1.

Domstolen er blevet anmodet om at afgøre, om Irland er forpligtet til at fuldbyrde europæiske arrestordrer udstedt af Det Forenede Kongerige, uanset Det Forenede Kongeriges udtræden af Den Europæiske Union.

2.

Umiddelbart forekommer bestemmelserne i udtrædelsesaftalen ( 2 ) af 2020 og handels- og samarbejdsaftalen ( 3 ) af 2021 mellem Unionen og Det Forenede Kongerige at omfatte fuldbyrdelsen af de omhandlede arrestordrer.

3.

Protokol nr. 21 til EU-traktaten og EUF-traktaten ( 4 ), der blev vedtaget i forbindelse med Lissabontraktaten af 2007, og som har været i kraft siden den 1. december 2009, bestemmer, at Irland ikke er bundet af EU-foranstaltninger vedrørende området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, medmindre denne medlemsstat udtrykkeligt har gjort brug af tilvalgsordningen (herefter »opt in-ordningen«) i relation til den pågældende foranstaltning. Irland gjorde ikke brug af opt in-ordningen for så vidt angår de relevante bestemmelser i de pågældende to aftaler. Det skal derfor undersøges, om Irland som følge af Det Forenede Kongeriges udtræden af Den Europæiske Union skulle have gjort brug af opt in-ordningen for så vidt angår bestemmelserne vedrørende den europæiske arrestordre for, at disse bestemmelser kan finde anvendelse. Dette afhænger for sin del af, om protokol nr. 21 finder anvendelse på bestemmelserne.

4.

Protokol nr. 21 finder imidlertid ikke anvendelse, hvis Den Europæiske Union med rette vedtog disse aftaler på grundlag af sin eksterne beføjelse til at indgå en udtrædelsesaftale (artikel 50, stk. 2, TEUF) og en associeringsaftale (artikel 217 TEUF) snarere end på grundlag af en kompetence vedrørende området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Et centralt forhold i denne henseende er den omstændighed, at disse to overgivelsesordninger ikke skaber nye forpligtelser, navnlig for Irland, men blot udvider eksisterende forpligtelser.

5.

Artikel 50 TEU opstiller reglerne for udtræden af Den Europæiske Union:

»1.   Enhver medlemsstat kan i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser beslutte at udtræde af Unionen.

2.   Hvis en medlemsstat beslutter at udtræde, meddeler den det til Det Europæiske Råd. På baggrund af Det Europæiske Råds retningslinjer forhandler og indgår Unionen en aftale med den pågældende stat om de nærmere bestemmelser for statens udtræden under hensyn til rammen for dens fremtidige forbindelser med Unionen. Denne aftale forhandles i overensstemmelse med artikel 218, stk. 3, [TEUF]. Den indgås på Unionens vegne af Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal efter Europa-Parlamentets godkendelse.

3.   Traktaterne ophører med at finde anvendelse på den pågældende medlemsstat på datoen for udtrædelsesaftalens ikrafttræden eller, hvis en sådan aftale ikke foreligger, to år efter meddelelsen i stk. 2, medmindre Det Europæiske Råd efter aftale med den pågældende medlemsstat med enstemmighed beslutter at forlænge denne frist.

4.   Ved anvendelsen af stk. 2 og 3 deltager det medlem af Det Europæiske Råd og Rådet, der repræsenterer den udtrædende medlemsstat, ikke i Det Europæiske Råds eller Rådets drøftelser eller afgørelser vedrørende denne stat.

Kvalificeret flertal defineres som angivet i artikel 238, stk. 3, litra b), [TEUF].

5.   […]«

6.

Artikel 217 TEUF udgør retsgrundlaget for indgåelse af associeringsaftaler:

»Unionen kan med et eller flere tredjelande eller en eller flere internationale organisationer indgå aftaler, hvorved der skabes en associering med gensidige rettigheder og forpligtelser, fælles optræden og særlige procedureregler.«

7.

Artikel 218, stk. 6 og 8, TEUF opstiller de processuelle krav til indgåelsen af internationale aftaler, navnlig associeringsaftaler:

»6.   Rådet vedtager på forslag af forhandleren en afgørelse om indgåelse af aftalen.

Medmindre aftalen udelukkende vedrører den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, vedtager Rådet afgørelsen om indgåelse af aftalen:

8.   Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal under hele proceduren.

Det træffer dog afgørelse med enstemmighed, når aftalen vedrører et område, hvor der kræves enstemmighed ved vedtagelse af en EU-retsakt, samt for så vidt angår associeringsaftaler […]«

8.

