1.

Denne sag vedrører afstemningen af komplekse videnskabelige vurderinger med kravet om den administrative handlings lovlighed. I sager, hvor der i lovgivningen er opstillet en liste over »relevante faktorer«, der skal tages i betragtning under en sådan vurdering, bør denne liste da fortolkes som en udtømmende liste, som kræver, at administratorer ignorerer alle andre faktorer? Dette er det grundlæggende spørgsmål, der ligger til grund for denne appel.

2.

Beg, kultjære-, højtemperaturs- (herefter »CTPHT«) (EF nr. 266-028-2) er et sort, fast stof, som er resten fra destillationen af højtemperatursstenkulstjære. Det er en type »UVCB«, dvs. et stof, der har en kompleks og variabel sammensætning. CTPHT blev klassificeret som Aquatic Acute 1 (H400) og Aquatic Chronic 1 (H410) i forordning (EU) nr. 944/2013 (herefter »den omtvistede forordning«) ( 2 ). Denne klassificering var baseret på »summationsmetoden«, som klassificerer stoffer efter klassificeringen af deres bestanddele.

3.

Bilbaína de Alquitranes, SA m.fl. ( 3 ) (herefter »indstævnte«) er leverandører og downstreambrugere af CTPHT. De anfægtede gyldigheden af den omtvistede forordning ved Retten. Med sin dom i sag T-689/13 ( 4 ) annullerede Retten delvist den omtvistede forordning, som vedrørte klassificeringen af CTPHT (herefter »den appellerede dom«). Til grund for denne dom lagde Retten i det væsentlige, at Kommissionen ved at klassificere CTPHT som Aquatic Acute 1 (H400) og Aquatic Chronic 1 (H410) undlod at tage behørigt hensyn til det forhold, at CTPHT næsten ikke er vandopløseligt.

4.

Med den foreliggende appel har Kommissionen anfægtet den appellerede dom og fremsat tre anbringender. Kommissionen har for det første gjort gældende, at den appellerede dom er utilstrækkeligt begrundet. Retten har for det andet anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved navnlig at fastslå, at Kommissionen, da den anvendte »summationsmetoden« til en klassificering, burde have taget hensyn til opløseligheden af CTPHT som helhed. Retten har for det tredje overskredet grænserne for sin beføjelse til at prøve sagen og har herved gengivet det forelagte bevismateriale urigtigt.

5.

Artikel 1 i CLP-forordningen om klassificering, mærkning og emballering af stoffer og blandinger ( 5 ) fastslår, at »[f]ormålet med denne forordning er at sikre et højt beskyttelsesniveau for menneskers sundhed og miljøet, samtidig med at der sikres fri bevægelighed for stoffer, blandinger og artikler […], ved a) harmonisering af kriterierne for klassificering af stoffer og blandinger […]«.

6.

Afsnit V fastlægger regler for harmonisering af klassificering af stoffer og bestemmer, at medlemsstater i visse tilfælde kan foreslå harmoniseret klassificering (artikel 37, stk. 1). I sådanne tilfælde fremsendes forslaget til Udvalg for Risikovurdering, der er oprettet i henhold til artikel 76, stk. 1, litra c), i forordning (EF) nr. 1907/2006 (»REACH-forordningen«) ( 6 ), som fremsender sin udtalelse til Kommissionen efter at have givet de berørte parter mulighed for at fremsætte kommentarer (artikel 37, stk. 4).

7.

Artikel 37, stk. 5, har følgende ordlyd:

»Hvis Kommissionen finder, at harmoniseringen af klassificeringen og mærkningen af det pågældende stof er hensigtsmæssig, skal den uden unødige forsinkelser forelægge et udkast til afgørelse om indførelse af stoffet sammen med den relevante klassificering og de relevante mærkningselementer […]«

8.

Dette udkast vedtages derefter efter forskriftsproceduren med kontrol omhandlet i artikel 54, stk. 3.

9.

Del 4 af bilag I til CLP-forordningen har overskriften »Miljøfarer«. Punkt 4.1 indeholder reglerne om klassificering som farlig for vandmiljøet.

10.

Følgende bestemmes i punkt 4.1.2.3 og 4.1.2.4 samt tabel 4.1.0:

»Kriterierne for klassificering af et stof i Akut 1 defineres udelukkende på grundlag af data for akut toksicitet for vandmiljøet (EC50 eller LC50). Kriterierne for klassificering af et stof i kategorierne Kronisk 1 til 3 følger en trindelt fremgangsmåde, hvor første skridt er at undersøge, om der ud fra de foreliggende oplysninger om kronisk toksicitet er grundlag for klassificering for langtidsfare. I mangel på tilstrækkelige kroniske toksicitetsdata er næste skridt at kombinere to typer information, nemlig data for akut toksicitet for vandmiljøet og data for skæbne i miljøet (data for nedbrydelighed og bioakkumulering)

[…].

Systemet indfører også en »sikkerhedsnetklassificering« (kaldes også Kronisk 4) til anvendelse, når de foreliggende data ikke muliggør klassificering i henhold til de formelle kriterier for Akut 1 eller Kronisk 1 til 3, men hvor der alligevel er nogen grund til bekymring (jf. eksempel i tabel 4.1.0).

