(1)

Die Unionsbürgerschaft verleiht jedem Unionsbürger das Recht auf Freizügigkeit.

(2)

Nach Artikel 21 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) hat „jeder Unionsbürger … das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in den Verträgen und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten“. Mit der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (1) wird dieses Recht konkret ausgestaltet. In Artikel 45 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden „Charta“) sind die Freizügigkeit und die Aufenthaltsfreiheit ebenfalls verankert. Da zur Erreichung des in Artikel 21 AEUV genannten Ziels ein Tätigwerden der Union erforderlich erscheint und die Verträge anderweitig die erforderlichen Befugnisse nicht vorsehen, kann der Rat Vorschriften erlassen, mit denen die Ausübung der Rechte, sich frei zu bewegen und aufzuhalten, erleichtert wird.

(3)

Nach Artikel 168 Absatz 1 AEUV ist bei der Festlegung und Durchführung aller Unionspolitiken und -maßnahmen ein hohes Gesundheitsschutzniveau sicherzustellen.

(4)

Am 30. Januar 2020 rief der Generaldirektor der Weltgesundheitsorganisation (WHO) wegen des weltweiten Ausbruchs des neuartigen Coronavirus, das die Coronavirus-Krankheit 2019 (COVID-19) verursacht, eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite aus. Am 11. März 2020 gelangte die WHO zu der Einschätzung, dass COVID-19 als Pandemie eingestuft werden kann.

(5)

Um die Ausbreitung des Virus einzudämmen, haben die Mitgliedstaaten verschiedene Maßnahmen ergriffen, die sich zum Teil auf das Recht der Unionsbürgerinnen und -bürger auf Freizügigkeit und freien Aufenthalt innerhalb des Hoheitsgebiets der Mitgliedstaaten ausgewirkt haben, wie Einreisebeschränkungen oder Quarantäneauflagen für grenzüberschreitend Reisende.

(6)

Am 13. Februar 2020 nahm der Rat Schlussfolgerungen zu COVID-19 (2) an, in denen er die Mitgliedstaaten nachdrücklich aufforderte, in Zusammenarbeit mit der Kommission auf verhältnismäßige und angemessene Art und Weise eine enge und verstärkte Koordinierung unter den Mitgliedstaaten herzustellen, um die Wirksamkeit aller Maßnahmen zu gewährleisten, einschließlich erforderlichenfalls Maßnahmen in Bezug auf Reisen bei gleichzeitiger Wahrung der Freizügigkeit innerhalb der EU, um einen optimalen Schutz der öffentlichen Gesundheit zu gewährleisten.

(7)

Am 10. März 2020 betonten die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union die Notwendigkeit eines gemeinsamen europäischen Ansatzes im Hinblick auf COVID-19.

(8)

Seit März 2020 hat die Kommission eine Reihe von Leitlinien und Mitteilungen angenommen, um die Koordinierungsbemühungen der Mitgliedstaaten zu unterstützen und die Freizügigkeit innerhalb der Union in Zeiten der COVID-19-Pandemie zu garantieren (3).

(9)

Da die COVID-19-Pandemie zu einer beispiellosen gesundheitlichen Notlage geführt hat, ist der Schutz der öffentlichen Gesundheit sowohl für die Union als auch für ihre Mitgliedstaaten zu einer vorrangigen Aufgabe geworden. Auf der Grundlage des Schutzes der öffentlichen Gesundheit können die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Beschränkung des freien Personenverkehrs innerhalb der Union ergreifen. Gemäß Artikel 168 Absatz 7 AEUV tragen die Mitgliedstaaten die Verantwortung für die Festlegung der einzelstaatlichen Gesundheitspolitik sowie für die Organisation des Gesundheitswesens und der medizinischen Versorgung, weshalb diese von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich sein kann. Die Mitgliedstaaten sind zwar dafür zuständig, über die am besten geeigneten Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit, darunter zum Beispiel Quarantäne- oder Testvorschriften, zu entscheiden, doch sollten diese Maßnahmen koordiniert werden, damit die Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit gewährleistet und eine schwerwiegende grenzüberschreitende Gesundheitsbedrohung wie COVID-19 bekämpft wird.

(10)

Bei der Annahme und Anwendung von Beschränkungen der Freizügigkeit sollten die Mitgliedstaaten die Grundsätze des Unionsrechts, insbesondere die Verhältnismäßigkeit und die Nichtdiskriminierung, achten. Die vorliegende Empfehlung zielt darauf ab, die koordinierte Anwendung dieser Grundsätze auf die durch die COVID-19-Pandemie verursachte Ausnahmesituation zu erleichtern. Die mit dieser Empfehlung eingeführten Mechanismen sollten daher sowohl in ihrem Umfang als auch in ihrer Dauer strikt auf die als Reaktion auf diese Pandemie erlassenen Beschränkungen begrenzt bleiben.

