1.

Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne ( 2 ) har i væsentlig grad forenklet ordningen for overgivelse af mistænkte personer mellem medlemsstaterne. Som den foreliggende sag tydeligt vidner om, opstår der imidlertid vanskeligheder med hensyn til udleveringsanmodninger fra tredjelande.

2.

Selv om man kunne foranlediges til at tro, at sådanne anmodninger fra tredjelande i princippet falder uden for EU-retten, hidrører den specifikke problemstilling, som er opstået i forbindelse med denne anmodning om præjudiciel afgørelse, fra den omstændighed, at de fleste medlemsstater ( 3 ) udelukker udlevering af deres egne statsborgere til tredjelande ( 4 ) og i stedet foretrækker at anvende»aut judicare«-leddet af princippet om aut dedere aut judicare (udlevere eller retsforfølge) i disse tilfælde ( 5 ). Eftersom de medlemsstater, som afslår udlevering af deres egne statsborgere til tredjelande, også uundgåeligt foreskriver i deres egen nationale lovgivning, at lovovertrædelser, der begås af deres statsborgere hvor som helst i verden, kan retsforfølges i deres stat i medfør af princippet om ekstraterritorial kompetence i straffesager, som generelt er accepteret i international ret (dette er også kendt som »det aktive personalprincip« ( 6 )), er denne restriktion for udlevering i praksis mindre problematisk, end den ellers kunne have været.

3.

Det er her, hvor de vanskeligheder, som først kom til udtryk i forbindelse med de faktiske omstændigheder i Domstolens dom af 6. september 2016 i Petruhhin-sagen ( 7 ), viser sig. Hvad sker der i en situation, hvor en statsborger i en medlemsstat udøver retten til fri bevægelighed og flytter til en anden medlemsstat, og sidstnævnte afslår at udlevere sine egne statsborgere til tredjelande, idet den henholder sig til princippet om aut dedere aut judicare? Betyder princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet (artikel 18 TEUF) og retten til fri bevægelighed (artikel 21 TEUF), at værtsmedlemsstaten også i princippet på en eller anden måde er forpligtet til at udvide den regel, der forbyder udlevering af denne stats egne statsborgere, til at omfatte statsborgere fra andre medlemsstater, som har udøvet deres ret til fri bevægelighed?

4.

Disse spørgsmål blev besvaret bekræftende, om end yderst nuanceret, af Domstolen i Petruhhin-dommen. I denne forbindelse anerkendte Domstolen imidlertid, at situationen for en person, der har udøvet sin ret til fri bevægelighed, i dette eksempel ikke fuldstændig kunne sidestilles med situationen for en statsborger fra værtsmedlemsstaten, netop fordi medlemsstaternes nationale lovgivninger generelt ikke omfatter udøvelse af kompetence med hensyn til eksterritoriale overtrædelser, som er begået af ikke-statsborgere i udlandet, i det mindste ikke uden visse forbehold. Domstolen bemærkede følgende:

»Selv om der […] generelt kompenseres for ikke-udleveringen af nationale statsborgere ved den anmodede medlemsstats mulighed for at retsforfølge sine egne statsborgere for alvorlige lovovertrædelser begået uden for dennes område, har denne medlemsstat […] nemlig som hovedregel ikke kompetence til at påkende sådanne handlinger, når hverken gerningsmanden bag eller offeret for den påståede lovovertrædelse er statsborgere i den nævnte medlemsstat« ( 8 ).

Dette dilemma er kernen i retspraksis efter Petruhhin-dommen.

5.

Dette fører os direkte til den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse. Kammergericht Berlin (den regionale appeldomstol i Berlin, Tyskland) ønsker med sin anmodning om præjudiciel afgørelse en afklaring med hensyn til de forpligtelser, som i henhold til EUF-traktaten påhviler en medlemsstat, hvis lovgivning forbyder udlevering af dens egne statsborgere til tredjelande med henblik på retsforfølgning, i forbindelse med udleveringsanmodninger, der vedrører statsborgere fra andre medlemsstater, der aktuelt opholder sig eller har bopæl på den pågældende medlemsstats område.

6.

Domstolen anmodes således atter om at præcisere de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne som følge af de i Petruhhin-dommen beskrevne principper ( 9 ). Det er Domstolens egen vurdering af den nye løsning, der blev foreslået i Petruhhin-dommen, at denne afgørelse tilsyneladende ikke er blevet accepteret universelt af medlemsstaterne. Nogle har fremhævet de retlige og praktiske vanskeligheder, som den medfører for medlemsstaterne for så vidt angår dens anvendelse. Før disse problemstillinger overvejes, er det imidlertid nødvendigt først at redegøre for de relevante omtvistede lovbestemmelser og derefter opsummere den foreliggende sags faktiske omstændigheder.

7.

Artikel 1 i den europæiske udleveringskonvention af 1957 har følgende ordlyd:

»De kontraherende parter forpligter sig til i overensstemmelse med de i denne konvention fastsatte bestemmelser og betingelser til hverandre at udlevere enhver person, mod hvem det begærende lands kompetente myndigheder har indledet retsforfølgning for en forbrydelse, eller som af de nævnte myndigheder ønskes udleveret med henblik på fuldbyrdelse af en straffedom eller en beslutning om sikkerhedsforanstaltning.«

8.

Artikel 6 i den europæiske udleveringskonvention bestemmer:

»1)   

2)   Hvis den stat, over for hvilken begæring er fremsat, ikke udleverer en af sine egne statsborgere, skal den på den begærende stats anmodning forelægge sagen for sine kompetente myndigheder, for at der kan indledes retsforfølgning, såfremt der findes anledning hertil. Med henblik herpå skal akter, oplysninger og bevismidler vedrørende forbrydelsen vederlagsfrit oversendes på den i artikel 12, stk. 1, angivne måde. Den begærende stat skal underrettes om resultatet af sin anmodning.«

9.

Artikel 12 i den europæiske udleveringskonvention af 1957 (som ændret ved anden tillægsprotokol til den europæiske udleveringskonvention af 1957 ( 11 )) har nu følgende ordlyd:

»1.   Anmodningen skal være skriftlig og skal af den begærende parts justitsministerium stiles til den anmodede parts justitsministerium; dog er benyttelse af de diplomatiske kanaler ikke udelukket. Andre meddelelsesformer kan benyttes efter direkte aftale mellem to eller flere parter [ ( 12 )].

2.   Begæringen skal ledsages af:

10.

Artikel 17 i den europæiske udleveringskonvention af 1957 har overskriften »Konkurrerende begæringer« og bestemmer:

»Hvis udlevering samtidig begæres af mere end en stat enten for den samme forbrydelse eller for forskellige forbrydelser, skal den stat, over for hvilken begæringerne fremsættes, træffe sin afgørelse under hensyntagen til samtlige foreliggende omstændigheder, herunder navnlig forbrydelsernes relative grovhed, gerningsstederne, tidspunkterne for de forskellige begæringers fremsættelse, den pågældende persons statsborgerret og muligheden for senere udlevering til en anden stat.«

11.

Forbundsrepublikken Tyskland afgav følgende erklæring samtidig med deponeringen af ratifikationsdokumentet den 2. oktober 1976 i forbindelse med artikel 6 i den europæiske udleveringskonvention af 1957:

»Udlevering af tyskere fra Forbundsrepublikken Tyskland til udlandet er ikke tilladt i henhold til § 16, stk. 2, første punktum, i Forbundsrepublikken Tysklands forfatning og afslås derfor i hvert enkelt tilfælde. Begrebet »statsborger« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, litra (b), i den europæiske udleveringskonvention af 1957 omfatter alle tyskere som omhandlet i § 116, stk. 1, i Forbundsrepublikken Tysklands forfatning.«

Efter ikrafttrædelsen af dens nationale lovgivning, der gennemfører rammeafgørelsen, og efter en afgørelse fra Bundesverfassungsgericht (forbundsdomstol i forfatningsretlige sager, Tyskland) desangående supplerede Forbundsrepublikken Tyskland denne erklæring med henblik på at give rammeafgørelsen forrang i det gensidige forhold mellem Tyskland og de øvrige EU-medlemsstater ( 13 ).

12.

Rammeafgørelsens artikel 8, som vedrører den europæiske arrestordres indhold og form, bestemmer følgende:

»1.   Den europæiske arrestordre skal indeholde følgende oplysninger i overensstemmelse med formularen i bilaget:

[…]«

13.

Artikel 16 (»Afgørelse i tilfælde af konkurrerende anmodninger«), stk. 1 og 3, har følgende ordlyd:

»1.   Hvis flere medlemsstater har udstedt en arrestordre for den samme person, træffer den fuldbyrdende judicielle myndighed afgørelse om, hvilken europæisk arrestordre der skal fuldbyrdes, under behørig hensyntagen til alle forhold, herunder navnlig lovovertrædelsernes relative grovhed og gerningsstedet, de respektive datoer for udstedelsen af de europæiske arrestordrer, samt om arrestordrerne er udstedt med henblik på retsforfølgning eller med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning.

[…]

3.   Hvis der opstår konflikt mellem en europæisk arrestordre og en udleveringsanmodning fra et tredjeland, afgør den kompetente myndighed i den fuldbyrdende medlemsstat, om det er den europæiske arrestordre eller udleveringsanmodningen, der skal have forrang, under behørig hensyntagen til alle forhold, herunder navnlig de forhold, der er omhandlet i stk. 1, samt dem, der er nævnt i den konvention eller aftale, der finder anvendelse.