[…]

»Sikkerhedsnetklassificering«

Kategori Kronisk 4:

I tilfælde, hvor dataene ikke muliggør klassificering i henhold til ovennævnte kriterier, men hvor der alligevel er nogen grund til bekymring. Dette omfatter f.eks. dårligt opløselige stoffer, for hvilke der ikke er registreret akut toksicitet for niveauer op til vandopløselighed (bemærkning 4), som ikke er hurtigt nedbrydelige, jf. punkt 4.1.2.9.5, og har en forsøgsmæssigt bestemt BCF ≥ 500 (eller, hvis ikke til stede, log Kow ≥ 4), der indikerer et potentiale for at bioakkumulere, klassificeres i denne kategori, medmindre der findes anden videnskabelig dokumentation, der viser, at klassificering ikke er nødvendig. Sådan dokumentation omfatter NOEC-værdier for kronisk toksicitet > vandopløselighed eller > 1 mg/l, eller anden dokumentation for hurtig nedbrydning i miljøet end den, der findes i en af de i punkt 4.1.2.9.5 angivne metoder.

[…]

Bemærkning 4:

Ved »ingen akut toksicitet« forstås, at L(E)C50-værdierne er over vandopløseligheden. Også for dårligt opløselige stoffer (vandopløselighed < 1 mg/l), hvor der er dokumentation for, at den akutte test ikke giver et sandt mål for den iboende toksicitet.«

11.

Punkt 4.1.3 i bilag I, som har overskriften »Klassificeringskriterier for blandinger«, har følgende ordlyd:

12.

Punkt 4.1.3.5.5 i bilag I beskriver summationsmetoden i detaljer. Denne metode består i det væsentlige af følgende trin: i) identifikation af den andel af det undersøgte stof, der er repræsenteret af hver klassificeret bestanddel (i %), ii) multiplikation af hver af disse procentdele med en M-faktor (en koefficient for den fare, der er forbundet med den pågældende bestanddel), og iii) sammenlægning af resultaterne for alle bestanddele for at få en endelig procentdel. Dette resultat sammenlignes derefter med en række tærskler, der repræsenterer forskellige klassificeringer (Kronisk kategori 1, 2, 3 og Akut kategori 1).

13.

Forordning (EU) nr. 944/2013, blandt andre, klassificerer CTPHT med hensyn til toksicitet for vandmiljøet som Aquatic Acute 1 og Aquatic Chronic 1.

14.

Baggrunden for tvisten er beskrevet i den appellerede doms præmis 1-8.

15.

Indstævnte er leverandører og downstreambrugere af CTPHT, et sort, fast stof, som er resten fra destillationen af højtemperatursstenkulstjære. CTPHT tilhører gruppen af stoffer af ukendt eller variabel sammensætning, komplekse reaktionsprodukter eller biologiske materialer (»UVCB«), fordi det ikke fuldt ud kan identificeres ved dets kemiske sammensætning.

16.

Den 21. november 2011 vedtog Det Europæiske Kemikalieagenturs (herefter »ECHA«) Udvalg for Risikovurdering (herefter »RAC«) ( 7 ) en udtalelse om CTPHT. Denne udtalelse, som var ledsaget af et baggrundsdokument med RAC’s detaljerede analyse (herefter »baggrundsdokumentet«), foreslog bl.a., at CTPHT skulle klassificeres som Aquatic Acute 1 (H400) og Aquatic Chronic 1 (H410).

17.

RAC fandt på grundlag af data vedrørende selve CTPHT-stoffet, at klassificering med hensyn til toksicitet for vandmiljøet ikke kunne være »direkte«, og henviste til svagheder i forbindelse med disse data. Dataene var blevet indhentet uden UV-stråling, selv om visse polycykliske aromatiske hydrocarbonbestanddele (»PAH«) af CTPHT er fototoksiske. De pågældende undersøgelser blev desuden udført med kun én prøve.

18.

RAC fandt derfor, at klassificeringen af CTPHT skulle baseres på en alternativ klassificeringsmetode, »summationsmetoden«. Efter denne metode blev de 16 PAH-bestanddele af CTPHT, som er defineret som prioriterede stoffer af det amerikanske Environmental Protection Agency (EPA), og for hvilke der forelå tilstrækkelige data om virkning og eksponering (herefter »de 16 PAH-bestanddele«), analyseret separat i overensstemmelse med deres toksicitet for vandmiljøet. Ved at anvende en metode, der omfatter beregning af summen af de resultater, der er opnået ved at tildele multiplikationsfaktorer til de forskellige PAH’er for at tillægge meget giftige bestanddele af CTPHT mere vægt, viste denne analyse ifølge RAC’s udtalelse, at CTPHT skulle klassificeres som Aquatic Acute 1 (H400) og Aquatic Chronic 1 (H410).

19.

Den 2. oktober 2013 vedtog Kommissionen på grundlag af RAC’s udtalelse den omtvistede forordning, som klassificerer CTPHT som Aquatic Acute 1 (H400) og Aquatic Chronic 1 (H410).

20.

Den 20. december 2013 anlagde indstævnte sag med påstand om delvis annullation af den omtvistede forordning ved Retten, for så vidt som den klassificerer CTPHT som Aquatic Acute 1 (H400) og Aquatic Chronic 1 (H410).

21.

Ved dom af 7. oktober 2015 tog Retten nævnte påstand til følge og annullerede delvist den omtvistede forordning.

22.

I den appellerede doms præmis 32-34, som behandles i detaljer nedenfor, fastslog Retten følgende:

23.

Med sin appel, som blev indgivet den 17. december 2015, har Kommissionen anmodet Domstolen om at ophæve den appellerede dom, hjemvise sagen til Retten og udsætte afgørelsen om sagens omkostninger.

