festgelegten Kooperationsbereiche zuständig sind, in die Praxis umgesetzt werden muss. Diese operative Ebene entsteht durch die Vernetzung der Akteure und ihre gemeinsame Arbeit. Die Beteiligung der wirtschaftlichen und sozialen Handlungsträger an diesem Prozess ist von entscheidender Bedeutung für dessen Dynamik. Sie muss sowohl konsultativ (nach dem Vorbild des WSA der Großregion) als auch operativ (nach dem Vorbild der konsularischen Konferenzen) angelegt sein.

4.4. Ausgehend von der Feststellung, dass die unsichtbaren Hindernisse am schwersten zu überwinden sind und sich die Existenz von "auf sich selbst fixierten" Staaten oder Regionen weiterhin negativ auswirkt, legt der neue Analyserahmen den Akzent auf die Entwicklung der Grenzgebiete zu Kontaktgebieten. Dabei soll nicht versucht werden, das nationale Interesse in Abrede zu stellen, sondern es geht vielmehr darum, dieses Interesse in ein neues Gleichgewicht zu bringen. Je mehr sich die Akteure eines Grenzraums der besagten Hindernisse bewusst werden und nach ihrer Überwindung streben, desto mehr wird dieser Grenzraum ein Kontaktgebiet sein, während die Grenzen in anderen Regionen - bedingt durch politische Zusammenhänge, eine zu schwache Mobilisierung der örtlichen Akteure oder ein zu großes Wirtschaftsgefälle - ihren trennenden Charakter behalten.

4.5. Um die Erfolge und Misserfolge bei der Annäherung in den Grenzgebieten präzise zu ermitteln, erscheint es uns zweckmäßig, sie struktur-, methoden- und produktbezogen zu definieren.

4.5.1. Mit "Strukturen" sind die formellen Regelungen gemeint, die einer Kooperationsvereinbarung gleich welcher Art (industriell, sozial, rechtlich, institutionell usw.) Gestalt geben. Vor diesem Hintergrund sind die "guten" bzw. "schlechten" Verfahrensweisen im Zusammenhang mit den aufgetretenen Problemen und der Art ihrer Bewältigung zu sehen.

4.5.2. Unter "Methoden" sind die Bedingungen für die Durchführung der Initiativen zu verstehen: Existenz europäischer Hilfsmaßnahmen, Unterstützung durch die Gebietskörperschaften und die Zentralregierungen, partnerschaftliche Komponente der Vorhaben sowie insbesondere die Einbeziehung der vor Ort tätigen wirtschaftlichen und sozialen Akteure, einschließlich der Frauen, Jugendlichen und der sozial schwachen Bevölkerungsgruppen, die gute Vorbereitung der Vorhaben durch vorherige Machbarkeitsstudien, die Systeme für das Follow-up und die laufende Bewertung, die Verbreitung der Ergebnisse usw.

4.5.3. Mit "Produkten" sind insbesondere gemeint: der "europäische Mehrwert" der durchgeführten Maßnahmen, die soziale Dimension des Vorhabens, seine wirkliche Bedarfsgerechtheit, die wirksame Nutzung der Ergebnisse, so dass die Initiativen eine echte Breitenwirkung entfalten und nicht im Pilotstadium stecken bleiben ...

4.6. Im Hinblick auf die Untersuchungen der wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen erscheint es uns auch sinnvoll, die strukturierenden Aspekte der grenzübergreifenden Zusammenarbeit unter dem Blickwinkel der Raumordnung zu evaluieren (Zusammenhang mit den regionalen, lokalen und nationalen Politiken, kultureller Wandel usw.) und ihre Komplementarität mit anderen europäischen Programmen zu bewerten.

4.7. Vor diesem Hintergrund kann die Existenz eines offenen Raums (der offenen Grenze) bzw. die Aussicht darauf die Gelegenheit zur Neubildung von Kooperationsnetzen und solidargemeinschaftlichen Strukturen sowie zur Erarbeitung eines neuen öffentlichen Dienstleistungskonzepts bieten, wenn derartigen Bestrebungen eine gezielte Strategie zugrunde liegt ... Die Kontaktgebiete werden dann zu Zonen des Austausches und möglicherweise zu einem positiven Faktor, der an die Stelle der bisherigen Grenzen treten kann, ohne deswegen die nationalstaatliche Vielfalt und den nationalstaatlichen Reichtum zu verdrängen.