[…]«

14.

§ 16, stk. 2, i Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Forbundsrepublikken Tysklands forfatning) af 23. maj 1949 ( 14 ) bestemmer:

»Ingen tysk statsborger må udleveres til udlandet. Der kan ved lov fastsættes undtagelsesbestemmelser vedrørende udleveringer til en medlemsstat i Den Europæiske Union eller til en international domstol, såfremt der er sikkerhed for, at retsstatsprincipper overholdes.«

15.

§ 7 i Strafgesetzbuch (den tyske straffelov) ( 15 ) bestemmer følgende:

1. […] var tysk statsborger […] eller

2. på det tidspunkt, hvor lovovertrædelsen blev begået, var udlænding, men befinder sig i Tyskland og ikke udleveres, selv om det i henhold til udleveringsloven ville være tilladt at udlevere vedkommende for en sådan lovovertrædelse, fordi der ikke fremsættes en udleveringsanmodning inden for en rimelig frist, eller en sådan anmodning afvises, eller udleveringen ikke kan iværksættes.«

16.

Den eftersøgte i denne sag, BY, er ukrainsk statsborger. I 2012 flyttede han fra Ukraine til Tyskland (som af praktiske hensyn efter min opfattelse bør betegnes som »værtsmedlemsstaten« eller »den anmodede stat«). I 2014 fik han også rumænsk statsborgerskab i sin egenskab af efterkommer af tidligere rumænske statsborgere, der havde levet i Bukovyna (Bukovina), der tidligere var et rumænsk område. Han har imidlertid aldrig haft midtpunktet for sine livsinteresser i Rumænien (herefter »hjemlandet«).

17.

Regionsretten i Zastavna (Ukraine) udstedte den 26. februar 2016 en arrestordre mod BY. Det hævdes, at BY begik underslæb over for en ukrainsk statsejet virksomhed i perioden 2010-2011. Den 15. marts 2016 udstedte anklagemyndigheden i Ukraine (som efter min opfattelse bør betegnes som »tredjelandet« eller »den begærende stat«) en formel udleveringsanmodning, som blev sendt til Forbundsrepublikken Tyskland gennem de respektive justitsministerier i overensstemmelse med artikel 5 i anden tillægsprotokol til den europæiske udleveringskonvention af 1957. Det er vigtigt at anføre, at BY naturligvis er omfattet af en formodning om uskyld, da denne omstændighed ellers kan blive overset. Dette forslag til afgørelse støtter sig på dette grundlag.

18.

Efter udleveringsanmodningen blev BY anholdt den 26. juli 2016 i henhold til § 19 i Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen ( 16 ). Den 28. november 2016 ophævede Kammergericht Berlin (den regionale appeldomstol i Berlin, Tyskland) varetægtsfængslingen af BY mod betaling af en kaution og på visse betingelser. Efter kautionen var blevet stillet, blev BY blev løsladt den 2. december 2016.

19.

Henset til BY’s rumænske statsborgerskab underrettede Generalstaatsanwaltschaft Berling (anklagemyndigheden i Berlin, Tyskland) – under henvisning til Domstolens dom i Petruhhin-sagen – ved skrivelse af 9. november 2016, der er vedlagt en kopi af den forelæggende rets afgørelse af 1. august 2016, det rumænske justitsministerium om udleveringsanmodningen. Anklagemyndigheden i Berlin spurgte, om Rumænien agtede at overtage strafforfølgningen af BY.

20.

Dette blev i første omgang afvist, og det rumænske justitsministerium svarede, at det krævede en anmodning fra de ukrainske retsmyndigheder. Anklagemyndigheden i Berlin spurgte yderligere, om rumænsk strafferet tillader strafforfølgning af de lovovertrædelser, som BY skal have begået, uanset om de ukrainske retsmyndigheder fremsætter en anmodning om overtagelse af retsforfølgningen (i henhold til artikel 6, stk. 2, i den europæiske udleveringskonvention af 1957). I sit svar meddelte det rumænske justitsministerium anklagemyndigheden i Berlin, at det er en betingelse for at kunne udstede en national arrestordre som forudsætning for en europæisk arrestordre, at der foreligger tilstrækkelige beviser for, at BY har begået lovovertrædelserne. Det rumænske justitsministerium anmodede anklagemyndigheden i Berlin om at indhente sådanne dokumenter og kopier af bevismaterialet fra Ukraine.

21.

På baggrund af denne brevveksling er den forelæggende ret af den opfattelse, at det i henhold til rumænsk ret principielt er muligt at retsforfølge en rumænsk statsborger for lovovertrædelser, som vedkommende har begået i et tredjeland.

22.

Efter den forelæggende rets opfattelse vil en udlevering af BY til Ukraine, som anklagemyndigheden i Berlin har anmodet om, i princippet være lovlig i henhold til tysk ret. Den føler sig imidlertid begrænset af Domstolens dom i Petruhhin-sagen, eftersom de rumænske retsmyndigheder indtil videre hverken har svaret ja eller nej på spørgsmålet om retsforfølgning af BY i Rumænien for de strafbare handlinger, der ligger til grund for udleveringsanmodningen. Den har imidlertid først og fremmest fremhævet forskellene i de faktiske omstændigheder, eftersom BY i den foreliggende sag endnu ikke havde rumænsk statsborgerskab på det tidspunkt, hvor han flyttede midtpunktet for sine livsinteresser fra Ukraine til Forbundsrepublikken Tyskland. Det er imidlertid gjort gældende, at BY ikke har taget bopæl i Forbundsrepublikken Tyskland under udøvelse af retten til fri bevægelighed i henhold til artikel 21, stk. 1, TEUF.

23.

Den forelæggende ret har for det andet gjort opmærksom på praktiske vanskeligheder ved anvendelsen af de principper, der blev fastslået i Petruhhin-dommen. De rumænske retsmyndigheder anmodede Tyskland om fremsendelse af de beviser, der foreligger imod BY, med hensyn til de lovovertrædelser, han skal have begået, for at kunne efterprøve dem. Disse beviser vil gøre det muligt for de nævnte myndigheder at træffe en afgørelse om udstedelse af en national arrestordre, på grundlag af hvilken der efterfølgende ville kunne udstedes en europæisk arrestordre. De tyske myndigheder er imidlertid ikke i besiddelse af disse oplysninger. Dette er ikke overraskende, eftersom Ukraine støtter sin anmodning på den europæiske udleveringskonvention af 1957. Denne konventions artikel 12, stk. 2, kræver ikke, at den begærende stat skal forelægge sådanne dokumenter, og derfor fremsendte Ukraine dem ikke.

24.

Under disse omstændigheder ønsker den forelæggende ret oplyst, om hjemlandet selv er forpligtet til at anmode den begærende stat om de dokumenter, som vil give hjemlandet mulighed for at undersøge, om det vil overtage retsforfølgningen. Den forelæggende ret har desuden anført, at selv hvis de tyske myndigheder var i besiddelse af de dokumenter, som den begærende stat har fremsendt, står det ikke klart, om de automatisk ville kunne blive videresendt af den anmodede stat til hjemlandet for den unionsborger, som ønskes udleveret, eller om en sådan videresendelse ville kræve den begærende stats samtykke.

25.

Hvis grundlæggende oplysninger om udleveringsanmodningen ikke er nok til, at hjemlandet kan afgøre, om det vil overtage retsforfølgningen, og hjemlandet må anmode den begærende stat om fremsendelse af sagsakterne, vil sagen imidlertid blive forsinket i væsentlig grad. Denne forsinkelse vil blive forårsaget af kommunikationen gennem de diplomatiske arbejdsgange og behovet for oversættelse. Den forelæggende ret har anført, at dette giver anledning til særlige problemer, såfremt den retsforfulgte person er varetægtsfængslet.

26.

Den forelæggende ret har desuden fremhævet, at en anmodning om sagsakterne fra den anmodede stat også vil være upraktisk, fordi denne stat ikke er i stand til at bedømme, om det i henhold til hjemlandets nationale ret kommer på tale at foretage en retsforfølgning. Der vil opstå de samme problemer med hensyn til værtsmedlemsstatens manglende kendskab til hjemlandets lovgivning samt uundgåelige forsinkelser som følge heraf, hvis den anmodede medlemsstat skal anmode den begærende stat om at rette en begæring om overtagelse af retsforfølgningen til hjemlandet.

27.

Eftersom de tyske domstole i henhold til § 7, stk. 2, nr. 2, i den tyske straffelov har en subsidiær kompetence til at forfølge lovovertrædelser, der er begået i udlandet, er den forelæggende ret for det tredje i tvivl om, hvorvidt den er forpligtet til at erklære udleveringen for ulovlig for at iagttage forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 18 TEUF. I så fald ville de tyske retsforfølgende myndigheder skulle overtage retsforfølgningen.

28.

Den forelæggende ret mener, at en sådan fremgangsmåde ville gå ud over den effektive retsforfølgning af sådanne lovovertrædelser. Dette ville betyde, at det umiddelbart er ulovligt at udlevere en statsborger i en medlemsstat, fordi de tyske myndigheder har mulighed for selv at overtage retsforfølgningen. Dette ville til gengæld gøre det umuligt i henhold til tysk ret at udstede en arrestordre enten med henblik på udlevering ( 17 ) eller en national arrestordre ( 18 ). På grund af forsinkelsen i denne forbindelse risikeres det, at den retsforfulgte person (atter) unddrager sig retsforfølgning.

29.

På denne baggrund udsatte den forelæggende ret hovedsagen den 23. maj 2019 og forelagde Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

30.