Ifølge artikel 1 i protokol nr. 21 deltager Irland ikke i foranstaltninger vedtaget for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed:

»Med forbehold af artikel 3 deltager Det Forenede Kongerige og Irland ikke i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til tredje del, afsnit V, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. […]«

9.

Artikel 2 i protokol nr. 21 specificerer virkningerne af artikel 1:

»Som følge af artikel 1 og med forbehold af artikel 3, 4 og 6 er ingen bestemmelser i tredje del, afsnit V, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, ingen foranstaltninger vedtaget i henhold til nævnte afsnit, ingen bestemmelser i internationale aftaler indgået af Unionen i henhold til nævnte afsnit og ingen afgørelser truffet af Den Europæiske Unions Domstol om fortolkning af sådanne bestemmelser eller foranstaltninger bindende for eller finder anvendelse i Det Forenede Kongerige eller Irland; ingen af disse bestemmelser, foranstaltninger eller afgørelser berører på nogen måde disse staters beføjelser, rettigheder og forpligtelser; ingen af disse bestemmelser, foranstaltninger eller afgørelser berører på nogen måde gældende fællesskabsret eller EU-ret eller udgør en del af EU-retten, således som de finder anvendelse på Det Forenede Kongerige eller Irland.«

10.

I henhold til artikel 3 i protokol nr. 21 kan Irland imidlertid meddele Rådet, at landet ønsker at deltage i vedtagelsen og anvendelsen af en sådan foranstaltning, og i henhold til artikel 4 kan medlemsstaten acceptere en sådan foranstaltning efter, at den er blevet vedtaget.

11.

Rådet vedtog rammeafgørelse 2002/584 ( 5 ) og rammeafgørelse om ændring 2009/299 ( 6 ) enstemmigt i henhold til traktaten om Den Europæiske Union, navnlig under henvisning til artikel 31, stk. 1, litra a), og artikel 34, stk. 2, litra b), inden ændringerne af Lissabontraktaten og protokol nr. 21 trådte i kraft den 1. december 2009. Begge rammeafgørelser er derfor bindende for Irland, selv om Irland ikke udtrykkeligt havde meddelt Rådet, at landet ønskede at deltage i vedtagelsen og anvendelsen heraf, eller at landet accepterede dem.

12.

Artikel 1, stk. 1 og 2, i rammeafgørelse 2002/584 opstiller medlemsstaternes grundlæggende forpligtelser for så vidt angår den europæiske arrestordre:

»1.   Den europæiske arrestordre er en retsafgørelse truffet af en medlemsstat med det formål, at en anden medlemsstat anholder og overgiver en eftersøgt person med henblik på strafforfølgning eller fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning.

2.   Medlemsstaterne fuldbyrder enhver europæisk arrestordre på grundlag af princippet om gensidig anerkendelse og i overensstemmelse med bestemmelserne i denne rammeafgørelse.«

13.

Eftersom Det Forenede Kongerige ikke længere var en medlemsstat på det tidspunkt, hvor landets myndigheder udstedte de pågældende arrestordre, kan rammeafgørelse 2002/584 ikke direkte tjene som grundlag for fuldbyrdelsen heraf.

14.

Udtrædelsesaftalen er vedtaget på grundlag af artikel 50, stk. 2, TEU ( 7 ). Den trådte i kraft den 1. februar 2020 ( 8 ).

15.

I henhold til udtrædelsesaftalens artikel 126 er der en overgangsperiode, som startede på dagen for udtrædelsesaftalens ikrafttræden og sluttede den 31. december 2020. Artikel 127 bestemmer, at medmindre andet er fastsat i udtrædelsesaftalen, finder EU-retten anvendelse på og i Det Forenede Kongerige i overgangsperioden. Eftersom udtrædelsesaftalen ikke indeholder en undtagelse fra artikel 127 for bestemmelser vedrørende den europæiske arrestordre, fortsatte disse bestemmelser med at finde anvendelse i overgangsperioden.

16.

Udtrædelsesaftalens artikel 185 bestemmer bl.a., at »[a]nden og tredje del med undtagelse af artikel 19, artikel 34, stk. 1, artikel 44 og artikel 96, stk. 1, samt sjette del, afsnit I, og artikel 169-181 finder anvendelse fra overgangsperiodens udløb«.

17.

Udtrædelsesaftalens tredje del omfattende artikel 62, stk. 1, som omhandler igangværende retligt samarbejde i straffesager, bestemmer:

»Følgende retsakter finder anvendelse som følger i Det Forenede Kongerige samt i medlemsstaterne i situationer, der involverer Det Forenede Kongerige:

18.