5. Vorschläge für Maßnahmen

5.1. Die Erfassung und Einstufung der bewährten Verfahrensweisen

Sie sollte auf der Grundlage eines einfachen Konzepts erfolgen, dessen zentrale Gesichtspunkte die getroffenen Regelungen, die "Methoden", die "Produkte" und die strukturierenden Effekte sind:

5.1.1. Die Untersuchung des geschaffenen Kooperationsinstrumentariums (Struktur, Art der Vereinbarung) soll im wesentlichen auf folgende Aspekte abzielen: die aufgetretenen Probleme und die zu ihrer Bewältigung ergriffenen - erfolgreichen bzw. erfolglosen - Maßnahmen sowie die gewählte Verwaltungsmethode (verwaltungstechnisch, finanztechnisch usw.).

5.1.2. Bei der Analyse der Methodik sollen die Art der Partnerschaft (finanziell, operationell, beratend) sowie die Bestandteile des Arbeitsprogramms (Machbarkeitsstudien, Follow-up, Bewertungskriterien und -methoden sowie Untersuchung der wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen) ermittelt werden.

5.1.3. Bei der Untersuchung der "Produkte" sollen folgende Aspekte unter die Lupe genommen werden: der "zusätzliche Nutzen" des Vorhabens in Bezug auf die Integration und Verwirklichung des Binnenmarkts, die soziale Dimension des Vorhabens, seine tatsächliche Bedarfsgerechtheit sowie der tatsächliche Grad seiner Auswirkungen (eher begrenzt oder aber Breitenwirkung).

5.1.4. Die ggf. mit den Vorhaben erzielten strukturierenden Effekte (Überwindung kultureller Grenzen, Herbeiführung eines Mentalitätswandels, Raumplanung, Entwicklung gemeinsamer Vorhaben, gemeinsame Strategie für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung, Bildung und gemeinsame Initiativen zur Kompetenzerweiterung usw.) sollen ebenfalls herausgestellt werden.

5.1.5. Außerdem wäre es interessant, die Komplementarität mit den anderen europäischen Politiken (in den Bereichen Umwelt, Erweiterung, Kohäsion, Soziales usw.) zu ermitteln.

5.2. Wirksame Nutzung und Verbreitung der bewährten Verfahrensweisen

Die Bilanz der Anhörungen, die mit den grenzübergreifend tätigen Akteuren durchgeführt wurden, ergab ein sehr heterogenes Meinungsbild. Die Arbeitsweise, die Intensität der Zusammenarbeit, die Strukturierung der Vorhaben sowie deren Inhalte sind sehr unterschiedlich, wofür mehrere Parameter ausschlaggebend sind, unter denen die Ausgereiftheit der Zusammenarbeit ein ausschlaggebender Faktor zu sein scheint. Der politische Wille sowie das Vorhandensein rechtlicher und operativer Strukturen zählen neben den Daten, die den geschichtlichen Hintergrund der Beziehungen betreffen, zu den Variablen, die den Grad dieser Ausgereiftheit maßgeblich beeinflussen.

Unter Berücksichtigung der üblichen operativen Erfordernisse müssen die grenzübergreifenden Regionen Arbeitsmethoden konzipieren, die umfassende Strategien, eine effiziente Durchführung der Vorhaben und den Aspekt der grenzübergreifenden Integration miteinander verbinden.

Damit gewährleistet ist, dass die bewährten Verfahrensweisen wirksam genutzt und verbreitet werden, empfiehlt der Ausschuss, auf der Grundlage einer Methode zu arbeiten, die allgemeine Orientierungen vorgibt und in folgende Maßnahmen untergliedert ist:

5.2.1. die öffentlichkeitswirksame Nutzung der "PRISM"-Datenbank auf der Grundlage der vier Kriterien, die für die Untersuchung der Grenzregionsinitiativen ermittelt wurden, mit der Maßgabe, dass die gewählte Methode und die erzielten Ergebnisse bei der Vorstellung der Initiativen in den Vordergrund gerückt werden;

5.2.2. die Veranstaltung von Diskussionsforen mit für die Durchführung einschlägiger Initiativen verantwortlichen Akteuren und den vier zentralen Aspekten (Strukturen, Methoden, Produkte und strukturierende Effekte) als Diskussionsschwerpunkten;

5.2.3. die eingehendere Untersuchung der Misserfolge und der aufgetretenen Probleme in Form einer "Checkliste der negativen Erfahrungen", die viel aufschlussreicher als eine "Erfolgsliste" sein kann.

