1

Sagsøgerne Joshua Silver og de andre sagsøgere, hvis navne fremgår af bilaget, er statsborgere i Det Forenede Kongerige og er bosat i Frankrig og i Det Forenede Kongerige.

2

Den 23. juni 2016 besluttede Det Forenede Kongeriges borgere ved en folkeafstemning, at deres land skulle træde ud af Den Europæiske Union.

3

Den 29. marts 2017 meddelte Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland Det Europæiske Råd, at det havde til hensigt at udtræde af Unionen i henhold til artikel 50, stk. 2, TEU.

4

Den 24. januar 2020 undertegnede Unionens og Det Forenede Kongeriges repræsentanter aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Unionen og Det Europæiske Atomenergifællesskab (EUT 2020, L 29, s. 7, herefter »udtrædelsesaftalen«).

5

Den 30. januar 2020 vedtog Rådet for Den Europæiske Union afgørelse (EU) 2020/135 om indgåelse af aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab (EUT 2020, L 29, s. 1, herefter »den anfægtede afgørelse«). I henhold til afgørelsens artikel 1 blev udtrædelsesaftalen godkendt på vegne af Unionen og Det Europæiske Atomenergifællesskab.

6

Den 31. januar 2020 trådte Det Forenede Kongerige ud af Unionen og Det Europæiske Atomenergifællesskab. Den 1. februar 2020 trådte udtrædelsesaftalen i kraft.

7

Ved stævning registreret den 23. april 2020 har sagsøgerne anlagt den foreliggende sag.

8

Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 16. juni 2020 har to af sagsøgerne anmodet om anonymitet. Ved afgørelse af 24. juni 2020 har Retten imødekommet denne anmodning.

9

Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 27. juli 2020 har Rådet fremsat en formalitetsindsigelse i henhold til artikel 130, stk. 1, i Rettens procesreglement.

10

Den 8. september 2020 har sagsøgerne indgivet deres bemærkninger til formalitetsindsigelsen til Rettens Justitskontor.

11

I mellemtiden har Europa-Kommissionen ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 15. juni 2020 fremsat en anmodning om intervention i sagen til støtte for Rådets påstande. Ved skrivelser indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 28. og den 31. august 2020 har sagsøgerne og Rådet taget denne anmodning om intervention til efterretning.

12

Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 19. august 2020 har British in Europe, en fransk forening, fremsat en anmodning om intervention i sagen til støtte for sagsøgernes påstande. Ved skrivelser indleveret til Rettens Justitskontor den 21. december 2020 har sagsøgerne og Rådet fremsat deres bemærkninger til denne anmodning om intervention.

13

Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 19. august 2020 har Plaid Cymru – The Party of Wales, et britisk politisk parti, fremsat en anmodning om intervention i sagen til støtte for sagsøgernes påstande. Ved skrivelser indleveret til Rettens Justitskontor den 21. december 2020 har sagsøgerne og Rådet fremsat deres bemærkninger til denne anmodning om intervention.

14

Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 19. august 2020 har European Democracy Lab, en tysk forening, fremsat en anmodning om intervention i sagen til støtte for sagsøgernes påstande. Ved skrivelser indleveret til Rettens Justitskontor den 21. december 2020 har sagsøgerne og Rådet fremsat deres bemærkninger til denne anmodning om intervention.

15

Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 20. august 2020 har ECIT, en belgisk almennyttig fond, fremsat en anmodning om intervention i sagen til støtte for sagsøgernes påstande. Ved skrivelser indleveret til Rettens Justitskontor den 21. december 2020 har sagsøgerne og Rådet fremsat deres bemærkninger til denne anmodning om intervention.

16

Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 20. august 2020 har European Alternatives Ltd, der fremstår som en sammenslutning af civilsamfundsorganisationer bestående af et engelsk og walisisk selskab, en fransk forening, en tysk forening og en italiensk forening, fremsat en anmodning om intervention i sagen til støtte for sagsøgernes påstande. Ved skrivelser indleveret til Rettens Justitskontor den 21. december 2020 har sagsøgerne og Rådet fremsat deres bemærkninger til denne anmodning om intervention.

17

Ved kendelse af 5. november 2020 har Retten (Tiende Afdeling) på grundlag af procesreglementets artikel 130, stk. 7, henskudt formalitetsindsigelsen til behandling i forbindelse med sagens realitet og udsat afgørelsen om sagsomkostningerne.

18

Ved afgørelse af 11. november 2020 har Retten henvist sagen til Tiende Udvidede Afdeling i overensstemmelse med procesreglementets artikel 28.

19

Rådet har indleveret svarskrift den 8. februar 2021. Den 11. februar 2021 har formanden for Tiende Udvidede Afdeling besluttet ikke at meddele sagsøgerne dette svarskrift.

