EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 9.12.2021

COM(2021) 777 final

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

Et mere inklusivt og beskyttende Europa: udvidelse af listen over strafbare handlinger i EU til hadefuld tale og hadforbrydelser

"Had er had — og det fortjener ingen at blive udsat for"

Ursula von der Leyen, formand for Europa-Kommissionen 
Tale om Unionens tilstand, september 2020

1.Indledning

I sin tale om Unionens tilstand 2020 1 understregede Kommissionens formand, Ursula von der Leyen, at fremskridtene inden for bekæmpelse af racisme og had er skrøbelige, og at tiden nu er inde til forandring og til at opbygge en Union, der går fra fordømmelse til handling. Hun annoncerede, at Kommissionen vil foreslå, "at listen over strafbare handlinger i EU udvides til at omfatte alle former for hadforbrydelser og hadefuld tale — hvad enten de vedrører race, religion, køn eller seksuel orientering." 

Bekæmpelse af hadefuld tale og hadforbrydelser er en del af Kommissionens indsats for at fremme EU's kerneværdier og sikre, at EU's charter om grundlæggende rettigheder ("chartret") overholdes. Alle former og udtryk for had og intolerance er uforenelige med værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal, som EU bygger på. Dette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag som fastsat i artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) i et samfund præget af pluralisme, ikkeforskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd.

Enhver form for forskelsbehandling — uanset om den er baseret på køn, race eller etnisk oprindelse, religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering, som fastsat i artikel 19 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) — er forbudt.  Samtidig er ytringsfriheden en af grundpillerne i et demokratisk og pluralistisk samfund, som skal beskyttes effektivt. Som det fremgår af artikel 67 i TEUF, skal EU desuden være et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed med respekt for de grundlæggende rettigheder. Gennem foranstaltninger skal det sikre et højt sikkerhedsniveau for at forebygge og bekæmpe kriminalitet, racisme og fremmedhad.

Hadefuld tale og hadforbrydelser påvirker ikke blot de enkelte ofre og deres lokalsamfund ved at forvolde dem skade og begrænse deres grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, men påvirker også samfundet som helhed. Had underminerer selve grundlaget for vores samfund. Det svækker den gensidige forståelse og respekt for mangfoldighed, som danner grundlag for pluralistiske og demokratiske samfund.

I de seneste årtier har der været en kraftig stigning i hadefuld tale og hadforbrydelser i Europa 2 . Had er ved at blive mainstream 3 og er rettet mod enkeltpersoner og grupper af mennesker, der deler eller opfattes som delende "et fælles kendetegn", såsom race, etnicitet, sprog, religion, nationalitet, alder, køn, seksuel orientering, kønsidentitet, kønsudtryk, kønskarakteristika eller andre grundlæggende kendetegn eller en kombination af sådanne kendetegn. Disse kendetegn er generelt synlige for andre og derfor lettere for lovovertrædere at ramme, og de henviser til et aspekt af en persons identitet, som ikke kan ændres, eller som er grundlæggende for en persons selvfølelse, samtidig med at de også er et tegn på en gruppeidentitet 4 .

Stigningen i brugen af internettet og de sociale medier har i årenes løb også medført mere hadefuld tale på nettet. Den hurtige udveksling af hadefuld tale online lettes af manglende hæmninger på internettet, idet den formodede anonymitet på internettet og følelsen af straffrihed reducerer folks modvilje mod at begå sådanne strafbare handlinger. Sideløbende hermed er følelser og sårbarheder i stigende grad blevet udnyttet, herunder i den offentlige debat med henblik på politisk vinding, til at udbrede racistiske og fremmedfjendske udtalelser og angreb, som i mange tilfælde er blevet forstærket af sociale medier 5 . Udbredelsen af had blandt potentielt sårbare målgrupper kan observeres på tværs af et stort spektrum af voldelig ekstremisme fra jihadister til højre- og venstreorienterede 6 . Dette har bidraget til en polarisering af samfundet og til den stigende forekomst af hadefuld tale mod navnlig marginaliserede grupper.

Folkesundhedskrisen som følge af covid-19-pandemien øgede følelsen af usikkerhed, isolation og frygt, hvilket har skabt en atmosfære, hvor hadefuld tale har haft gode vilkår. Selve pandemien er blevet udnyttet af forskellige ekstremistiske ideologiske bevægelser til at ramme bestemte befolkningsgrupper (af forskellige årsager, herunder nationalitet, religion, race, køn, seksuel orientering, farve og endog alder), hvilket også har ført til hadforbrydelser 7 .

Kommissionen sigter mod at fremskynde en udvidelse af listen over områder af EU-kriminalitet, så den kommer til også at omfatte hadefuld tale og hadforbrydelser. Had hører ikke hjemme i EU. Det bør bekæmpes med alle tilgængelige midler, herunder gennem straffelovgivningen.

2.Baggrund for initiativet

Artikel 83, stk.1, i TFEU indeholder en udtømmende liste over de kriminalitetsområder 8 , hvor Europa-Parlamentet og Rådet kan fastsætte minimumsregler for definitionen af strafbare handlinger og de sanktioner, der finder anvendelse i alle EU-medlemsstater. I den fastsættes det også, at Rådet på grundlag af udviklingen inden for kriminalitet kan vedtage en afgørelse, der udpeger andre områder med kriminalitet af særlig grov karakter med en grænseoverskridende dimension som følge af arten eller virkningen af sådanne strafbare handlinger eller af et særligt behov for at bekæmpe dem på et fælles grundlag.

Rådets vedtagelse af en sådan afgørelse vil være første trin i retning af at skabe det nødvendige retsgrundlag for på et andet trin at vedtage en fælles retlig ramme til bekæmpelse af hadefuld tale og hadforbrydelser i hele EU. En sådan fremtidig lovgivning ville supplere den nuværende EU-lovgivning, der kræver kriminalisering af hadefuld tale og hadforbrydelser baseret på race, hudfarve, religion, herkomst eller national eller etnisk oprindelse (se afsnit 2.2), og ville omfatte andre specifikke grunde.

Der er udført et solidt forberedende arbejde til dette initiativ, herunder en ekstern undersøgelse 9 , en omfattende høring afholdt af Kommissionen samt en lang række tilgængelige rapporter og undersøgelser.

2.1.Institutionel sammenhæng

Kommissionen fremlægger dette initiativ på grundlag af artikel 17, stk. 1, i TEU 10 og efter den procedure i to trin, der er omhandlet i artikel 83, stk. 1, i TEUF:

Det første trin er, at Rådet efter Europa-Parlamentets godkendelse enstemmigt vedtager en afgørelse, der udpeger hadefuld tale og hadforbrydelser som et yderligere kriminalitetsområde, der opfylder kriterierne i artikel 83, stk. 1, i TEUF. En sådan afgørelse vil udvide listen over kriminalitetsområder i artikel 83, stk. 1, i TEUF til at omfatte hadefuld tale og hadforbrydelser som en EU-forbrydelse. Dette vil derfor skabe et retsgrundlag, der gør det muligt for Europa-Parlamentet og Rådet ved hjælp af direktiver at fastsætte minimumsregler for definitionen af strafbare handlinger og sanktioner på dette kriminalitetsområde.

Som et andet trin kan Kommissionen foreslå, at der vedtages direktiver om minimumsregler for definitioner af og sanktioner for hadefuld tale og hadforbrydelser, som skal vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet i overensstemmelse med den almindelige lovgivningsprocedure.

Dette initiativ vedrører det første trin og berører ikke de foranstaltninger, der kan iværksættes i et andet trin. Den foregriber eller forudser ikke anvendelsesområdet for og indholdet af den afledte ret, der senere skal foreslås. Vedtagelsen af direktiver som nævnt ovenfor påvirker ligeledes de grundlæggende frihedsrettigheder, der er beskyttet af chartret, navnlig ytringsfriheden, herunder presse- og mediefriheden.

Når Rådets afgørelse er vedtaget, vil Kommissionen gøre brug af sin initiativret i overensstemmelse med kravene om bedre regulering. Kommissionen vil foretage en konsekvensanalyse for nøje at vurdere de forskellige muligheder for at definere strafbare handlinger og straffe og deres indvirkning på de grundlæggende rettigheder, navnlig ytringsfriheden og presse- og mediefriheden, som udgør et stærkt grundlag for et demokratisk samfund 11 . 

For præcist at definere anvendelsesområdet for og indholdet af de regler, der kan foreslås, vil Kommissionen være særlig opmærksom på udviklingen inden for hadefuld tale og hadforbrydelser i lyset af de seneste data og tendenser. En sådan omhyggelig vurdering af samfundsmæssige udviklinger og tendenser vil være særlig relevant i forbindelse med fastlæggelsen af, hvilke elementer der udgør fremtidige strafbare handlinger. Dette vil omfatte fastlæggelse af de specifikke former for hadefuld tale og hadforbrydelser, der skal kriminaliseres under henvisning til de beskyttede kendetegn for de personer og grupper, der er mål for dem.

I forbindelse med udarbejdelsen af en sådan afledt ret vil Kommissionen høre medlemsstaterne og Europa-Parlamentet, herunder om de særlige forhold i de nationale retlige rammer vedrørende strafferet og grundlæggende rettigheder. Kommissionen vil også afholde en bred høring af alle relevante interessenter, samtidig med at Europa-Parlamentet inddrages tæt.

2.2.Bekæmpelse af hadefuld tale og hadforbrydelser som en EU-prioritet

At EU level, there is already in place a framework for a strong common response to racist and xenophobic hate speech and hate crime through the Council Framework Decision 2008/913/JHA of 28 November 2008 on combating certain forms and expressions of racism and xenophobia by means of criminal law (‘the Framework Decision’) 12 . Rammeafgørelsen har til formål at sikre, at alvorlige udtryk for racisme og fremmedhad i hele EU kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning. Det kræver, at medlemsstaterne kriminaliserer hadefuld tale, dvs. offentlig tilskyndelse til vold eller had på grund af race, hudfarve, religion, herkomst eller national eller etnisk oprindelse 13 . Det kræver også, at medlemsstaterne for andre strafbare handlinger end hadefuld tale sikrer, at en sådan racistisk og fremmedfjendsk motivation betragtes som en skærpende omstændighed, eller at der alternativt kan tages hensyn til en sådan begrundelse ved fastsættelsen af sanktionerne.

Kommissionen støtter medlemsstaternes bestræbelser på at gennemføre rammeafgørelsen effektivt gennem arbejdet i Gruppen på Højt Plan vedrørende Bekæmpelse af Racisme, Fremmedhad og Andre Former for Intolerance 14 med henblik på at udvikle uddannelse og kapacitetsopbygning til retshåndhævelse, forbedre registreringen af hadforbrydelser og indsamlingen af data og tilskynde ofrene til at anmelde hadforbrydelser. 

Dette initiativ indgår i en bredere vifte af EU-tiltag til bekæmpelse af ulovlig hadefuld tale og voldelige ekstremistiske ideologier og terrorisme på internettet, herunder EU's adfærdskodeks for bekæmpelse af ulovlig hadefuld tale på internettet 15 , forordningen om bekæmpelse af terrorrelateret onlineindhold 16 og EU's internetforum 17 .