(11)

Einseitige Maßnahmen in diesem Bereich können erhebliche Störungen verursachen, da Unternehmen und Bevölkerung mit einer Vielzahl unterschiedlicher und sich rasch verändernder Maßnahmen konfrontiert sind. In einer Situation, in der die europäische Wirtschaft bereits stark vom Virus beeinträchtigt wird, ist das besonders schädlich.

(12)

Diese Empfehlung soll eine verstärkte Koordinierung zwischen Mitgliedstaaten gewährleisten, die in Betracht ziehen, Maßnahmen zur Beschränkung der Freizügigkeit aus Gründen der öffentlichen Gesundheit anzunehmen. Um Beschränkungen auf das absolut Notwendige zu begrenzen, sollten sich die Mitgliedstaaten so weit wie möglich darum bemühen, diese Beschränkungen in nichtdiskriminierender Weise nur auf Personen anzuwenden, die aus besonders stark betroffenen Gebieten oder Regionen einreisen, und sie nicht auf das gesamte Hoheitsgebiet des jeweiligen Mitgliedstaats ausdehnen.

(13)

Ein koordiniertes Vorgehen der Mitgliedstaaten erfordert gemeinsame Anstrengungen in den folgenden Schlüsselbereichen: Anwendung gemeinsamer Kriterien und Schwellenwerte bei der Entscheidung über die Einführung von Beschränkungen der Freizügigkeit, Kartierung des COVID-19-Übertragungsrisikos mithilfe eines vereinbarten Farbcodes und Annahme eines koordinierten Konzepts für die gegebenenfalls erforderlichen Maßnahmen, die in Abhängigkeit vom Übertragungsrisiko in angemessener Weise auf Personen angewandt werden können, die sich von einem Gebiet in ein anderes begeben.

(14)

Die in dieser Empfehlung genannten Kriterien und Schwellenwerte beruhen auf den von den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellten Daten. Ein umfassender Datensatz und Karten, die den Stand bezüglich der gemeinsamen Kriterien in den EU-Regionen zeigen, sollten wöchentlich vom Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten unter Verwendung der von den Mitgliedstaaten bereitgestellten Daten veröffentlicht und aktualisiert werden.

(15)

Angesichts der Entwicklung der epidemiologischen Lage sollte die Kommission mit Unterstützung des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten die in dieser Empfehlung genannten Kriterien, erforderlichen Daten und Schwellenwerte regelmäßig prüfen, einschließlich der Frage, ob andere Kriterien berücksichtigt oder die Schwellenwerte angepasst werden sollten, und ihre Erkenntnisse gegebenenfalls mit einem Vorschlag für eine Änderung der Empfehlung an den Rat zur Prüfung übermitteln.

(16)

Diese Empfehlung ist nicht so zu verstehen, als erleichtere oder fördere sie die Einführung von Freizügigkeitsbeschränkungen als Reaktion auf die Pandemie; vielmehr soll sie einen koordinierten Ansatz für den Fall bieten, dass ein Mitgliedstaat beschließen sollte, entsprechende Beschränkungen einzuführen. Die Entscheidung über die Einführung von Beschränkungen der Freizügigkeit liegt weiterhin in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, die die Bestimmungen des Unionsrechts einhalten müssen. Ebenso bleibt den Mitgliedstaaten die Flexibilität erhalten, keine Beschränkungen einzuführen, selbst wenn die in dieser Empfehlung genannten Kriterien und Schwellenwerte erfüllt bzw. erreicht sind.

(17)

Die Mitgliedstaaten sollten Beschränkungen der Freizügigkeit nur dann in Betracht ziehen, wenn ausreichend nachgewiesen werden kann, dass der Nutzen für die öffentliche Gesundheit diese Beschränkungen rechtfertigt, und wenn hinreichende Gründe für die Annahme vorliegen, dass die Beschränkungen wirksam sind.

(18)

Um Störungen des Binnenmarkts und des Familienlebens während der Pandemie zu begrenzen, sollten Reisende, die eine wichtige Funktion ausüben oder deren Reise zwingend notwendig ist, wie Arbeitnehmer oder Selbstständige, die systemrelevante Funktionen wahrnehmen, Grenzgänger, Beschäftigte im Verkehrssektor oder Verkehrsdienstleister, Seeleute und Personen, die aus zwingenden beruflichen oder familiären Gründen reisen, darunter regelmäßig reisende Mitglieder internationaler Familien, von der Quarantänepflicht ausgenommen werden.

(19)

Die klare, rechtzeitige und umfassende Unterrichtung anderer Mitgliedstaaten und der allgemeinen Öffentlichkeit ist von entscheidender Bedeutung, um die Auswirkungen der eingeführten Freizügigkeitsbeschränkungen zu begrenzen, um Berechenbarkeit und Rechtssicherheit zu gewährleisten und um die Einhaltung der Vorschriften durch die Bürger sicherzustellen —