24.

Indstævnte har nedlagt påstand om, at appellen afvises, og at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne. Indstævnte har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, selv om appellen tiltrædes.

25.

ECHA og GrafTech Iberica, SL, intervenienter ved Retten til støtte for henholdsvis Kommissionen og indstævnte, er også parter i sagen ved Domstolen.

26.

Den danske, den nederlandske og den tyske regering er interveneret i appelsagen til støtte for Kommissionen.

27.

Ved kendelse af 7. juli 2016 forkastede Domstolen indstævntes begæring om foreløbige forholdsregler indgivet den 24. marts 2016 om udsættelse af virkningerne af den omtvistede forordning.

28.

Kommissionen, indstævnte, ECHA samt den danske, den nederlandske og den tyske regering har indgivet skriftlige indlæg. Kommissionen, indstævnte, ECHA, GrafTech Ibercia SL samt den danske og den tyske regering fremførte deres argumenter i retsmødet den 15. juni 2017.

29.

Kommissionens appel er baseret på tre anbringender, som jeg vil undersøge særskilt. Retten har for det første ikke givet nogen begrundelse (A). Retten begik for det andet en retlig fejl ved at fastslå, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved ikke at tage hensyn til opløseligheden af CTPHT som helhed (B). Retten har for det tredje overskredet grænserne for sin beføjelse til at prøve sagen og har herved gengivet det forelagte bevismateriale urigtigt (C).

30.

Kommissionen har gjort gældende, at Retten tilsidesatte sin begrundelsespligt og dermed overtrådte artikel 36 og 53 i statutten for Domstolen. Det er i denne forbindelse Kommissionens opfattelse, at det fremgår utydeligt af den appellerede dom, om Retten finder, i) at Kommissionen begik en fejl ved at anvende summationsmetoden (i stedet for en anden metode såsom den direkte klassificeringsmetode), eller ii) at Kommissionen anvendte summationsmetoden på en forkert måde.

31.

Jeg er ikke enig i, at den appellerede dom er utydelig i denne henseende.

32.

Den appellerede doms centrale præmisser (præmis 32-34, gengivet ovenfor i punkt 22) præciserer, at Kommissionen anvendte summationsmetoden på en forkert måde.

33.

Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 30, at Kommissionen »undlod at opfylde sin forpligtelse til at tage hensyn til alle relevante faktorer og omstændigheder med henblik på at tage behørigt hensyn til den andel, hvormed de 16 PAH-bestanddele er til stede i CTPHT, og deres kemiske virkninger«.

34.

Retten henviser dermed til det forhold, at Kommissionen ikke tog hensyn til alle relevante faktorer, der ville sætte den i stand til korrekt af vurdere de kemiske virkninger af bestanddelene i CTPHT. Denne henvisning til vurderingen af bestanddele viser tydeligt, at Retten henviser til betænkeligheder ved den måde, hvorpå Kommissionen har anvendt summationsmetoden (den metode, der er baseret på en klassificering af bestanddelene og ikke stoffet som helhed).

35.

Retten bemærker i den appellerede doms præmis 31: »Ifølge baggrundsdokumentets punkt 7.6 blev det med henblik på klassificeringen af CTPHT på grundlag af dets bestanddele antaget, at alle PAH’er i CTPHT opløses i vandfasen og derfor er tilgængelige for vandorganismer« (min fremhævelse.)

36.

I forbindelse med anvendelsen af metoden baseret på klassificering af bestanddele – summationsmetoden – foretog Kommissionen med andre ord en antagelse vedrørende disse bestanddeles opløselighed.

37.

I hvert af den appellerede doms præmis 32-34 kæder Retten videre denne antagelse sammen med Kommissionens manglende hensyntagen til opløseligheden af CTPHT som helhed ( 8 ). Retten bemærker eksempelvis følgende i præmis 34: »I lyset af CTPHT’s lave vandopløselighed har Kommissionen ikke på nogen måde påvist, at den kunne basere den pågældende klassificering af dette stof på den antagelse, at alle PAH’er i stoffet opløses i vandfasen og derfor er tilgængelige for vandorganismer« (min fremhævelse.)

38.

Det er specifikt denne manglende hensyntagen til CTPHT’s lave opløselighed som helhed, der udgjorde et åbenbart urigtigt skøn, som begrundede delvis annullation af den omtvistede forordning.

39.

Det følger af det ovenstående, at Rettens bemærkning vedrører den måde, hvorpå Kommissionen anvendte summationsmetoden, og ikke selve Kommissionens valg af denne metode.

40.

Retten har derfor ikke tilsidesat sin begrundelsespligt. Jeg foreslår, at det første appelanbringende forkastes som ugrundet.

41.

Jeg vil endelig bemærke, at spørgsmålet om, hvorvidt Retten fejlagtigt fastslog, at Kommissionen var retligt forpligtet til at tage hensyn til opløseligheden af CTPHT som et led i dens anvendelse af summationsmetoden, er et realitetsspørgsmål (som behandles under det andet anbringende nedenfor). Det er ikke et spørgsmål om tilstrækkeligheden af Rettens begrundelse og er derfor ikke relevant i forbindelse med det første anbringende.

42.

I sit første anbringende har Kommissionen gjort gældende, at den appellerede dom er utydelig med hensyn til, om: i) Kommissionen begik en fejl ved at anvende summationsmetoden, eller ii) Kommissionen anvendte summationsmetoden på en forkert måde. I sit andet anbringende har Kommissionen gennemgået disse to alternative fortolkninger af den appellerede dom særskilt (i henholdsvis første og andet led af det andet anbringende) og konkluderet, at de begge er behæftede med retlige fejl.