I direktivet om audiovisuelle medietjenester 18 kræves det, at medlemsstaterne sikrer, at videodelingsplatforme træffer effektive foranstaltninger mod ikke blot udbredelse af indhold, der krænker rammeafgørelsen, men også mod hadefuld tale baseret på en af de grunde, der er nævnt i chartrets artikel 21. Desuden indeholder Kommissionens forslag til en retsakt om digitale tjenester 19 en omfattende reform for at sikre, at brugerne er sikre online, via forpligtelser til at imødegå ulovligt indhold og systemiske risici. Desuden vil ajourføringen i 2022 af den europæiske strategi for et bedre internet for børn 20 have til formål at beskytte børn mod trusler på internettet, herunder cybermobning og hadefuld tale.

Dette initiativ vil støtte EU's handlingsplan mod racisme 2020-2025 21 og strategien for bekæmpelse af antisemitisme og fremme af jødisk liv i EU 22 . Initiativet vil også supplere de seneste initiativer, der har til formål at fremme lighed og respekt for mangfoldighed, såsom strategien for ligestilling af LGBTIQ-personer 2020-2025 23 . Disse nylige initiativer har understreget behovet for at sikre en solid strafferetlig respons på EU-plan over for hadefuld tale og hadforbrydelser af andre grunde end racisme og fremmedhad, navnlig på grund af køn, seksuel orientering, alder og handicap 24 .

Strategien for ligestilling mellem kønnene 2020-2025 25 indeholder foranstaltninger til bekæmpelse af kønsbaseret vold mod kvinder og piger, herunder behovet for at kriminalisere specifikke former for kønsbaseret vold på EU-plan. Dette initiativ vil supplere det kommende forslag til et direktiv om forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i hjemmet. Selv om hadefuld tale og hadforbrydelser er kendetegnet ved et underliggende had til en gruppe personer, herunder betydelige kønsfordomme og had til kvinder, vil det kommende direktiv inden for grænserne af EU's kompetencer kriminalisere visse specifikke former for vold, som ikke kræver et element af had og navnlig had til et individ som en del af en gruppe af personer. Derfor skaber dette initiativ om udvidelse af listen over EU-forbrydelser et yderligere retsgrundlag for håndtering af de specifikke former for grov vold mod kvinder og piger, der også kan defineres som kvindefjendsk hadefuld tale eller hadforbrydelser med et objektivt identificerbart kønsmotiv.

Dette initiativ vil også supplere strategien for rettigheder for personer med handicap 2021- 2030 26 , strategien for ofres rettigheder 2020-2025 27 og direktivet om ofres rettigheder 28 . Den vil også blive tilpasset Rådets konklusioner fra marts 2021 om integrering af aldring i offentlige politikker 29 , idet der mindes om, at aldersrelateret forskelsbehandling er et hyppigt fænomen, og vold mod ældre giver anledning til stigende bekymring.

Europa-Parlamentet vedtog også i september 2021 en lovgivningsmæssig beslutning, hvori man opfordrede Kommissionen til at fremsætte et lovforslag om at medtage kønsbaseret vold som et nyt kriminalitetsområde i henhold til artikel 83, stk. 1, i TEUF 30 . Dette initiativ vil sammen med det kommende lovgivningsforslag om bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i hjemmet i høj grad bidrage til at imødekomme Europa-Parlamentets anmodning.

3.Behovet for at udvide listen over EU-forbrydelser til også at omfatte hadefuld tale og hadforbrydelser

I henhold til artikel 83, stk. 1, i TEUF kan Rådet på grundlag af udviklingen inden for kriminalitet udpege yderligere kriminalitetsområder, forudsat at de opfylder specifikke kriterier. Navnlig skal det nye område være kriminalitet af særlig grov karakter, der har en grænseoverskridende dimension som følge af arten eller virkningen af de strafbare handlinger eller et særligt behov for at bekæmpe dem på et fælles grundlag.

De følgende afsnit indeholder Kommissionens vurdering af hadefuld tale og hadforbrydelser i lyset af kriterierne i artikel 83, stk. 1, i TEUF.

3.1.Hadefuld tale og hadforbrydelser som et kriminalitetsområde

Hadefuld tale og hadforbrydelser anerkendes bredt som et kriminalitetsområde på internationalt plan 31 .

Europarådet anså allerede i sin henstilling fra 1997 32 hadefuld tale for at tilskynde til had rettet mod enkeltpersoner eller grupper, der er defineret af visse beskyttede kendetegn 33 . I 2015 definerede Den Europæiske Kommission mod Racisme og Intolerance (ECRI) under Europarådet i sin henstilling hadefuld tale som fortalervirksomhed, fremme eller tilskyndelse i en hvilken som helst form til nedrakning, had eller bagtalelse af en person eller en gruppe af personer samt enhver form for chikane, fornærmelse, negativ stereotyp opfattelse, stigmatisering af eller trussel mod en sådan person eller gruppe af personer, idet alle de foregående udtryksformer tager afsæt i race, hudfarve, herkomst, national eller etnisk oprindelse, alder, handicap, sprog, religion eller tro, køn, kønsidentitet, seksuel orientering eller andre personlige kendetegn eller statusser 34 . Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) beskriver hadforbrydelser som strafbare handlinger, der begås på grund af fordomme over for en bestemt gruppe i samfundet 35 .

Selv om EU-retten ikke indeholder nogen juridisk definition af hadefuld tale og hadforbrydelser som sådan, indeholder rammeafgørelsen strafferetlige definitioner af de alvorligste former for racisme og fremmedhad. Hadefuld tale som defineret i rammeafgørelsen henviser til offentlig tilskyndelse til vold eller had rettet mod en gruppe eller et medlem af en sådan gruppe, der deler et beskyttet kendetegn 36 . Hadforbrydelser i rammeafgørelsens forstand 37 er enhver strafbar handling 38 (grundlæggende lovovertrædelse), bortset fra hadefuld tale, begået med et racistisk eller fremmedfjendsk motiv (fordomsrelateret bevæggrund).

For både hadefuld tale og hadforbrydelser er det den fordomsrelaterede bevæggrund, der udløser gerningsmandens handling. De personer, som handlingen er rettet mod, udvælges på grundlag af deres reelle eller opfattede forbindelse, tilknytning, tilhørsforhold til, støtte til eller medlemskab af et fællesskab eller en gruppe, der deler et beskyttet kendetegn 39 . Der er tale om "identitet" eller "budskab", da budskaberne — navnlig at de berørte ofre ikke tilhører det pågældende samfund — ikke kun henvender sig til offeret, men også til deres fællesskab eller gruppe 40 . Gerningsmandens motiv er derfor afgørende for at sondre mellem disse forbrydelser og andre forbrydelser og for at fastslå, hvor alvorlige de er, under hensyntagen til de specifikke konsekvenser, som disse forbrydelser har for det enkelte offer, fællesskaber og samfundet som helhed 41 .

Had er et iboende træk ved både hadefuld tale og hadforbrydelser. Had fører til en devaluering af og er en trussel mod en persons eller en gruppes menneskelige værdighed. Det ophæver deres lige stilling som medlemmer af samfundet 42 , herunder deres ret til at deltage i det politiske og sociale liv, som er nogle af de grundlæggende principper, EU bygger på. Forståelsen af den rolle, som had mod personer med beskyttede kendetegn spiller, er afgørende for anerkendelsen, retsforfølgelsen og sanktioneringen heraf i vores retssystemer.

I betragtning af det særlige kendetegn ved hadefuld tale og hadforbrydelser, dvs. had rettet mod personer eller grupper, der deler (eller opfattes som delende) beskyttede kendetegn, kan hadefuld tale og hadforbrydelser betragtes som et "kriminalitetsområde" som omhandlet i artikel 83, stk. 1, i TEUF.

I lighed med andre EU-forbrydelser med et fælles træk, såsom organiseret kriminalitet eller terrorisme, forbinder had mod personer med beskyttede kendetegn en bredere gruppe af forbrydelser. Det centrale og fælles mål for kriminalisering af hadefuld tale og hadforbrydelser er at bekæmpe et sådant had, som forbinder disse to kategorier af strafbare handlinger inden for ét "kriminalitetsområde". Tilføjelsen af hadefuld tale og hadforbrydelser som et kriminalitetsområde vil gøre det muligt for Kommissionen i anden fase at foreslå afledt ret, der specifikt tager højde for relaterede samfundsmæssige udviklinger og udfordringer, efterhånden som de opstår og udvikler sig i fremtiden.

3.2.Hadefuld tale og hadforbrydelser som et særligt alvorligt kriminalitetsområde

Hadefuld tale og hadforbrydelser er særligt alvorlige forbrydelser på grund af deres skadelige indvirkning på enkeltpersoner og samfundet som helhed, hvilket underminerer EU's fundament.

3.2.1.Indvirkningen på fælles værdier

Hadefuld tale og hadforbrydelser strider mod EU's fælles værdier og grundlæggende rettigheder, som er nedfældet i artikel 2 og 6 i TEU samt i chartret.

Den særligt alvorlige karakter af en sådan adfærd er i betragtning af dens indvirkning på værdierne og de grundlæggende rettigheder konsekvent blevet anerkendt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter "ECHR") i retspraksis. ECHR fastslog, at når handlinger, der udgør alvorlige lovovertrædelser, er rettet mod en persons fysiske eller mentale integritet, er det kun effektive strafferetlige mekanismer, der kan sikre tilstrækkelig beskyttelse og tjene som en afskrækkende faktor. ECHR fandt navnlig, at der er behov for strafferetlige foranstaltninger i forbindelse med direkte verbale overfald og fysiske trusler, der er motiveret af diskriminerende holdninger 43 .

I erkendelse af, at tolerance og alle menneskers lige værdighed udgør grundlaget for et demokratisk, pluralistisk samfund, fandt ECHR, at det kan være nødvendigt i demokratiske samfund at sanktionere eller endda forhindre alle former for ytringer, der udbreder, tilskynder til, fremmer eller retfærdiggør had baseret på intolerance 44 . ECHR påpegede endvidere, at strafferetlige sanktioner mod enkeltpersoner, der er ansvarlige for de mest alvorlige former for had, og som tilskynder andre til vold, også kan påberåbes som en sidste udvej. Af disse grunde anerkendte ECHR konsekvent i retspraksis, at retten til ytringsfrihed ikke forhindrer strafferetlig respons på visse former for hadefuld tale 45 .

3.2.2.Skadelige virkninger for de enkelte ofre og for deres fællesskaber

Den særligt alvorlige karakter af hadefuld tale og hadforbrydelser fremgår af den skade, de forvolder på de enkelte ofre, større fællesskaber og samfundet som helhed.

Hadefuld tale og hadforbrydelser krænker ofrenes grundlæggende ret til værdighed og lighed. De har alvorlige og ofte langvarige konsekvenser for ofrenes fysiske og mentale sundhed og trivsel.