5.3. Weiterentwicklung der operativen und rechtlichen Rahmenbedingungen

Auf der Grundlage der erfassten bewährten Verfahrensweisen und der "Checkliste der negativen Erfahrungen" müsste die Binnenmarktbeobachtungsstelle in der Lage sein, den regionalen Handlungsträgern, den Mitgliedstaaten und den EU-Organen Vorschläge zu unterbreiten, die Innovationen und praktische Empfehlungen zu folgenden Aspekten beinhalten:

5.3.1. Erleichterungen im Hinblick auf die Anwendung der Instrumente für die grenzübergreifende Zusammenarbeit (rechtliche Stellung, Rechnungswesen, steuerliche Regelungen usw.);

5.3.2. Stärkung der Kooperationsstrukturen auf allen drei Ebenen - der politischen, der konsultativen und der operativen - bei gleichzeitiger Sicherstellung einer aktiven Beteiligung der vor Ort tätigen wirtschaftlichen und sozialen Akteure;

5.3.3. Einrichtung von kooperationsfördernden Stellen, die als Vermittler agieren (nach dem Vorbild des in der Großregion konzipierten Vorhabens) oder beratend und flankierend tätig werden, wie die "Anlaufstellen" für Arbeitsuchende (EURES-Netz), für die Unternehmen (die EIC) und für das Handwerk ("BDTE"-Büros für grenzüberschreitende Unternehmensentwicklung);

5.3.4. Analyse- und Beobachtungsinstrumente, vor allem für den Arbeitsmarkt, als Wegweiser für das politische Handeln und die Arbeit vor Ort;

5.3.5. Einleitung von sehr konkreten Vorhaben, denn nur diese Maßnahmen können Kräfte mobilisieren und eine wirkliche strukturierende Wirkung entfalten;

5.3.6. Unterstützung für die vor Ort tätigen Teams: Bei der Untersuchung wurde deutlich, dass die Kooperationen, die wichtige Vorhaben hervorbringen, von Akteuren getragen werden, die über Know-how und spezifische Kompetenzen verfügen, d. h. die Sprache des Nachbarlandes gut beherrschen, die institutionellen und administrativen Rahmenbedingungen des bzw. der Nachbarn gut kennen und in der Lage sind, technische und finanzielle Ressourcen zu mobilisieren und komplexe Vorhaben abzuwickeln.

5.4. In Bezug auf Handlungsvorschläge verweisen diese Bemerkungen

- zum einen auf die Notwendigkeit, die globale Entwicklungsdynamik durch eine geeignete Unterstützung bei der Festlegung der rechtlichen Grundlagen, durch vereinfachte und transparente steuerliche Rahmenbedingungen und durch die Bereitstellung von Geldern zur Finanzierung von Teams und Netzen zu fördern;

- zum anderen auf die notwendige Bereitstellung von Informationsinstrumenten (Leitfäden, Datenbasen) zur Vorstellung der besten Methoden und Programme für das grenzübergreifende Tätigwerden sowie von entsprechenden Instrumenten des Dialogs (Diskussionsforen usw.), um Lösungsvorschläge für den größten Teil der Fragen anzubieten, die die technische Projektabwicklung und die Beziehungen zu den Verwaltungsorganen betreffen (Mustervereinbarungen, Erläuterungen zu einzelstaatlichen Vorschriften usw.).

5.5. Insbesondere das INTERREG-Programm, aber auch andere technische und finanzielle Begleitmaßnahmen, die von der Kommission angeboten werden, leisten entsprechend ihrer Zielsetzung einen guten Beitrag zur grenzübergreifenden Dynamik, indem sie dank der bereitgestellten finanziellen Unterstützung Projekte anschieben.

5.5.1. Bei den Anhörungen, die in zwei Regionen mit sehr unterschiedlichen Kooperationsvoraussetzungen stattfanden, wurde deutlich, dass die Inanspruchnahme der Mittel, die im Rahmen der europäischen Programme bereitgestellt werden, durch sehr unterschiedliche Faktoren beeinflusst wird. In erster Linie sind dies die bisherigen grenzübergreifenden Beziehungen, die Komplementarität, die wirtschaftliche Kohärenz und die Intensität der bestehenden Beziehungen. Größere Wirkung entfalten die Maßnahmen offensichtlich in den Gebieten, die bereits auf die Zusammenarbeit vorbereitet sind, und es ist zu bedauern, dass sich die Kommission bei ihrem Tätigwerden an bereits bestehenden Pluspunkten orientiert und dort, wo ein größerer Kooperationsbedarf gegeben ist, nicht entschlossener und wirkungsvoller agiert.