Udtrædelsesaftalens artikel 185 bestemmer, at medlemsstaterne kan beslutte, at de vil afslå at overgive deres statsborgere til Det Forenede Kongerige. Forbundsrepublikken Tyskland, Republikken Østrig og Republikken Slovenien har gjort brug af denne mulighed ( 9 ).

19.

Handels- og samarbejdsaftalen mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab på den ene side og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland på den anden side er en associeringsaftale vedtaget på grundlag af artikel 217 TEUF ( 10 ). Den 1. maj 2021 trådte aftalen i kraft efter, at Den Europæiske Union og Det Forenede Kongerige havde ratificeret den ( 11 ).

20.

Tredje del, afsnit VII, i handels- og samarbejdsaftalen (artikel 596-632) indfører en udleveringsordning mellem medlemsstaterne og Det Forenede Kongerige.

21.

Artikel 632 i handels- og samarbejdsaftalen bestemmer, at afsnit VII »finder anvendelse på europæiske arrestordrer, der er udstedt i overensstemmelse med Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA […] af en stat inden overgangsperiodens udløb, hvis den eftersøgte ikke er blevet anholdt med henblik på fuldbyrdelse inden overgangsperiodens udløb«.

22.

SD er genstand for en europæisk arrestordre dateret den 20. marts 2020, der er udstedt af en judiciel myndighed i Det Forenede Kongerige, med henblik på hans overgivelse til Det Forenede Kongerige for afsoning af en fængselsstraf på otte år. SD blev arresteret i Irland den 9. september 2020. Den 8. februar 2021 traf High Court (ret i første instans) (Irland) afgørelse om SD’s overgivelse til Det Forenede Kongerige og om frihedsberøvelse, mens han afventede overgivelsen.

23.

SN er genstand for en europæisk arrestordre dateret den 5. oktober 2020, der også er udstedt af en judiciel myndighed i Det Forenede Kongerige med henblik på hans overgivelse for retsforfølgelse vedrørende 14 lovovertrædelser. SN blev arresteret i Irland den 25. februar 2021 og varetægtsfængslet, mens han afventede afgørelsen af sagen vedrørende hans overgivelse.

24.

Den 16. februar 2021 blev der indgivet en anmodning til High Court (ret i første instans) på vegne af SD om prøvelse i henhold til artikel 40.4.2 i den irske forfatning af lovligheden af tilbageholdelsen af ham. Det blev gjort gældende, at SD var uretmæssigt frihedsberøvet, da ordningen med den europæiske arrestordre ikke længere fandt anvendelse mellem Irland og Det Forenede Kongerige. Den 5. marts 2021 blev der indgivet en tilsvarende anmodning på vegne af SN.

25.

High Court (ret i første instans) fastslog, at både SD og SN var lovligt tilbageholdt, og afviste derfor at træffe afgørelse om deres løsladelse. Begge fik tilladelse til at iværksætte appel direkte til Supreme Court (øverste domstol, Irland), men de skulle forblive varetægtsfængslet, mens de afventer afgørelserne af deres respektive appeller til Supreme Court (øverste domstol).

26.

Supreme Court (øverste domstol) er af den opfattelse, at det er muligt, at ordningerne i udtrædelsesaftalen og i handels- og samarbejdsaftalen, for så vidt som de vedrører ordningen med europæiske arrestordrer, ikke er bindende for Irland. Hvis det er tilfældet, vil de af Irland vedtagne nationale foranstaltninger med henblik på at opretholde ordningen med europæiske arrestordrer i forhold til Det Forenede Kongerige være ugyldige, og appellanternes fortsatte frihedsberøvelse vil følgelig også være ulovlig.

27.

På denne baggrund har Supreme Court (øverste domstol) forelagt Domstolen følgende spørgsmål:

»Under hensyntagen til, at Irland fortsat har suverænitet inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed i medfør af Irlands ret til at vælge at deltage i de foranstaltninger, der er vedtaget på området af Unionen i henhold til afsnit V i EUF-traktatens tredje del;

under hensyntagen til, at det anførte materielle retsgrundlag for udtrædelsesaftalen (og afgørelsen om indgåelse af samme) er artikel 50 TEU;

under hensyntagen til, at det anførte materielle retsgrundlag for handels- og samarbejdsaftalen (og afgørelsen om indgåelse af samme) er artikel 217 TEUF, og til, at det herefter ikke blev anset for påkrævet eller tilladt for Irland at gøre brug af opt in-ordningen, hvorfor der ikke blev foretaget en sådan opt in:

28.