Ofre for hadefuld tale og hadforbrydelser er mål på grund af deres uforanderlige kendetegn eller på grund af et kendetegn, der er kernen i deres identitet 46 . Som følge heraf føler de sig devaluerede, uvelkomne, nedgjorte og foragtede i samfundet på grund af deres identitet. Ud over skadelige fysiske konsekvenser for helbredet er omfanget af psykiske skader (f.eks. en følelse af krænkelse og ydmygelse) forårsaget af hadske handlinger faktisk ofte mere signifikant end den fysiske skade som følge af selve volden 47 . Ofre for hadforbrydelser kan opleve symptomer på alvorlige traumer såsom depression, mistænkelighed over for andre, følelse af skyld og en dyb følelse af isolation. Disse oplevelser gør, at hadforbrydelser adskiller sig fra andre former for kriminalitet. Desuden påtager mange ofre for hadforbrydelser sig skylden og lider under manglende selvtillid 48 .

Mere generelt er ofre for hadforbrydelser også tvunget til at leve med frygten for gentagen viktimisering, og mere sårbare grupper, såsom ældre, børn og personer med fysiske og mentale handicap, oplever som mål for hadefuld tale øget sårbarhed, når de er afhængige af onlinekommunikation i deres dagligdag. Ofre for hadefuld tale er også udsat for politisk og social eksklusion, som afholder dem fra lægebehandling og andre vitale tjenester 49 . Desuden risikerer de ofre, der anmelder oplevelser med had, ofte sekundær viktimisering 50 , hvilket kan skade offeret yderligere. Især med hensyn til børn kan hadefuld tale gøre alvorlig skade på deres langsigtede personlige udvikling.

Forbrydelser udløst af had sender budskaber om afvisning og devaluering af hele grupper og fællesskaber, og de personer, der udgør disse grupper og fællesskaber, oplever frygt og føler sig udsat for fremtidige angreb 51 . Det er vigtigt at bemærke, at hadefuld tale og hadforbrydelser har potentiale til at give genlyd blandt gerningsmændenes følgere og sprede yderligere frygt og intimidering. Dermed fastholdes et mønster af hadefuld tale og hadforbrydelser rettet mod andre personer, der opfattes som delende samme beskyttede kendetegn eller som værende forbundet med offeret 52 .

3.2.3.Skadelige virkninger for samfundet som helhed

Hadefuld tale og hadforbrydelser har også en stærk samfundsmæssig dimension. De udgør en trussel mod demokratiske værdier, social stabilitet og fred 53 og øger den sociale splittelse, udhuler den sociale samhørighed og udløser gengældelse, der resulterer i vold og gengældelse af vold 54 . Tilstedeværelsen af et klima præget af konflikter, frygt, polarisering og radikalisering som følge af hademotiverede handlinger blev også bekræftet af respondenterne i Kommissionens målrettede høring.

Hadefuld tale og hadforbrydelser har en skadelig indvirkning på de grundlæggende rettigheder, navnlig på den menneskelige værdighed, lighed og ytringsfrihed. Deres afdæmpende virkning på ytringsfriheden kan føre til, at brugere af sociale medier afholder sig fra at deltage i offentlige debatter på grund af det hadefulde indhold, de ser 55 . Had skader også den politiske dialog og påvirker borgernes parathed til at engagere sig i politik og til at udøve officielle funktioner med offentlig synlighed, f.eks. som parlamentsmedlemmer, borgmestre og politikere 56 . Hvad angår kvinder i det offentlige liv viste en undersøgelse blandt 123 europæiske kvindelige parlamentarikere, at 46,9 % af respondenterne havde modtaget dødstrusler eller trusler om voldtægt eller overfald, og 58,2 % havde været mål for sexistiske angreb på sociale netværk 57 . 

Journalister er ofte ofre 58 for hadefuld tale på de sociale medier og kan derfor tøve med at deltage i den offentlige debat eller tage fat på visse emner 59 . Selv om hadefuld tale og trusler rettes mod alle journalister, viser statistikkerne, at kvindelige journalister er udsat for flere trusler end deres mandlige kolleger, navnlig i form af chikane på internettet, trusler om voldtægt og mord samt tilskyndelse til had på grund af køn 60 . Disse angreb er undertiden resultatet af kampagner, der har til formål at miskreditere kvindelige journalister eller at bringe dem til tavshed.

Hadefuld tale kan ikke bare føre til konflikter, men også til hadforbrydelser 61 . Dokumentation peger på "hadpyramider" 62 eller "skadestiger", der starter med fordomsfulde handlinger (f.eks. mobning, latterliggørelse, dehumanisering) og diskrimination (f.eks. økonomisk og politisk), og bevæger sig i retning af vold motiveret af fordomme, såsom mord, voldtægt, overfald, terrorisme, voldelig ekstremisme og sågar folkedrab 63 . Forskning viser forbindelsen mellem målrettede, diskriminerende tweets i en by og det store antal hadforbrydelser i samme by 64 . De Forenede Nationer (FN) påpeger, at tilskyndelse til vold rettet mod samfund eller enkeltpersoner på grundlag af deres identitet kan bidrage til at muliggøre eller forberede masseforbrydelser og er både et advarselssignal og en tidlig indikator for risikoen for disse forbrydelser 65 . 

Forskning viser også, at hadefuld tale på de sociale medier fører til flere forbrydelser mod mindretal i den fysiske verden 66 . Hadefuld tale på internettet har ført til øget vold mod flygtninge og indvandrere, etniske og religiøse mindretal og LGBTIQ-personer 67 . Det at blive eksponeret for hadefuld tale eller at være mål for hadefuld tale kan også bidrage til radikaliseringsprocessen og voldelig ekstremisme. Dette kan komme til udtryk online og offline gennem tale og propaganda, men kan også resultere i voldelige ekstremistiske angreb eller terrorangreb. Det kan have forstyrrende og fatale konsekvenser for samfundet 68 .

Europarådet, der minder om, at internettet har skabt en ny dimension til at udtrykke sexistisk hadefuld tale, har understreget, at sexistisk hadefuld tale kan eskalere eller anspore til åbenlyst offensive og truende handlinger, herunder seksuelt misbrug eller vold, potentielt dødelige handlinger eller selvskade 69 . Fremkomsten af onlinegrupper og -fællesskaber såsom Manosphere 70 og Incel 71 , som er yderligere internationale fora til fremme og udbredelse af kvindehad og fjendtlighed over for kvinder, giver anledning til særlig bekymring i denne henseende 72 .

3.2.4.Omfanget af hadefuld tale og hadforbrydelser

En ud af 10 (11 %) LGBTIQ-respondenter i en undersøgelse foretaget FRA angav, at de var blevet fysisk eller seksuelt angrebet, fordi de var LGBTIQ (hvor transpersoner og interkønnede personer i højere grad oplevede fysiske eller seksuelle angreb i denne periode: henholdsvis 17 % og 22 %), og 51 % af de 15- til 17-årige respondenter svarede, at de havde oplevet at blive chikaneret i skolen 73 .

Hadefuld tale og hadforbrydelser mod personer af asiatisk oprindelse, navnlig kinesere, eller personer, der anses for at være af asiatisk oprindelse, er steget under covid-19-pandemien 74 , herunder racistiske angreb og overfald, voldelig mobning, trusler og racistiske tilråb 75 . En undersøgelse foretaget af FRA viser, at romaer og respondenter med baggrund i Afrika syd for Sahara eller Nordafrika oplever en højere grad af forskelsbehandling, chikane og vold motiveret af had 76 . 

Ifølge en undersøgelse fra 2018 om antisemitisme, som FRA gennemførte, frygter 40 % af jøderne i EU at blive angrebet fysisk 77 . Resultaterne af en FRA-undersøgelse fra 2017 om EU's mindretal og forskelsbehandling 78 viser, at 27 % af muslimerne havde oplevet tilfælde af hadmotiveret chikane i de foregående 12 måneder, mens denne procentdel er højere (31 %) blandt muslimske kvinder, der bærer hovedtørklæde i det offentlige rum. 

Kvinder — og navnlig unge kvinder — er mål for kønsbaseret hadefuld tale både online og offline 79 . Ifølge en global undersøgelse fra 2020 oplevede 52 % af unge kvinder og piger vold på internettet, herunder trusler 80 .

Desuden er der også tale om personer, der befinder sig i skæringspunktet mellem to eller flere beskyttede egenskaber, såsom farvede kvinder, som er 84 % mere udsat for at blive nævnt i krænkende eller "problematiske" tweets end hvide kvinder 81 .

FN udtrykte bekymring over hadefuld tale rettet mod ældre, som er dukket op i den offentlige debat og på de sociale medier som udtryk for modvilje mellem generationerne 82 . Personer med handicap er mere udsat for at blive ofre for voldsforbrydelser, herunder hadforbrydelser, eller for at blive udsat for hadefuld tale end andre personer 83 . Tilbagemeldinger fra Kommissionens høring viste, at i nogle lande blev 21 % af de hadforbrydelser, der blev indberettet til myndighederne, begået mod personer med handicap 84 . Generelt udvælges ofrene, blot fordi de er handicappede, opfattes som handicappede eller har tilknytning til en person med et handicap 85 . Verdenssundhedsorganisationen mener desuden, at krænkelse af ældre sandsynligvis vil blive et stigende problem på grund af den aldrende befolkning 86 .

På grund af underrapportering og underregistrering af hændelser 87 og usammenlignelige dataindsamlingsmetoder 88 udgør disse tal kun toppen af isbjerget. Kilder 89 viser f.eks., at 88 % af de hadmotiverede fysiske angreb på romaer ikke blev indberettet, og at 79 % af de jøder, som oplevede antisemitisk chikane, ikke indberettede de alvorligste tilfælde til politiet eller andre instanser. Og kun ét ud af fem (21 %) tilfælde af fysisk eller seksuel vold mod LGBTIQ-personer blev indberettet 90 . Alder er et eksempel på, at manglen på anerkendelse som en årsag til hadefuld tale og hadforbrydelser og manglen på sanktioner for relaterede strafbare handlinger fører til mindre indberetning og manglende oplysninger om omfanget af hadefuld tale og hadforbrydelser mod ældre 91 . Navnlig beklager AGE-platformen 92 denne virkelighed, der er skjult på trods af den foruroligende udbredelse i hele Europa, og påpeger, at ældre ofres usynlighed og manglende beskyttelse øges af den manglende bevidsthed om alder som en årsag til hadforbrydelser.

3.2.5.Strafferetlig respons i medlemsstaterne

Alvoren af de ovenfor beskrevne virkninger har fået medlemsstaterne til at kriminalisere visse former for hadefuld tale og hadforbrydelser. Kriminaliseringen af disse handlinger sender et budskab om en særlig social misbilligelse. Det er et udtryk for den specifikke alvor og fare, som disse handlinger udgør, og som er særligt ødelæggende for de grundlæggende rettigheder.