43.

I lyset af mit svar på det første anbringende, hvorefter den første fortolkning, som Kommissionen har foreslået, udgør en urigtig fortolkning af Rettens dom, foreslår jeg, at det andet anbringendes første led forkastes som ugrundet.

44.

Kommissionen har gjort gældende, at den skønsmæssigt kan afgøre, om der foreligger tilstrækkelige data til at begrunde anvendelsen af den direkte klassificeringsmetode eller, hvis det ikke er muligt, brobygningsprincipperne ( 9 ). Efter at Kommissionen har fastslået, at der ikke foreligger tilstrækkelige data til at anvende nogen af metoderne, og den følgelig har valgt at anvende summationsmetoden, kan Kommissionen imidlertid ikke tage hensyn til data eller beviser bortset fra sådanne, der specifikt er fastsat i de detaljerede regler for summationsmetoden i CLP-forordningens bilag I.

45.

Kommissionen har draget fire konklusioner af denne bemærkning. Kommissionen foretog for det første ikke en urigtig vurdering ved ikke at tage hensyn til opløseligheden af CTPHT som helhed. Kommissionen kunne netop ikke tage hensyn til opløseligheden af CTPHT.

46.

Kommissionen foretog for det andet ikke en urigtig vurdering ved, da den anvendte summationsmetoden, at antage, at de relevante PAH’er i CTPHT opløses i vand. Denne antagelse følger af selve summationsmetoden.

47.

Kommissionen tog for det tredje hensyn til den andel, hvormed de relevante bestanddele er til stede i CTPHT, og deres kemiske virkninger, som det kræves af summationsmetoden og retspraksis (nævnt i den appellerede doms præmis 29).

48.

Retten begik for det fjerde en fejl ved forudsætningsvist at lægge til grund, at de relevante bestanddele, for at summationsmetoden kan anvendes, skal udgøre en stor andel af det stof, der skal klassificeres.

49.

Med hensyn til det fjerde punkt har Retten ikke forudsætningsvist lagt dette til grund, og Kommissionens fortolkning af den appellerede dom er klart urigtig i denne henseende. Kommissionen er også ganske tøvende i sin fremsættelse af dette argument. Jeg vil derfor ikke behandle dette punkt yderligere.

50.

Kommissionens første, andet og tredje punkt ovenfor vedrører grundlæggende det samme spørgsmål. Med hensyn til det første og det tredje punkt er Kommissionen grundlæggende uenig i Rettens konklusion om, at opløseligheden af CTPHT som helhed var en relevant faktor, som den retligt var forpligtet til at tage i betragtning. Med hensyn til det andet punkt kritiserer den appellerede dom faktisk ikke Kommissionen for selve antagelsen. I stedet kritiserer den appellerede dom igen det forhold, at der ikke blev taget hensyn til opløseligheden af CTPHT som helhed.

51.

Af de grunde, der er anført nedenfor, begik Retten efter min opfattelse ikke en retlig fejl.

52.

Kernen i sagen er »relevansen« af et bestemt faktuelt element, og hvordan det bestemmes.

53.

Den appellerede dom ( 10 ) henviser til fast retspraksis, hvorefter Kommissionen, inden den vedtager en retsakt, har pligt til at tage »alle relevante forhold og omstændigheder angående den situation, som retsakten har til formål at regulere«, i betragtning. Denne forpligtelse kan klart spores gennem Domstolens praksis til den mere generelle pligt til god forvaltningsskik, som omfatter »kravet om, at den kompetente institution omhyggeligt og upartisk skal undersøge alle relevante forhold i den enkelte sag, [og] den pågældendes ret til at fremføre sine synspunkter, samt kravet om, at afgørelsen skal være forsynet med en tilstrækkelig begrundelse« ( 11 ).

54.

Jeg mener ikke – og det er der ingen af parterne, der har gjort gældende – at Domstolen i sin praksis begår en fejl ved at fastslå, at Kommissionen har en retlig forpligtelse til at tage alle relevante faktorer i betragtning. Der er heller ingen af parterne, der anfører, at Kommissionen ikke i realiteten tog hensyn til opløseligheden af CTPHT som helhed i sin anvendelse af summationsmetoden. Tvisten vedrører i stedet grundlæggende, om opløseligheden af CTPHT som helhed er en »relevant faktor«, der skal tages i betragtning i forbindelse med summationsmetoden.

55.

Det bør indledningsvis påpeges, at spørgsmålet om, hvorvidt en bestemt oplysning, en rapport, et resultat osv. er en »relevant faktor«, som giver anledning til en retlig pligt til at tage den/det i betragtning, og om denne relevante faktor faktisk blev taget i betragtning, i princippet er et realitetsspørgsmål. Det er alene Retten, der er kompetent til dels at fastlægge de faktiske omstændigheder, når bortses fra tilfælde, hvor den indholdsmæssige urigtighed af dens konstateringer følger af akterne i den sag, den har behandlet, dels at tage stilling til disse faktiske omstændigheder ( 12 ). Når der ikke er fremsat påstand om urigtig gengivelse ( 13 ), ligger (re)vurderingen af relevansen i princippet uden for Domstolens kompetence ( 14 ).

56.