Den forelæggende ret har anmodet om, at anmodningen om præjudiciel afgørelse behandles efter den præjudicielle hasteprocedure i medfør af artikel 107 i Domstolens procesreglement. Den 18. august 2021 besluttede Domstolens Første Afdeling at tage denne anmodning til følge. Den 7. september 2021 besluttede Domstolen i almindeligt møde at henvise sagen til Store Afdeling.

29.

SD og SN, Irland, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse parter og Kongeriget Danmark deltog også i retsmødet den 27. september 2021.

30.

Problemstillingen i denne sag er, om bestemmelserne om fuldbyrdelse af europæiske arrestordrer, som er medtaget i udtrædelsesaftalen og i handels- og samarbejdsaftalen, er bindende for Irland.

31.

Supreme Court (øverste domstol) har forklaret, at i henhold til irsk ret er det kun muligt at fuldbyrde en europæisk arrestordre udstedt af Det Forenede Kongerige og tilbageholde den eftersøgte person, hvis der er en tilsvarende forpligtelse i henhold til EU-retten, som er bindende for Irland.

32.

Inden Det Forenede Kongeriges udtræden af Den Europæiske Union trådte i kraft den 31. januar 2020, fulgte denne forpligtelse direkte af rammeafgørelse 2002/584. I den efterfølgende overgangsperiode, som udløb den 31. december 2020, fandt rammeafgørelsen fortsat anvendelse i medfør af udtrædelsesaftalens artikel 127. SD’s og SN’s sager er imidlertid ikke omfattet af disse regler, idet de ikke var blevet overgivet til Det Forenede Kongerige inden overgangsperiodens udløb.

33.

Da SD blev arresteret inden overgangsperiodens udløb, er hans situation omfattet af udtrædelsesaftalens artikel 62, stk. 1, litra b), og artikel 185. I henhold til disse bestemmelser finder rammeafgørelse 2002/584 fortsat anvendelse for så vidt angår europæiske arrestordre vedrørende ham.

34.

De irske myndigheder arresterede derimod SN efter overgangsperiodens udløb, selv om Det Forenede Kongeriges myndigheder havde udstedt den europæiske arrestordre under overgangsperioden i overensstemmelse med rammeafgørelse 2002/584. Handels- og samarbejdsaftalens artikel 632 bestemmer vedrørende en sådan situation, at den nye udleveringsordning indført ved aftalens tredje del, afsnit VII, skal finde anvendelse.

35.

SD og SN har anfægtet anvendelsen af disse bestemmelser i de to aftaler. De har gjort gældende, at bestemmelserne skaber nye forpligtelser vedrørende området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. I henhold til protokol nr. 21 er sådanne forpligtelser kun bindende for Irland, hvis medlemsstaten udtrykkeligt accepterede at være bundet af dem (dvs. benyttede sig af opt in-ordningen). Da Irland ikke har benyttet sig af opt in-ordningen, har SD og SN gjort gældende, at der ikke er nogen EU-kompetence til at vedtage de relevante bestemmelser med virkning for Irland, fordi medlemsstaten ikke har overført den kompetence til Den Europæiske Union.

36.

Jeg vil undersøge dette standpunkt i to trin. For det første vil jeg redegøre for betingelserne for anvendelsen af protokol nr. 21, som de fremgår af Domstolens praksis, nemlig at anvendelsen heraf afhænger af retsgrundlaget for den pågældende foranstaltning (A). For det andet vil jeg drøfte, om de relevante bestemmelser, nemlig udtrædelsesaftalens artikel 62, stk. 1, litra b), og artikel 185 og handels- og samarbejdsaftalens tredje del, afsnit VII, især artikel 632 heri, burde have været vedtaget på grundlag af en kompetence vedrørende området med frihed, sikkerhed og retfærdighed (B.1 og B.2).

37.

I henhold til protokol nr. 21 deltager Irland ikke i foranstaltninger vedtaget i medfør af EUF-traktatens tredje del, afsnit V, som omfatter området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, medmindre landet udtrykkeligt benytter sig af opt in-ordningen for så vidt angår sådanne foranstaltninger.

38.

Som jeg allerede har forklaret i to tidligere forslag til afgørelse, er det materielle anvendelsesområde for protokol nr. 21 udtrykkeligt begrænset til området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Endvidere skal protokollen som en undtagelsesbestemmelse fortolkes snævert. Indholdet af og formålet med protokol nr. 21 er ikke at overlade det til Irlands frie skøn, om landet vil deltage i andre foranstaltninger vedtaget af Den Europæiske Union eller være bundet af sådanne foranstaltninger på andre af EU-rettens områder ( 12 ).

39.