Der er indleveret skriftlige indlæg af BY, den tyske regering, Irland, den græske regering, Irland, den lettiske, den polske, den rumænske, den tyske, den ungarske og den østrigske regering samt Europa-Kommissionen. Retsmødet blev afholdt under COVID-19-pandemien, og repræsentanter for BY, den tyske regering og Europa-Kommissionen afgav mundtlige indlæg i retsmødet den 16. juni 2020. Irland fik tilladelse fra Domstolen til at deltage via en fjernforbindelse, og skriftlige indlæg fra den lettiske og den polske regering blev læst op for medlemmerne af Domstolen og de tilstedeværende repræsentanter for parterne.

31.

Eftersom anvendelsen af Domstolens konklusioner i Petruhhin-dommen – som bekræftet af Domstolen i efterfølgende afgørelser såsom Pisciotti-dommen ( 19 ) og Raugevicius-dommen ( 20 ) – på de faktiske omstændigheder i denne sag er kernen i den forelæggende rets spørgsmål, er det nødvendigt både at tage de faktiske omstændigheder og Domstolens begrundelse i den sag i betragtning.

32.

I Petruhhin-sagen var sagsøgeren en estisk statsborger, som var flyttet til Letland. De lettiske myndigheder modtog efterfølgende en anmodning om udlevering fra Den Russiske Føderations anklagemyndighed, hvoraf det fremgik, at Aleksei Petruhhin var eftersøgt for omfattende organiseret narkohandel gennem deltagelse i en forbrydersammenslutning. I henhold til lettisk ret var det imidlertid udelukket at udlevere egne statsborgere, og Aleksei Petruhhins grundlæggende argument var, at en manglende indrømmelse af denne ret til ham som en anden unionsborger, der havde udøvet sin ret til fri bevægelighed, ville udgøre en uberettiget forskelsbehandling i henhold til artikel 18 TEUF:

33.

Generaladvokat Bot anførte i sit forslag til afgørelse af 10. maj 2016, at det var korrekt, at lettiske statsborgere er omfattet af en beskyttelse i henhold til loven, som ikke gør sig gældende for ikke-lettiske statsborgere ( 21 ). Altså behandles statsborgere fra andre medlemsstater forskelligt i denne henseende. Generaladvokat Bot var imidlertid af den opfattelse, at denne forskelsbehandling var objektivt begrundet af den omstændighed, at Letland har ekstraterritorial kompetence med hensyn til lovovertrædelser begået i udlandet af landets statsborgere, men at denne ret ikke generelt er fastsat i lettisk ret med hensyn til ikke-statsborgere som f.eks. Aleksei Petruhhin (som ikke havde ret til tidsubegrænset ophold i Letland ( 22 )) ( 23 ). Efter at have fastslået, at Aleksei Petruhhin »ikke kan være genstand for strafforfølgning i Letland for en lovovertrædelse, som han er mistænkt for at have begået i Rusland«, fastslog generaladvokat Bot, at:

»[…] i lyset af målet om at undgå, at personer mistænkt for at have begået en lovovertrædelse i et tredjeland undslipper straf, befinder denne statsborger sig ikke i en situation, der er sammenlignelig med situationen for lettiske statsborgere.

Forskelsbehandlingen mellem unionsborgere, der ikke er lettiske statsborgere, og som opholder sig i Letland, og lettiske statsborgere udgør derfor ikke en ved artikel 18, stk. 1, TEUF forbudt forskelsbehandling, for så vidt som den er begrundet i målet om at bekæmpe, at personer mistænkt for at have begået en lovovertrædelse i et tredjeland undslipper straf« ( 24 ).

34.

Domstolen tiltrådte imidlertid ikke dette aspekt af generaladvokat Bots forslag til afgørelse, hvilket jeg senere vil komme tilbage til. Domstolen fastslog derimod, at såfremt den nationale lovgivning i en medlemsstat udelukker udlevering af dens egne statsborgere, betyder princippet om ligebehandling, der fremgår af artikel 18 TEUF, at denne regel om ikke-udlevering også må gøre sig gældende for ikke-statsborgere. Hvis denne regel ikke gør sig gældende for sidstnævnte, er der tale om en restriktion for retten til fri bevægelighed som omhandlet i artikel 21 TEUF ( 25 ).

35.

Domstolen bemærkede desuden, at en sådan restriktion kun er berettiget, såfremt den er begrundet i objektive hensyn og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt forfølges. Den anførte, at stater, som ikke udleverer deres egne statsborgere, generelt har mulighed for at overtage retsforfølgningen af disse statsborgere, men at dette som regel ikke er tilfældet med hensyn til tredjelandsstatsborgere. Der var dermed en bekymring for, at den påståede lovovertrædelse ville forblive straffri. Formålet om at undgå denne risiko havde en legitim karakter i henhold til EU-retten ( 26 ).

36.

I lyset af disse vanskeligheder foreslog Domstolen derefter en foranstaltning, som efter Domstolens opfattelse ville opfylde kravet om proportionalitet. Dette støttede sig på princippet om loyalt samarbejde, som er fastsat i artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU. Domstolen fastslog, at når der ikke foreligger EU-retlige regler, som regulerer udlevering, kræver dette princip, at medlemsstaterne benytter sig af alle de mekanismer til samarbejde og gensidig bistand, som eksisterer på det strafferetlige område i medfør af EU-retten ( 27 ). I denne forbindelse fastslog Domstolen, at:

»[…] artikel 18 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at når en medlemsstat, som en unionsborger, der er statsborger i en anden medlemsstat, har begivet sig til, bliver tilstillet en anmodning om udlevering af et tredjeland, med hvilket den førstnævnte medlemsstat har indgået en udleveringsaftale, er den forpligtet til at underrette den medlemsstat, hvor den nævnte borger er statsborger, og til på anmodning fra den sidstnævnte medlemsstat i givet fald at overgive borgeren til denne i overensstemmelse med bestemmelserne i [rammeafgørelsen], dog forudsat at denne medlemsstat i henhold til national ret har kompetence til at retsforfølge personen for handlinger begået uden for dens nationale område« ( 28 ).

37.

Jeg vender snart tilbage til Petruhhin-dommen og dens konsekvenser for den foreliggende sag. Inden da er det imidlertid nødvendigt at sige mere om den europæiske udleveringskonvention af 1957. Som Kommissionen har fremhævet i sit skriftlige indlæg, foreligger der ingen international aftale mellem Den Europæiske Union og Ukraine om udlevering. På denne baggrund henhører reglerne på udleveringsområdet under medlemsstaternes kompetence. I denne sag fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den internationale aftale, som Ukraine har støttet sin udleveringsanmodning på, er den europæiske udleveringskonvention af 1957. Denne konvention er en aftale fra Europarådet, som Tyskland og Ukraine, såvel som Rumænien, er kontraherende parter til. Inden jeg fortsætter, vil jeg foreslå, at det undersøges, hvorledes anvendelsen af de principper, der blev fastslået i Petruhhin-dommen ( 29 ), påvirker anvendelsen af førnævnte konvention.

38.

Artikel 1 i den europæiske udleveringskonvention af 1957 omfatter en forpligtelse til at udlevere, såfremt den retsforfulgte person er sigtet eller tiltalt for en forbrydelse, som kan medføre udlevering. Der synes ikke at herske tvivl om, at den lovovertrædelse, som BY skal have begået, opfylder kriterierne i konventionens artikel 2 for en »forbrydelse, som kan medføre udlevering«. Konventionen indeholder flere undtagelser, i hvilken forbindelse udlevering kan eller skal afslås (f.eks. politiske forbrydelser i henhold til artikel 3, eller hvis forbrydelsen er begået på den pågældende stats territorium i henhold til artikel 7), som tydeligvis ikke er relevante her. I henhold til artikel 6 er en kontraherende stat også berettiget til at afslå udlevering af sine egne statsborgere. Dette gør sig tydeligvis ikke gældende her, da BY både har rumænsk og ukrainsk statsborgerskab, men ikke er tysk statsborger.

39.

Dermed opstår spørgsmålet, om og hvorledes en anmodet stat kan opfylde sine forpligtelser i henhold til artikel 18 TEUF og 21, stk. 1, TEUF (som omfatter forpligtelsen til at overgive den retsforfulgte person til hjemlandet i overensstemmelse med rammeafgørelsens bestemmelser ( 30 )), hvis hjemlandet udsteder en europæisk arrestordre og samtidig opfylder sine forpligtelser i henhold til konventionen.

40.

Dette er netop grunden til, at Tyskland har henvist til artikel 17 i den europæiske udleveringskonvention af 1957, som omhandler konkurrerende begæringer, samt til rammeafgørelsens artikel 16, stk. 3, som omhandler konflikter mellem en europæisk arrestordre og en udleveringsanmodning fra et tredjeland. Selv om begge bestemmelser omhandler konkurrerende anmodninger, giver de på ingen måde tydelig forrang til hjemlandets anmodning. Eftersom den europæiske udleveringskonvention af 1957 er en international konvention, hvori Unionen ikke er part, skal den, i modsætning til rammeafgørelsen, imidlertid ikke fortolkes af Domstolen. Det er ikke desto mindre hensigtsmæssigt at tage konventionens bestemmelser i betragtning, da de er baggrunden for Ukraines anmodning om udlevering.

41.