Kernen i Kommissionens argument er imidlertid, at opløseligheden af CTPHT er »irrelevant«, fordi summationsmetoden ikke udpeger den som relevant. Kommissionen har med andre ord ikke skønsbeføjelse til at afgøre, hvad der udgør en »relevant faktor«, og er retligt forpligtet til at tage hensyn til de elementer og kun de elementer, der er omhandlet i CLP-forordningen (bilag I, punkt 4.1.3.5, 4.1.3.5.2 og 4.1.3.5.5).

57.

Om CLP-forordningen udtømmende definerer, hvad der udgør en relevant faktor eller ej, og dermed er til hinder for, at Kommissionen tager andre faktorer i betragtning, er et retligt spørgsmål.

58.

Kommissionen fratages efter min opfattelse ikke sine skønsbeføjelser på denne måde. Kommissionen skal vurdere, om der er andre relevante faktorer, og den har, ifølge retspraksis nævnt i fodnote 11 ovenfor, hvis sådanne faktorer konstateres, en retlig pligt til at tage dem i betragtning ( 15 ).

59.

For at opsummere ovennævnte og give en klar opfattelse af det omhandlede retlige spørgsmål vil jeg nu fremhæve fire forskellige retlige spørgsmål, der potentielt kan gøres til genstand for domstolsprøvelse:

60.

Kun det første af ovennævnte spørgsmål drøftes i forbindelse med det andet appelanbringendes andet led.

61.

EU-lovgiver kan principielt tillægge Kommissionen beføjelser til at vedtage retsakter og i denne forbindelse undlade at tage visse faktorer i betragtning. Et indlysende eksempel ville være et forbud mod at tage begivenheder, der indtrådte inden en vis dato, i betragtning i dens vurderinger. EU-lovgiver kan også pålægge Kommissionen en opgave, der i realiteten ikke indebærer nogen form for skønsbeføjelser, f.eks. beregning af tonnager eller beløb ved brug af matematiske formler.

62.

Disse typer situationer kan efter min opfattelse imidlertid ikke sammenlignes med situationer som den foreliggende, der omfatter en (potentielt afgørende) fase i en særdeles kompleks videnskabelig vurdering, som er af en helt anden karakter.

63.

Domstolen har tidligere fastslået, at »skønsmæssige beføjelser for administrationen, der er nødvendige for, at denne kan tage hensyn til de mange og uforudsigelige omstændigheder, som gør sig gældende i hvert enkelt tilfælde, [ikke] er […] uforenelige med det almindelige [ligebehandlingsprincip], som sagsøgeren påberåber sig. Dette almindelige princip indebærer ikke, at administrationen ved anvendelsen af den pågældende bestemmelse blot skal foretage en mekanisk anvendelse af forudfastsatte regler og kriterier. Noget sådant ville stride mod hensynet til, at der skal ske en vurdering på grundlag af de, ofte komplekse, omstændigheder, som gør sig gældende i de enkelte tilfælde« ( 16 ).

64.

Selv om sammenhængen for dette citat var en helt anden, er den mere generelle hensigt relevant. Hvis det kræves, at en forvaltning vurderer meget komplekse forhold iført en spændetrøje, kan det give urimelige og endda bizarre resultater.

65.

Kommissionen har ganske vist ikke påberåbt sig manglende skønsbeføjelser under hele vurderingen, men kun under specifikke dele af den.

66.

Denne analyse indeholder efter min opfattelse imidlertid en indbygget selvmodsigelse eller i hvert tilfælde en meget usikker sammenstilling. Kommissionen bekræfter på den ene side, at den har meget vide skønsbeføjelser med hensyn til hensigtsmæssigheden af en bestemt klassificeringsmetode. Den skal på den anden side vurdere hver metode under den trinvise fremgangsmåde i streng hierarkisk rækkefølge (den direkte klassificeringsmetode, brobygningsprincipperne og summationsmetoden). Hvis Kommissionen vælger summationsmetoden, afviser den, at den har nogen form for skønsbeføjelser inden for denne klassificeringsmetode. Den skal »mekanisk« følge metoden og ikke tage hensyn til faktorer, som ikke udtrykkeligt er anført i forordningen.

67.

Det er jeg ikke enig i.

68.

Jeg er først og fremmest ikke overbevist af Kommissionens foreslåede opdeling i i) vide skønsbeføjelser til at vælge den hensigtsmæssige metode og ii) absolut ingen skønsbeføjelser med hensyn til dens anvendelse. Begge trin, dvs. valg og gennemførelse af metoden, er i medfør af deres karakter dele af én og samme meget komplekse videnskabelige farevurdering. Det må i praksis forventes, at en omhyggelig administrator først indsamler alle foreliggende data. På grundlag af de enkelte elementer af disse datas (u)tilstrækkelighed beslutter administratoren derefter, hvilken metode denne vil anvende, naturligvis under hensyntagen til den type data, der er nødvendig til hver af metoderne.

69.

Jeg kan ikke udelukke, at der kan være tilfælde, hvor Kommissionen har skønsbeføjelser med hensyn til vurderingen som helhed, men hvor den er frataget disse skønsbeføjelser for visse særskilte dele af vurderingen. Der skal imidlertid være et klart grundlag for at opdele vurderingen på denne måde. Det kan jeg ikke se i den foreliggende sag.

70.

Jeg vil understrege, at jeg på ingen måde på grundlag af realiteten mener, at det resultat, som Kommissionen er nået frem til, er uholdbart. Jeg giver ingen bedømmelse af den (u)rigtige klassificering af CTPHT. Jeg nævner dette element alene for at påvise den skønsbeføjelse, der ligger i selve valget af metode og dermed i den samlede komplekse videnskabelige vurdering.