Domstolen har følgelig fundet, at det er en foranstaltnings retsgrundlag, som afgør, om protokollen skal finde anvendelse og ikke omvendt ( 13 ). Med andre ord: Protokol nr. 21 finder kun anvendelse i forhold til foranstaltninger, som har eller burde have været vedtaget på grundlag af en kompetence afledt af EUF-traktatens tredje del, afsnit V. En foranstaltning, som berører området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, vil derimod ikke være omfattet af protokollen, hvis det ikke er nødvendigt, at den er vedtaget på grundlag af en sådan kompetence.

40.

De to aftaler er ikke vedtaget på grundlag af kompetencer på området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, men snarere henholdsvis på grundlag af kompetencerne vedrørende ordningerne for en udtræden (artikel 50, stk. 2, TEU), og kompetencen til at indgå en associeringsaftale, artikel 217 TEUF.

41.

Det skal derfor afgøres, om udtrædelsesaftalens artikel 62, stk. 1, litra b), eller handels- og samarbejdsaftalens tredje del, afsnit VII, navnlig artikel 632 heri, burde – i stedet for eller endvidere – have været vedtaget på grundlag af en kompetence vedrørende området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, nemlig artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF.

42.

I overensstemmelse med Domstolens faste praksis skal valget af retsgrundlag for en EU-retsakt, herunder en retsakt, der vedtages med henblik på at indgå en international aftale, foretages på grundlag af objektive forhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol, herunder bl.a. foranstaltningens formål og indhold. Hvis en gennemgang af en EU-retsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse formål eller disse led kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens det andet kun er accessorisk, skal retsakten have et enkelt retsgrundlag, nemlig det, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller led. Kun hvis det undtagelsesvis godtgøres, at der med retsakten forfølges flere formål, eller at den har flere led, der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at et af disse er accessorisk i forhold til et andet, således at flere af traktaternes bestemmelser finder anvendelse, skal en sådan foranstaltning være støttet på de dertil svarende forskellige retsgrundlag. Kumulationen af flere retsgrundlag er ikke desto mindre udelukket, når de procedurer, der er fastlagt i de respektive retsgrundlag, er uforenelige ( 14 ).

43.

Endvidere har Domstolen gentagne gange fundet, at protokol nr. 21 er uden betydning for valget af det korrekte retsgrundlag for vedtagelsen af internationale aftaler ( 15 ). Denne retspraksis svarer til de generelle principper, der er redegjort for i det forudgående punkt, og protokollen støtter ikke i sig selv nogen anden tilgang. SD’s og SN’s argument om, at testen af det fremherskende formål ikke kan finde anvendelse, når foranstaltninger berører protokol nr. 21, kan derfor ikke tiltrædes.

44.

På baggrund af disse betragtninger vil jeg nu undersøge retsgrundlaget for reglerne om arrestordrer i de to aftaler.

45.

Udtrædelsesaftalen, herunder dennes artikel 62, stk. 1, litra b), er vedtaget på grundlag af artikel 50, stk. 2, TEU. I henhold til artikel 50, stk. 2, andet punktum, TEU skal Den Europæiske Union forhandle og indgå en aftale med en udtrædende stat, som opstiller de nærmere bestemmelser for statens udtræden under hensyn til rammen for dens fremtidige forbindelser med Den Europæiske Union. Fjerde punktum heri bestemmer, at aftalen indgås på Den Europæiske Unions vegne af Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal efter Europa-Parlamentets godkendelse.

46.

Som især Kommissionen har forklaret, danner artikel 50, stk. 2, TEU med dette formål grundlag for kompetencen til at indgå en enkelt, udførlig aftale i henhold til en enkelt specifik procedure, som omfatter alle de af traktaterne omfattede områder, som er relevante for udtrædelsen. En sådan aftale omfatter en afslutning på procedurer gennemført på grundlag af EU-retten, som verserer på udtrædelsestidspunktet, for så vidt angår den udtrædende stat. Dette kræver detaljerede regler og ordninger på et stort antal forskellige områder, der er omfattet af EU’s acquis. For at sikre ordnede forhold i forbindelse med en udtrædelsen, der er i Den Europæiske Unions, medlemsstaternes og også den udtrædende stats interesse, kan disse regler og ordninger omfatte overgangsperioder, hvorunder EU-retten fortsat finder anvendelse i den udtrædende stat i en begrænset periode efter udtrædelsens ikrafttræden.

47.

Som et første trin i Det Forenede Kongeriges udtræden af Den Europæiske Union bestemmer udtrædelsesaftalen derfor i artikel 127, at det meste af EU-retten fortsat finder anvendelse på og i Det Forenede Kongerige mellem udtrædelsesdatoen og overgangsperiodens udløb.

48.