Da den erklæring, der var indeholdt i en verbalnote fra Tysklands Faste Repræsentation af 8. november 2010, som indgik til generalsekretariatet for Europarådets traktatkontor den 9. november 2010, vedrørende den europæiske udleveringskonvention af 1957 kun omhandler forbindelserne med andre medlemsstater, er artikel 17 i den europæiske udleveringskonvention af 1957 fortsat gældende for Tyskland i landets forhold til Ukraine. Uanset Domstolens fortolkning af rammeafgørelsens artikel 16, stk. 3, vil problemet med hensyn til artikel 17 i den europæiske udleveringskonvention af 1957 dermed ikke blive løst. Jeg vil foreslå, at denne problemstilling tages op på et senere tidspunkt.

42.

Selv om jeg om lidt vil behandle de tre forelagte spørgsmål, er det efter min opfattelse nødvendigt først at behandle spørgsmålet, om Petruhhin-sagen blev afgjort korrekt, selv om det, som det fremgik af retsmødet, kun er Irland, der på nuværende tidspunkt har anmodet Domstolen om at fravige afgørelsen i den sag. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at generaladvokat Bot havde foretaget en fuldt ud korrekt analyse af problemstillingen med hensyn til artikel 18 TEUF. Som han fremhævede, er en regel, som udelukker udlevering af egne statsborgere, tæt forbundet med læren om, at stater har højhedsret over for deres egne statsborgere samt en tilsvarende pligt til at beskytte sine statsborgere »mod anvendelsen af et udenlandsk straffesystem, hvis funktionsmåde og sprog de ikke kender, og inden for hvilket de vil have vanskeligt ved at forsvare sig« ( 31 ).

43.

Selv om det er muligt, at reglen om ikke-udlevering af egne statsborgere er udtryk for en traditionel mistro til udenlandske retssystemer, og at det stammer fra en mindre globalisereret verden, er det ikke lige det, der er pointen. Det, som staternes praksis vedrørende princippet om aut dedere aut judicare egentlig handlede om, var, at den stat, som den eftersøgte person var statsborger i, havde mulighed for at retsforfølge den pågældende person i henhold til sin egen nationale ret for lovovertrædelser begået i udlandet. Staten havde denne ekstraterritoriale kompetence som følge af udøvelsen af højhedsretten over for sine egne statsborgere. Det forholder sig sådan – således som den historiske afgørelse fra Den Faste Domstol for Mellemfolkelig Retspleje i Lotus-sagen ( 32 ) i sig selv vidner om – at der er visse omstændigheder, hvorunder en stat også kan udøve kompetence med hensyn til lovovertrædelser, der er begået i udlandet af personer, som ikke er statsborgere i den pågældende stat. Såfremt der ikke foreligger specifikke internationale aftaler, der giver universel kompetence med hensyn til bestemte forbrydelser, forholder det sig ikke desto mindre sådan, at kompetencen generelt er begrænset til specifikke omstændigheder, hvorunder de begivenheder, handlinger og personer, som lovgivningen finder anvendelse på med ekstraterritorial virkning, påvirker den pågældende stats fred, lov og orden og gode forvaltning eller i det mindste denne stats interesser, således at der er en reel forbindelse mellem udøvelsen af den ekstraterritoriale kompetence med hensyn til ikke-statsborgere og den stat, der udøver denne kompetence ( 33 ).

44.

Selv om rationalet bag og begrundelsen for Den Faste Domstols afgørelse i Lotus-sagen ( 34 ) har været genstand for en omfattende analyse i de sidste ca. 90 år, efter den blev truffet, og begrænsningerne og endda også relevansen af den dom for nutidige omstændigheder har været genstand for diskussion ( 35 ), er jeg ikke i stand til at forbedre følgende udtalelse om den daværende internationale ret og praksis, som fremgår af præsident Guillaumes individuelle udtalelse i Den Internationale Domstols afgørelse i Arrest Warrant-sagen:

»Stater udøver hovedsageligt deres strafferetlige kompetence på deres eget område. I henhold til klassisk folkeret har de normalt kun kompetence med hensyn til forbrydelser begået i udlandet, hvis gerningsmanden eller, i det mindste offeret, har statsborgerskab i deres stat, eller hvis forbrydelsen truer deres indre eller ydre sikkerhed. De kan i øvrigt udøve kompetence i forbindelse med sørøveri og i de situationer med subsidiær universel jurisdiktion, som er fastlagt i forskellige konventioner, hvis gerningsmanden befinder sig på deres område. Ud over disse tilfælde er universel jurisdiktion imidlertid ikke accepteret i folkeretten […]« ( 36 ).

45.

Denne passage svarer til det, som Domstolen anerkendte i Petruhhin-dommen, nærmere bestemt, at en medlemsstat »som hovedregel ikke [har] kompetence til at påkende […] handlinger«, der udgør alvorlige lovovertrædelser, »begået uden for dennes område«, når »hverken gerningsmanden bag eller offeret for den påståede lovovertrædelse er statsborgere i den nævnte medlemsstat« ( 37 ).

46.

Alt dette er tilstrækkeligt til at godtgøre, at der faktisk er en væsentlig forskel mellem situationen for en statsborger i en stat, som ikke udleverer egne statsborgere, på den ene side, og ikke-statsborgere på den anden side for så vidt angår den ekstraterritoriale anvendelse af denne stats strafferet. Som generaladvokat Bot anførte i sit forslag til afgørelse i Petruhhin-sagen ( 38 ), foreligger der en risiko for straffrihed under disse omstændigheder i sidstnævntes tilfælde, som ikke gør sig gældende i førstnævntes tilfælde.

47.

Selv om den pågældende stat kan vælge at retsforfølge sine egne statsborgere for påståede lovovertrædelser begået i udlandet, forholder det sig som regel anderledes med hensyn til påståede lovovertrædelser begået i udlandet af ikke-statsborgere. Selv om rækkevidden af anvendelsesområdet for statens ekstraterritoriale kompetence i det sidstnævnte tilfælde kan diskuteres, bestrides det imidlertid ikke, at international ret og praksis fastsætter visse begrænsninger for en stats kompetence til at lovgive med ekstraterritorial virkning med hensyn til forbrydelser begået af ikke-statsborgere uden for denne stats eget område, som er forskellige fra de begrænsninger, der gør sig gældende for dens egne statsborgere. De faktiske omstændigheder i Petruhhin-sagen er på deres egen måde et vidnesbyrd om dette, fordi en estisk statsborger, som ikke havde permanent opholdstilladelse i Letland, i henhold til lettisk ret ikke kunne retsforfølges i Letland for hans påståede deltagelse i narkohandel i Den Russiske Føderation ( 39 ).

48.

Alt dette viser, at statsborgere i hjemlandet på den ene side og andre unionsborgere på den anden side ikke befinder sig i sammenlignelige situationer med henblik på en regel, hvorefter værtsmedlemsstaten afslår udlevering af sine egne statsborgere. I betragtning af denne grundlæggende forskel er jeg af den opfattelse, at der reelt ikke var – og ikke er – nogen forskelsbehandling i henhold til artikel 18 TEUF for så vidt angår anvendelsen af statsborgerskabsundtagelsen på grund af de forskellige regler for udøvelsen af ekstraterritorial kompetence med hensyn til forbrydelser begået i udlandet afhængig af spørgsmålet, om den pågældende er statsborger i hjemlandet eller ej. Under sådanne omstændigheder, gentager jeg, foreligger der derfor en risiko for straffrihed i sidstnævntes tilfælde, som ikke gør sig gældende i førstnævntes tilfælde. Dette er den væsentligste forskel mellem de to tilfælde af omstændigheder, som betyder, at disse forskelligartede regler for udlevering afhængig af den eftersøgte persons statsborgerskab efter min opfattelse ikke udgør forskelsbehandling i henhold til artikel 18 TEUF.

49.

Det er korrekt, at Petruhhin-dommen er en forholdsvis ny afgørelse fra Domstolens Store Afdeling. I den relativt korte periode efter denne afgørelse har den imidlertid givet anledning til en række i stigende grad komplicerede sager, som alle på deres egen måde har vist, hvor vanskeligt det faktisk er at anvende Petruhhin-principperne ( 40 ) i praksis.

50.

Et eksempel på dette er Domstolens afgørelse i Raugevicius-sagen ( 41 ), hvor Den Russiske Føderation havde anmodet om udlevering af en litauisk statsborger, som også havde russisk statsborgerskab, med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf, som en russisk ret havde pålagt. Selv om finsk ret forbød udlevering af egne statsborgere til tredjelande, fandtes der imidlertid i finsk ret en mekanisme, hvorved straffe, der er idømt i udlandet i forhold til finske statsborgere »eller en udlænding, som har fast bopæl i Finland«, kan afsones på finsk område. Derefter opstod spørgsmålet, om Petruhhin-principperne kunne finde anvendelse under disse omstændigheder.

51.

Generaladvokat Bot fremhævede i sit forslag til afgørelse ( 42 ) de potentielle vanskeligheder. Det var ikke muligt at give de judicielle myndigheder i Litauen mulighed for at udstede en europæisk arrestordre med henblik på at gennemføre yderligere straffesager, da dette ville være i strid med ne bis in idem-princippet ( 43 ). I denne forbindelse anførte generaladvokat Bot følgende:

»Det forekommer mig heller ikke muligt at etablere en mekanisme, som giver de judicielle myndigheder i Litauen mulighed for at udstede en europæisk arrestordre med henblik på fuldbyrdelse af straffen i Litauen. Bortset fra den retlige hindring, som følger af den omstændighed, at den straf, der skal fuldbyrdes, er blevet afsagt af en ret i et tredjeland, bemærkes, at de finske myndigheder i så tilfælde ville have grundlag for at påberåbe sig den fakultative grund til at afslå fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre i artikel 4, nr. 6), i [rammeafgørelsen], hvorefter den fuldbyrdende judicielle myndighed kan afslå at fuldbyrde en arrestordre, der er udstedt med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf, og den eftersøgte »opholder sig i, er statsborger i eller bosat i den fuldbyrdende medlemsstat«, og denne medlemsstat forpligter sig til selv at fuldbyrde straffen i henhold til sin nationale lovgivning« ( 44 ).