Som følge af gennemførelsen af rammeafgørelsen i national ret kriminaliseres hadefuld tale på grund af race, hudfarve, religion, herkomst, national eller etnisk oprindelse 93 i alle medlemsstater. Desuden har medlemsstaterne udtrykkeligt også kriminaliseret hadefuld tale for andre beskyttede kendetegn: 20 medlemsstater kriminaliserer hadefuld tale på grund af seksuel orientering 94 og 17 medlemsstater på grund af køn 95 . Derudover kriminaliserer 14 medlemsstater hadefuld tale på grund af handicap 96 og seks medlemsstater på grund af alder 97 . Desuden har otte medlemsstater 98 (enten som et alternativ eller supplement) kriminaliseret hadefuld tale uden at definere gruppernes beskyttede kendetegn og ladet kriminaliseringen af hadefuld tale stå åben med henblik på at beskytte minoritetsgrupper eller dele af befolkningen 99 .

Hadforbrydelser er også i vid udstrækning kriminaliseret på tværs af medlemsstaterne, enten som en selvstændig lovovertrædelse for specifikke forbrydelser eller som en generel skærpende omstændighed for alle forbrydelser, der begås på grund af fordomme. Ud over kriminalisering af hadforbrydelser på grund af race, hudfarve, religion, herkomst eller national eller etnisk oprindelse som følge af gennemførelsen af rammeafgørelsen i national ret kriminaliserer 19 medlemsstater hadforbrydelser på grund af seksuel orientering 100 og 17 medlemsstater på grund af køn 101 . Derudover kriminaliserer 13 medlemsstater hadefuld tale på grund af handicap 102 og ti medlemsstater på grund af alder 103 . Endvidere giver 15 medlemsstater 104 de nationale domstole mulighed for at tage højde for gerningsmandens motiver for enhver forbrydelse, når de træffer afgørelse om den strafferetlige sanktion, enten som et alternativ eller supplement til en selvstændig lovovertrædelse for hadforbrydelser. Visse medlemsstater har også undladt at definere de beskyttede kendetegn for potentielt at dække hadforbrydelser baseret på enhver form for intolerance

3.3.Den grænseoverskridende dimension af hadefuld tale og hadforbrydelser

Den grænseoverskridende dimension af hadefuld tale og hadforbrydelser fremgår af arten og virkningen af disse fænomener samt af, at der er et særligt behov for at bekæmpe dem på et fælles grundlag.

Dette er tydeligt for hadefuld tale online. I betragtning af internettets grænseoverskridende karakter breder hadefuld tale på internettet sig hurtigt, og det er tilgængeligt for alle overalt. Dette gør det lettere for hadgrupper at udvide deres publikum til lande, der befinder sig i samme politiske eller sociale situation 105 . Den grænseoverskridende dimension blev også fremhævet af de fleste interessenter, der deltog i Kommissionens målrettede høring, også gennem specifikke eksempler 106 . Det drejer sig f.eks. om hadefuld tale på grund af kønskarakteristika, og navnlig interkønnede er i stigende grad blevet mål for hadefuld tale fra grupper, der opererer på tværs af grænserne 107 . Udbredelsen af kønsbaseret hadefuld tale er også blevet understreget af Europarådet 108 , der opfordrer til stærkere tiltag til bekæmpelse af den.

Hadefulde budskaber, der kommer til udtryk offline (f.eks. i den skrevne presse, i fjernsynsudsendelser, i politiske udtalelser eller under sportsbegivenheder), har imidlertid en grænseoverskridende dimension, der fremgår af deres virkning, da de let kan reproduceres og formidles bredt på tværs af grænserne. Mere end 80 % af respondenterne i den målrettede høring mente, at hadefuld tale offline har en afsmittende virkning på tværs af grænserne 109 . De påpeger, at de hadefulde budskaber udvikles og udbredes af netværk med medlemmer fra flere lande, og at ideologier bag hadefuld tale udvikles internationalt og derfor er grænseoverskridende fænomener 110 .

Den grænseoverskridende dimension af hadforbrydelser er direkte forbundet med den grænseoverskridende dimension af hadefuld tale. Had overskrider grænserne og fører til en spiral af vold. På samme måde som hadefuld tale kan ideologierne bag hadforbrydelser udvikles internationalt og hurtigt deles online. Hadforbrydelser kan begås af netværk med medlemmer fra flere lande (i eller uden for EU), der inspirerer til, organiserer eller udfører fysiske angreb. Counter Extremism Project 111 , Soufan Center 112 og Anti-Defamation League 113 giver eksempler på forskellige gruppers tværnationale aktiviteter, som påvirker og inspirerer på tværs af grænserne. Hadforbrydelser kan også skabe et klima af frygt eller sociale konflikter, som kan smitte af fra en EU-medlemsstat til en anden 114 . Hadefuld tale og hadforbrydelser kan endvidere føre til radikalisering og oprettelse af voldelige ekstremistiske grupper, som krydser grænserne og forenes i deres ideologi.

På samme måde kan det samme fænomen føre til, at hadforbrydelser kopieres i et andet land, eller at de har opfølgningsmønstre, der afspejler den forbrydelse, der blev begået i det land, hvor den fandt sted første gang. Dette kan også forekomme, når der er stor opmærksomhed omkring specifikke hadforbrydelser, der tilskynder andre til at begå lignende forbrydelser ("copycat-effekten"). Ud over den faktiske hadforbrydelse kan de psykologiske konsekvenser for enkeltpersoner og samfundet nemt række ud over grænserne ved at skabe et klima af frygt og sociale konflikter. Forbrydelser og begivenheder, der finder sted i forskellige dele af verden, har haft en indvirkning på flere lande, herunder Black Lives Matter-bevægelsen. The spillover impact of hate crimes across borders was acknowledged by most of the respondents to the Commission’s consultation 115 .

Processen har global karakter og har en indvirkning, uanset hvor den har rod geografisk. EU kan fungere som rollemodel rundt om i verden, og idéer og initiativer, der opstår andre steder i verden, kan bidrage til en mere effektiv indsats i Europa.

Denne baggrund understreger det særlige behov for at bekæmpe hadefuld tale og hadforbrydelser på et fælles grundlag. 

Det særlige behov for at tackle disse fænomener på et fælles grundlag skyldes de alvorlige konsekvenser af hadefuld tale og hadforbrydelser for de centrale EU-værdier, der er nedfældet i artikel 2 i TEU. Det kræver en fælles indsats at værne om vores fælles værdier.

De negative konsekvenser af hadefuld tale og hadforbrydelser rækker ud over konsekvenserne for de enkelte ofre og kan påvirke grupper eller samfund af mennesker, der bor i forskellige lande. Hvis hadefuld tale og hadforbrydelser ikke kriminaliseres i nogle få medlemsstater, kan det undergrave bestræbelserne på effektivt at tackle disse fænomener og lette de afsmittende virkninger. Hvis der ikke fastlægges en fælles tilgang til kriminalisering, resulterer det også i huller og ulige beskyttelse af ofre for sådanne handlinger i hele EU, da kun personer, der anerkendes som ofre for kriminalitet, har adgang til de klagemuligheder og støtteforanstaltninger, der er fastsat i EU-retten. Desuden kan en fragmenteret tilgang sende blandede budskaber til offentligheden om, at sådanne handlinger ikke tages alvorligt og kan begås ustraffet 116 , og at de betragtes som "normale", eller det kan i nogle lande sågar føre til en opfattelse af, at staten legitimerer og/eller tolererer en sådan adfærd 117 .

Desuden skyldes det særlige behov for at bekæmpe hadefuld tale og hadforbrydelser på et fælles grundlag de enkelte medlemsstaters bestræbelser på at kriminalisere forskellige former for hadforbrydelser og hadefuld tale på egen hånd. En sådan tilgang resulterer i fragmentering og mangel på lige vilkår for ofre for hadefuld tale og hadforbrydelser.

3.4.Udviklingen inden for kriminalitet

Ifølge FN har der i de seneste år været en alarmerende stigning i hadefuld tale og tilskyndelse til had på internettet og offline 118 . Siden 2007, hvor Kommissionen foreslog at gøre racistiske og fremmedfjendske handlinger strafbare i alle medlemsstater, har der været en støt stigning i hadefuld tale og hadforbrydelser 119 . Denne stigning hænger sammen med ændringer i det sociale, økonomiske og teknologiske miljø. De fleste respondenter (over 60 %) i Kommissionens målrettede høring anerkendte også stigningen i både hadefuld tale og hadforbrydelser mellem 2018 og 2020 sammenlignet med den foregående periode mellem 2015 og 2017. Among the factors for this were increased migration flows, economic and social crises (including the COVID-19 pandemic), and improved access to online information, including the use of social networks, resulting in a fast sharing of content 120 .

Internettet er en kanal til øget og let deling af hadefuld tale online. Gerningsmændene bag hadefuld tale på internettet anspores af og har færre hæmninger på grund af en følelse af anonymitet og straffrihed på internettet, hvilket øger risikoen for, at de fortsætter med at begå sådanne strafbare handlinger.

Den kraftige stigning i antallet af voldelige ekstremister og grupper i hele Europa er en af de faktorer, der har bidraget til polarisering og radikalisering i samfundet. Dette har igen ført til en øget forekomst af hadefuld tale mod marginaliserede grupper og kvinder. I 2019 anerkendte Europa-Parlamentet dette i en beslutning om "stigningen i neofascistiske voldshandlinger i Europa" og opfordrede medlemsstaterne til at fordømme og sanktionere "politikeres og offentlige ansattes hadforbrydelser, hadefuld tale og udpegelse af syndebukke [...], da de direkte normaliserer og styrker had og vold i samfundet" 121 .

ECRI understregede stigningen i ultranationalistisk, fremmedfjendsk, racistisk og homo-/transfobisk hadefuld tale i de forskellige valgkampagner i 2019, der i stigende grad gennemsyrer og ofte sætter tonen på de sociale medier 122 . Ifølge ECRI er fornærmende og nedværdigende bemærkninger om medlemmer af minoritetsgrupper i dag lettere at acceptere end tidligere. Europarådet har sendt et alarmsignal om, at Europa står over for en chokerende virkelighed: antisemitiske, antimuslimske og andre racistiske hadforbrydelser stiger i et alarmerende tempo 123 .

Covid-19-pandemien har skabt en atmosfære, hvor hadefuld tale er blomstret op og har udviklet sig til en tsunami af had og fremmedhad 124 . Europol 125 understregede, hvordan covid-19-pandemien og de deraf følgende økonomiske og sociale kriser har resulteret i stærkere holdninger og større accept af intimidering, herunder opfordringer til at begå voldelige handlinger. ECRI fremhævede i sin årsberetning for 2020 den øgede eksponering for hadefuld tale og vold blandt visse grupper 126 , der beskyldes for at være de største spredere af virusset. De omfatter romaer og migranter, hvis adgang til sundhedspleje og offentlige støtteforanstaltninger er blevet endnu vanskeligere 127 , samt personer af asiatisk oprindelse eller personer, der anses for at være af asiatisk oprindelse 128 . Der har også været en stigning i antallet af konspirationsteorier mod visse grupper, hvilket har ført til hadefuld tale og hadforbrydelser 129 . Undersøgelser viser f.eks., at der i de første to måneder af 2021 (under pandemien) i forhold til samme periode i 2020 (før pandemien) skete en syvdobling af antallet af antisemitiske opslag på de vurderede franske konti/kanaler og mere end en 13-dobling på de tilsvarende tyske 130 .