Som et andet trin af udtrædelsen skal specifikke regler i udtrædelsesaftalen finde anvendelse derefter, dvs. fra overgangsperiodens udløb, i overensstemmelse udtrædelsesaftalens artikel 185, stk. 4-7.

49.

Det er korrekt, at disse specifikke regler vedrørende det andet trin, på samme måde som den fortsatte anvendelse af det meste af EU-retten i overgangsperioden, omfatter mange forskellige politikker, herunder navnlig overgivelsesordningen i straffesager i medfør af overdragelsesaftalens artikel 62, stk. 1, litra b). Sædvanligvis vil Den Europæiske Union ved gennemførelsen af disse politikker handle i henhold til specifikke kompetencer og vil skulle overholde begrænsninger for disse kompetencer, såsom protokol nr. 21.

50.

På baggrund af udtrædelsesaftalens formål er alle disse politikker imidlertid nødvendigvis supplerende i forhold til det fremherskende formål med at fastlægge en udførlig ordning for overgangen fra medlemskab af Den Europæiske Union til tredjelandsstatus. Denne målsætning er usædvanlig vid i den forstand, at de foranstaltninger, der er nødvendige for gennemførelsen, skal kunne omfatte forskellige særlige områder ( 16 ). Denne aftale skal kunne omhandle hele raden af områder, der er omfattet af EU-retten.

51.

Procedurerne, der fremgår af retsgrundlagene for de specifikke politikker, der er omfattet af udtrædelsesaftalen, bekræfter, at de er af supplerende art i forbindelse med en medlemsstats udtræden.

52.

Dette er særligt tydeligt for politikker, som normalt kræver enstemmighed for, at Rådet for Den Europæiske Union kan handle, såsom indirekte beskatning, der er genstand for udtrædelsesaftalens artikel 51-53. I medfør af artikel 113 TEUF skal Rådet vedtage bestemmelser om harmonisering af indirekte skatter ved enstemmighed, men enstemmighed kan ikke kombineres med det kvalificerede flertal ( 17 ), der er fastsat i artikel 50, stk. 2, TEU. Endvidere skal Rådet i henhold til artikel 113 TEUF kun høre Europa-Parlamentet, mens Parlamentets godkendelse er nødvendig i henhold til artikel 50, stk. 2, TEU.

53.

Denne uforenelighed mellem lovgivningsprocedurer kan ikke løses ved fra en udtrædelsesaftale at undtage anliggender, der kræver iværksættelsen af uforenelige procedurer, fordi artikel 50, stk. 2, TEU ikke fastsætter nogen undtagelser til ordningerne for en udtræden.

54.

Den udførlige tilgang i artikel 50, stk. 2, TEU og den forudsatte lovgivningsprocedure er nødvendige på grund af den usædvanlige situation, som en udtræden udgør, således som Rådet har understreget. Som det er fremgået af Det Forenede Kongeriges udtræden, skal sådanne vide ordninger indgås under intenst politisk pres og inden for en meget kort tidshorisont. Hvis der kræves enstemmighed i Rådet, eller hvis visse anliggender udelukkes fra den generelle procedure, vil det føje kompleksitet til denne proces og øge risikoen for, at der ikke nås en aftale.

55.

At kræve, at en udtrædelsesaftale også skal være vedtaget på grundlag af andre bestemmelser end artikel 50, stk. 2, TEU, når aftalen berører et bestemt område, vil derfor i praksis kunne medføre, at den i artikel 50, stk. 2, TEU omhandlede kompetence og procedure tømmes for indhold ( 18 ).

56.

Det forhold, at en udtrædelsesaftale indeholder bestemmelser, der angår forskellige særlige forhold, kan ikke ændre den måde, hvorpå aftalen som helhed skal kvalificeres, idet kvalifikationen skal ske ud fra aftalens hovedformål og ikke ud fra individuelle bestemmelser ( 19 ).

57.

Domstolen har lagt en tilsvarende tilgang til grund i relation til aftaler om udviklingssamarbejde, men har tilføjet en kvalifikation, nemlig at bestemmelser om særlige forhold ikke må pålægge så omfattende forpligtelser, at de i realiteten udgør særskilte målsætninger i forhold til formålet med udviklingssamarbejdet ( 20 ).

58.

Uanset om denne kvalifikation finder anvendelse på udtrædelsesaftaler, skaber overgivelsesordningen i udtrædelsesaftalens artikel 62, stk. 1, litra b), under alle omstændigheder ikke omfattende forpligtelser, som udgør en særskilt målsætning i forhold til formålet med at sikre ordnede forhold i forbindelse med en udtrædelsesprocedure. Den udvider og ændrer blot eksisterende forpligtelser i lyset af udtrædelsen i en begrænset overgangsperiode.