71.

Jeg vil tilføje, at det i den foreliggende sag ikke er klart, om Kommissionen faktisk strengt overholdt den fremgangsmåde, som den har angivet. Kommissionen har anført, at den skal vurdere hver metode i streng hierarkisk rækkefølge, og at den ikke har nogen skønsbeføjelser i denne forbindelse. Det forekommer imidlertid, at Kommissionen i sin vurdering af CTPHT gik direkte fra den første metode (direkte klassificering) til den tredje (summationsmetoden) uden udtrykkeligt at overveje og tilsidesætte den anden (brobygningsprincipperne) som et alternativ.

72.

Der er desuden mindst fire yderligere elementer, som efter min opfattelse bekræfter, at Kommissionens argument vedrørende absolut mangel på skønsbeføjelser skal afvises.

73.

Hvis man ser på selve teksten, dvs. punkt 4.1.3 i CLP-forordningens bilag I, som har overskriften »Klassificeringskriterier for blandinger«, antydes visse skønsbeføjelser i selve ordlyden: »For at anvende alle foreliggende data til klassificering af farer ved blandingen med hensyn til vandmiljøet gælder følgende hvor det er relevant« (min fremhævelse.)

74.

I afsnittet beskrives videre den trinvise fremgangsmåde ved klassificering. I de dele af CLP-forordningens bilag I, der omhandler anvendelse af summationsmetoden og beskriver dens indhold, er der intet, der forbyder hensyntagen til andre faktorer end de udtrykkeligt nævnte ( 17 ).

75.

Jeg forstår Kommissionens argument om den administrative handlings lovlighed i denne sammenhæng, hvor den kort sagt anfører, at den kun kan handle inden for lovens rammer, eftersom den er en offentlig myndighed. En sådan vision kan kun roses. I den foreliggende sag er lovens tekstuelle såvel som systemiske grænser dog ikke så snævre, som Kommissionen har anført.

76.

Der er for det andet CLP-forordningens bredere sammenhæng og internationale oprindelse. Sjette betragtning til CLP-forordningen lyder: »Denne forordning kommer, efter at Det Europæiske Fællesskab flere gange i erklæringer har bekræftet sin hensigt om at bidrage til den globale harmonisering af kriterierne for klassificering og mærkning, ikke kun på FN-plan, men også ved hjælp af gennemførelse af internationalt aftalte GHS-kriterier i fællesskabslovgivningen.«

77.

Den trinvise fremgangsmåde ved klassificering af farer for vandmiljøet afspejler dermed den fremgangsmåde, der benyttes på internationalt plan under det globalt harmoniserede system for klassificering og mærkning (»GHS«). Der er væsentlige dele af denne fremgangsmåde i bilag I til CLP-forordningen, som tekstmæssigt er næsten identisk med den tilsvarende vejledning i GHS ( 18 ).

78.

Bilag 9 til GHS er mere udførlig end punkt 4 i bilag I til CLP-forordningen. Bilag 9 angiver efter min opfattelse klart, at der kan gives detaljeret vejledning, men at det er vanskeligt at opstille regler på dette område, som kan anvendes på en fuldstændigt systematisk og mekanisk måde. I bilag 9 til GHS opstilles f.eks. udfordringer for »fortolkningsmæssige problemer« vedrørende »vanskelige stoffer«, som omfatter »svagt opløselige« stoffer og »stoffer, der er komplekse eller sammensat af flere komponenter« ( 19 ).

79.

Inden beskrivelsen af den harmoniserede klassificeringsmetode indledes bilag 9 til GHS med at anføre, at det »ikke kan forventes at dække alle situationer, der måtte opstå vedrørende klassificering. Det bør derfor opfattes som et levende dokument, der til dels beskriver systemets grundlæggende principper, dvs. farebaseret, snarere end risikobaseret, og de faste kriterier. Det skal også til dels udgøre en vidensbase, der indeholder de samlede erfaringer med ordningens anvendelse og omfatter sådanne fortolkninger, som lader de tilsyneladende faste kriterier blive anvendt i en bred vifte af situation, der ikke er standardiserede« (min fremhævelse) ( 20 ).

80.

De internationale standarder, som EU-lovgiver ønskede at integrere i CLP-forordningen, er derfor tydeligvis langt mere nuancerede. De fastsætter principper, og det anerkendes åbent, selv om vejledningen er meget detaljeret, at der er vanskelige tilfælde, og at reglerne ikke kan anses for fuldstændigt udtømmende tjeklister.

81.

Det er for det tredje efter min opfattelse også vigtigt at se videre end den enkelte sag og overveje systemet som helhed og CLP-forordningens anvendelse. I den foreliggende sag har Kommissionen gjort manglende skønsbeføjelser gældende og har på det grundlag konkluderet, at den strengeste fareklassificering er berettiget. I den foreliggende sag er denne konklusion netop i overensstemmelse med CLP-forordningens mål om at sikre et højt beskyttelsesniveau for menneskers sundhed og miljøet. Men hvad med andre tilfælde, hvor Kommissionens manglende mulighed for at tage hensyn til andre relevante faktorer i sidste ende ville føre til en lavere fareklassificering end ellers begrundet?

82.

Det er korrekt, at der findes en »sikkerhedsnetklassificering«, som gør det muligt at klassificere stoffer, der ikke er klassificeret som Aquatic Acute 1 eller Aquatic Chronic 1, 2 eller 3, men som alligevel giver anledning til bekymring, som Aquatic Chronic 4. Denne mulighed understreger risikoen for klassificeringer, som er »for lave«.