5.5.2. Im Anschluss an die Erörterung der vorgestellten Vorhaben können mehrere Vorschläge für Maßnahmen zur Verbesserung der Initiative unterbreitet werden:

- Neubewertung des Interventionsbereichs des Programms: Im Falle von INTERREG beschränkt sich die Programmplanung beispielsweise auf administrative Aufgaben, während die Vorhaben in Wirklichkeit eines operativen Orientierungsrahmens bedürfen, der sich auf eine abgestimmte Programmplanung und eine grenzübergreifende Kohärenz stützt. Ein administratives Vorgehen, das zu einer einheitlichen Programmplanung führt, dürfte signifikante Kooperationsfortschritte ermöglichen;

- mehrjährige Programmplanung (die im Falle von INTERREG nicht erfolgt), wie sie bei einschlägigen Kooperationsvorhaben praktiziert wird;

- abgestimmte Umsetzung zwischen den für die Durchführung zuständigen Behörden der beteiligten Staaten, denen gemeinsame Mittel für die grenzübergreifende Arbeit und kohärente Verfahren als Arbeitsgrundlage zur Verfügung stehen (einheitliche Bewerbungs- und Bewertungsverfahren, gemeinsamer Zeitplan für die Durchführung);

- vorrangige Behandlung des zwischenmenschlichen Aspekts bei der Zusammenarbeit, denn bei einer viel zu großen Zahl von Programmen (vor allem in Grenzregionen mit Drittstaaten) beschränkt man sich darauf, nur die materiellen Aspekte zu behandeln (Straßen, Brücken usw.), die sich bekanntlich - trotz ihrer Bedeutung - nie konfliktverhütend ausgewirkt haben;

- gebührende Aufmerksamkeit für die Kooperationsstrategien seitens der lokalen Verantwortungsträger, einschließlich der organisierten Zivilgesellschaft, als Vorbedingung für ein jedes Tätigwerden auf Gemeinschaftsebene, gleich welcher Art.

5.6. Diese Faktoren, die durch die Festlegung ergebnisbezogener Qualitätsstandards zu ergänzen wären, würden eine Neuausrichtung der INTERREG-Initiative ermöglichen und sie zu einem Instrument der Europäischen Union machen, das zur Schaffung dynamischer Grenzgebiete innerhalb des Binnenmarkts beiträgt und somit nicht nur eine Haushaltslinie oder eine willkommene Einnahmequelle darstellt.

6. Prioritäre Schlussfolgerungen

Gestützt auf die in Brüssel, Triest und Luxemburg durchgeführten Anhörungen empfiehlt die Studiengruppe "PRISM - Grenzübergreifende Initiativen",

6.1. bewährte Verfahrensweisen in den Grenzregionen anhand eines vier Elemente umfassenden Kriterienkatalogs zu ermitteln (Kooperationsinstrumentarium, gewählte Methodik, erzielte Ergebnisse und strukturierende Langzeiteffekte);

6.2. für eine optimale Nutzung von PRISM als Plattform für die Verbreitung bewährter Verfahrensweisen im Wege von Diskussionsforen zu sorgen, in deren Rahmen insbesondere die Methoden, die aufgetretenen Schwierigkeiten und die Resonanz der Ergebnisse erörtert werden;

6.3. die Europäische Union aufzufordern, sich den Grenzregionen intensiver zuzuwenden, um sie nach dem Beispiel der Anstrengungen, die lokale Akteure in einigen Unionsgebieten unternommen haben (z. B. in der anlässlich der Luxemburger Anhörung besuchten Großregion), zu wirklich grenzübergreifenden Räumen zu machen. Dies erfordert eine Neuausrichtung der INTERREG-Initiative, deren Mittelpunkt wirkliche Kooperationsstrategien bilden müssen, wobei folgende Erfordernisse als vorrangig zu betrachten sind: die Einbindung der wirtschaftlichen und sozialen Akteure, die vor Ort zu leistende Arbeit, konkrete Vorhaben, die den grenzübergreifenden Austausch fördern, die zwischenmenschlichen Beziehungen und die Vernetzung der beteiligten Teams;

6.4. von der Europäischen Union besondere Aufmerksamkeit für die Situation der Grenzregionen in äußerster Randlage einzufordern, insbesondere in den an die Bewerberstaaten angrenzenden Gebieten, damit dort aktiv Strategien gefördert werden, die auf eine stärkere Öffnung und die vorrangige Einbeziehung lokaler Verantwortungs- und Handlungsträger gerichtet sind. Die von zentraler gelegenen Regionen gewählten Methoden und die bewährten Verfahrensweisen, die im Rahmen der PRISM-Initiative ermittelt wurden, könnten dort sehr nutzbringend verbreitet und angewandt werden.

Brüssel, den 29. November 2000.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Stellungnahme zu der Mitteilung der Kommission "Benchmarking - über die Anwendung des Instruments in Unternehmen und Öffentlicher Verwaltung" (KOM(97) 153 endg.) (ABl. C 296 vom 29.9.1997, S. 8).