59.

Anvendelsen af udtrædelsesaftalens artikel 62, stk. 1, litra b), er et perfekt eksempel på en sådan udvidelse, eftersom den deraf følgende forpligtelse afhænger af, at Irland deltager i den europæiske arrestordreordning og derfor kunne modtage sådanne ordrer fra Det Forenede Kongerige inden overgangsperiodens udløb. Irland deltager derimod ikke i den europæiske beskyttelsesordreordning ( 21 ), og landet kunne derfor ikke modtage sådanne ordrer, som ville medføre forpligtelser i henhold til artikel 62, stk. 1, litra k).

60.

Navnlig kan der ikke gives medhold i, at udtrædelsesaftalens artikel 62, stk. 1, litra b), skaber nye forpligtelser for Irland, fordi medlemsstaten var genstand for tilsvarende forpligtelser i henhold til rammeafgørelse 2002/584, inden aftalen trådte i kraft.

61.

I modsætning til det, som SD og SN har gjort gældende, er generaladvokat Hogans begrundelse ( 22 ) vedrørende konventionen til forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i hjemmet (Istanbulkonventionen) ( 23 ) ikke relevant i denne sag. Den Europæiske Union indgik konventionen under henvisning til specifikke beføjelser vedrørende området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Generaladvokat Hogan er enig i denne tilgang ( 24 ). Under denne forudsætning falder Istanbulkonventionen direkte inden for anvendelsesområdet for protokol nr. 21.

62.

SD og SN har gjort gældende, at dette betyder, at udtrædelsesaftalen også burde have været indgået i henhold til sådanne beføjelser og være underlagt protokollen. Istanbulkonventionen er imidlertid en helt anden aftale, og de overvejede retsgrundlag afspejler dette. Navnlig tog generaladvokat Hogan ikke stilling til fortolkningen af artikel 50, stk. 2, TEU eller det passende retsgrundlag for udtrædelsesaftalen.

63.

Udtrædelsesaftalens artikel 62, stk. 1, litra b), er derfor korrekt vedtaget på grundlag af artikel 50, stk. 2, TEU alene. Det er ikke nødvendigt at kombinere denne kompetence med en kompetence forbundet med området med frihed, sikkerhed og retfærdighed.

64.

Den Europæiske Union indgik handels- og samarbejdsaftalen på grundlag af artikel 217 TEUF. Denne bestemmelse giver mulighed for indgåelse af aftaler med tredjelande, hvorved der skabes en associering med gensidige rettigheder og forpligtelser, fælles optræden og særlige procedureregler.

65.

Denne kompetence giver Den Europæiske Union beføjelse til at sikre overholdelsen af de pågældende forpligtelser over for tredjelande inden for alle de områder, der er omfattet af traktaterne ( 25 ). Dens vide anvendelsesområde er begrundet i formålet om at skabe særlige og indbyrdes begunstigende forbindelser med et tredjeland, som dermed får en i hvert fald delvis tilknytning til Den Europæiske Unions system ( 26 ). Dette vidtrækkende, horisontale formål adskiller sig fra formålene med specifikke aftaler, der fastsætter regler for klart definerede problemstillinger. Domstolen har ikke desto mindre fundet, at den generelle beføjelse i henhold til artikel 217 TEUF, henset til princippet om kompetencetildeling i artikel 5, stk. 2, TEU, ikke gør det muligt for Den Europæiske Union inden for rammerne af en associeringsaftale at vedtage retsakter, som overskrider rammerne for de beføjelser, som medlemsstaterne har tildelt den i traktaterne med henblik på at opfylde de mål, der er fastsat heri ( 27 ).

66.

I den foreliggende sag betyder en medvirken i EU-ordningen at deltage i overgivelsesordningen, der er indført for den europæiske arrestordre ved rammeafgørelse 2002/584. Den ordning finder anvendelse på Irland.

67.

For at bevare medlemsstaternes legitime interesser og sikre et højt niveau af demokratisk legitimitet for sådanne potentielt vidtrækkende forpligtelser kræver artikel 218, stk. 6 og 8, TEUF enstemmighed i Rådet og Europa-Parlamentets godkendelse, inden der kan indgås associeringsaftaler.

68.

Kravet om enstemmighed betyder i øvrigt, at Irland har indvilget i at være bundet af overgivelsesordningen i handels- og samarbejdsaftalen. Da der ikke er nogen undtagelse for Irland, må den bindende virkning for medlemsstaten have været klar.

69.