83.

Et »sikkerhedsnet« bør efter min opfattelse behandles som sådant. Det anvendes pr. definition som en sidste udvej. Hvis meget vigtige, relevante faktorer åbenbares, og de sår alvorlig tvivl om en fareklassificering, som er »for lav«, skal de tages i betragtning som et led i hovedvurderingen.

84.

Hvis der er tale om skønsbeføjelse, skal det accepteres, at sådanne beføjelser kan gå begge veje. Hvis meget vigtige, relevante faktorer åbenbares, og de viser, at en fareklassificering er »for høj«, skal disse faktorer også tages i betragtning som et led i hovedvurderingen. Dette er i det væsentlige indstævntes holdning.

85.

Jeg vil understrege, at intet af det ovenstående angiver, hvad der forstås ved en »relevant faktor«, eller hvilken vægt den skal tildeles (jf. punkt 59 ovenfor). Dette afgøres i første instans af Kommissionen. I tilfælde af prøvelse tilkommer det Retten at vurdere, om der er anlagt et åbenbart urigtigt skøn i denne henseende.

86.

Endelig har Domstolen allerede behandlet en sag vedrørende CTPHT. Sag T-93/10, Bilbaína mod Kommissionen (appelsag, C-287/13 P, Bilbaína mod Kommissionen) (herefter »Bilbaína I-sagen«) ( 21 ), vedrørte, for så vidt som det er relevant i denne forbindelse, identifikationen af CTPHT som et meget persistent og meget bioakkumulerende stof (»vPvB«).

87.

For at identificere et stof som vPvB skal Kommissionen overholde kravene i bl.a. bilag XIII til forordning (EF) nr. 1907/2006. I den på det relevante tidspunkt gældende udgave var kriterierne for identifikation af et stof som vPvB fastlagt i afsnit 1.1, 1.2 og 1.3 i bilag XIII. Disse kriterier nævner ikke egenskaberne ved stoffets bestanddele. Alligevel blev CTPHT faktisk identificeret som vPvB på grundlag af dets bestanddeles egenskaber.

88.

Sagsøgerne anfægtede denne afvigelse fra kriterierne i bilag XIII. Retten gav Kommissionen medhold. I appelsagen stadfæstede Domstolen Rettens dom og bemærkede følgende i præmis 34: »Det er ganske vist korrekt, at REACH-forordningens bilag XIII i den udgave, der var gældende på datoen for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, ikke udtrykkeligt bestemte, at et stof kan identificeres på grundlag af PBT- eller vPvB-egenskaberne i dets relevante bestanddele. Modsat hvad appellanterne har gjort gældende, betyder dette imidlertid ikke, at REACH-forordningens bilag XIII var til hinder for, at PBT- eller vPvB-egenskaberne i et stofs relevante bestanddele tages i betragtning.«

89.

Domstolen bekræftede, at hensyntagen til bestanddelenes egenskaber desuden var i overensstemmelse med forordningens mål.

90.

Der er indlysende forskelle mellem disse sager. Bilbaína I-sagen vedrørte først og fremmest REACH-forordningen og ikke CLP-forordningen. Begge sager rejser alligevel det samme principielle spørgsmål. Hvornår har Kommissionen skønsbeføjelse til at fravige de kriterier for vurdering af et stof, der er fastsat i en forordning, med henblik på at identificere andre relevante faktorer? I Bilbaína I-sagen baserede Retten og Domstolen deres bekræftelse af skønsbeføjelse til at identificere andre relevante faktorer på: i) det forhold, at ingen bestemmelser er til hinder for sådanne skønsbeføjelser, og ii) det forhold, at hensyntagen til disse faktorer var i overensstemmelse med REACH-forordningens mål.

91.

I den foreliggende sag er der som bemærket ovenfor intet i bilag I til CLP-forordningen, som klart er til hinder for identifikationen af andre relevante faktorer, når summationsmetoden anvendes.

92.

Med hensyn til mål vil jeg henvise til mine betragtninger i punkt 81-84 ovenfor. Hvis en vis grad af skønsbeføjelser principielt accepteres, må det accepteres, at disse skønsbeføjelser gælder begge veje. De kan udøves på en måde, der klart går i målenes retning ved at pålægge højere og strengere fareklassificering. De kan dog også udøves på en måde, der fører til lavere og mindre streng klassificering. Dette betyder ikke, at CLP-forordningens mål er blevet kompromitteret. Det betyder blot, at der fuldt ud er taget hensyn til de foreliggende oplysninger for at opnå en så nøjagtig klassificering som muligt.

93.

På baggrund af alle ovennævnte betragtninger havde Kommissionen efter min opfattelse retligt skønsbeføjelse til at identificere andre relevante faktorer under anvendelsen af summationsmetoden uden at overtræde CLP-forordningen.

94.

Som et led i denne konklusion vil jeg igen understrege, at disse relevante faktorer er et realitetsspørgsmål, som uden urigtig gengivelse af bevismaterialet er blevet afgjort af Retten og ikke kan genoptages af Domstolen. Jeg vil desuden bemærke, at Retten ikke på noget punkt fastslår (eller kunne fastslå), at Kommissionen, hvis den hypotetisk havde taget CTPHT’s lave opløselighed i betragtning, ville have anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved at klassificere CTPHT som Aquatic Acute 1 eller Aquatic Chronic 1. Det er i stedet Kommissionens objektive undladelse af at tage dette element i betragtning i dens argumentation, som Retten har bekræftet, der førte til delvis annullation af den omtvistede forordning.