52.

Domstolen var imidlertid af en anden opfattelse. Den bemærkede, at den finske statsborgerskabsundtagelse umiddelbart indebar forskelsbehandling i henhold til artikel 18 TEUF, og at en sådan regel, ifølge Petruhhin-principperne ( 45 ), kun er berettiget, »såfremt den er begrundet i objektive hensyn og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt forfølges med den nationale lovgivning« ( 46 ).

53.

Derefter behandlede Domstolen spørgsmålet, om Petruhhin-principperne finder anvendelse i forbindelse med et tredjelands anmodning om udlevering med henblik på straffuldbyrdelse. Domstolen accepterede, at indledningen af en ny strafforfølgning over for en person, som allerede er blevet retsforfulgt og dømt i den begærende stat, kan være i strid med princippet ne bis in idem. Domstolen fortsatte derefter som følger:

»Selv om princippet ne bis in idem, således som det er sikret ved national ret, kan udgøre en hindring for, at en medlemsstat retsforfølger personer, der er omhandlet i en anmodning om udlevering med henblik på straffuldbyrdelse, forholder det sig […] således, at der i national ret og/eller international ret findes mekanismer med henblik på at undgå risikoen for, at sådanne personer forbliver straffrie, som gør det muligt for disse personer at afsone deres straf i navnlig den stat, hvor de er statsborgere, og herved øger deres chance for social reintegration efter endt afsoning« ( 47 ).

54.

Domstolen henviste derefter til konventionen af 21. marts 1983 om overførelse af domfældte ( 48 ), hvori alle medlemsstaterne og Den Russiske Føderation er parter. Konventionen om overførelse af domfældte tillader overførelse under visse omstændigheder af personer, der afsoner domme i udenlandske fængsler, således at de kan afsone deres straf i fængsler i deres hjemland.

55.

Domstolen bemærkede derefter, at Finland tillader, at både egne statsborgere og ikke-statsborgere, der har fast bopæl i Finland, drager fordel af denne konvention. Dermed var det muligt, at Denis Raugevicius kunne anses for at have fast bopæl i Finland og dermed afsone den resterende straf i Finland, såfremt Denis Raugevicius selv og Den Russiske Føderation gav samtykke hertil.

56.

Derefter fastslog Domstolen følgende:

»Artikel 18 TEUF og 21 TEUF kræver […], at statsborgere fra andre medlemsstater, der har fast bopæl i Finland, og som er genstand for en anmodning om udlevering til et tredjeland med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf, er omfattet af den regel om forbud mod udlevering, som finder anvendelse på finske statsborgere, og kan afsone deres straf på finsk område på samme betingelser som disse sidstnævnte statsborgere. Såfremt en statsborger som Denis Raugevicius ikke kan anses for at have fast bopæl i den anmodede medlemsstat, reguleres spørgsmålet om udleveringen af ham derimod i henhold til den nationale eller den internationale lovgivning, der finder anvendelse« ( 49 ).

57.

Selv om det er korrekt, at Raugevicius-dommen ( 50 ) omhandlede en lidt anderledes situation, hvori der blev anmodet om udlevering med henblik på fuldbyrdelse af en straf, fremhæver den ikke desto mindre på sin egen måde Petruhhin-dommens begrænsninger, netop fordi der generelt er forskel med henblik på udlevering mellem situationen for statsborgere i hjemlandet på den ene side og statsborgere fra andre medlemsstater på den anden side.

58.

Virkningen af afgørelsen i Raugevicius-sagen ( 51 ) var, at Domstolen anerkendte, at medmindre finsk ret sidestillede situationen for den eftersøgte med situationen for dens egne statsborgere ( 52 ), således at konventionen om overførsel af domfældte kunne finde anvendelse på ham, ville det have været umuligt at anvende afgørelsen i Petruhhin-sagen på førstnævnte sags faktiske omstændigheder.

59.

Jeg frygter desuden, at Petruhhin-dommen risikerer at medføre praktiske vanskeligheder, især fordi både lovgivningen og praksis vedrørende overgivelse og udlevering – som fremgår af enten rammeafgørelsen eller den europæiske udleveringskonvention af 1957 – ikke nødvendigvis er særlig godt tilpasset til anmodninger fra værtsmedlemsstaten til de retsforfølgende myndigheder i hjemlandet med hensyn til retsforfølgning af hjemlandets egne statsborgere for forbrydelser begået i et tredjeland eller, for den sags skyld, anmodninger fra enten hjemlandet eller værtsmedlemsstaten til det tredjeland, hvori forbrydelsen er begået.

60.

Nogle af disse praktiske vanskeligheder, som Petruhhin-dommen gav anledning til, er blevet nævnt af den forelæggende ret samt under retsmødet af repræsentanterne fra de forskellige medlemsstater. Alle disse praktiske problemer rejser spørgsmål med hensyn til den potentielle straffrihed. Hvor længe skal værtsmedlemsstaten f.eks. vente, før hjemlandet træffer en afgørelse? Det bør i øvrigt nævnes, at sådanne forsinkelser kan være særligt problematiske, hvis den eftersøgte person er varetægtsfængslet i værtsmedlemsstaten. Selv om den stat måske ikke er villig til at forlænge den eftersøgte persons varetægtsfængsling, mens resultatet af anmodningen til den pågældendes hjemland afventes, kan en eventuel afgørelse om at løslade den pågældende imidlertid også være problematisk, navnlig hvis det vurderes, at den pågældende risikerer at flygte.

61.

I denne forbindelse er alle de medlemsstater, der deltager i sagen, stort set enige om, at hjemlandet ikke har tilstrækkelige oplysninger til at udstede en europæisk arrestordre, hvis en værtsmedlemsstat henvender sig til det med oplysninger om, at et tredjeland anmoder om udlevering af en af dets statsborgere, som befinder sig i værtsmedlemsstaten, og anmoder hjemlandet om at afgøre, om det vil anmode om overgivelse af sin statsborger med henblik på at overtage retsforfølgningen.

62.

Alle medlemsstaterne er også stort set enige om, at der ikke findes én specifik frist, der kan anvendes i alle sager, inden for hvilken værtsmedlemsstaten kan forvente et svar fra hjemlandet på spørgsmålet, om sidstnævnte agter at udstede en europæisk arrestordre, eller for hvornår det skal have udstedt en europæisk arrestordre, hvis det ønsker at gøre dette. Spørgsmålet om disse frister kom ikke fra den forelæggende ret, men blev derimod stillet i forbindelse med spørgsmålene til parterne med henblik på retsmødet og indgik i Kommissionens skriftlige svar på et spørgsmål fra Domstolen, der havde til formål at give et indblik i anvendelsen af Petruhhin-principperne ( 53 ) i medlemsstaternes praksis. Der forekommer tilsvarende at være udbredt enighed blandt medlemsstaterne (herunder dem, der var tilstede under retsmødet, og ifølge de af Kommissionen forelagte dokumenter, der havde til formål at undersøge den praktiske anvendelse af Petruhhin-dommen) om, at hjemlandet bør træffe afgørelse om udstedelse af en europæisk arrestordre så hurtigt som muligt, men at tidsfristen vil afhænge af den pågældende sags nærmere faktiske omstændigheder. Et af de vigtigste spørgsmål er, om den pågældende person er varetægtsfængslet med henblik på udlevering.

63.

Det fremgår imidlertid af de svar, som Kommissionen har indhentet fra medlemsstaterne ( 54 ), at de pågældende frister vil være på mellem 10 og 45 dage, og at længere frister kun vil blive givet af få stater eller under ekstraordinære omstændigheder ( 55 ). Kun ganske få medlemsstater fastsætter slet ikke frister. Dette vil imidlertid medføre en væsentlig grad af usikkerhed.

64.

Det er vanskeligt ikke at få det indtryk, at enhver frist generelt vil være enten for kort for enten hjemlandet eller værtsmedlemsstaten til at kontakte den begærende stat gennem en anmodning om gensidig retshjælp, modtage et svar samt oversætte og vurdere sagsakter, som kan udgøre flere hundrede sider. Tidsrammen er yderst snæver og vil ganske givet ofte være for kort, selv hvis der foreligger aftaler om gensidig retshjælp. I de sager, hvor dette ikke er tilfældet, og det er nødvendigt at gøre brug af de diplomatiske arbejdsgange, kan det være næsten umuligt for et hjemland at udstede en europæisk arrestordre inden for en sådan frist. I retsmødet fremhævede repræsentanten for Kommissionen, at det kun kan forholde sig anderledes i det usædvanlige tilfælde, hvor hjemlandet allerede parallelt har indledt en efterforskning af den pågældende.

65.