Det er korrekt, at Domstolen også har fundet, at Rådet på grundlag af artikel 217 TEUF er berettiget til at vedtage en foranstaltning i forbindelse med en rammeafgørelse på betingelse af, at foranstaltningen vedrører et specifikt område af EU’s kompetence og også hviler på et retsgrundlag, der i lyset af navnlig dens formål og indhold er tilsvarende for dette område ( 28 ). SD og SN har derfor gjort gældende, at handels- og samarbejdsaftalen burde have været vedtaget på grundlag af artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF som et yderligere retsgrundlag, og at protokol nr. 21 følgelig finder anvendelse. Dette er efter deres opfattelse grunden til, at overgivelsesordningen i aftalen kun kan være bindende for Irland, hvis medlemsstaten har benyttet sig af opt in-ordningen for denne ordning.

70.

Domstolens konklusion vedrørende behovet for et yderligere specifikt retsgrundlag vedrører imidlertid kun afgørelsen af Den Europæiske Unions stilling i organer, der er oprettet ved en associeringsaftale – i den pågældende sag en stillingtagen vedrørende koordineringen af sociale sikringsordninger inden for det associeringsråd, der er oprettet ved aftalen mellem EØF og Tyrkiet ( 29 ). I henhold til artikel 218, stk. 8 og 9, TEUF træffer Rådet afgørelse herom med kvalificeret flertal uden Europa-Parlamentets deltagelse. Tilføjelsen af et specifikt internt retsgrundlag garanterer, at de strengere processuelle krav for Unionens handling på det respektive område ikke omgås.

71.

I modsætning til stillingtagen vedrørende specifikke problemstillinger inden for rammerne af en associeringsaftale vedrørte handels- og samarbejdsaftalen ikke et bestemt politisk område, der ville have krævet en kombination af en specifik kompetence med artikel 217 TEUF. På samme måde som udtrædelsesaftalen, omhandler handels- og samarbejdsaftalen mange områder, der er omfattet af traktaterne. Overgivelsesordningen i handels- og samarbejdsaftalens tredje del, afsnit VII, er kun et af disse mange områder.

72.

I denne henseende svarer beføjelsen til at indgå associeringsaftaler i henhold til artikel 217 TEUF – i det mindste i et vist omfang – til beføjelserne til at indgå udtrædelsesaftaler i henhold til artikel 50, stk. 2, TEU eller aftaler om udviklingssamarbejde i henhold til artikel 209, stk. 2, TEUF. De er alle kendetegnet ved et overordnet formål, som tjenes ved specifikke foranstaltninger, som kun vedtages under henvisning til specifikke kompetencer.

73.

At kræve, at alle relevante kompetencer tilføjes som retsgrundlag, vil imidlertid kunne tømme den respektive kompetence til og procedure for at indgå den internationale aftale for indhold ( 30 ). At kræve, at alle relevante kompetencer tilføjes som retsgrundlag for handels- og samarbejdsaftalen, vil endvidere heller ikke kunne gennemføres på grund af de forskellige og ofte uforenelige ( 31 ) processuelle krav ( 32 ).

74.

Det bør også nævnes, at overgivelsesordningen i handels- og samarbejdsaftalen – i det mindste i forbindelse med forholdet mellem Irland og Det Forenede Kongerige – ikke vil skabe væsentligt nye forpligtelser, men blot fortsætte de fleste af de forpligtelser, der fandtes i henhold til den tidligere ordning i rammeafgørelse 2002/584 og udtrædelsesaftalen. Hvis den ovennævnte kvalifikation af kompetencen i forhold til udviklingssamarbejde ( 33 ) også finder anvendelse på kompetencen i forhold til associeringsaftaler, vil den derfor ikke finde anvendelse i denne specifikke sag.

75.

Handels- og samarbejdsaftalens tredje del, afsnit VII, navnlig artikel 632 heri, er derfor korrekt vedtaget på grundlag af artikel 217 TEUF alene. Det er ikke nødvendigt at kombinere dette retsgrundlag med et retsgrundlag vedrørende området med frihed, sikkerhed og retfærdighed.

76.

Ovenstående betragtninger viser, at protokol nr. 21 ikke omfatter overgivelsesordningen i de to aftaler, og disse ordninger er derfor bindende for Irland uden at der er behov for en specifik opt in-ordning.

77.

Jeg foreslår derfor, at Domstolen træffer følgende afgørelse:

»Artikel 62, stk. 1, litra b), og artikel 185 i aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab, og tredje del, afsnit VII, i handels- og samarbejdsaftalen mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab på den ene side og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland på den anden side, navnlig artikel 632 heri, som bestemmer, at ordningen med den europæiske arrestordre skal fortsætte for så vidt angår Det Forenede Kongerige, er bindende for Irland.«