Pandemien understregede også spændinger mellem generationerne og skabte en genopblussen af fjendtlige budskaber på de sociale medier, der kan betegnes som hadefuld tale mod ældre, der som en sårbar kategori i højere grad er blevet ramt af krænkelser under pandemien og er mere udsat for at blive ofre for hadefuld tale og hadforbrydelser 131 .

Personer, der identificerer sig som LGBTIQ, har oplevet en stigning i volden siden pandemiens begyndelse 132 . "Seksuel orientering eller kønsidentitet" var den tredje mest almindelige årsag blandt de rapporterede hadforbrydelser (18,35 %) i rapporten om hadforbrydelser for 2019 fra Kontoret for Demokratiske Institutioner og Menneskerettigheder (ODIHR) — en stigning i forhold til 2018 (14,61 %) 133 . Kønsbaseret hadefuld tale har også været stigende i Europa og finder sted online og offline og i alle former for social interaktion (f.eks. i skolen, på arbejdspladsen og i det offentlige rum). Alle former for kønsbaseret cybervold mod kvinder, herunder kvindefjendsk hadefuld tale, blev stadig mere almindeligt før covid-19, hvilket førte til normalisering af vold mod kvinder. I en rapport 134 om chikane på internettet mod kvindelige ministre konstaterede NATO's Strategic Communications Centre of Excellence, at de emner, der udløste de mest krænkende budskaber online, var covid-19-pandemien, indvandring, EU's forbindelser og socialliberal politik.

Når man ser på den seneste lovgivningsmæssige udvikling, er der i de seneste år konstateret en gradvis stigning i kriminaliseringen af andre grunde end dem, der er fastsat i rammeafgørelsen. I øjeblikket har 11 medlemsstater 135 taget initiativ til lovgivningsmæssige forslag eller processer til yderligere kriminalisering af hadefuld tale og/eller hadforbrydelser. Af disse har ni medlemsstater 136 foreslået at tilføje visse grunde til deres lovgivning om hadefuld tale og/eller hadforbrydelser.

4.Merværdi ved at udvide listen over EU-forbrydelser

4.1.Et effektivt svar på EU-plan

På grundlag af ovenstående vurdering mener Kommissionen, at dette initiativ er det mest effektive svar på de identificerede udfordringer på EU-plan. Navnlig er det kun et fælles initiativ på EU-plan, der effektivt kan beskytte de fælles værdier, der er nedfældet i artikel 2 i TEU, som undermineres af alle former for hadefuld tale og hadforbrydelser, uanset hvilke personer og målgrupper de er rettet mod.

En fælles indsats kan effektivt og konsekvent imødegå de udfordringer, der opstår som følge af de to fænomeners grænseoverskridende karakter samt deres omfang og stigende tendens. I betragtning af medlemsstaternes nuværende divergerende og fragmenterede strafferetlige tilgange og deres begrænsede indvirkning på EU-plan behandler dette initiativ det grænseoverskridende problem på omfattende vis.

Kun en fælles tilgang til kriminalisering af hadefuld tale og hadforbrydelser på EU-plan kan sikre en konsekvent beskyttelse af ofrene for sådanne handlinger i hele EU. Dette omfatter ofres adgang til de særlige beskyttelsesforanstaltninger, der gives til de mest sårbare ofre for kriminalitet i henhold til direktivet om ofres rettigheder. I betragtning af den grænseoverskridende dimension af hadefuld tale og hadforbrydelser og behovet for en strafferetlig løsning vil samarbejdet mellem de retlige myndigheder være af afgørende betydning. En fælles strafferetlig respons kan forbedre den gensidige tillid og det retlige samarbejde, som er de grundlæggende principper for et EU-område med frihed, sikkerhed og retfærdighed samt respekt for de grundlæggende rettigheder.

4.2.Mangel på alternativer til en udvidelse af listen over EU-forbrydelser

Selv om der kan være overlapninger med visse kriminalitetsområder, der er anført i artikel 83, stk. 1, i TEUF 137 , kan der på nuværende tidspunkt ikke vedtages minimumsregler for definitionen af strafbare handlinger og sanktioner for hadefuld tale og hadforbrydelser som sådan på EU-plan.

Navnlig vil den delvise overlapning mellem "computerkriminalitet" og hadforbrydelser og hadefuld tale ikke gøre det muligt at vedtage strafferetlige minimumsregler, der dækker alle former for hadefuld tale, uanset hvilke midler der anvendes. Det kan gøre det muligt at vedtage minimumsregler for hadefuld tale, der deles på internettet, men ikke for hadefuld tale, der begås og deles på anden vis. F.eks. gennem offentlig deling eller distribution af skrifter eller billeder, i offentlige forsamlinger (f.eks. sportsbegivenheder), via tv og politiske udtalelser. Dette vil betyde, at der vil være en fælles EU-harmoniseret strafferetlig ramme for hadefuld tale, der begås ved hjælp af digitale midler, i modsætning til en divergerende og fragmenteret tilgang i hele EU til hadefuld tale, der begås på andre måder. Der ville opstå en lignende ubegrundet adskillelse mellem kriminalisering af hadefuld tale og hadforbrydelser, da hadforbrydelser ikke ville være omfattet af retsgrundlaget for "computerkriminalitet". En sådan fragmentarisk kriminalisering kan ikke effektivt og fyldestgørende tackle disse nært forbundne fænomener.

Visse tilfælde af hadforbrydelser kan under særlige omstændigheder anses for at falde ind under "terrorisme" og betragtes som en terrorhandling, nemlig når det kan fastslås, at der er tale om en terrorhensigt. F.eks. en hensigt om voldsom intimidering af en befolkningsgruppe 138 . På trods af sådanne mulige overlapninger vil "terrorisme" og definitionen af terrorhandlinger ikke finde anvendelse på alle tilfælde af hadforbrydelser og kan derfor ikke bruges til omfattende kriminalisering af hadefuld tale og hadforbrydelser.

På denne baggrund ser det ud til, at kun identifikationen af hadefuld tale og hadforbrydelser som et nyt, særskilt kriminalitetsområde i sig selv kan muliggøre en effektiv og omfattende strafferetlig tilgang til disse fænomener på EU-plan.

Derfor kan dette initiativ fra Kommissionen anses for at være i overensstemmelse med nærhedsprincippet, som synes at være uløseligt forbundet med opfyldelsen af kriterierne i artikel 83, stk. 1, i TEUF. Initiativet står desuden i et rimeligt forhold til det tilstræbte mål. Navnlig medfører det i sig selv ingen økonomisk eller administrativ byrde for EU, de nationale regeringer, regionale eller lokale myndigheder, økonomiske aktører eller borgerne.

5.Konklusion

Det haster med at tackle hadefuld tale og hadforbrydelser i hele EU, og det kræver en fælles indsats og et fælles engagement.

Med denne meddelelse opfordrer Kommissionen Rådet til med Europa-Parlamentets godkendelse at gå videre med dette initiativ og træffe afgørelse om at udvide listen over EU-forbrydelser til også at omfatte hadefuld tale og hadforbrydelser. Med henblik herpå ledsages meddelelsen af et initiativ fra Kommissionen om vedtagelse af en rådsafgørelse i overensstemmelse med artikel 83, stk. 1, i TEUF.

Efter vedtagelsen af en rådsafgørelse vil Kommissionen få beføjelse til at foreslå lovgivning, der kriminaliserer hadefuld tale og hadforbrydelser på EU-plan. Under særlig hensyntagen til de nationale lovgivningsmæssige rammer og i tæt samarbejde med medlemsstaterne og Europa-Parlamentet vil Kommissionen foreslå et robust svar på de udfordringer, der er forbundet med hadefuld tale og hadforbrydelser i hele EU i dag og i fremtiden.

(1)

  Unionens tilstand 2020 , hensigtserklæring , Bruxelles, den 16. september 2020.

(2)

See, for instance, ECRI annual reports 2019 and 2020 at: https://rm.coe.int/ecri-annual-report-2019/16809ca3e1 og https://rm.coe.int/annual-report-on-ecri-s-activities-for-2020/1680a1cd59 ; undersøgelse bestilt af Europa-Parlamentets Temaafdeling for Borgernes Rettigheder og Konstitutionelle Anliggender " Hate speech and hate crime in the EU and the evaluation of online content regulation approaches ", juli 2020.

(3)

 Se FN's generalsekretær António Guterres'  forord  til FN's strategi og handlingsplan vedrørende hadefuld tale, maj 2019.

(4)

OSCE ODHIR, " Hate Crime Laws, A Practical Guide"

(5)

 Se resultaterne  af den høring, der blev afholdt af International Dialogue Centre og European Council for Religious Leaders/Religions for Peace Europe den 20. april 2021; Article 19, " Responding to “hate speech”: Comparative overview of six EU countries ", 2018.

(6)

  Europols European Union Terrorism Situation and Trend Report 2021

(7)

FN's Guidance Note on Addressing and Countering COVID-19 related Hate Speech , 11. maj 2020.

(8)

Denne liste indeholder følgende kriminalitetsområder: terrorisme, menneskehandel og seksuel udnyttelse af kvinder og børn, ulovlig narkotikahandel, ulovlig våbenhandel, hvidvaskning af penge, korruption, forfalskning af betalingsmidler, edb-kriminalitet og organiseret kriminalitet.

(9)

  Study supporting a Commission initiative to extend the list of EU crimes in Article 83(1) of the TFEU to hate speech and hate crime (‘the supporting study’). Den understøttende undersøgelse indeholdt en detaljeret kortlægning af de retlige rammer i alle medlemsstater til bekæmpelse af hadefuld tale og hadforbrydelser. Den indeholdt også en analyse og sammenfatning af oplysninger, data og synspunkter indsamlet gennem Kommissionens høring.

(10)

I henhold til artikel 17, stk. 1, i TEU: "Kommissionen fremmer Unionens almene interesser og tager passende initiativer med henblik herpå".

(11)

 Se artikel 52 i  Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder  

(12)

EUT L 328 af 6.12.2008, s. 55.

(13)

Jf. artikel 1 i rammeafgørelsen.

(14)

  https://ec.europa.eu/newsroom/just/items/51025

(15)

https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/combatting-discrimination/racism-and-xenophobia/eu-code-conduct-countering-illegal-hate-speech-online_en

(16)

EUT L 172 af 17.5.2021, s. 79-109.

(17)

  EU's internetforum  er et initiativ, der ledes af Kommissionen, som er baseret på frivillighed, og som har til formål at samarbejde med teknologisektoren og andre relevante interessenter om at bekæmpe voldeligt ekstremistisk indhold på nettet.