95.

Ovennævnte bedømmelse omhandler navnlig det snævre spørgsmål om eksistensen af skønsbeføjelser inden for den foreliggende sags specifikke rammer. Selv om den berører spørgsmålet, siger den intet endeligt om vidden af skønsbeføjelser, når betydelig og detaljeret vejledning gives i den grundlæggende retsakt. Dette er efter min opfattelse et vigtigt spørgsmål at bemærke, men ikke et, som nødvendigvis skal behandles i den foreliggende appel.

96.

På baggrund af det ovenstående begik Retten efter min opfattelse ikke en retlig fejl ved at fastslå, at Kommissionen anvendte summationsmetoden på en urigtig måde, og jeg foreslår, at det andet anbringendes andet led forkastes som ugrundet. Med henvisning til punkt 55 ovenfor bør det andet anbringendes andet led, for så vidt som det bør fortolkes således, at det sætter spørgsmålstegn ved Rettens faktuelle vurdering af relevansen af opløseligheden af CTPHT som helhed, ikke antages til realitetsbehandling.

97.

Kommissionen har gjort gældende, at Retten overskred grænserne for sin legalitetskontrol ved at gå ud over en vurdering af et åbenbart urigtigt skøn og erstatte sin egen vurdering med Kommissionens og på den måde gengive det forelagte bevismateriale urigtigt.

98.

Kommissionen har i det væsentlige gjort gældende, at Retten begik en fejl ved at lægge så stor vægt på antagelsen om, at PAH-bestanddelene i CTPHT opløses i vand. Dette var kun én faktor blandt mange, som lå til grund for den videnskabelige vurdering. Desuden behandlede Retten den uden for sammenhæng.

99.

Jeg er uenig.

100.

Kommissionens argument er efter min opfattelse fejlbehæftet, idet det er baseret på en urigtig fortolkning af den appellerede dom. Som forklaret i punkt 50 ovenfor, bebrejder Retten Kommissionen, at den ikke specifikt antog, at bestanddelene i CTPHT opløses i vand. Retten fastslog ikke, at Kommissionen ikke kunne foretage en sådan antagelse. Rettens betænkelighed er i stedet, at Kommissionen ved at foretage denne antagelse ikke tog hensyn til opløseligheden af CTPHT som helhed.

101.

Alene på dette grundlag kunne Kommissionens tredje anbringende forkastes som ubegrundet.

102.

For så vidt som det tredje anbringende kan fortolkes således, at Retten overskred grænserne for sin prøvelse ved: i) at identificere opløseligheden af CTPHT som helhed som en relevant faktor eller ii) at lægge for stor vægt på denne faktor, vil jeg imidlertid bemærke følgende.

103.

Hvorvidt Kommissionen overhovedet har skønsbeføjelse til at identificere opløseligheden af CTPHT som helhed som en relevant faktor, er for det første omhandlet under andet anbringendes andet led ovenfor. Det har den.

104.

Om opløseligheden af CTPHT som helhed er en »relevant faktor«, der giver anledning til en retlig forpligtelse til at tage den i betragtning, er som anført i punkt 55 ovenfor for det andet et realitetsspørgsmål, som er underlagt Rettens enekompetence, medmindre der er tale om urigtig gengivelse af bevismaterialet ( 22 ).

105.

Kommissionen har gjort gældende, at Retten gengav bevismaterialet urigtigt ved at se henvisningen til opløseligheden af bestanddelene i CTPHT uden for sammenhæng og ikke overveje dens betydning i forbindelse med summationsmetoden. Kommissionen har ikke udtrykkeligt anført, at Retten gengav bevismaterialet urigtigt, da den identificerede opløseligheden af CTPHT som helhed som en relevant faktor.

106.

For så vidt som Kommissionens argumenter kan læses således, er det tilstrækkeligt at sige, at opløseligheden af et stof som helhed klart ikke er et marginalt element eller en mindre detalje. Opløseligheden af et stof nævnes flere gange i punkt 4 i bilag I til CLP-forordningen i forbindelse med vurderingen af toksicitet for vandmiljøet og identificeres udtrykkeligt som en kilde til vanskeligheder, hvis opløseligheden er lav ( 23 ). Den er også udførligt omhandlet i bilag 9 til GHS, som er indført i EU-retten gennem eksempelvis punkt 4 i bilag I til CLP-forordningen ( 24 ). Retten har derfor ikke gengivet bevismaterialet urigtigt for så vidt angår relevansen af denne faktor.

107.

Med hensyn til den vægt, som Retten tillægger opløseligheden af CTPHT som helhed, vil jeg blot bemærke, at den appellerede dom ikke omhandler dette. Den appellerede dom fastslår ikke, at det, hvis Kommissionen havde taget opløseligheden af CTPHT som helhed i betragtning, uundgåeligt ville have »trumfet« alle andre faktorer. Retten konkluderer alene, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved objektivt ikke at tage hensyn til opløseligheden af CTPHT som helhed (jf. også punkt 93).

108.

I lyset af det ovenstående overskred Retten efter min opfattelse ikke grænserne for sin legalitetskontrol af den omtvistede forordning eller gengav bevismaterialet urigtigt. Det tredje appelanbringende bør derfor forkastes som ugrundet.

109.

Jeg foreslår, at Domstolen