Der er desuden andre problemer, der toner frem. Kan værtsmedlemsstaten frit videresende de af tredjelandet fremsendte dokumenter til hjemlandet, eller kræves der samtykke fra tredjelandet i denne forbindelse? Hvis Rumænien i den foreliggende sag indvilligede i at overtage retsforfølgningen fra Tyskland, og der blev udstedt en europæisk arrestordre til dette formål, ville der desuden i det mindste opstå et spørgsmål med hensyn til konventionens artikel 17, om Tyskland i dette tilfælde havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til konventionens artikel 1, fordi dette nødvendigvis ville indebære et afslag på at godkende udleveringen af den mistænkte til Ukraine af årsager, som ikke tidligere er blevet anført i de forskellige erklæringer, som Tyskland har afgivet med henblik på konventionens artikel 6 ( 56 ). Desuden opstår spørgsmålet om, hvad der sker, hvis den eftersøgte person ikke ønsker, at den pågældendes retsforfølgning overtages af den pågældendes hjemland.

66.

Praksis og erfaring har tilsvarende vist, at de to situationer faktisk ikke er sammenlignelige med henblik på anvendelsen af lighedsprincipperne i artikel 18 TEUF. Disse praktiske problemer med hensyn til en potentiel straffrihed forværres, idet der ikke findes en passende lovgivningsstruktur i EU-retten. Jeg vil derfor opfordre Domstolen til at fravige Petruhhin-dommen af de årsager, som jeg netop har anført.

67.

Såfremt Domstolen ikke tiltræder denne bedømmelse, vil jeg ikke desto mindre besvare den forelæggende rets tre spørgsmål. I denne forbindelse vil jeg med henblik på besvarelsen forudsætte, at Petruhhin-dommen blev afgjort korrekt (hvilket ikke er min opfattelse).

68.

Den forelæggende ret ønsker med sit første spørgsmål oplyst, om ovennævnte principper for anvendelsen af artikel 18 TEUF og 21 TEUF også gælder, hvis den retsforfulgte person først fik unionsborgerskab, efter at den pågældende bosatte sig i en medlemsstat, som ikke er den pågældendes hjemland. Da Domstolens ræsonnement i Petruhhin-dommen tydeligvis støtter sig på den omstændighed, at det drejer sig om en restriktion for en unionsborgers frie bevægelighed som omhandlet i artikel 21 TEUF, opstår spørgsmålet, om artikel 21 TEUF er berørt i den foreliggende sag.

69.

Irland har anført, at for at udløse andre unionsborgerrettigheder forbundet med udøvelsen af retten til fri bevægelighed skal en person, der gør sådanne rettigheder gældende, for det første udøve retten til fri bevægelighed og for det andet gøre dette, når den pågældende har unionsborgerskab. Det er ubestridt, at BY ikke var unionsborger, da han bosatte sig i Tyskland. Irland har i denne forbindelse anført, at BY netop af denne grund ikke havde udøvet sin EU-ret til fri bevægelighed ved blot at bosætte sig i Tyskland.

70.

Som Kommissionen har fremhævet i sit skriftlige indlæg, foreligger der ingen international aftale mellem Den Europæiske Union og Ukraine om udlevering. På denne baggrund henhører reglerne på udleveringsområdet under medlemsstaternes kompetence. I denne sag fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den internationale aftale, som Ukraine har støttet sin udleveringsanmodning på, er den europæiske udleveringskonvention af 1957, som Tyskland og Ukraine, såvel som Rumænien, er kontraherende parter til. Forpligtelserne i henhold til denne konvention er blevet ratificeret og gennemført i national ret. Sådanne nationale regler skal naturligvis overholde EU-retten i situationer, der er omfattet af denne ( 57 ). Selv om straffelovgivningen og reglerne om behandlingen af straffesager principielt i vid udstrækning henhører under medlemsstaternes kompetence, fremgår det af Domstolens praksis, at EU-retten fastsætter grænser for udøvelsen af denne kompetence. Denne kompetence for medlemsstaterne skal således udøves ikke alene under iagttagelse af de grundlæggende friheder, som EU-retten sikrer, men også under iagttagelse af EU-retten under ét, navnlig den primære EU-ret ( 58 ). Ved anvendelsen af sådanne lovbestemmelser må der således ikke udøves nogen forskelsbehandling over for de personer, som efter EU-retten har krav på ligebehandling, eller gøres indskrænkninger i de grundlæggende friheder, som er sikret ved EU-retten ( 59 ).

71.

Ifølge Domstolens faste praksis ( 60 ) er unionsborgerskabets formål at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere, der gør det muligt for de statsborgere, som befinder sig i samme situation, inden for EU-rettens materielle anvendelsesområde at blive undergivet samme retlige behandling uafhængigt af deres nationalitet og med forbehold af udtrykkeligt fastsatte undtagelser. Til de situationer, der hører under EU-rettens materielle anvendelsesområde, hører situationer, der er knyttet til udøvelsen af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder, bl.a. dem, der er knyttet til udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område i henhold til artikel 21, stk. 1, TEUF.

72.

På den anden side har det i artikel 20 TEUF omhandlede unionsborgerskab ikke til formål at udvide det materielle anvendelsesområde for EUF-traktaten til at omfatte situationer, der ikke har tilknytning til nogen af de situationer, EU-retten gælder for, når alle relevante omstændigheder udelukkende har tilknytning til én medlemsstats område ( 61 ).

73.

Det fremgår af ordlyden af artikel 21, stk. 1, TEUF, at »[e]nhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område«. Ifølge Domstolens faste praksis skal bestemmelser, der fastsætter et grundlæggende princip som princippet om personers frie bevægelighed, fortolkes vidt, mens undtagelserne fra dette princip derimod skal fortolkes indskrænkende ( 62 ).

74.

Denne analyse berøres efter min opfattelse ikke af McCarthy-dommen ( 63 ). Den sag omhandlede Shirley McCarthy, som havde dobbelt statsborgerskab, herunder i det land, som hun havde opholdt sig i. Domstolen fastslog, at intet forhold i hendes situation tydede på, at den omhandlede nationale foranstaltning havde den virkning, at hun blev frataget den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, som er knyttet til hendes status som unionsborger ( 64 ). Domstolen fastslog ikke desto mindre, at den omstændighed, at en unionsborger ikke har gjort brug af retten til fri bevægelighed, ikke alene af den grund kan sidestilles med en rent intern situation ( 65 ).

75.

I Schempp-dommen fastslog Domstolen ligeledes, at den omstændighed, at det ikke var Egon Schempp, men derimod hans fraskilte hustru, der havde udøvet retten til fri bevægelighed, bevirkede, at de faktiske omstændigheder ikke omhandlede en rent intern situation ( 66 ). Domstolen fandt heller ikke i Zhu og Chen-dommen, at situationen for en statsborger i en medlemsstat, som var født i værtsmedlemsstaten og ikke havde gjort brug af retten til fri bevægelighed, alene af den grund kunne sidestilles med en rent intern situation, hvor den pågældende statsborger ikke kan påberåbe sig EU-rettens bestemmelser om retten til fri bevægelighed og ophold for personer i værtsmedlemsstaten ( 67 ). I Garcia Avello-dommen fastslog Domstolen desuden specifikt, at der foreligger en tilknytning til EU-retten, når der er tale om personer, der er statsborgere i en medlemsstat og opholder sig lovligt på en anden medlemsstats område ( 68 ).

76.

Dette ræsonnement kan anvendes på BY. Han havde bopæl i Tyskland, da han fik rumænsk statsborgerskab og dermed unionsborgerskab. Under disse omstændigheder er det uden betydning, hvornår en unionsborger har opnået unionsborgerskabet. Det er heller ikke nødvendigt, at en unionsborger faktisk krydser en grænse, for at artikel 21 TEUF finder anvendelse.

77.

For fuldstændighedens skyld vil jeg tilføje, at den omstændighed at BY har dobbelt statsborgerskab, hvor det ene ikke er i en EU-medlemsstat, ikke fratager ham nogen af de friheder, som vedkommende udleder af EU-retten som følge af sin status som statsborger i en medlemsstat ( 69 ) I denne forbindelse er den foreliggende sag forskellig fra McCarthy-sagen ( 70 ), fordi det, i modsætning til sidstnævnte sag, her ikke er blevet gjort gældende, at BY’s nuværende ret til at opholde sig i Tyskland følger af andet end af EU-retten: BY har denne ret som følge af den omstændighed, at han som rumænsk statsborger har ret til at opholde sig og bo der, selv om dette ikke forholdt sig således, da han oprindelig flyttede til Tyskland i 2012.

78.

For så vidt som Irland støtter sig på Domstolens dom i Lounes-sagen ( 71 ) og nærmere bestemt på denne doms præmis 55, hvori Domstolen fastslog, at »[e]n medlemsstat […] således ikke [kan] begrænse de virkninger, der følger af, at en person er statsborger i en anden medlemsstat, bl.a. de rettigheder, som i henhold til EU-retten er knyttet til statsborgerskabet og som følger af en borgers udøvelse af sin ret til fri bevægelighed«, synes den bagvedliggende tanke at være, at udøvelsen af rettigheder i henhold til artikel 21, stk. 1, TEUF altid omfatter et grænseoverskridende element. Som det fremgår af det ovenstående, er dette imidlertid ikke altid tilfældet.

79.

På baggrund af disse betragtninger er det min opfattelse, at artikel 18 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at en unionsborger påberåber sig de rettigheder, der følger af disse bestemmelser, blot fordi den pågældende først har opnået unionsborgerskab, efter at denne tog ophold i en anden medlemsstat end den, hvori den pågældende senere blev statsborger, og dermed ikke har udøvet sin ret til fri bevægelighed, efter at den pågældende blev unionsborger. Når unionsborgerens ret til at opholde sig i en medlemsstat følger af EU-retten (som det er tilfældet her), har denne borger således ret til at påberåbe sig de ved artikel 18 TEUF og 21 TEUF sikrede rettigheder.