(18)

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/1808 af 14. november 2018 om ændring af direktiv 2010/13/EU om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne om udbud af audiovisuelle medietjenester (EUT L 303 af 28.11.2018, s. 69).

(19)

 Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om et indre marked for digitale tjenester (retsakt om digitale tjenester) og om ændring af direktiv 2000/31/EF, COM(2020) 825 final , 15.12.2020.

(20)

  COM(2012) 196 final .

(21)

 Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: "Et EU med ligestilling: EU-handlingsplan mod racisme 2020-2025", COM(2020) 565 final , 18.9.2020.

(22)

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget, "EU-strategien for bekæmpelse af antisemitisme og fremme af jødisk liv (2021-2030)" COM(2021) 615 final , 5.10.2021.

(23)

 Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: "Et EU med ligestilling: Strategi for ligestilling af LGBTIQ-personer 2020-2025", af 12.11.2020, COM(2020) 698 final. Denne strategi identificerede behovet for at kriminalisere hadefuld tale og hadforbrydelser rettet mod LGBTIQ-personer — lesbiske, bøsser, biseksuelle, transpersoner, ikkebinære, interseksuelle og queer.

(24)

Disse beskyttede kendetegn er blandt grundene i artikel 19, stk. 1, i TEUF, hvori foranstaltninger til at bekæmpe forskelsbehandling "på grund af køn, race eller etnisk oprindelse, religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering" omtales.

(25)

 Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: "Et EU med ligestilling: Strategi for ligestilling mellem mænd og kvinder 2020-2025", af 5.3.2020, COM(2020)152 final .

(26)

 Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: "Et EU med ligestilling: Strategi for rettigheder for personer med handicap 2021-2030", af 3.3.2021, COM(2021) 101 final . 

(27)

 Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget, "EU-strategi for ofres rettigheder (2020-2025)",  (COM(2020) 258 final , 24.6.2020.

(28)

EUT L 315 af 28.11.2012, s. 57.

(29)

  6976/21, SOC 142, 12. marts 2021

(30)

Europa-Parlamentets beslutning om artikel 225 i TEUF af 16. september 2021 med henstillinger til Kommissionen om at identificere kønsbaseret vold som et nyt kriminalitetsområde som omhandlet i artikel 83, stk. 1, i TEUF (2021/2035(INL))

(31)

F.eks. udsendte Europarådets Europæiske Kommission mod Racisme og Intolerance (ECRI) generel politisk henstilling nr. 15 om bekæmpelse af hadefuld tale i december 2015, mens FN vedtog en strategi og en handlingsplan i maj 2019, artikel 20 i den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder og Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE), Kontoret for Demokratiske Institutioner og Menneskerettigheder (ODHIR), ministerrådet, vedtog afgørelse nr. 9/09 af 2. december 2009 om bekæmpelse af hadforbrydelser.

(32)

Europarådets ministerkomités henstilling nr. R (97) 20 til medlemsstaterne om "hadefuld tale".

(33)

I henstillingen hedder det i dens anvendelsesområde, at udtrykket hadefuld tale skal forstås som alle former for udtryk, der spreder, ansporer til, fremmer eller retfærdiggør racehad, fremmedhad, antisemitisme eller andre former for had baseret på intolerance, herunder: intolerance som følge af aggressiv nationalisme og etnocentrisme, diskrimination og fjendtlighed over for mindretal, migranter og personer af indvandreroprindelse.

(34)

ECRI, generel henstilling nr. 15 om bekæmpelse af hadefuld tale, s. 3.

(35)

 Dette er den operationelle definition, som OSCE anvender i sine rapporter om racistiske og fremmedfjendske hadforbrydelser (2021), kønsbaserede hadforbrydelser (2021), antisemitiske hadforbrydelser (2019) og antimuslimske hadforbrydelser (2018) på grundlag af OSCE's ministerråds afgørelse nr. 9/09 af 2. december 2009 om bekæmpelse af hadforbrydelser, der blev vedtaget ved konsensus blandt alle OSCE-stater, herunder alle EU's medlemsstater. Konceptet bag en sådan definition og dens praktiske konsekvenser forklares yderligere i OSCE ODHIR's " Hate Crime Laws A Practical Guide " (2009) , s. 16.

(36)

I artikel 1, stk. 1, i rammeafgørelsen stilles der krav om, at medlemsstaterne straffer "offentlig tilskyndelse til vold eller had rettet mod en gruppe af personer eller et medlem af en sådan gruppe, der er defineret under henvisning til race, hudfarve, religion, herkomst eller national eller etnisk oprindelse".

(37)

Jf. artikel 4: "Med hensyn til andre lovovertrædelser end dem, der er nævnt i artikel 1 og 2, træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at racistiske og fremmedfjendske motiver betragtes som skærpende omstændigheder, eller at sådanne motiver alternativt tages i betragtning af domstolene ved strafudmålingen."

(38)

F.eks. forbrydelser mod en persons liv, fysiske integritet eller ejendom.

(39)

Se den understøttende undersøgelse, afsnit 2.4.2.

(40)

OSCE ODHIR, " Hate Crime Laws A Practical Guide"

(41)

Se vejledningen om den praktiske anvendelse af Rådets rammeafgørelse 2008/913/RIA om bekæmpelse af visse former for og tilkendegivelser af racisme og fremmedhad ved hjælp af straffelovgivningen.

(42)

OSCE ODHIR, " Hate Crime Laws A Practical Guide"

(43)

ECHR, dom af 14.1.2020, Beizaras and Levickas v Lithuania, §111 og den deri nævnte retspraksis.

(44)

ECHR, dom af 6.7.2006, Erbakan v. Turkey, §56.

(45)

ECtHR, decision of 24.6.2003, Garaudy v. France,§1; decision of 13.11.2003, Gündüz v. Turkey, §37; afgørelse af 16.11.2004, Norwood v. the United Kingdom; judgment of 10.7.2008, Soulas and Others v. France, §47; judgment of 9.2.2012, Vejdeland and Others v. Sweden, §59.

(46)

Temaafdelingen for Borgernes Rettigheder og Konstitutionelle Anliggender, Generaldirektoratet for Interne Politikker, Europa-Parlamentet: " Hate speech and hate crime in the EU and the evaluation of offline content regulation approaches ", (juli 2020), s. 23.

(47)

 Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder (FRA): " Making hate crime visible in the European Union: acknowledging victims' rights " (2012), s. 20. Layla Okhai, " How hate crime impacts mental health" (Diverse Minds, 2018).

(48)

Se den understøttende undersøgelse, afsnit 4.2.3, 4.3.3 og 5.2.3.

(49)

FN's Guidance Note on Addressing and Countering COVID-19 related Hate Speech, 11. maj 2020.

(50)

Viktimisering, der ikke opstår som et direkte resultat af forbrydelsen, men gennem den måde, offeret behandles på af politiet og retssystemet. Se den understøttende undersøgelse, afsnit 4.2.3, 4.3.3 og 5.2.3.

(51)

OSCE ODIHR, " Understanding the Needs of Hate Crime Victims" (2020), s. 13. F.eks. undgår et betydeligt antal lesbiske, bøsser og biseksuelle personer visse steder eller lokationer af frygt for at blive angrebet, truet eller chikaneret. På samme måde rapporterede 37-41 % af de trans- og interkønnede respondenter, at de af samme årsag "ofte" eller "altid" undgår visse steder eller lokationer. FRA (2020), EU-LGBTI II: A long way to go for LGBTI equality , s. 47.

(52)

Jf. FRA, ‘ Making hate crime visible in the European Union: acknowledging victims' rights (2012), s. 19.

(53)

Se United Nations Strategy and Plan of Action on Hate Speech , maj 2019; Den Europæiske Kommission mod Racisme og Intolerance  (Europarådet).

(54)

Se undersøgelse bestilt af Europa-Parlamentets Temaafdeling for Borgernes Rettigheder og Konstitutionelle Anliggender " Hate speech and hate crime in the EU and the evaluation of online content regulation approaches ", juli 2020; OSCE, ODIHR, " Hate crime laws-A practical guide ", 2009.

(55)

  En norsk undersøgelse  viser, at én ud af fem (19 %) brugere af sociale medier afholder sig fra at deltage i offentlige debatter på grund af det hadefulde indhold, de ser. Denne procentdel stiger til 36 % blandt brugere, der tilhører minoritetsgrupper.

(56)

Undersøgelse bestilt af Europa-Parlamentets Temaafdeling for Borgernes Rettigheder og Konstitutionelle Anliggender " Hate speech and hate crime in the EU and the evaluation of online content regulation approaches ", juli 2020.

(57)

  https://www.ipu.org/resources/publications/issue-briefs/2018-10/sexism-harassment-and-violence-against-women-in-parliaments-in-europe ; Se også https://www.amnesty.org/en/latest/news/2018/03/online-violence-against-women-chapter-2/#topanchor

(58)

Jf. Kommissionens henstilling om sikring af journalisters og andre mediefolks beskyttelse og sikkerhed og styrkelse af deres position i Den Europæiske Union, C(2021) 6650 final , 16.9.2021.

(59)

  Eurobarometer 452 fra 2016  viste, at tre fjerdedele af journalisterne har oplevet hadefuld tale på de sociale medier, og at det for halvdelen af dem betyder, at de tøver med at deltage i den offentlige debat.

(60)

FN's Højkommissariat for Menneskerettigheder, erklæring fra den særlige rapportør om vold mod kvinder, dens årsager og konsekvenser.

(61)

 Europarådet,  Den Europæiske Kommission mod Racisme og Intolerance

(62)

Se Anti-defamation league , 2018.

(63)

 Se forskningsrapporten offentliggjort under projektet SELMA (Social and Emotional Learning for Mutual Awareness) af Det Europæiske Skolenetværk, s. 33.

(64)

Se den understøttende undersøgelse, afsnit 4.2.3.

(65)

De Forenede Nationer, Plan of Action for Religious Leaders and Actors to Prevent Incitement to Violence that Could Lead to Atrocity Crimes, juli 2017.

(66)

 F.eks. viste en undersøgelse fra Cardiff Universitets HateLab-projekt, at da antallet af "hadefulde tweets" fra ét sted steg, gjorde antallet af racistiske og religiøst forværrede forbrydelser det samme — herunder vold, chikane og hærværk.

(67)

 Europa-Parlamentets beslutning af 25. oktober 2018 om stigningen i neofascistiske voldshandlinger i Europa ( 2018/2869(RSP )).

(68)

Se også " Hate Speech and Radicalisation Online ", the OCCI Research Report, Johannes Baldauf, Julia Ebner og Jakob Guhl (Eds.), 2019.

(69)

Ministerkomitéens anbefaling CM/Rec (2019)1 til medlemsstaterne om forebyggelse og bekæmpelse af sexisme af 27. marts 2019, s. 9.

(70)

Onlineforum mod feminisme, hvor mænd mødes for at drøfte køn, ligestilling og maskulinitet med et promandligt fokus, fodnote 59, Centre for Digital Youth Care, " The Angry Internet: A threat to gender equality, democracy & wellbeing' (2020).

(71)

En bevægelse/et fællesskab, der i de seneste år er blevet berygtet; "the INvoluntary CElibate men blame their misfortune on women, sexually greedy men and society", Centre for Digital Youth Care, ‘ The Angry Internet: A threat to gender equality, democracy & wellbeing' (2020).

(72)

 Centre for Digital Youth Care, ‘ The Angry Internet: A threat to gender equality, democracy & wellbeing' (2020).

(73)

FRA, Anden LGBTI-undersøgelse (2020).

(74)

 Europarådet, ECRI, Annual Report on ECRI's activities , marts 2021; Human Rights Watch , "Covid-19 Fueling Anti-Asian Racism and Xenophobia Worldwid", 2020.

(75)

  Human Rights Watch , "Covid-19 Fueling Anti-Asian Racism and Xenophobia Worldwide", 2020.

(76)

FRA, " EU-MIDIS II: Den Europæiske Unions anden undersøgelse af mindretal og forskelsbehandling " (2017).

(77)

FRA, " Oplevelser og opfattelser af antisemitisme — Anden undersøgelse af forskelsbehandling af og hadforbrydelser mod jøder i EU ", 10. december 2018.

(78)

FRA, Den Europæiske Unions anden undersøgelse af mindretal og forskelsbehandling, 21. september 2017.

(79)

Europarådet, " Combating sexist hate speech"

(80)

Se undersøgelsen foretaget af World Wide Web Foundation & World Association of Girl Guides and Girls Scouts ved hjælp af UNICEF's U-rapportplatform, februar 2020.

(81)

 Amnesty International, " Troll Patrol Findings: Using Crowdsourcing, Data Science & Machine Learning to Measure Violence and Abuse against Women on Twitter" , 2018.

(82)

FN, politisk notat: " The Impact of COVID-19 on older persons " , maj 2020.

(83)

FRA, " Equal protection for all victims of hate crime. The case of people with disabilities " , marts 2015.

(84)

Se den understøttende undersøgelse, bilag VII.

(85)

FRA: " Equal protection for all victims of hate crime. The case of people with disabilities ", marts 2015, s. 2.

(86)

 Verdenssundhedsorganisationen, " Elder Abuse" , 2021.

(87)

Se også OSCE ODHIR, hvoraf det fremgår , at manglende registrering af hadforbrydelser betyder, at ofrene og deres behov alt for ofte forbliver usynlige, 16. november 2020.

(88)

Ifølge den understøttende undersøgelse, der var baseret på høringen af interessenter, mente de fleste interessenter, at tilfælde af hadefuld tale og hadforbrydelser var underrapporteret i deres medlemsstater.

(89)

Se FRA's undersøgelser " Roma and Travellers in Six Countries ", 2020, og " Experiences and perceptions of antisemitism - Second survey on discrimination and hate crime against Jews in the EU ", 2018.

(90)

FRA, EU-LGBTI II, " A long way to go for LGBTI equality " , s. 38 og 46.

(91)

Se den understøttende undersøgelse, afsnit 4.2.3.

(92)

AGE Platform Europe er et europæisk netværk af nonprofitorganisationer med og for personer i alderen 50+; se AGE Platform Europes svar på Kommissionens høring.

(93)

Dette er de grunde, der er fastsat i ovennævnte rammeafgørelse, se også den understøttende undersøgelse, afsnit 4.2.1 og 4.3.1. Gennemførelsen har dog ikke altid være korrekt eller fuldstændig, hvilket er grunden til, at Kommissionen har anlagt traktatbrudssager mod visse medlemsstater.

(94)

BE, DK, EE, IE, EL, ES, FR, HR, CY, LT, LU, HU, MT, NL, AT, PT, SI, SK, FI, SE.

(95)

Blandt denne gruppe henviser 14 medlemsstater (BE, EE, ES, FR, HR, CY, LV, LT, LU, MT, NL, AT, PT og SI) specifikt til køn som grund, ti medlemsstater (EL, ES, FR, HR, CY, LU, HU, MT, PT, SE) henviser (som alternativ eller supplement) til kønsidentitet som grund, og to medlemsstater (BE og EL) henviser til kønsegenskaber som grund.

(96)

BE, EL, ES, FR, HR, LV, LT, LU, HU, NL, AT, PT, SI, FI.

(97)

BE, ES, LV, LT, LU, AT.

(98)

CZ, DE, HR, LV, HU, RO, SI, FI.

(99)

F.eks. kriminaliserer tysk lovgivning hadefuld tale mod grupper med særlige kendetegn såsom racegrupper eller religiøse grupper, men også "mod dele af befolkningen".

(100)

BE, DK, EL, ES, FR, HR, CY, LT, LU, HU, MT, NL, AT, PT, RO, SI, SK, FI, SE. Det er vigtigt at bemærke, at nogle medlemsstater kun kriminaliserer specifikke lovovertrædelser med hensyn til seksuel orientering.

(101)

Blandt denne gruppe henviser 13 medlemsstater (BE, ES, FR, CY, LT, LU, MT, AT, PT, RO, SI, SK, FI) specifikt til køn som grund, 11 medlemsstater (BE, EL, ES, FR, HR, CY, LU, HU, MT, PT, SE) henviser (som et alternativ eller supplement) til kønsidentitet som grund, og fire medlemsstater (BE, EL, FR, MT) henviser til kønskarakteristika som grund.

(102)

BE, EL, ES, FR, HR, LT, LU, HU, MT, NL, AT, RO, FI.

(103)

BE, ES, FR, HR, LT, LU, MT, AT, RO, FI.

(104)

BG, CZ, DK, DE, EE, HR, LV, HU, AT, PL, PT, RO, SI, FI, SE.

(105)

 Se den understøttende undersøgelse, afsnit 4.3.4; Anti-Defamation League, " Soldiers of Odin USA: The Extreme European Anti-Refugee Group Comes to America" , 2016; Soldiers of Odin er en kontroversiel indvandrerfjendsk, antimuslimsk og flygtningehadende ideologigruppe, der er skabt i Finland og har spredt sig til USA.

(106)

Et konkret eksempel på den afsmittende virkning, som hadefuld tale på internettet har på tværs af grænserne, er den franske højreekstremistiske intellektuelle bevægelse Nouvelle Droites kampagne, der understreger omfanget af det tværideologiske og grænseoverskridende samarbejde og mobiliseringen af det yderste højre i hele verden, dvs. Det Forenede Kongerige, Østrig, Frankrig, Tyskland, Sverige, Nederlandene, Norge, Italien og USA; se den understøttende undersøgelse, afsnit 4.3.4.

(107)

Se den understøttende undersøgelse, afsnit 4.2.4.

(108)

Ministerkomitéens anbefaling CM/Rec (2019)1 til medlemsstaterne om forebyggelse og bekæmpelse af sexisme af 27. marts 2019.

(109)

Se den understøttende undersøgelse, bilag VI.

(110)

Se den understøttende undersøgelse, afsnit 4.2.4; se også bilag VII til den understøttende undersøgelse, hvor der er medtaget en række eksempler på den grænseoverskridende virkning af hadefuld tale offline, f.eks. i forbindelse med den højreekstremistiske græske organisation "Golden Dawn", og hvor der foretages sammenligninger med offline-udbredelse og de afsmittende virkninger på tværs af medlemsstaterne af konspirationsteorier — f.eks. "Great Replacement Theory" gennem offline-arrangementer, massemøder og PR-stunts.

(111)

Counter Extremism Project, " Violent Right-Wing Extremism and Terrorism — Transnational Connectivity, Definitions, Incidents, Structures and Countermeasures" , 2020, s. 12, 79 og 145.

(112)

The Soufan Center, " White Supremacy Extremism: The Transnational Rise of the Violent White Supremacist Movement ", 2019, s. 11.

(113)

Anti-Defamation League, " Hate Beyond Borders: The Internationalisation of White Supremacy" . 

(114)

Se den understøttende undersøgelse, afsnit 5.2.4.

(115)

Se den understøttende undersøgelse, afsnit 4.2.3, 4.3.4, 5.2.3, 5.2.4 og 5.2.5.

(116)

Se fodnote 5, Europarådet, Den Europæiske Kommission mod Racisme og Intolerance, ECRI General Policy Recommendation No.15 on Combating Hate Speech , 8. december 2015.

(117)

ECtHR, judgment of 17.01.2017, Király and Dömötör v. Hungary.

(118)

De Forenede Nationer, Plan of Action for Religious Leaders and Actors to Prevent Incitement to Violence that Could Lead to Atrocity Crimes, juli 2017.

(119)

" Hate speech and hate crime in the EU and the evaluation of online content regulation approaches ", Europa-Parlamentets Temaafdeling for Borgernes Rettigheder og Konstitutionelle Anliggender, juli 2020.

(120)

Se den understøttende undersøgelse, afsnit 4.2.1, 4.3.1 og 4.3.2.

(121)

 Europa-Parlamentet, Europa-Parlamentets beslutning af 25. oktober 2018 om stigningen i neofascistiske voldshandlinger i Europa (2018/2869(RSP)), P8_TA(2018)0428, Strasbourg, 2018.

(122)

  ECRI's årsberetning 2019

(123)

Erklæring  fra Marija Pejčinović Burić, Europarådets generalsekretær, 27. februar 2020.

(124)

 FN's generalsekretær António Guterres globale appel om at tackle og imødegå covid-19-relateret hadefuld tale i New York den 8. maj 2020.

(125)

  Europols European Union Terrorism Situation and Trend Report 2021 , s. 28.

(126)

Se også European Voice against Racism , https://rm.coe.int/annual-report-on-ecri-s-activities-for-2020/1680a1cd59 ; Se også ECRI's Bureau holds exceptional meeting and exchanges views with Director of FRA and EU Special Representative for Human Rights - News of the European Commission against Racism and Intolerance (ECRI) (coe.int)

(127)

  https://fra.europa.eu/en/publication/2020/covid19-rights-impact-september-1 ; https://fra.europa.eu/en/publication/2020/covid19-rights-impact-november-1

(128)

ECRI, Annual Report on ECRIS's activities , marts 2021.

(129)

Tony Blair Institute for Global Change, " From the Fringes to the Forefront: How far-right movements across the globe have reacted to Covid-19 " (juli 2020). Se også resultaterne  af den høring, der blev afholdt af International Dialogue Centre og European Council for Religious Leaders/Religions for Peace Europe den 20. april 2021.

(130)

Se undersøgelse udarbejdet af Institute for Strategic Dialogue for Kommissionen, " The Rise of Antisemitism Online During the Pandemic , A study of French and German content', april 2021.

(131)

 Se AGE Platform Europes feedback på Kommissionens høring, FN's generalsekretær António Guterres erklæring og den understøttende undersøgelse, afsnit 4.2.1.

(132)

 Se Europarådets styringskomité for bekæmpelse af forskelsbehandling, inklusion og mangfoldighed, " COVID-19: An analysis of the anti-discrimination, diversity and inclusion dimensions in Council of Europe Member States" (2020), s. 19. Se også FRA's rapport fra 2019 om pandemien og dens indvirkning på de grundlæggende rettigheder , FRA's rapport " The Coronavirus Pandemic and Fundamental Rights: A year in Review " (2021) og ECRI's årsberetning for 2020

(133)

ODHIR, Hate Crime Report , 2019; se pressens beretninger om, at hadforbrydelser mod LGBTIQ-samfundet i Spanien steg med 43 % i første halvdel af 2021.

(134)

  https://stratcomcoe.org/news/nato-stratcom-coe-research-female-finnish-ministers-received-a-disproportionate-number-of-abusive-messages/17

(135)

DK, DE, IE, ES, IT, CY, NL, PL, RO, FI. Se den understøttende undersøgelse, afsnit 3.7. Bemærk navnlig, at den foreslåede reform i Italien ikke er blevet vedtaget.

(136)

DK, DE, ES, FR, IT, CY, NL, PL, FI.

(137)

Der er også overlapninger mellem forskellige eksisterende områder af EU-kriminalitet, f.eks. mellem "organiseret kriminalitet" og "ulovlig narkotikahandel" eller "seksuel udnyttelse af kvinder", som ikke desto mindre anerkendes som særskilte kriminalitetsområder.

(138)

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/541 af 15. marts 2017 om bekæmpelse af terrorisme og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2002/475/RIA og ændring af Rådets afgørelse 2005/671/RIA, EUT L 88 af 31.3.2017, s. 6. 

EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 9.12.2021

COM(2021) 777 final

BILAG

til

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

Et mere inklusivt og beskyttende Europa: udvidelse af listen over strafbare handlinger i EU til hadefuld tale og hadforbrydelser

BILAG

RÅDETS AFGØRELSE

om tilføjelse af hadefuld tale og hadforbrydelser til kriminalitetsområderne i artikel 83, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Union, særlig artikel 17, stk. 1,

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 83, stk. 1, tredje afsnit,

under henvisning til godkendelse fra Europa-Parlamentet 1 , og

ud fra følgende betragtninger:

(1)Alle former og udtryk for had og intolerance, herunder hadefuld tale og hadforbrydelser, er uforenelige med Unionens værdier respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal, som fastsat i artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU). Dette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund præget af pluralisme, ikkeforskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd.

(2)Unionen udgør et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, hvor de grundlæggende rettigheder og medlemsstaternes forskellige retssystemer og retstraditioner respekteres. Den tilstræber at sikre et højt sikkerhedsniveau gennem foranstaltninger, bl.a. til forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet, racisme og fremmedhad.

(3)I henhold til artikel 83, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TFEU) kan Europa-Parlamentet og Rådet fastsætte minimumsregler for, hvad der skal anses for strafbare handlinger, samt for straffene herfor på områder med kriminalitet af særlig grov karakter, der har en grænseoverskridende dimension som følge af overtrædelsernes karakter eller konsekvenser eller af et særligt behov for at bekæmpe dem på et fælles grundlag. Disse kriminalitetsområder er anført i nævnte artikel.

(4)Denne liste over kriminalitetsområder, som den foreligger på nuværende tidspunkt, giver ikke mulighed for at fastsætte minimumsregler for definition af og sanktioner for hadefuld tale og hadforbrydelser.

(5)Rådets rammeafgørelse 2008/913/RIA 2 fastsætter strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning, for racistisk og fremmedfjendsk hadefuld tale og hadforbrydelser, der finder anvendelse i hele Unionen. Det kræver, at medlemsstaterne kriminaliserer hadefuld tale, dvs. offentlig tilskyndelse til vold eller had på grund af race, hudfarve, religion, herkomst eller national eller etnisk oprindelse. Det samme krav gælder for alle forbrydelser, bortset fra hadefuld tale, der begås med racistisk eller fremmedfjendsk motivation.

(6)Behovet for effektivt at bekæmpe hadefuld tale og hadforbrydelser af andre grunde end dem, der er omfattet af rammeafgørelse 2008/913/RIA, og navnlig på grund af køn, seksuel orientering, alder og handicap, er blevet påpeget i strategierne for en Union med lige muligheder, nemlig strategien for ligestilling mellem kønnene 2020-2025 3 , strategien for ligestilling af LGBTIQ-personer 2020-2025 4 og strategi for rettigheder for personer med handicap 2021-2030 5 . 

(7)EU og alle dets medlemsstater er part i FN's konvention om rettigheder for personer med handicap. I artikel 16 om frihed for udnyttelse, vold og misbrug hedder det, at parterne skal træffe alle passende lovgivningsmæssige, administrative, sociale, uddannelsesmæssige og andre foranstaltninger til at beskytte personer med handicap. Personer med handicap bør beskyttes både i og uden for hjemmet mod enhver form for udnyttelse, vold og misbrug. Parterne bør også træffe alle passende foranstaltninger til at forhindre enhver form for udnyttelse, vold og misbrug. I artikel 17 om beskyttelse af personlig integritet hedder det, at enhver person med handicap har ret til respekt for sin fysiske og psykiske integritet på lige fod med andre.

(8)Som det også anerkendes på internationalt plan 6 , er hadefuld tale og hadforbrydelser kendetegnet ved at være motiveret af fordomme, der udløser gerningsmandens handlinger mod personer eller grupper, der har eller opfattes som havende fælles beskyttede kendetegn. Had er et iboende særligt træk ved begge fænomener, der forbinder denne brede gruppe af forbrydelser.

(9)Hadefuld tale og hadforbrydelser undergraver de grundlæggende rettigheder og værdier, som Unionen bygger på, navnlig menneskelig værdighed og lighed. Desuden forvolder de skade ikke blot på de enkelte ofre, men også på fællesskaber i bredere forstand og samfundet som helhed, herunder ved at lægge en dæmper på ytringsfriheden. De hæmmer pluralisme og tolerance ved at føre til polarisering og ved at have en negativ indvirkning på den offentlige debat og det demokratiske liv.

(10)Ytrings- og informationsfriheden er nedfældet i artikel 11 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og er et af de væsentlige fundamenter for et demokratisk samfund. Det er nødvendigt at gøre hadefuld tale strafbart for at beskytte andres rettigheder og friheder og reelt opfylde mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen. Enhver form for EU-lovgivning, der kræver, at medlemsstaterne gør hadefuld tale strafbart og dermed påvirker ytringsfriheden, bør stå i rimeligt forhold til lovovertrædelsen og respektere essensen i retten til ytringsfrihed.

(11)Hadefuld tale kan ikke bare føre til konflikter, men også til hadforbrydelser. Begge spredes over nationale grænser. Hadefuld tale kan let gengives og deles bredt online via internettet, herunder sociale medier, og offline gennem tv-udsendelser, offentlige arrangementer, den skrevne presse og politiske udtalelser. Hadforbrydelser kan begås eller faciliteres af netværk med medlemmer fra flere lande, der inspirerer til, organiserer eller udfører fysiske angreb. Mere generelt har hadforbrydelser en afsmittende virkning på tværs af medlemsstaterne, hvilket bidrager til et klima præget af frygt og kan udløse sociale konflikter.

(12)Hadefuld tale og hadforbrydelser er udbredt i hele Unionen og har været stigende i de seneste år. Navnlig har covid-19-pandemien øget følelsen af usikkerhed, isolation og frygt. Dette har skabt en atmosfære, hvor hadefuld tale er blomstret op, samtidig med at den også anvendes til at ramme allerede marginaliserede befolkningsgrupper, hvilket også resulterer i hadforbrydelser.

(13)Hadefuld tale og hadforbrydelser undergraver selve grundlaget for et demokratisk og pluralistisk samfund og de fælles værdier, der er nedfældet i artikel 2 i TEU. Den særlig alvorlige karakter af disse handlinger i betragtning af deres indvirkning på de grundlæggende rettigheder og værdier og deres grænseoverskridende karakter kræver en fælles indsats på EU-plan. Det er nødvendigt med en fælles EU-strafferetlig reaktion for effektivt at tackle de udfordringer, som hadefuld tale og hadforbrydelser medfører. Det ville også sikre en konsekvent beskyttelse af ofre for hadforbrydelser samt adgang til de særlige beskyttelsesforanstaltninger, der ydes til de mest sårbare ofre for kriminalitet. En fælles tilgang bør endvidere styrke det retlige samarbejde mellem medlemsstaterne, hvilket er nødvendigt på grund af disse fænomeners grænseoverskridende dimension.

(14)Hadefuld tale og hadforbrydelser opfylder derfor kriterierne i artikel 83, stk. 1, i TEUF og kan identificeres som et yderligere "kriminalitetsområde" ud over dem, der allerede er anført i denne bestemmelse.

(15)Første trin er derfor at udvide listen over kriminalitetsområder i artikel 83, stk. 1, i TEUF, så den omfatter hadefuld tale og hadforbrydelser, for dernæst i andet trin at gøre det muligt at vedtage materiel afledt ret, der fastsætter minimumsregler for definitioner af og sanktioner for hadefuld tale og hadforbrydelser.

(16)Denne afgørelse bør ikke berøre de foranstaltninger, der kan iværksættes i andet trin. Navnlig foregriber eller berører den ikke anvendelsesområdet for og indholdet af den afledte ret, der senere skal foreslås.

(17)Kommissionens forslag til en sådan afledt ret bør udarbejdes i overensstemmelse med kravene om bedre regulering, herunder en konsekvensanalyse og en bred høring. Navnlig bør Kommissionen høre medlemsstaterne, når den udarbejder denne afledte ret, herunder om de særlige forhold i de nationale retlige rammer vedrørende strafferet og grundlæggende rettigheder —

VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:

Artikel 1

Hadefuld tale og hadforbrydelser skal være et kriminalitetsområde som omhandlet i artikel 83, stk. 1, i TEUF.

Artikel 2

Denne afgørelse træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.

Udfærdiget i Bruxelles,

   På Rådets vegne

   Formand

(1)

EUT C […], […], s. […].

(2)

Rådets rammeafgørelse 2008/913/RIA af 28. november 2008 om bekæmpelse af visse former for og tilkendegivelser af racisme og fremmedhad ved hjælp af straffelovgivningen (EUT L 328 af 6.12.2008, s. 55).

(3)

 Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: "Et EU med ligestilling: Strategi for ligestilling mellem mænd og kvinder 2020-2025" af 5.3.2020 (COM(2020) 152) .

(4)

 Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: "Et EU med ligestilling: Strategi for ligestilling af LGBTIQ-personer 2020-2025" af 12.11.2020 (COM(2020) 698) .

(5)

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: "En Union med lige muligheder: Strategi for rettigheder for personer med handicap 2021-2030" af 3.3.2021  (COM(2021) 101) .

(6)

Se f.eks. Europarådets henstilling nr. R (97) 20 fra Ministerkomitéen til medlemsstaterne om "hadefuld tale" og OSCE's Ministerråds afgørelse nr. 9/09 af 2. december 2009 om bekæmpelse af hadforbrydelser.