–

»Varchev Finans« EOOD ved advokat M. Valchanova,

–

Komisia za finansov nadzor ved B. Gercheva, L. Valchovska og M. Vasileva,

–

den tyske regering ved J. Möller og R. Kanitz, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen først ved Y. Marinova, J. Rius og T. Scharf, derefter ved Y. Marinova og T. Scharf, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 56, stk. 2, og artikel 72, stk. 2, i Kommissionens delegerede forordning (EU) 2017/565 af 25. april 2016 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/65/EU for så vidt angår de organisatoriske krav til og vilkårene for drift af investeringsselskaber samt definitioner af begreber med henblik på nævnte direktiv (EUT 2017, L 87, s. 1), sammenholdt med bilag I til denne delegerede forordning.

2

Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem »Varchev Finans« EOOD og Komisia za finansov nadzor (finanstilsynet, Bulgarien, herefter »finanstilsynet«) vedrørende de bøder, som dette selskab blev pålagt for overtrædelse af forpligtelsen til at føre registre vedrørende kundekategorisering og de oplysninger, som gives disse kunder vedrørende de omkostninger og gebyrer, der er knyttet til investeringsservice.

3

Artikel 16, stk. 6, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/65/EU af 15. maj 2014 om markeder for finansielle instrumenter og om ændring af direktiv 2002/92/EF og direktiv 2011/61/EU (EUT 2014, L 173, s. 349) med overskriften »Organisatoriske krav« bestemmer følgende:

»Et investeringsselskab skal opbevare dokumentation for udførte tjenesteydelser, aktiviteter og transaktioner, der er så fyldestgørende, at den kompetente myndighed på grundlag heraf kan varetage sine tilsynsopgaver og træffe håndhævelsesforanstaltninger i henhold til dette direktiv, [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 600/2014 af 15. maj 2014 om markeder for finansielle instrumenter og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012 (EUT 2014, L 173, s. 84)], [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/57/EU af 16. april 2014 om strafferetlige sanktioner for markedsmisbrug (EUT 2014, L 173, s. 179)] og [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 596/2014 af 16. april 2014 om markedsmisbrug (forordningen om markedsmisbrug) og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/6/EF og Kommissionens direktiv 2003/124/EF, 2003/125/EF og 2004/72/EF (EUT 2014, L 173, s. 1)], og navnlig forvisse sig om, at investeringsselskabet har opfyldt alle sine forpligtelser, herunder forpligtelserne over for sine kunder eller potentielle kunder og vedrørende markedets integritet.«

4

Artikel 25 i direktiv 2014/65 med overskriften »Egnetheds- og hensigtsmæssighedsvurdering og rapportering til kunder« fastsætter følgende i stk. 2, 3, 5 og 8:

»2.   Når investeringsselskabet yder investeringsrådgivning eller porteføljepleje, skal det indhente de nødvendige oplysninger om kundens eller den potentielle kundes kendskab til og erfaring på det investeringsområde, som er relevant for den specifikke type produkt eller service, den pågældendes finansielle situation, herunder vedkommendes evne til at bære tab, og investeringsmål, herunder hans risikovillighed, så investeringsselskabet kan anbefale kunden eller den potentielle kunde den investeringsservice og de finansielle instrumenter, der egner sig for vedkommende og navnlig harmonerer med hans risikovillighed og evne til at bære tab.

Medlemsstaterne sikrer, at den samlede pakke er egnet, hvis et investeringsselskab yder investeringsrådgivning og anbefaler en pakke af tjenesteydelser eller produkter sammensat i henhold til artikel 24, stk. 11.

3.   Medlemsstaterne sikrer, at investeringsselskaber, som leverer andre investeringsserviceydelser end dem, der er omhandlet i stk. 2, udbeder sig oplysninger fra kunden eller den potentielle kunde om dennes kendskab til og erfaring på det investeringsområde, som er relevant for den specifikke type produkt eller service, der udbydes eller efterspørges, så investeringsselskabet kan vurdere, om den påtænkte investeringsservice eller det påtænkte investeringsprodukt er hensigtsmæssig(t) for kunden. Vurderingen af en pakke af tjenesteydelser eller produkter i henhold til artikel 24, stk. 11, skal omfatte den samlede pakkes egnethed.

Finder investeringsselskabet på grundlag af de oplysninger, som det har modtaget i medfør af første afsnit, at produktet eller tjenesteydelsen ikke er hensigtsmæssig for kunden eller den potentielle kunde, advarer investeringsselskabet kunden eller den potentielle kunde. Denne advarsel kan gives i et standardiseret format.

Vælger kunderne eller de potentielle kunder ikke at give de oplysninger, der er omhandlet i første afsnit, eller giver de utilstrækkelige oplysninger om deres kendskab og erfaringer, skal investeringsselskabet advare dem om, at investeringsselskabet ikke er i stand til at afgøre, om tjenesteydelsen eller produktet er hensigtsmæssig(t) for vedkommende. Denne advarsel kan gives i et standardiseret format.

[…]

5.   Investeringsselskabet registrerer kunden i sit kundekartotek med det eller de dokumenter, som indeholder investeringsselskabets og kundens aftale, og hvori er anført parternes rettigheder og forpligtelser samt de øvrige betingelser, som gælder for investeringsselskabets tjenesteydelser til kunden. Parternes kontraktlige rettigheder og forpligtelser kan medtages ved henvisning til andre dokumenter eller lovtekster.

[…]

8.   Kommissionen tillægges beføjelse til at vedtage delegerede retsakter i overensstemmelse med artikel 89 med henblik på at sikre, at investeringsselskaberne overholder principperne i nærværende artikels stk. 2-6, når de leverer investeringsservice eller accessoriske tjenesteydelser til deres kunder, herunder de oplysninger, der skal indhentes i forbindelse med vurderingen af tjenesteydelsernes og de finansielle instrumenters egnethed eller hensigtsmæssighed for deres kunder […]«

5

Delegeret forordning 2017/565 blev vedtaget på grundlag af artikel 25, stk. 8, i direktiv 2014/65.

6

Følgende fremgår af 92. betragtning til denne delegerede forordning:

»Den dokumentation, som et investeringsselskab skal have, bør tilpasses virksomhedstypen og rækken af udførte investeringstjenesteydelser og –aktiviteter, forudsat at bogføringsforpligtelserne i direktiv [2014/65], [forordning nr. 600/2014], forordning [596/2014], [direktiv 2014/57] og nærværende forordning er opfyldt, og at de kompetente myndigheder er i stand til at udføre deres tilsynsopgaver og gennemføre håndhævelsesforanstaltninger med henblik på at sikre både investorbeskyttelse og markedsintegritet.«

7

Artikel 50 i delegeret forordning 2017/565 med overskriften »Oplysninger vedrørende omkostninger og dertil knyttede gebyrer« bestemmer i stk. 2:

»I forbindelse med ex ante- og ex post-oplysninger om omkostninger og gebyrer til kunder skal investeringsselskaber aggregere følgende:

[…]«

8

Denne delegerede forordnings artikel 56 med overskriften »Egnethedsvurdering og dertil knyttede dokumentationsforpligtelser« bestemmer følgende:

»1.   Investeringsselskaber skal tage stilling til, om en kunde har den nødvendige erfaring og viden til at forstå risiciene i forbindelse med det tilbudte eller ønskede produkt eller den tilbudte eller ønskede investeringsservice, når de vurderer, om investeringsservice som omhandlet i artikel 25, stk. 3, i direktiv [2014/65] er egnet for kunden.

Et investeringsselskab er berettiget til at antage, at en professionel kunde har den nødvendige erfaring og viden til at forstå risiciene ved denne særlige investeringsservice eller disse særlige transaktioner eller de typer transaktioner eller produkter, i forbindelse med hvilke kunden er klassificeret som professionel kunde.

2.   Investeringsselskaber skal have dokumentation for gennemførte egnethedsvurderinger, og denne dokumentation skal omfatte følgende:

9

Artikel 72 i den nævnte delegerede forordning med overskriften »Opbevaring af dokumentation« fastsætter følgende:

»1.   Dokumentationen skal opbevares på et medium, der tillader lagring af oplysningerne, således at den kompetente myndighed fremover kan anvende den, og i en sådan form og på en sådan måde, at følgende betingelser er opfyldt:

2.   Investeringsselskaber skal som minimum opbevare den i bilag I til denne forordning anførte dokumentation, alt efter arten af deres aktiviteter.

Listen over dokumentation i bilag I til denne forordning berører ikke andre dokumentationsforpligtelser fastsat i anden lovgivning.

3.   Investeringsselskaber skal også have skriftlig dokumentation for alle politikker og procedurer, som det kræves at de overholder i henhold til direktiv [2014/65], forordning [nr. 600/2014], direktiv [2014/57] og forordning [nr. 596/2014] og gennemførelsesforanstaltningerne hertil.

De kompetente myndigheder kan kræve, at investeringsselskaber opbevarer yderligere dokumentation ud over listen i bilag I til denne forordning.«

10

Bilag I til delegeret forordning 2017/565 med overskriften »Opbevaring af dokumentation« indeholder en minimumsliste over dokumentation, der skal opbevares af investeringsselskaber afhængigt af arten af deres aktiviteter. Ifølge denne liste omfatter de oplysninger, der skal opbevares i forbindelse med »Kundevurdering«, bl.a. oplysninger vedrørende »Egnetheds- og hensigtsmæssighedsvurdering«, og, i forbindelse med »Kommunikation med kunder«, »Oplysninger om omkostninger og dertil knyttede gebyrer«.

11

I henhold til artikel 71, stk. 2, nr. 4, i Zakon za pazarite na finansovi instrumenti (lov om markeder for finansielle instrumenter) (DV nr. 15 af 16.2.2018) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, skal investeringsselskaber rettidigt, på passende vis og under hensyntagen til kravene om udfærdigelse af sandfærdige, klare og retvisende oplysninger give deres kunder eller potentielle kunder oplysninger om de forskellige omkostninger og gebyrer samt omfanget heraf.

12

I henhold til denne lovs artikel 290, stk. 9, nr. 16, første alternativ, sammenholdt med denne artikels stk. 1, nr. 16, pålægges juridiske personer og fysiske personer, som driver erhvervsvirksomhed, medmindre andet er fastsat, i tilfælde af tilsidesættelse af kravene i henhold til en EU-forordning en bøde på mellem 5000 og 1000000 bulgarske leva (BGN) (ca. 2500 til 510000 EUR) og i gentagelsestilfælde en bøde på mellem 10000 og 2000000 BGN (ca. 5000 til 1020000 EUR).

13

Varchev Finans er et investeringsselskab, der er indehaver af en licens, som er udstedt af finanstilsynet, og som giver Varchev Finans tilladelse til at levere investeringsservice og til at drive investeringsvirksomhed.

14

I henhold til en anordning fra næstformanden for finanstilsynet af 20. august 2018 blev der gennemført en kontrol af Varchev Finans, hvorefter Varchev Finans blev pålagt at give adgang til alle de registre, som det førte i henhold til retsforskrifterne. Det blev konstateret, at Varchev Finans hverken opbevarede et register med anførelse af egnethedsvurderinger af investeringsservicen eller produktet, som blev gennemført for deres kunder, eller et register med opbevaring af oplysninger om den information, som kunderne modtager vedrørende omkostninger og gebyrer for investeringsservicen.

15

Ved afgørelse af 20. maj 2019 blev Varchev Finans derfor pålagt to bøder for overtrædelse, for det første for overtrædelse af artikel 56, stk. 2, sammenholdt med artikel 72, stk. 2, og bilag I til delegeret forordning 2017/565, og for det andet af artikel 72, stk. 2, sammenholdt med bilag I til den nævnte delegerede forordning.

16

Varchev Finans anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved Rajonen sad Varna (kredsdomstolen i Varna, Bulgarien), som frifandt finanstilsynet og fastslog, at Varchev Finans i strid med de krav, der følger af delegeret forordning 2017/565, ikke førte registre.

17

Varchev Finans iværksatte appel ved Administrativen sad Varna (forvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien), som er den forelæggende ret, til prøvelse af dommen afsagt af Rajonen sad Varna (kredsdomstolen i Varna), idet selskabet bl.a. gjorde gældende, at finanstilsynet havde foretaget en fejlagtig fortolkning og anvendelse af delegeret forordning 2017/565. Det fremgår af den tyske, den engelske og den franske sprogversion af denne delegerede forordning, at Varchev Finans ikke er forpligtet til at føre registre i formel forstand, men udelukkende til at opbevare »dokumentation«, idet denne dokumentation – i overensstemmelse med det af finanstilsynet fastslåede – er tilgængelig i virksomheden.

18

Finanstilsynet har derimod gjort gældende, at det af den bulgarske sprogversion af bestemmelserne i denne delegerede forordning fremgår, at sagsøgeren i hovedsagen skal føre registre i formel forstand.

19

Den forelæggende ret er af den opfattelse, at henset til disse argumenter, og efter at have sammenlignet den bulgarske, den tyske, den engelske og den franske sprogversion af de relevante udtryk i artikel 56, stk. 2, og artikel 72, stk. 2, i delegeret forordning 2017/565, er en præjudiciel afgørelse nødvendig med henblik på at afgøre, om det i henhold til disse bestemmelser er tilstrækkeligt, at de i disse bestemmelser omhandlede oplysninger anføres i investeringsselskabets kundefortegnelser, eller om de systematisk skal anføres i særskilte registre.

20

På denne baggrund har Administrativen sad Varna (forvaltningsdomstolen i Varna) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

21

Med spørgsmålene, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 56, stk. 2, og artikel 72, stk. 2, i delegeret forordning 2017/565, sammenholdt med bilag I til denne delegerede forordning, skal fortolkes således, at investeringsselskaber er forpligtede til at opbevare dokumentation for de egnetheds- og hensigtsmæssighedsvurderinger af den investeringsservice eller det produkt, der er gennemført for hver enkelt kunde, og for de oplysninger, som alle kunder gives om de omkostninger og dertil knyttede gebyrer, der er knyttet til investeringsservice, i særskilte, ensartede registre, bl.a. i form af en elektronisk database.

22

Det skal indledningsvis bemærkes, at selv om det antages, således som finanstilsynet har fremhævet, at disse bestemmelser i den bulgarske sprogversion heraf, for så vidt som ordet »registri« anvendes deri, skal forstås som en henvisning til en forpligtelse til at føre registre i formel forstand, foreligger der, som anført af såvel den forelæggende ret som af alle hovedsagens parter, uoverensstemmelser mellem de forskellige sprogversioner af de nævnte bestemmelser.

23

Mens visse sprogversioner af artikel 56, stk. 2, og artikel 72, stk. 2, i delegeret forordning 2017/565 samt bilag I hertil i lighed med den bulgarske sprogversion henviser til »registre«, såsom den spanske sprogversion (»registros«), den engelske sprogversion (»records«), den italienske sprogversion (»registrazioni«) eller den portugisiske sprogversion (»registos«), henviser andre sprogversioner nemlig snarere til rene »registreringer«, såsom den tyske sprogversion (»Aufzeichnungen«) eller den franske sprogversion (»enregistrements«) af disse bestemmelser, selv om det ikke utvetydigt kan udledes heraf, at disse ord skal forstås således, at de omfatter registre i formel forstand i stedet for rene »registreringer«.

24

Det skal i denne forbindelse derfor bemærkes, at den formulering, der er anvendt i en af sprogversionerne af en EU-retlig bestemmelse, ikke kan tjene som eneste grundlag for bestemmelsens fortolkning eller tillægges større betydning end de øvrige sprogversioner. EU-bestemmelserne skal nemlig fortolkes og anvendes ensartet i lyset af de versioner, der er udfærdiget på alle Unionens sprog, og i tilfælde af uoverensstemmelse mellem disse versioner skal den pågældende bestemmelse fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med den ordning, som den er led i (dom af 25.7.2018, Teglgaard og Fløjstrupgård, C-239/17, EU:C:2018:597, EU:C:2018:597, præmis 37 og 38 og den deri nævnte retspraksis).

25

Det skal herved bemærkes, at de registreringsforpligtelser, som delegeret forordning 2017/565 pålægger investeringsselskaber, ikke alene er fastsat punktvis i visse bestemmelser i denne delegerede forordning, som f.eks. i den nævnte delegerede forordnings artikel 56, stk. 2, med hensyn til gennemførte egnethedsvurderinger af investeringsservicen eller produktet, men også generelt i afdeling 8 i kapitel III i den samme delegerede forordning, vedrørende »Dokumentation«.

26

Dette afsnit indeholder artikel 72 i delegeret forordning 2017/565, som vedrører »Opbevaring af dokumentation«. Denne artikel bestemmer for det første i stk. 1, at denne opbevaring skal foretages i en sådan form og på en sådan måde, der opfylder betingelserne i dette stykkes litra a)-e), navnlig betingelsen om, at den kompetente myndighed let skal kunne få adgang til den pågældende dokumentation.

27

For det andet fastsætter denne delegerede forordnings artikel 72, stk. 2, en forpligtelse til som minimum at opbevare den i bilag I til den nævnte delegerede forordning anførte dokumentation, herunder den i hovedsagen omhandlede dokumentation, som vedrører de egnetheds- og hensigtsmæssighedsvurderinger, der er gennemført for hver enkelt kunde, af investeringsservicen eller produktet, og de oplysninger, som alle kunder gives, om de omkostninger og dertil knyttede gebyrer, der er knyttet til investeringsservice.

28

Som det fremgår af 92. betragtning til samme delegerede forordning, har disse krav til opbevaring af dokumentation til formål at sikre, at de kompetente myndigheder er i stand til at udføre deres tilsynsopgaver og gennemføre håndhævelsesforanstaltninger med henblik på at sikre både investorbeskyttelse og markedsintegriteten.

29

Det følger således af den almindelige opbygning af og formålet med bestemmelserne i delegeret forordning 2017/565 på området for krav til registrering, at denne forordning tilsigter at foreskrive de oplysninger, som investeringsselskaber som minimum er forpligtede til at opbevare, men begrænser sig hvad angår formen og måden for opbevaring af disse oplysninger til at fastsætte visse krav, som denne opbevaring skal opfylde, bl.a. en let adgang for de kompetente tilsynsmyndigheder.

30

Det følger heraf, at disse bestemmelser, for så vidt som de i de forskellige sprogversioner henviser til »registre«, ikke kan fortolkes således, at de pålægger investeringsselskaber en særlig form for opbevaring af de pågældende oplysninger, såsom at føre et særskilt, ensartet register i form af en elektronisk database.

31

En sådan fortolkning fratager definitionen af de i artikel 72, stk. 1, litra a)-e), i delegeret forordning 2017/565 anførte krav, som en opbevaring af dokumentation skal opfylde, deres berettigelse.

32

Det fremgår særligt af denne delegerede forordnings 72, stk. 1, litra e), at investeringsselskabets ordninger skal opfylde dokumentationskravene »uanset den anvendte teknologi«. Det følger heraf, at den nævnte delegerede forordning bygger på en vis »teknologisk neutralitet« således, at den overlader valget af opbevaringsmetoden for dokumentation til investeringsselskaberne på betingelse af, at den valgte metode opfylder alle de krav, der er fastsat i artikel 72, stk. 1, i delegeret forordning 2017/565.

33

En fortolkning af bestemmelserne i artikel 56, stk. 2, og artikel 72, stk. 2, i delegeret forordning 2017/565 samt bilag I hertil, hvorefter de deri anvendte formuleringer vedrører registre i formel forstand i stedet for rene »registreringer«, fremgår heller ikke af direktiv 2014/65, på grundlag af hvilket denne delegerede forordning er blevet vedtaget.

34

Hverken artikel 16, stk. 6, i direktiv 2014/65 – der pålægger medlemsstaterne at sikre, at et investeringsselskab skal opbevare dokumentation for udførte tjenesteydelser, aktiviteter og transaktioner, der er så fyldestgørende, at den kompetente myndighed på grundlag heraf kan varetage sine tilsynsopgaver og træffe håndhævelsesforanstaltninger – eller dette direktivs artikel 25, stk. 5, hvorefter investeringsselskabet registrerer kunden i sit kundekartotek med det eller de dokumenter, som indeholder investeringsselskabets og kundens aftale, og hvori er anført parternes rettigheder og forpligtelser samt de øvrige betingelser, som gælder for investeringsselskabets tjenesteydelser til kunden – foreskriver således den tekniske form, hvorunder investeringsselskabers dokumentation skal opbevares.

35

Henset til det ovenstående skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 56, stk. 2, og artikel 72, stk. 2, i delegeret forordning 2017/565, sammenholdt med bilag I til denne delegerede forordning, skal fortolkes således, at investeringsselskaber ikke er forpligtede til at opbevare dokumentation for de egnetheds- og hensigtsmæssighedsvurderinger af den investeringsservice eller det produkt, der er gennemført for hver enkelt kunde, eller for de oplysninger, som alle kunder gives, om de omkostninger og dertil knyttede gebyrer, der er knyttet til investeringsservice, i særskilte, ensartede registre, bl.a. i form af en elektronisk database, idet opbevaringsmetoden for denne dokumentation kan vælges frit, dog forudsat, at opbevaringsmetoden opfylder samtlige de krav, som er fastsat i den nævnte delegerede forordnings artikel 72, stk. 1.

36

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Niende Afdeling) for ret:

Artikel 56, stk. 2, og artikel 72, stk. 2, i Kommissionens delegerede forordning (EU) 2017/565 af 25. april 2016 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/65/EU for så vidt angår de organisatoriske krav til og vilkårene for drift af investeringsselskaber samt definitioner af begreber med henblik på nævnte direktiv, sammenholdt med bilag I til denne delegerede forordning, skal fortolkes således, at investeringsselskaber ikke er forpligtede til at opbevare dokumentation for de egnetheds- og hensigtsmæssighedsvurderinger af den investeringsservice eller det produkt, der er gennemført for hver enkelt kunde, eller for de oplysninger, som alle kunder gives, om de omkostninger og dertil knyttede gebyrer, der er knyttet til investeringsservice, i særskilte, ensartede registre, bl.a. i form af en elektronisk database, idet opbevaringsmetoden for denne dokumentation kan vælges frit, dog forudsat, at opbevaringsmetoden opfylder samtlige de krav, som er fastsat i den nævnte delegerede forordnings artikel 72, stk. 1.