80.

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret en præcisering af rækkevidden af forpligtelserne for hjemlandet, når denne medlemsstat er blevet underrettet om en udleveringsanmodning fra et tredjeland til en anden medlemsstat vedrørende en person, der er statsborger i det førnævnte hjemland. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om hjemlandet i så fald er forpligtet til over for det tredjeland, der anmoder om udlevering, at fremsætte en begæring om fremsendelse af de relevante sagsakter.

81.

Med undtagelse af den græske regering er alle de medlemsstater, som har afgivet indlæg i denne sag, enige om, at hjemlandet ikke er forpligtet til at foretage sig noget i henhold til EU-retten. Dette er også Kommissionens holdning. Medlemsstaterne er også enige om, at hjemlandet ikke har tilstrækkelige oplysninger til at udstede en europæisk arrestordre, hvis det kun råder over de oplysninger, som en udleveringsanmodning i henhold til artikel 12 i den europæiske udleveringskonvention af 1957 skal indeholde. Dette betyder ifølge medlemsstaterne, at det praktisk taget er umuligt for hjemlandet at træffe afgørelse om udstedelse af en europæisk arrestordre.

82.

Ud over de indledende afsnit, som omhandler de faktiske omstændigheder, er det måske bemærkelsesværdigt, at der, eventuelt med undtagelse af Petruhhin-dommens præmis 48 og 49, i den dom blev anført relativt lidt om hjemlandets forpligtelser og rettigheder. Selv om værtsmedlemsstatens forpligtelse til at udveksle oplysninger med hjemlandet diskuteres i disse præmisser, siges der intet om hjemlandets eventuelle forpligtelser.

83.

Det ser derfor ud til, at Petruhhin-dommen ikke udtrykkeligt tager stilling til nogen af hjemlandets forpligtelser, eller at den for den sags skyld gør dette indirekte. Dette spørgsmål fra den forelæggende ret kræver således, at det overvejes, om det underlæggende princip i den sag kan kræve, at hjemlandet tager sådanne skridt.

84.

Som nævnt ovenfor fastslog Domstolen i Petruhhin-dommen ( 72 ), at den værtsmedlemsstat, hvis statsborgerskabsundtagelse tilsidesætter artikel 18 TEUF og 21 TEUF, i medfør af det i artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU fastsatte princip om loyalt samarbejde er forpligtet til at samarbejde med hjemlandet.

85.

Hjemlandet befinder sig imidlertid i en noget anderledes situation. Det skal træffe afgørelse om, hvorvidt det ønsker at overtage retsforfølgningen af den eftersøgte person, som er en af dets statsborgere. Dette kræves for at opfylde kravene med hensyn til indholdet af en europæisk arrestordre i henhold til rammeafgørelsens artikel 8, stk. 1, litra c)-f). Det eneste af kravene, som er mere end blot formalistisk af karakter, er kravet i henhold til rammeafgørelsens artikel 8, stk. 1, litra c), hvorefter der skal udstedes en national arrestordre i overensstemmelse med betingelserne i henhold til national ret.

86.

Spørgsmålet, om der skal indledes en straffesag, er naturligvis alene et anliggende for den enkelte medlemsstats nationale lovgivning, ligesom det er tilfældet for de administrative og øvrige foranstaltninger, som den træffer med henblik på at fastslå de faktiske omstændigheder, som gør det muligt for den at træffe en sådan afgørelse. Som det fremgår af Domstolens faste praksis, skal de relevante nationale regler overholde EU-retten i situationer, der er omfattet af denne, og BY, som har udøvet retten til fri bevægelighed, må ikke forskelsbehandles af denne årsag. Ingen af parterne har imidlertid gjort gældende, at Rumænien i forbindelse med dette spørgsmål behandler BY forskelligt i forhold til landets (andre) statsborgere, som ikke har udøvet retten til fri bevægelighed, og intet tyder på, at dette skulle være tilfældet ( 73 ).

87.

I modsætning til værtsmedlemsstaten befinder Rumænien sig derfor ikke i en situation, hvor dets anvendelse af nationale regler udgør en tilsidesættelse af artikel 18 TEUF og 21 TEUF, som kræver en begrundelse. En sådan forpligtelse for hjemlandet vil derfor opstå i forbindelse med en anden medlemsstats diskriminerende regler, der fører til en tilsidesættelse af unionsborgernes frie bevægelighed.

88.

Flere medlemsstater har også kommenteret spørgsmålet, om det ikke er den anmodede medlemsstat, der skal give hjemlandet yderligere oplysninger, og om den anmodede medlemsstat med henblik herpå kan være forpligtet til at anmode tredjelandet om de oplysninger, som hjemlandet kræver fra den begærende stat for at kunne træffe afgørelse om, hvorvidt den ønsker at overtage retsforfølgningen. Når disse oplysninger er modtaget, vil den i så fald skulle fremsende dem til hjemlandet med henblik på dette formål.

89.

Letland har endda ændret sin nationale lovgivning på grundlag af Domstolens afgørelse i Petruhhin-dommen for at gennemføre Domstolens dom. Letland har tilføjet et stk. 2 til artikel 704 i Kriminālprocesa likums (strafferetsplejeloven) ( 74 ), som omhandler situationer, hvor der begæres udlevering af en unionsborger. I så fald har anklagemyndigheden pligt til at sende oplysninger til det land, hvor den retsforfulgte person har statsborgerskab, om muligheden for at udstede en europæisk arrestordre og fastsætte en frist for fremsendelsen af en sådan ordre.

90.

Mange af parterne har anført, at Domstolen med Pisciotti-dommen faktisk allerede har afgjort dette spørgsmål. I den sag fastslog Domstolen, at betingelserne i artikel 18 TEUF og 21 TEUF i forbindelse med en anmodning om udlevering af en statsborger fra en anden medlemsstat er opfyldt, når den anmodede medlemsstat, som ikke udleverer sine egne statsborgere, »[giver] de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor denne borger er statsborger, mulighed for at gøre krav på den pågældende inden for rammerne af en europæisk arrestordre, og for så vidt som den sidstnævnte medlemsstat ikke har truffet nogen foranstaltninger i denne retning« forud for udleveringen af en sådan person ( 75 ).

91.

I Pisciotti-sagen var en italiensk statsborger blevet anholdt i transitområdet i Frankfurt lufthavn på grundlag af en udleveringsanmodning fra Amerikas Forenede Stater til Forbundsrepublikken Tyskland. I den sag var Italiens generalkonsulat imidlertid blevet underrettet om Romano Pisciottis situation, inden de tyske domstole gennemførte den omhandlede anmodning om udlevering, og de italienske myndigheder havde ikke udstedt en europæisk arrestordre mod den pågældende. Derfor fastslog Domstolen, at forpligtelserne i henhold til Petruhhin-dommen ( 76 ) var blevet opfyldt i den sag, fordi hjemlandet – nærmere bestemt Italien i dette eksempel – var fuldt ud informeret om sagen og havde af værtsmedlemsstaten – nærmere bestemt Tyskland i dette eksempel – fået mulighed for »at gøre krav på den pågældende inden for rammerne af en europæisk arrestordre, og for så vidt som den sidstnævnte medlemsstat ikke har truffet nogen foranstaltninger i denne retning« ( 77 ). Dette synes at stemme overens med den lettiske lovgivers læsning af dommen.

92.

Efter min opfattelse er Pisciotti-dommen ( 78 ) mere eller mindre bestemmende for dette spørgsmål. Som det fastslås i den nævnte dom, betyder forpligtelsen i henhold til Petruhhin-dommen ( 79 ) for værtsmedlemsstaten blot, at den skal give hjemlandet muligheden for at gøre krav på sin egen statsborger og retsforfølge ham inden for sidstnævntes jurisdiktion for de lovovertrædelser, der fremgår af tredjelandets udleveringsanmodning. I den foreliggende sag vil det dermed være tilstrækkeligt, at Tyskland videresender den ukrainske begæring til Rumænien, således at de relevante retshåndhævelsesmyndigheder i sidstnævnte stat kan afgøre, om de vil udstede en europæisk arrestordre med henblik på overgivelse af BY fra Tyskland og retsforfølgning af den pågældende. På baggrund af Pisciotti-dommen ( 80 ) er det klart, at Tyskland ikke har yderligere forpligtelser i denne forbindelse.

93.

Derfor bør det andet spørgsmål efter min opfattelse besvares således, at hverken hjemlandet eller værtsmedlemsstaten på grundlag af Petruhhin-dommen er forpligtet til at anmode den begærende stat om at fremsende sagsakterne med henblik på at kunne undersøge, om den pågældende medlemsstat vil overtage retsforfølgningen.

94.

Den forelæggende ret ønsker med sit tredje spørgsmål oplyst, om en medlemsstat, over for hvilken et tredjeland anmoder om udlevering af en unionsborger, i henhold til Petruhhin-principperne er forpligtet til at afslå udleveringen af den pågældende og i stedet overtage retsforfølgningen selv, såfremt den har mulighed herfor i henhold til national ret.

95.

I henhold til Domstolens faste praksis tilkommer det udelukkende den nationale retsinstans, som tvisten er indbragt for, og som har ansvaret for den endelige retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen dermed principielt forpligtet til at træffe afgørelse ( 81 ). Dog vil Domstolen med henblik på at efterprøve sin egen kompetence i givet fald undersøge de omstændigheder, hvorunder en national domstol har forelagt sagen, og navnlig at undersøge, om den fortolkning af EU-retten, som den nationale ret har anmodet om, har forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, således at Domstolen ikke foranlediges til at udøve responderende virksomhed vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål ( 82 ).