20

Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 8. februar 2021 har Rådet opfordret Retten til i den foreliggende sag at undersøge, om det ville være hensigtsmæssigt, at Retten udsatte sagen i henhold til procesreglementets artikel 69, litra d), indtil Domstolen har taget stilling til de anmodninger om præjudiciel afgørelse, der er registreret under sagsnr. C-673/20 og C-32/21, eller erklærede sig inkompetent i henhold til samme reglements artikel 128, således at Domstolen kan træffe afgørelse i den foreliggende sag og om disse anmodninger om præjudiciel afgørelse på samme tid. Ved skrivelse indleveret til Justitskontoret den 17. februar 2021 har sagsøgerne anmodet om at få kendskab til svarskriftet med henblik på at kunne fremsætte deres bemærkninger til spørgsmålet om, hvorvidt det ville være hensigtsmæssigt, at Retten udsatte sagen eller erklærede sig inkompetent. Den 22. februar 2021 har formanden for Tiende Udvidede Afdeling besluttet at fremsende det i punkt 42 og 61 i nævnte svarskrift til sagsøgerne. Ved skrivelse indleveret til Justitskontoret den 10. marts 2021 har sagsøgerne fremsat deres bemærkninger til spørgsmålet om, hvorvidt det ville være hensigtsmæssigt, at Retten udsatte sagen eller erklærede sig inkompetent. Ved afgørelse af 15. marts 2021 har formanden for Tiende Udvidede Afdeling besluttet ikke at udsætte sagen.

21

Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:

22

Rådet har i sin formalitetsindsigelse nedlagt følgende påstande:

23

Artikel 54, stk. 3, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol bestemmer, at såfremt der indbringes sager for Domstolen og Retten, som har samme genstand, som rejser de samme fortolkningsspørgsmål, eller hvori gyldigheden af den samme retsakt anfægtes, kan Retten, efter at have hørt parterne, udsætte sin behandling af den pågældende sag, indtil Domstolen har afsagt dom, eller kan, når der er tale om søgsmål, der er anlagt i medfør af artikel 263 TEUF, erklære sig inkompetent, således at Domstolen kan træffe afgørelse i sagen.

24

Det følger af denne bestemmelse, at Retten kun kan erklære sig inkompetent, såfremt et annullationssøgsmål indbringes for både Domstolen og Retten.

25

I den foreliggende sag har Rådet imidlertid foreslået Retten at erklære sig inkompetent, således at Domstolen kan træffe afgørelse i den foreliggende sag i forening med to anmodninger om præjudiciel afgørelse på samme tid (præmis 20 i denne kendelse).

26

Retten kan derfor ikke erklære sig inkompetent i den foreliggende sag.

27

I henhold til procesreglementets artikel 130, stk. 1 og 7, kan Retten, såfremt sagsøgte anmoder herom, tage stilling til, om sagen bør afvises, uden at indlede behandlingen af sagens realitet. Retten kan i medfør af dette procesreglements artikel 130, stk. 6, beslutte at indlede den mundtlige forhandling vedrørende formalitetsindsigelsen.

28

Ifølge retspraksis udelukker den omstændighed, at Retten tidligere har afsagt en kendelse, hvorved en indsigelse fremsat på grundlag af procesreglementets artikel 130, stk. 1, er blevet henskudt til behandling i forbindelse med sagens realitet, ikke muligheden for at afvise et søgsmål ved begrundet kendelse og dermed uden afholdelse af retsmøde (jf. i denne retning kendelse af 19.2.2008, Tokai Europe mod Kommissionen, C-262/07 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2008:95, præmis 26-28).

29

Selv om Retten i den foreliggende sag ved kendelse af 5. november 2020 besluttede at henskyde Rådets formalitetsindsigelse til behandling i forbindelse med sagens realitet, finder Retten sig herefter tilstrækkeligt oplyst ved sagsakterne til, at den kan træffe afgørelse om denne indsigelse ved kendelse.

30

Rådet har gjort gældende, at sagen bør afvises, for så vidt som sagsøgerne ikke har søgsmålskompetence i forhold til den anfægtede afgørelse. Sagsøgerne er nemlig for det første ikke adressater for denne afgørelse. For det andet er sagsøgerne ikke individuelt berørt af den nævnte afgørelse. For det tredje omfatter den anfægtede afgørelse gennemførelsesforanstaltninger, og den er ikke en regelfastsættende retsakt.

31

Sagsøgerne har bestridt formalitetsindsigelsen. De har gjort gældende dels, at de er umiddelbart og individuelt berørt af den anfægtede afgørelse, dels, at afgørelsen er en regelfastsættende retsakt, som berører dem umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.

32

Det skal bemærkes, at ifølge artikel 263, stk. 4, TEUF kan enhver fysisk eller juridisk person på det grundlag, der er omhandlet i artiklens stk. 1 og 2, anlægge annullationssøgsmål med henblik på prøvelse af tre typer retsakter, nemlig for det første retsakter, der er rettet til vedkommende, for det andet retsakter, som berører denne umiddelbart og individuelt, og for det tredje regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.

33

I den foreliggende sag skal sagsøgernes søgsmålskompetence alene vurderes i forhold til den anfægtede afgørelse. Det skal imidlertid bemærkes, at den prøvelse af lovligheden, som Unionens retsinstanser skal foretage af en afgørelse om indgåelse af en international aftale, kan vedrøre lovligheden af denne afgørelse i lyset af selve indholdet af den pågældende internationale aftale (jf. analogt dom af 27.2.2018, Western Sahara Campaign UK, C-266/16, EU:C:2018:118, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis). Heraf følger, at der ved vurderingen af sagsøgernes søgsmålskompetence skal tages hensyn til udtrædelsesaftalens art og indhold.

34

Det skal indledningsvis bemærkes, at sagsøgerne hverken er adressater for den anfægtede afgørelse eller for udtrædelsesaftalen. Det følger heraf, at de ikke har ret til at indbringe klage på grundlag af artikel 263, stk. 4, første sætningsled, TEUF, hvilket de i øvrigt ikke har bestridt.

35

Under disse omstændigheder skal det undersøges, om sagsøgerne har ret til at indbringe klage på grundlag af en af de andre situationer, der er fastsat i artikel 263, stk. 4, andet og tredje sætningsled, TEUF.

36

Det bemærkes, at betingelserne i artikel 263, stk. 4, andet sætningsled, TEUF om at være dels umiddelbart berørt, dels individuelt berørt, er kumulative (jf. dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 75 og 76 og den deri nævnte retspraksis).

37

Under de foreliggende omstændigheder skal det først undersøges, om den anden betingelse om, at sagsøgerne skal være individuelt berørt, er opfyldt.

38

I denne henseende skal det bemærkes, at i henhold til Domstolens faste praksis skal en fysisk eller juridisk person for at kunne anses for at være individuelt berørt af en retsakt, som den pågældende ikke er adressat for, rammes af denne retsakt på grund af visse egenskaber, som er særlige for vedkommende, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller vedkommende fra alle andre og derfor individualiserer vedkommende på lignende måde som adressaten for afgørelsen (dom af 15.7.1963, Plaumann mod Kommissionen, 25/62, EU:C:1963:17, s. 412, og af 13.3.2018, European Union Copper Task Force mod Kommissionen, C-384/16 P, EU:C:2018:176, præmis 93).

39

Den omstændighed, at det er muligt med større eller mindre nøjagtighed at fastlægge antallet eller endog identiteten af de retssubjekter, som denne foranstaltning finder anvendelse på, indebærer følgelig ikke, at de pågældende retssubjekter må anses for individuelt berørt af foranstaltningen, eftersom denne retsvirkning er baseret på objektive retlige eller faktiske kriterier, som er opstillet i den pågældende retsakt (dom af 22.11.2001, Antillean Rice Mills mod Rådet, C-451/98, EU:C:2001:622, præmis 52, og af 13.3.2018, European Union Copper Task Force mod Kommissionen, C-384/16 P, EU:C:2018:176, præmis 94).

40

Tilsvarende kan den omstændighed, at en generel retsakt har forskellige konkrete virkninger for de enkelte retssubjekter, den finder anvendelse på, ikke føre til, at de adskilles fra alle andre berørte personer, såfremt den finder anvendelse på en objektivt bestemt situation (dom af 22.2.2000, ACAV m.fl. mod Rådet, T-138/98, EU:T:2000:45, præmis 66, og kendelse af 3.12.2008, RSA Security Ireland mod Kommissionen, T-227/06, EU:T:2008:547, præmis 59).

41

Den omstændighed, at en bestemmelse på grund af sin art og rækkevidde har generel karakter, for så vidt som den finder anvendelse på de omhandlede personer, udelukker imidlertid ikke i sig selv, at den også kan berøre visse af disse individuelt (dom af 22.6.2006, Belgien og Forum 187 mod Kommissionen, C-182/03 og C-217/03, EU:C:2006:416, præmis 58, og af 23.4.2009, Sahlstedt m.fl. mod Kommissionen, C-362/06 P, EU:C:2009:243, præmis 29).

42

Når en retsakt berører en gruppe personer, som var identificerede eller kunne identificeres på tidspunktet for vedtagelsen af retsakten og på grundlag af kriterier, som er specifikke for medlemmerne af denne gruppe, kan disse antages at være individuelt berørt af denne retsakt, da de indgår i en sluttet gruppe af personer. Dette kan bl.a. være tilfældet, når retsakten ændrer disse personers rettigheder, der er erhvervet før dens vedtagelse (jf. i denne retning dom af 13.3.2008, Kommissionen mod Infront WM, C-125/06 P, EU:C:2008:159, præmis 71 og 72 og den deri nævnte retspraksis, og af 27.2.2014, Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen, C-132/12 P, EU:C:2014:100, præmis 59).

43

I den foreliggende sag har sagsøgerne i det væsentlige gjort gældende, at de er umiddelbart og individuelt berørt af den anfægtede afgørelse, for så vidt som den fratager dem deres status som unionsborgere og de rettigheder, der er knyttet til denne status.

44

Sagsøgerne har nærmere bestemt – for at begrunde, at de er individuelt berørt – for det første forklaret, at de indgår i en lukket kreds bestående af de personer, der er statsborgere i Det Forenede Kongerige, og som dermed havde status som unionsborgere på tidspunktet for udtrædelsesaftalens og den anfægtede afgørelses ikrafttrædelse.

45

Ifølge sagsøgerne er denne kreds af personer »lukket«, eftersom samtlige medlemmer af denne kreds var identificerede eller kunne identificeres på tidspunktet for udtrædelsesaftalens og den anfægtede afgørelses ikrafttrædelse, og da intet nyt medlem efterfølgende kan tilføjes den nævnte kreds. Personer, der opnår status som statsborgere i Det Forenede Kongerige efter denne stats udtræden af Unionen, kan nemlig ikke påberåbe sig denne status som unionsborgere.

46

Sagsøgerne har desuden gjort gældende, at status som unionsborger er en permanent og i princippet uigenkaldelig status, som de erhvervede, før den anfægtede afgørelse blev vedtaget. Følgelig fratager denne afgørelse dem en erhvervet rettighed, som er en specifik og eksklusiv rettighed for medlemmerne af den lukkede kreds, som de indgår i.

47

For det andet har sagsøgerne gjort gældende, at de hver især er individuelt berørt af fortabelsen af deres status som unionsborgere og af de rettigheder, der er knyttet til denne status. De har i denne forbindelse påberåbt sig de konsekvenser, der er forbundet med fortabelsen af status som unionsborgere og af de rettigheder, der er knyttet til denne status, især for dem, der allerede har udøvet deres ret til fri bevægelighed. De har navnlig påberåbt sig følgende:

48

For det tredje har sagsøgerne opfordret Retten til at foretage en bred vurdering af betingelsen om at være individuelt berørt. Denne betingelse bør nemlig fortolkes i lyset af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, som er fastsat i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Desuden vedrører den foreliggende sag princippet om lighed mellem borgerne og berører selve kernen af Unionens forfatningsmæssige identitet.

49

For det fjerde er sagsøgerne af den opfattelse, at spørgsmålet om, hvorvidt de er individuelt berørt, navnlig for så vidt angår eksistensen af en erhvervet rettighed, hænger sammen med spørgsmålet om, hvorvidt status som unionsborger er en permanent og uigenkaldelig status, og at spørgsmålet ikke kan afgøres uden en realitetsbehandling af sagen.

50

Det skal indledningsvis fastslås, at sagsøgernes argumentation med henblik på at godtgøre deres søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, andet sætningsled, TEUF hviler på den forudsætning, at den anfægtede afgørelse medfører »fortabelse« eller »fratagelse« af deres status som unionsborgere og af de rettigheder, der er knyttet til denne status.

51

I denne henseende er det ganske vist korrekt, at hverken den anfægtede afgørelse eller udtrædelsesaftalen udtrykkeligt fratager statsborgere i Det Forenede Kongerige deres status som unionsborgere og de rettigheder, der er knyttet til denne status.

52

Det fremgår imidlertid klart af udtrædelsesaftalens ordlyd og opbygning – og navnlig af præamblens sjette punkt, af artikel 2, litra b)-d), artikel 10, stk. 1, litra a)-d), og mere generelt af hele aftalens anden del med overskriften »Borgerrettigheder« – at denne aftale behandler statsborgere i Det Forenede Kongerige, herunder dem, der var unionsborgere på datoen for Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen, som personer, der ikke har eller fra og med denne dato ikke længere har status som unionsborgere. Det fastsættes således ikke i den nævnte aftale, at statsborgere i Det Forenede Kongerige skal opretholde deres status som unionsborgere og alle de rettigheder, der er knyttet til denne status.

53

Det skal fremhæves, at fortabelsen eller den manglende opretholdelse af status som unionsborger utvivlsomt kan have betydelig indvirkning på de rettigheder, som en statsborger i en medlemsstat, der træder ud af Unionen, nyder (jf. i denne retning dom af 10.12.2018, Wightman m.fl., C-621/18, EU:C:2018:999, præmis 64). Statsborgere i en sådan medlemsstat, der er bosiddende i en anden medlemsstat, kan i endnu højere grad blive berørt af, at den medlemsstat, de kommer fra, træder ud af Unionen, på grund af den til tider mangeårige tilknytning, der er blevet skabt, ud fra såvel et personligt som et erhvervsmæssigt og økonomisk synspunkt (kendelse af 16.6.2020, Walker m.fl. mod Parlamentet og Rådet, T-383/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:269, præmis 41).

54

Hvad angår betingelsen om at være individuelt berørt og i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 38 i denne kendelse, påhviler det imidlertid sagsøgerne at godtgøre, at den anfægtede afgørelse, for så vidt som den fratager dem deres status som unionsborgere og de rettigheder, der er knyttet til denne status, rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressater.

55

I denne henseende er det for det første ubestridt, at udtrædelsesaftalen, navnlig for så vidt som den ikke foreskriver, at statsborgere i Det Forenede Kongerige skal opretholde deres status som unionsborgere, finder anvendelse på alle statsborgere i denne stat og således er almengyldig.

56

Heraf følger, at den anfægtede afgørelse, hvorved udtrædelsesaftalen indføres i Unionens retsorden, selv er en almengyldig retsakt og dermed rammer sagsøgerne på grund af deres objektive status som statsborgere i Det Forenede Kongerige.

57

For det andet gør de omstændigheder, som sagsøgerne har påberåbt sig, og som er nævnt i præmis 44-46 i denne kendelse, og som vedrører tilhørsforholdet til en gruppe personer, der har opnået status som unionsborgere i kraft af deres status som statsborgere i Det Forenede Kongerige, det ikke muligt at fastslå, at sagsøgerne indgår i en sluttet gruppe af personer som omhandlet i den i denne kendelses præmis 42 nævnte retspraksis.

58

Den anfægtede afgørelse blev – for så vidt som den fratager Det Forenede Kongeriges statsborgere deres status som unionsborgere og de rettigheder, der er knyttet til denne status – nemlig i første række vedtaget under hensyn til deres objektive egenskaber som personer, der er statsborgere i en medlemsstat, som træder ud af Unionen (præmis 56 i denne kendelse), og i øvrigt uden at tage hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende for de enkelte personer, således at de pågældende statsborgere ikke er specifikt berørt af denne afgørelse (jf. analogt dom af 28.4.2015, T & L Sugars og Sidul Açúcares mod Kommissionen, C-456/13 P, EU:C:2015:284, præmis 66 og 67, og kendelse af 20.5.2020, Nord Stream mod Parlamentet og Rådet, T-530/19, EU:T:2020:213, præmis 64). Det følger heraf, at sagsøgerne, som de selv har erkendt, kun er berørt af den anfægtede afgørelse på samme måde som alle andre statsborgere i Det Forenede Kongerige. Den af sagsøgerne påberåbte »lukkede kreds« følger således af selve karakteren af den ordning, der er indført ved den anfægtede afgørelse (jf. analogt dom af 10.7.1996, Weber mod Kommissionen, T-482/93, EU:T:1996:97, præmis 65, og af 6.6.2013, T & L Sugars og Sidul Açúcares mod Kommissionen, T-279/11, EU:T:2013:299, præmis 84 og 89).

59

Under disse omstændigheder og i overensstemmelse med den i denne kendelses præmis 39 nævnte retspraksis kan dels det forhold, at antallet eller endog identiteten af de personer, der indgår i den af sagsøgerne påberåbte »lukkede kreds«, kan fastlægges med større eller mindre nøjagtighed, dels det forhold, at denne kreds ikke længere kan udvides efter den anfægtede afgørelses ikrafttrædelse, ikke i sig selv gøre disse personer individuelt berørt af denne afgørelse.

60

I anden række og i modsætning til det af sagsøgerne anførte kan status som unionsborger og de rettigheder, der er knyttet til denne status, ikke kvalificeres som »specifikke« eller »eksklusive« rettigheder. På tidspunktet for Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen var alle statsborgere i denne stat, som på daværende tidspunkt var medlem af Unionen, nemlig indehavere af den nævnte status og de rettigheder, der var knyttet til denne status. Situationen for medlemmerne af den af sagsøgerne påberåbte »lukkede kreds« kan således ikke sammenlignes med sagsøgerens situation i den sag, der gav anledning til dom af 18. maj 1994, Codorniu mod Rådet (C-309/89, EU:C:1994:197, præmis 21 og 22), hvor sagsøgeren blev forhindret i at anvende et registreret varemærke, som efter sin art stiftede en individuel og eksklusiv ejendomsret (jf. i denne retning og analogt kendelse af 23.11.2015, Beul mod Parlamentet og Rådet, T-640/14, EU:T:2015:907, præmis 48).

61

Heraf følger, at sagsøgerne ikke med føje kan gøre gældende, at den anfægtede afgørelse har frataget dem en erhvervet rettighed, der har karakter af en specifik eller eksklusiv rettighed. Den omstændighed, at der findes en erhvervet eller subjektiv ret, hvis rækkevidde eller udøvelse potentielt påvirkes af den omtvistede retsakt, er ikke i sig selv tilstrækkelig til at individualisere indehaveren af den nævnte ret, når andre personer kan have tilsvarende rettigheder og følgelig kan befinde sig i den samme situation som denne indehaver (jf. i denne retning dom af 16.12.2011, Enviro Tech Europe og Enviro Tech International mod Kommissionen, T-291/04, EU:T:2011:760, præmis 116 og den deri nævnte retspraksis).

62

For det tredje kan de forskellige forhold, som de enkelte sagsøgere personligt har påberåbt sig, og som er opregnet i præmis 47 i denne kendelse, højst godtgøre de konkrete, forskellige og i givet fald væsentlige virkninger, som den angivelige fortabelse af deres status som unionsborgere og de rettigheder, der er knyttet til denne status, kan have for dem. Derimod kan ingen af disse forhold godtgøre, at fortabelsen af denne status og de rettigheder, der er knyttet til denne status, har så særlige og så specifikke konsekvenser for dem, at de individualiserer dem i forhold til alle andre personer på samme måde som adressater som omhandlet i den i denne kendelses præmis 38 nævnte retspraksis.

63

Hvad for det fjerde angår sagsøgernes argument om, at betingelsen om at være individuelt berørt bør fortolkes bredt, bemærkes, at chartrets artikel 47 ikke har til formål at ændre den domstolskontrolordning, der er fastsat i traktaterne, og navnlig ikke reglerne for antagelse af direkte søgsmål ved Unionens retsinstanser til realitetsbehandling. De i artikel 263, stk. 4, TEUF fastsatte betingelser for at antage en sag til realitetsbehandling skal således fortolkes i lyset af den grundlæggende ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, uden at fortolkningen herved fører til, at der ses bort fra de betingelser, som udtrykkeligt er fastsat i EUF-traktaten (jf. dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 97 og 98 og den deri nævnte retspraksis, og af 28.4.2015, T & L Sugars og Sidul Açúcares mod Kommissionen, C-456/13 P, EU:C:2015:284, præmis 43 og 44).

64

Beskyttelsen i chartrets artikel 47 kræver imidlertid ikke, at et retssubjekt betingelsesløst kan anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af retsakter, der ikke berører vedkommende individuelt.

65

Den af sagsøgerne påberåbte omstændighed, hvorefter den foreliggende sag vedrører princippet om lighed mellem borgerne og berører selve kernen af Unionens forfatningsmæssige identitet, er i øvrigt i sig selv uden relevans for vurderingen af, om de opfylder betingelsen om at være individuelt berørt. De i artikel 263, stk. 4, TEUF fastsatte betingelser for at antage en sag til realitetsbehandling finder nemlig anvendelse på ethvert annullationssøgsmål uden hensyn til de rejste realitetsspørgsmål. I øvrigt adskiller de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag sig fra de meget specifikke omstændigheder i den sag, der gav anledning til dom af 23. april 1986, Les Verts mod Parlamentet (294/83, EU:C:1986:166, præmis 32-37), som sagsøgerne har henvist til, og som handlede om, hvorvidt en politisk gruppering, der ikke var repræsenteret i Parlamentet, kunne admitteres som sagsøger for at få prøvet Parlamentets retsakter om tildeling af bevillinger med henblik på forberedelse af valg til Europa-Parlamentet, som var blevet vedtaget med deltagelse af rivaliserende politiske grupperinger, der var repræsenteret i Parlamentet.

66

For det femte kan spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgerne er individuelt berørt, i modsætning til det, de har gjort gældende, i den foreliggende sag afgøres uden at foretage en realitetsbehandling af sagen og navnlig uden at undersøge, om status som unionsborger er en permanent og uigenkaldelig status.

67

Under disse omstændigheder må det fastslås, at sagsøgerne ikke er individuelt berørt af den anfægtede afgørelse. Uden at det er nødvendigt at undersøge, om sagsøgerne er umiddelbart berørt af denne afgørelse, har de følgelig ikke søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, andet sætningsled, TEUF.

68

Det bemærkes, at de betingelser i artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF, der er forbundet med for det første den anfægtede retsakts regelfastsættende karakter, for det andet det forhold, at sagsøgerne skal være umiddelbart berørt, og for det tredje den omstændighed, at der ikke er fastsat gennemførelsesforanstaltninger, er kumulative (jf. i denne retning kendelse af 19.11.2020, Buxadé Villalba m.fl. mod Parlamentet, T-32/20, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:552, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).

69

Under de foreliggende omstændigheder skal det først undersøges, om den første betingelse om, at den anfægtede afgørelse skal være af regelfastsættende karakter, er opfyldt.

70

Det skal bemærkes, at begrebet »regelfastsættende retsakter« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF har en mere begrænset rækkevidde end begrebet »retsakter«, der er anvendt i artikel 263, stk. 4, første og andet sætningsled, TEUF. Dette begreb omfatter således ikke samtlige almengyldige retsakter, men vedrører en mere begrænset kategori af retsakter af denne art (dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 58).

71

Begrebet »regelfastsættende retsakter« vedrører følgelig dels almengyldige retsakter og omfatter dels ikke lovgivningsmæssige retsakter (jf. i denne retning dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 60 og 61).

72

I den foreliggende sag er parterne for det første med rette enige om, at den anfægtede afgørelse er en almengyldig ikke-lovgivningsmæssig retsakt.

73

Det er nemlig ubestridt, at den anfægtede afgørelse er en almengyldig retsakt (præmis 56 i denne kendelse).

74

Desuden skal det bemærkes, at en retsakt kun kan anses for en lovgivningsmæssig EU-retsakt, såfremt den er blevet vedtaget på grundlag af en traktatbestemmelse, hvori der udtrykkeligt henvises til enten den almindelige lovgivningsprocedure eller den særlige lovgivningsprocedure (dom af 6.9.2017, Slovakiet og Ungarn mod Rådet, C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:631, præmis 62). I den foreliggende sag blev den anfægtede afgørelse vedtaget på grundlag af artikel 50, stk. 2, TEU. Det må imidlertid konstateres, at selv om denne bestemmelse præciserer, at aftalen om de nærmere bestemmelser for en medlemsstats udtræden indgås på Unionens vegne af Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal efter Europa-Parlamentets godkendelse, henviser den ikke udtrykkeligt til hverken den almindelige lovgivningsprocedure eller den særlige lovgivningsprocedure. Det følger heraf, at den anfægtede afgørelse ikke kan anses for en lovgivningsmæssig retsakt.

75

For det andet er parterne uenige om, hvilke konsekvenser det har, at den anfægtede afgørelse er en almengyldig ikke-lovgivningsmæssig retsakt. Ifølge sagsøgerne kan denne afgørelse kun være en regelfastsættende retsakt. Ifølge Rådet er den nævnte afgørelse hverken en lovgivningsmæssig retsakt eller en regelfastsættende retsakt.

76

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Domstolen i dom af 3. oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet (C-583/11 P, EU:C:2013:625), ikke fastslog, at begrebet »regelfastsættende retsakter« omfatter alle almengyldige ikke-lovgivningsmæssige retsakter.

77

Det skal ganske vist anføres, at Domstolen i en senere dom udtrykkeligt har afvist fortolkningen om, at der findes almengyldige ikke-lovgivningsmæssige retsakter, der ikke er omfattet af begrebet »regelfastsættende retsakter« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF. Domstolen fastslog følgelig, at dette begreb dækker alle almengyldige ikke-lovgivningsmæssige retsakter (jf. i denne retning dom af 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci, C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873, præmis 24 og 28).

78

Det skal imidlertid bemærkes, at den omtvistede retsakt i den sag, der gav anledning til dom af 6. november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci (C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873), var en afgørelse truffet af Kommissionen på området for statsstøtte. Selv om denne afgørelse var almengyldig, da den tog stilling til nationale ordninger, var den af udpræget administrativ karakter og blev i øvrigt vedtaget af Kommissionen alene uden Rådets og Parlamentets medvirken. I denne sammenhæng fandt Kommissionens argument om, at den nævnte afgørelse var en almengyldig ikke-lovgivningsmæssig retsakt, der ikke var omfattet af begrebet »regelfastsættende retsakter«, ingen støtte i ordlyden af, tilblivelseshistorien bag eller formålet med artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF, således som Domstolen bemærkede i denne doms præmis 24-27.

79

Domstolen har derimod endnu ikke haft lejlighed til at undersøge, om afgørelser om godkendelse af indgåelsen af en international aftale, og navnlig afgørelser om godkendelse af indgåelsen af en aftale om de nærmere bestemmelser for en medlemsstats udtræden, skal anses for regelfastsættende retsakter som omhandlet i artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF.

80

Under disse omstændigheder skal det undersøges, om begrebet »regelfastsættende retsakter« ligeledes omfatter sådanne afgørelser.

81

I denne henseende skal det for det første bemærkes, at ligesom enhver international aftale indgået af Unionen er en aftale om de nærmere bestemmelser for en medlemsstats udtræden bindende for EU-institutionerne og har forrang for de retsakter, de udsteder (jf. analogt dom af 13.1.2015, Rådet og Kommissionen mod Stichting Natuur en Milieu og Pesticide Action Network Europe, C-404/12 P og C-405/12 P, EU:C:2015:5, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).

82

Det følger af denne forrang, som internationale aftaler indgået af Unionen har i forhold til bestemmelser i den afledte ret, at udtrædelsesaftalen i retshierarkiet rangerer højere end andre almengyldige retsakter af såvel lovgivningsmæssig som regelfastsættende karakter.

83

Heraf følger, at den anfægtede afgørelse indfører regler i Unionens retsorden, der er indeholdt i udtrædelsesaftalen og har forrang for lovgivningsmæssige og regelfastsættende retsakter og derfor ikke selv kan have en regelfastsættende karakter.

84

For det andet kan udtrædelsesaftalen, henset til proceduren for dens vedtagelse og i lighed med andre internationale aftaler indgået af Unionen, anses for på det eksterne plan at svare til det, en lovgivningsmæssig retsakt er på det interne plan (jf. i denne retning og analogt udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017, EU:C:2017:592, punkt 146).

85

Udtrædelsesaftalen blev nemlig indgået på Unionens vegne af Rådet efter Parlamentets godkendelse i henhold til proceduren i artikel 50, stk. 2, TEU. For så vidt som denne procedure involverer Rådet og Parlamentet, nærmer den sig den almindelige og særlige lovgivningsprocedure, der er fastsat i artikel 289, stk. 1 og 2, TEUF og nævnt i artikel 21, stk. 2 og 3, artikel 22, stk. 1 og 2, artikel 23, stk. 2, artikel 24, stk. 1, artikel 25, stk. 2, og artikel 228, stk. 4, TEUF, på grundlag af hvilke disse to institutioner kan vedtage bestemmelser vedrørende de rettigheder, der er knyttet til statussen som unionsborger. I modsætning til det, sagsøgerne har gjort gældende, deltager unionsborgere, der er statsborgere i den udtrædende medlemsstat, desuden i vedtagelsen af afgørelsen om indgåelse af en aftale om de nærmere bestemmelser for denne stats udtræden, idet artikel 50 TEU ikke foreskriver, at noget medlem af Europa-Parlamentet udelukkes i forbindelse med Parlamentets godkendelse af en sådan aftale.

86

Heraf følger, at den anfægtede afgørelse indfører regler i Unionens retsorden, der er indeholdt i udtrædelsesaftalen, og som er kendetegnet ved en meget stor demokratisk legitimation, i lighed med reglerne i en lovgivningsmæssig retsakt. Det er imidlertid netop den særligt brede demokratiske legitimation af den lovgivning, der vedtages efter en procedure med deltagelse af Rådet og Parlamentet, som begrunder den manglende lempelse af betingelserne for, at borgerne kan anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af lovgivningsmæssige retsakter (jf. i denne retning generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:21, punkt 38).

87

I øvrigt henviser begrebet »regelfastsættende retsakter« i talrige sprogversioner af artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF i mindre grad til lovgivning fra den lovgivende magts side end til lovgivning fra den udøvende magts side (jf. i denne retning generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:21, punkt 41). En afgørelse om godkendelse af indgåelsen af en international aftale eller en aftale om de nærmere bestemmelser for en medlemsstats udtræden, såsom den anfægtede afgørelse, kan imidlertid ikke sammenlignes med lovgivning fra den udøvende magts side.

88

For det tredje ville det være inkonsekvent og paradoksalt at lempe betingelserne for, at borgerne kan anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af den anfægtede afgørelse, ved at kvalificere denne som en regelfastsættende retsakt. En sådan lempelse ville nemlig medføre, at borgerne lettere ville kunne anfægte en given retsregel, når den indgår i en international aftale, såsom udtrædelsesaftalen, og derefter indføres i Unionens retsorden ved en afgørelse om godkendelse af indgåelsen af den omhandlede aftale, såsom den anfægtede afgørelse, end når den samme retsregel indgår i en lovgivningsmæssig retsakt med et identisk indhold, som rangerer lavere i retshierarkiet.

89

For det fjerde fremgår det af tilblivelseshistorien bag artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF, at ophavsmændene til udkastet til traktat om en forfatning for Europa og derefter ophavsmændene til Lissabontraktaten ikke specifikt havde til hensigt at lempe betingelserne for antagelse til realitetsbehandling af borgernes klager med henblik på prøvelse af afgørelser om godkendelse af indgåelsen af en international aftale, såsom bl.a. afgørelser om godkendelse af indgåelsen af en aftale om de nærmere bestemmelser for en medlemsstats udtræden. Navnlig fremgår det på ingen måde af forarbejderne til udkastet til traktat om en forfatning for Europa – og nærmere bestemt artikel III-365, stk. 4, hvis indhold er gentaget med samme ordlyd i artikel 263, stk. 4, TEUF – at de nævnte ophavsmænd ønskede, at sådanne afgørelser skulle anses for »regelfastsættende retsakter« som omhandlet i disse to artikler.

90

Under disse omstændigheder skal begrebet »regelfastsættende retsakter« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF fortolkes således, at det ikke omfatter afgørelser om godkendelse af indgåelsen af en international aftale, såsom navnlig afgørelser om godkendelse af indgåelsen af en aftale om de nærmere bestemmelser for en medlemsstats udtræden.

91

Den anfægtede afgørelse kan derfor ikke anses for en regelfastsættende retsakt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF.

92

Denne konklusion drages ikke i tvivl af sagsøgernes øvrige argumenter.

93

For det første indebærer den omstændighed, at den anfægtede afgørelse blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende under overskriften »ikke-lovgivningsmæssige retsakter«, ikke, at afgørelsen nødvendigvis er en regelfastsættende retsakt. Det følger heraf, at denne offentliggørelse ikke kunne vildlede borgerne med hensyn til deres muligheder for at indbringe klage med henblik på prøvelse af den nævnte afgørelse.

94

For det andet er kvalificeringen af den anfægtede afgørelse som en almengyldig retsakt, der hverken er lovgivningsmæssig eller regelfastsættende, ikke i strid med retssikkerhedsprincippet og princippet om effektiv domstolsbeskyttelse. Disse principper kan nemlig ikke fortolkes således, at de forbyder en gradvis klarlægning af reglerne om antagelse af klager til realitetsbehandling ved en fortolkning i retspraksis, forudsat at en sådan fortolkning med rimelighed kunne forudses (jf. analogt dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 167 og den deri nævnte retspraksis). I den foreliggende sag kunne fortolkningen af begrebet »regelfastsættende retsakter« som anlagt i denne kendelses præmis 90 imidlertid med rimelighed forudses, henset til de særlige kendetegn ved afgørelser om godkendelse af indgåelsen af en international aftale, såsom navnlig afgørelser om godkendelse af indgåelsen af en aftale om de nærmere bestemmelser for en medlemsstats udtræden.

95

For det tredje kræver princippet om effektiv domstolsbeskyttelse som fastsat i chartrets artikel 47 ikke, at et retssubjekt betingelsesløst kan anlægge et annullationssøgsmål direkte ved Unionens retsinstanser til prøvelse af almengyldige retsakter, der ikke er omfattet af begrebet »regelfastsættende retsakter« (jf. analogt for så vidt angår lovgivningsmæssige retsakter dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 105, og af 9.11.2017, SolarWorld mod Rådet, C-204/16 P, EU:C:2017:838, præmis 66).

96

Det følger af det ovenstående, at sagsøgerne ikke har søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF, uden at det er nødvendigt at undersøge, om den anfægtede afgørelse berører sagsøgerne umiddelbart, og om den omfatter gennemførelsesforanstaltninger.

97

Det følger heraf, at Rådet med rette har gjort gældende, at sagsøgerne ikke har søgsmålskompetence. Formalitetsindsigelsen skal derfor tages til følge, og sagen skal afvises.

98

I henhold til procesreglementets artikel 142, stk. 2, mister interventionen sin genstand, såfremt sagen afvises. Da sagen i det foreliggende tilfælde afvises, er det ufornødent at træffe afgørelse om de anmodninger om intervention, som Kommissionen, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT og European Alternatives Ltd har fremsat.

99

I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det for det første den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne har tabt sagen, bør de pålægges at bære deres egne omkostninger og betale de af Rådet afholdte omkostninger i overensstemmelse med Rådets påstand bortset fra omkostningerne i forbindelse med anmodningerne om intervention.

100

For det andet gælder det i henhold til procesreglementets artikel 144, stk. 10, at såfremt hovedsagen afsluttes, inden der er truffet afgørelse om en anmodning om intervention, bærer den, der anmoder om intervention, og hovedparterne hver især de omkostninger, som de har haft i forbindelse med anmodningen om intervention. I den foreliggende sag bærer sagsøgerne, Rådet, Kommissionen, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT og European Alternatives Ltd hver deres egne omkostninger i forbindelse med anmodningerne om intervention.

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

RETTEN (Tiende Udvidede Afdeling):