96.

Den forelæggende ret har støttet sig på § 7, stk. 2, nr. 2, i den tyske straffelov, idet den har anført, at det ville være muligt at iagttage forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 18 TEUF ved at erklære udlevering af en unionsborger til et tredjeland ulovlig og lade de tyske retshåndhævelsesmyndigheder overtage retsforfølgningen. Ifølge den tyske regering, som har henvist til en nyere dom fra Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland) ( 83 ), er de tyske domstoles kompetence i henhold til § 7, stk. 2, nr. 2, i den tyske straffelov af rent subsidiær karakter. Dette betyder, at de tyske domstole kun har kompetence i henhold til den bestemmelse, hvis ingen udenlandske stater kan eller vil overtage retsforfølgningen. Dette er ikke tilfældet her, eftersom Ukraine tydeligvis har kompetence til at retsforfølge BY og ønsker at udøve denne kompetence ( 84 ). På denne baggrund synes den forelæggende rets tredje spørgsmål at være irrelevant for sagens udfald og bør derfor afvises.

97.

Det skal naturligvis påpeges, at det ikke tilkommer Domstolen at udtale sig om fortolkningen og anvendelsen af nationale bestemmelser. Domstolen skal snarere i henhold til kompetencefordelingen mellem Unionens retsinstanser og de nationale retter tage hensyn til de faktiske omstændigheder og de retsregler, som ifølge forelæggelsesafgørelsen er baggrunden for det præjudicielle spørgsmål ( 85 ).

98.

Da parterne ikke forekommer at være enige om dette spørgsmål ( 86 ), og da forudsætningen for det tredje spørgsmål viser, at den forelæggende ret ikke, i det mindste ikke endnu, har fastslået andet, kan spørgsmålet ikke anses for at være åbenbart irrelevant. Det tredje spørgsmål bør derfor undersøges i henhold til de retsregler, som er beskrevet, eller som nærmere bestemt er baggrunden for den forelæggende rets anmodning.

99.

En af Domstolens grundlæggende antagelser i Petruhhin-dommen var som nævnt, at medlemsstaterne som hovedregel ikke har kompetence til at føre sager i forbindelse med lovovertrædelser begået uden for deres område, når hverken gerningsmanden bag eller offeret for den påståede lovovertrædelse er statsborgere i den nævnte medlemsstat ( 87 ). På denne baggrund fastslog Domstolen, at straffrihed kan undgås, såfremt der ikke sker udlevering, når hjemlandet i henhold til national ret har kompetence til at retsforfølge den pågældende for handlinger begået uden for dets nationale område. Den situation, som Domstolen havde i tankerne, gør sig gældende i mange medlemsstater, hvor national ret forhindrer dem i at udlevere deres egne statsborgere.

100.

Hvis den forelæggende rets umiddelbare fortolkning af § 7, stk. 2, nr. 2, i den tyske straffelov følges, var der i Petruhhin-dommen i lettisk ret, i modsætning til den foreliggende sag, ikke foreskrevet ekstraterritorial kompetence i sager, hvor hverken gerningsmanden eller offeret var lettiske statsborgere, eller, i det førstnævnte tilfælde, havde permanent opholdstilladelse i Letland. I denne forbindelse bestræbte Domstolen sig ikke desto mindre på at sikre en lige behandling af en unionsborger, der havde udøvet sin ret til fri bevægelighed, hvis værtsmedlemsstaten havde en regel, der forhindrede udlevering af egne statsborgere til tredjelande. Løsningen på dette problem var som nævnt at underrette hjemlandets myndigheder om begæringen og, om nødvendigt, at sørge for en europæisk arrestordre med henblik på overgivelse af den eftersøgte person til retsforfølgning i hjemlandet. Dette er imidlertid rækkevidden af forpligtelsen, og værtsmedlemsstaten sikrer en lighed som omhandlet i Petruhhin-dommen ved at træffe disse foranstaltninger.

101.

I denne forbindelse er jeg enig i Kommissionens argumenter, som blev fremført i retsmødet, om at Domstolen i Petruhhin-dommen fandt en ny løsning på spørgsmålet om ligebehandling i denne forbindelse, og at den fastsatte en begrænset række forpligtelser for en værtsmedlemsstat, som ikke udleverer sine egne statsborgere. Dette er til gavn for retssikkerheden, som er af største betydning for aktører på det strafferetlige område. Værtsmedlemsstaten er efter min opfattelse ikke forpligtet til at træffe yderligere foranstaltninger i henhold til EU-retten. En konklusion, hvorefter værtsmedlemsstaten automatisk bør afslå udlevering af en unionsborger fra en anden medlemsstat og selv overtage retsforfølgningen, forekommer atter at være en yderst indgribende løsning, som er i modstrid med værtsmedlemsstatens retsforfølgende myndigheders generelle uafhængighed og selvstændighed.

102.

I Petruhhin-dommen overvejede Domstolen ikke andre foranstaltninger, der er mindre indgribende end udlevering, som en værtsmedlemsstat eventuelt skal træffe for at opfylde sine forpligtelser i henhold til artikel 18 TEUF og 21 TEUF.

103.

Dette er ikke den første gang, at Domstolen skal tage stilling til den i denne sag omtvistede tyske bestemmelse og argumentet om, at en medlemsstat, såfremt den har kompetence hertil, selv bør overtage retsforfølgningen af en statsborger fra en anden medlemsstat som en foranstaltning, der er mindre indgribende end udlevering til et tredjeland. Dette forudsætter naturligvis, at den pågældende medlemsstat ikke udleverer sine egne statsborgere, da enhver begrænsning for udlevering i henhold til EU-retten følger af denne regel snarere end af en rettighed, der er forbundet med unionsborgerskabet.

104.

Det bør fremhæves, at sagsøgeren i Pisciotti-sagen ( 88 ) også havde fremført dette argument. I den forbindelse henviste generaladvokat Bot til den tyske regerings forklaring, hvorefter den tyske straffelovs § 7, stk. 2, ikke fandt anvendelse, da en af betingelserne i denne bestemmelse, nærmere bestemt, at den anmodede udlevering ikke ville kunne finde sted, ikke var opfyldt ( 89 ). Ifølge Domstolen »[opstod] dog alene spørgsmålet, om Forbundsrepublikken Tyskland i forhold til Romano Pisciotti kunne have handlet på en måde, der var mindre indgribende i udøvelsen af hans ret til at færdes frit, ved at overveje at overgive ham til Den Italienske Republik snarere end at udlevere ham til Amerikas Forenede Stater« ( 90 ).

105.

Derudover vil det mange tilfælde være i strid med medlemsstaternes forpligtelser i henhold til internationale traktater om udlevering at forpligte en medlemsstat til selv at overtage retsforfølgningen af en udenlandsk statsborger frem for at udlevere den pågældende. Artikel 6 i den europæiske udleveringskonvention af 1957 tillader kontraherende stater at afslå udlevering af sine egne statsborgere, såfremt de på den begærende stats anmodning forelægger sagen for deres kompetente myndigheder, for at der kan indledes retsforfølgning, såfremt der findes anledning hertil. Der findes ingen tilsvarende bestemmelse i tilfælde af, at en kontraherende stat overtager retsforfølgningen af en udenlandsk statsborger. Som flere af sagens parter har fremhævet, afhænger international retshjælp i straffesager, navnlig med hensyn til udlevering, af de enkelte kontraherende parters tillid til hinanden. En yderligere restriktion for udleveringen af påståede gerningsmænd kan medføre, at andre kontraherende stater er mindre tilbøjelige til at indgå aftaler med EU’s medlemsstater. Dette kan imidlertid ikke være i Den Europæiske Unions interesse, idet den »[…] er besluttet på at lette den frie bevægelighed for personer, samtidig med at deres befolkningers sikkerhed og tryghed sikres ved oprettelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed […]«, hvilket tydeligt fremgår af præamblen til traktaten om Den Europæiske Union.

106.

Efter denne lange drøftelse er det under alle omstændigheder tilstrækkeligt at besvare det tredje spørgsmål således, at Petruhhin-dommen ikke pålægger den anmodede stat en forpligtelse til selv at overtage retsforfølgningen af en ikke-statsborger, der har været genstand for en udleveringsanmodning fra et tredjeland.

107.

Sammenfattende konkluderer jeg derfor følgende:

Dommen af 6. september 2016, Petruhhin (C-182/15, EU:C:2016:630), var, med al respekt, en forkert afgørelse, som Domstolen ikke bør følge. Praksis og erfaring har vist, at situationen for en statsborger i en medlemsstat, som ikke udleverer sine egne statsborgere, og situationen for en statsborger i en anden medlemsstat faktisk ikke er sammenlignelige med henblik på anvendelsen af artikel 18 TEUF. Disse praktiske problemer med hensyn til en potentiel straffrihed forværres, idet der ikke findes en passende lovgivningsstruktur i EU-retten. Jeg vil derfor opfordre Domstolen til at fravige afgørelsen i Petruhhin-dommen af ovennævnte årsager.

108.

Uanset hvorvidt Domstolen er enig i denne bedømmelse, er jeg nået frem til, at Domstolen bør besvare de af Kammergericht Berlin (den regionale appeldomstol i Berlin, Tyskland) forelagte spørgsmål som følger: