Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer

(COM(2020) 642 final — 2020/0289 (COD))

(2021/C 123/10)

Ordfører:	Arnaud SCHWARTZ
Medordfører:	Isabel CAÑO AGUILAR

Anmodning om udtalelse	Europa-Parlamentet, 19.10.2020 Rådet, 20.10.2020
Retsgrundlag	Artikel 192, stk. 1, og artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
Præsidiets afgørelse	28.10.2020
Kompetence	Sektionen for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø
Vedtaget i sektionen	11.1.2021
Vedtaget på plenarforsamlingen	27.1.2021
Plenarforsamling nr.	557
Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod)	254/2/7

1.   Konklusioner og anbefalinger

1.1.

EØSU glæder sig over Kommissionens forslag (1) om at styrke mekanismen for intern prøvelse, som er indeholdt i Århusforordningen (2), og værdsætter dens potentiale.

1.2.

EØSU støtter de fire prioriterede foranstaltninger, der er kortlagt i Kommissionens meddelelse, nemlig medlemsstaternes forpligtelse til at sikre en fuld og korrekt gennemførelse af bestemmelserne om adgang til klage og domstolsprøvelse med udgangspunkt i den afledte EU-ret, behovet for at medlovgiverne medtager bestemmelserne om adgang til klage og domstolsprøvelse i ny og revideret EU-lovgivning på miljøområdet, medlemsstaternes gennemgang af deres egne nationale lovgivningsmæssige og lovmæssige bestemmelser, der hindrer eller underminerer adgangen til klage og domstolsprøvelse, og nationale domstoles pligt til at sikre enkeltpersoners og NGO'ers ret til effektive retsmidler i henhold til EU-retten.

1.3.

Ikke desto mindre påpeger EØSU over for Kommissionen, at dens forslag indeholder smuthuller, der kan udnyttes af institutionerne med henblik på at undgå at blive draget til ansvar.

1.4.

Derfor støtter EØSU for eksempel ikke Kommissionens forslag om at udelukke EU-retsakter, der kræver »nationale gennemførelsesforanstaltninger«, fordi der er en reel mulighed for, at denne udelukkelse kan ophæve eller udvande virkningerne af Kommissionens forslag.

1.5.

EØSU er også bekymret for, at hvis man først lader civilsamfundsorganisationer foretage en prøvelse, når gennemførelsesforanstaltningerne er blevet vedtaget, vil det beskytte mange (om ikke de fleste) af EU's retsakter og undladelser mod intern prøvelse.

1.6.

Trods Kommissionens argumenter bemærker EØSU, at ikke juridisk bindende EU-retsakter kan have betydelige konsekvenser, både for gennemførelsen af EU-lovgivning og for EU-Domstolens fortolkning heraf.

1.7.

Arbejdsmarkedets parter spiller en vigtig rolle i miljøspørgsmål, og EØSU opfordrer derfor indtrængende til, at de udtrykkeligt anerkendes, når det gælder adgangen til klage og domstolsprøvelse.

1.8.

EØSU understreger, at den nye forordning bør give mulighed for intern prøvelse af Kommissionens afgørelser vedrørende statsstøtte.

1.9.

Det bør efter EØSU's opfattelse sikres, at civilsamfundsorganisationer beskyttes ordentligt mod ekstra byrder (såsom ekstraomkostninger og bureaukratiske foranstaltninger) på både nationalt plan og EU-niveau, så de har reel adgang til domstolsprøvelse.

2.   Baggrund

2.1.   Introduktion til Århuskonventionen og Kommissionens lovgivningsforslag

2.1.1.

UNECE's (De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europa) konvention om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (Århuskonventionen) blev vedtaget den 25. juni 1998 (3). I konventionen fastlægges en række rettigheder for offentligheden (enkeltpersoner og deres sammenslutninger) på miljøområdet. Den består af tre søjler: — alles ret til at få adgang til de miljøoplysninger, som offentlige myndigheder er i besiddelse af (»adgang til miljøoplysninger«). Dette kan omfatte oplysninger om miljøets tilstand, men også om iværksatte politikker eller foranstaltninger eller om menneskers sundheds- og sikkerhedstilstand, hvor denne bliver påvirket af miljøets tilstand. De informationssøgende har krav på at modtage disse oplysninger inden for en måned efter anmodningen og uden at skulle oplyse, hvorfor de anmoder herom. Hertil kommer, at de offentlige myndigheder i henhold til konventionen er forpligtede til aktivt at videreformidle miljøoplysninger, som de er i besiddelse af; — retten til at deltage i beslutningsprocesser på miljøområdet. De offentlige myndigheder skal etablere ordninger, der sætter offentligheden og ikkestatslige miljøorganisationer i stand til f.eks. at kommentere forslag til projekter, der påvirker miljøet, eller planer og programmer vedrørende miljøet, skal tage behørigt hensyn til disse kommentarer i beslutningsprocessen og skal informere om de endelige afgørelser og begrundelserne herfor (»offentlig deltagelse i beslutningsprocesser på miljøområdet«); — retten vedrørende adgang til klage og domsprøvelse med henblik på at anfægte offentlige afgørelser, som er truffet, uden at de to førnævnte rettigheder eller miljølovgivningen i almindelighed er blevet respekteret (»adgang til klage og domstolsprøvelse«).

2.1.2.

EU er part i Århuskonventionen. Århusforordningen, der blev vedtaget i 2006 (4), bidrager til gennemførelsen af de forpligtelser for EU's institutioner og organer, der følger af konventionen.

2.1.3.

I meddelelsen om den europæiske grønne pagt (5) gav Kommissionen tilsagn om at »overveje at ændre Århusforordningen for at forbedre adgangen til administrativ og retslig prøvelse på EU-plan for borgere og NGO'er, der har betænkeligheder ved lovligheden af beslutninger, der har indvirkning på miljøet«, og »træffe foranstaltninger for at forbedre deres adgang til domstolsprøvelse ved de nationale domstole i alle medlemsstaterne«.

2.1.4.

Kommissionen vedtog den 14. oktober 2020 et lovgivningsforslag om ændring af Århusforordningen (6) med det erklærede mål at »forbedre gennemførelsen af Århuskonventionen« ved at revidere mekanismen for intern prøvelse »til støtte for NGO'er ved behandlingen af EU-institutionernes og EU-organernes forvaltningsakter og administrative undladelser«.

2.1.5.

Med henvisning til EU-Domstolens domme vedrørende Århuskonventionens relevans i EU's retsorden understregede Kommissionen i sit forslag, at retlige og administrative procedurer i forbindelse med adgangen til klage og domstolsprøvelse på det miljøretlige område »i princippet« hører under medlemsstaternes lovgivning. Derfor vil forbedret adgang til administrativ prøvelse og domstolsprøvelse på EU-niveau fungere som supplement til adgangen til klage og domstolsprøvelse på EU-miljøområdet ved medlemsstaternes nationale domstole.

2.1.6.

De nationale domstole er underlagt en forpligtelse til at give adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet i henhold til konventionens artikel 9, stk. 2 og 3, også ved gennemførelsen af EU's miljølovgivning. Hvis de berørte NGO'er opdager mangler i de vedtagne administrative procedurer på nationalt niveau, skal de imidlertid først indbringe spørgsmålet for den kompetente nationale domstol i medlemsstaten. NGO'erne får så efterfølgende adgang til EU-Domstolen inden for rammerne af den præjudicielle procedure, som fastsat i EUF-traktatens artikel 267. Denne procedure kan også vedrøre gyldigheden af retsakter vedtaget af EU-institutionerne.

2.2.   Resumé af Kommissionens dokument

2.2.1.

De ændringer, som Kommissionen har foreslået, tjener navnlig til at forbedre mulighederne for, at ikkestatslige miljøorganisationer kan anmode EU-institutionerne om at prøve forvaltningsakter i tilfælde, hvor de ikkestatslige organisationer mener, at akterne muligvis er i strid med EU-lovgivningen på miljøområdet.

2.2.2.

Dette burde fremme åbenhed og ansvarlighed, når det gælder miljøbeskyttelse, bidrage til større gennemsigtighed og til en mere effektiv opfyldelse af EU's miljømål og således bidrage til gennemførelsen af de systemiske samfundsændringer, der kræves i den europæiske grønne pagt.

2.2.3.

Forslaget ændrer forordning (EF) nr. 1367/2006, der blev vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet i 2006 efter EU's ratificering af Århuskonventionen i 2005.

2.2.4.

I 2017 bemærkede Komitéen til overvågning af overholdelse af Århuskonventionen, at EU ikke havde levet op til sine forpligtelser vedrørende adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet. Kommissionens lovgivningsforslag har til formål at rette op på dette.

2.2.5.

Lovgivningsforslaget ledsages af en meddelelse fra Kommissionen (7), der tager sigte på at lette adgangen til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet for enkeltpersoner og NGO'er i EU-medlemsstaterne.

2.2.6.

Nationale og lokale myndigheder træffer mange vigtige beslutninger, når de anvender EU's miljølovgivning, f.eks. når de giver tilladelse til infrastrukturprojekter eller industrielle anlæg, der kan forurene natur og jord, luft eller vand.

2.2.7.

Det er vigtigt at give offentligheden bedre indsigt i disse beslutninger. Kommissionen vil træffe foranstaltninger for at hjælpe medlemsstaterne med at forbedre deres systemer, f.eks. i form af uddannelse, informationsdeling og kapacitetsopbygning, men er også parat til at tage retlige skridt, hvis EU-lovgivningen overtrædes.

2.3.   De næste skridt

2.3.1.

Kommissionens forslag skal nu til forhandling og vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet. Kommissionen vil føre en konstruktiv dialog med begge institutioner for at fremme vedtagelsen af den reviderede Århusforordning, inden parterne i Århuskonventionen mødes i oktober 2021.

3.   Generelle bemærkninger

3.1.

EØSU minder om konklusionerne fra sin tidligere udtalelse Adgang til klage og domstolsprøvelse på nationalt niveau i forbindelse med foranstaltninger til gennemførelse af EU's miljølovgivning (8), hvori EØSU:

3.1.1.

anerkender, at konsekvens i adgangen til klage og domstolsprøvelse i hele EU er en afgørende faktor, der styrker det indre marked og er med til at sikre en ensartet gennemførelse af EU-rettens rettigheder i Unionen. Desuden skaber en sådan konsekvens den nødvendige klarhed og sikkerhed for markeder og investorer

3.1.2.

støtter Århuskonventionen og dens fulde gennemførelse af EU og internt i EU. Det er derfor afgørende, at konklusionerne vedrørende overholdelse fra Komitéen til overvågning af overholdelse af konventionen, som er blevet udpeget af parterne, også bakkes 100 % op af disse parter

3.1.3.

opfordrer EU til at gå forrest med hensyn til at fremme adgangen til klage og domstolsprøvelse, i en situation der generelt er præget af chikane og forfølgelse af miljøforkæmpere

3.1.4.

lægger vægt på, at man sammen med miljøorganisationer og civilsamfundet prioriterer en bred og ambitiøs tilgang til, hvordan og på hvilke områder EU kan forbedre gennemførelsen af konventionen og adgangen til klage og domstolsprøvelse internt i EU-institutionerne og den måde, disse agerer på. En sideløbende og supplerende tilgang til adgangen til klage og domstolsprøvelse i og af EU-institutionerne og en dertil hørende vejledning samt gennemførelsesaktiviteter bør også overvejes.

3.2.

EØSU minder også om sin holdning i udtalelsen EU-tiltag, der skal forbedre overholdelsen af miljøbestemmelser og forvaltningen af miljøet (9), nemlig at de aktuelle overtrædelser undergraver borgernes tillid til EU-lovgivningens effektivitet. Udvalget opfordrer medlemsstaterne og Kommissionen til at afsætte omfattende finansiering til ansættelse af ekstra personale, således at forvaltningen af miljøet og gennemførelsen af miljølovgivningen kan kontrolleres.

3.3.

Under henvisning til sin udtalelse En mere konstruktiv rolle til civilsamfundet i gennemførelsen af miljølovgivning (10) opfordrer EØSU endnu en gang Kommissionen til:

3.3.1.

at forsøge at forbedre civilsamfundets adgang til domstolene, f.eks. med civilsamfundsorganisationernes ret til at stille op ved EU-Domstolen og ved at have specialiserede dommere og anklagere på europæisk, nationalt og lokalt plan

3.3.2.

at give enkeltpersoner direkte adgang til Den Europæiske Unions Domstol, således som det er tilfældet ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, når der er tale om gennemførelse af EU-lovgivning i national lovgivning, og de nationale retsmidler er udtømt

3.3.3.

at overveje at indføre et miljøpåbud for andre spørgsmål end nødsituationer, som medlemsstaterne skal overholde, hvorved arbejdet indstilles, indtil Retten i første instans har truffet afgørelse, i tilfælde af at miljøet udsættes for fare

3.3.4.

at oprette en hensigtsmæssig mekanisme, der skal sikre, at bøder for at forårsage skader på miljøet investeres i foranstaltninger, der har til formål at støtte miljøbeskyttelsen.

4.   Særlige bemærkninger

4.1.

EØSU glæder sig over Kommissionens forslag om at styrke mekanismen for intern prøvelse, som er indeholdt i Århusforordningen, og værdsætter dens potentiale.

4.2.

EØSU støtter de fire prioriterede foranstaltninger, der er kortlagt i Kommissionens meddelelse, nemlig medlemsstaternes forpligtelse til at sikre en fuld og korrekt gennemførelse af bestemmelserne om adgang til klage og domstolsprøvelse med udgangspunkt i den afledte EU-ret, behovet for at medlovgiverne medtager bestemmelserne om adgang til klage og domstolsprøvelse i ny og revideret EU-lovgivning på miljøområdet, medlemsstaternes gennemgang af deres egne nationale lovgivningsmæssige og lovmæssige bestemmelser, der hindrer eller underminerer adgangen til klage og domstolsprøvelse, og nationale domstoles pligt til at sikre enkeltpersoners og NGO'ers ret til effektive retsmidler i henhold til EU-lovgivningen.

4.3.

EØSU understreger imidlertid, at disse tiltag ikke erstatter passende adgang til Den Europæiske Unions Domstol gennem en anmodning om intern prøvelse eller behovet for et horisontalt direktiv om adgang til klage og domstolsprøvelse på medlemsstatsniveau.

4.4.

EØSU er enig med Kommissionen i, at der er behov for at styrke medlemsstaternes og EU-institutionernes gennemførelse og håndhævelse af EU's miljølovgivning, da den grønne pagt skal kunne opfylde sine mål og levere de lovede resultater.

4.5.

EØSU advarer derfor Kommissionen om, at dette forslag indeholder problematiske smuthuller, der kan udnyttes af institutionerne for at undgå at blive draget til ansvar.

4.6.

EØSU minder Kommissionen om, at civilsamfundsorganisationerne, herunder alle arbejdsmarkedets parter, anmoder EU om stærke håndhævelsesmekanismer, der giver dem mulighed for at drage EU-institutionerne til ansvar, hvis og når disse ikke lever op til deres forpligtelser med hensyn til mål for miljø og menneskelig sundhed.

4.7.

EØSU mener, at dette forslag uden de fornødne ændringer hverken vil drage EU-institutionerne til ansvar eller sikre, at EU overholder sine folkeretlige forpligtelser.

4.8.

EØSU støtter ikke Kommissionens forslag om at udelukke EU-retsakter, der kræver »nationale gennemførelsesforanstaltninger«. Der er en reel mulighed for, at denne udelukkelse kan ophæve eller udvande virkningerne af Kommissionens forslag.

4.9.

Da det ofte er uklart, hvilke EU-retsakter der vil ledsages af gennemførelsesforanstaltninger, mener EØSU, at forsinkelser og retsusikkerhed kunne undgås, hvis forslaget ikke først tillod civilsamfundsorganisationerne at anmode om prøvelse af sådanne retsakter, efter at gennemførelsesforanstaltningerne er blevet vedtaget. EØSU er bekymret for, at forslagets ordlyd vil beskytte mange (om ikke de fleste) af EU's retsakter og undladelser mod intern prøvelse. EØSU understreger i den forbindelse, at adgangen til nationale domstole med mulighed for en præjudiciel forelæggelse ikke kan erstatte adgangen til mekanismen for intern prøvelse.

4.10.

EØSU er af den opfattelse, at definitionen af forvaltningsakter bør afstemmes med Den Europæiske Unions Domstols faste retspraksis, således at alle »retligt bindende« retsakter er omfattet af mekanismen for intern prøvelse. Det bør også gælde forberedende retsakter, som danner grundlag for forordningerne, så man overholder forsigtighedsprincippet, der er en grundlæggende forudsætning for miljøsøgsmål.

4.11.

EØSU mener også, at definitionen af forvaltningsakter, der kan underkastes administrativ prøvelse og domstolsprøvelse, ikke er udtømmende, og at der er brug for en udtrykkelig præcisering i den forstand, at alle forvaltningsakter på miljøområdet kan undersøges.

4.12.

EØSU mener desuden, at ikke juridisk bindende EU-retsakter kan have betydelige konsekvenser, både for gennemførelsen af EU-lovgivning og for EU-Domstolens fortolkning heraf. Disse typer af retsakter bør derfor også være omfattet af mekanismen for intern prøvelse.

4.13.

EØSU understreger derudover, at forslaget bør give mulighed for intern prøvelse af Kommissionens afgørelser vedrørende statsstøtte. Som det er fastslået af Den Europæiske Unions Domstol (11), skal Kommissionen overholde EU's miljølovgivning, når den træffer afgørelser om statsstøtte, og det er derfor vigtigt, at sådanne afgørelser kan anfægtes af civilsamfundsorganisationerne i tilfælde, hvor de mener, at Kommissionen ikke har opfyldt dette krav.

4.14.

Det bør efter EØSU's opfattelse sikres, at civilsamfundsorganisationer beskyttes ordentligt mod ekstra byrder (såsom ekstraomkostninger og bureaukratiske foranstaltninger) på både nationalt plan og EU-niveau, så der er reel adgang til domstolsprøvelse.

4.15.

Det bør i Århusforordningen præciseres, at Den Europæiske Unions Domstols prøvelse af en afgørelse vedrørende en intern prøvelse skal omfatte afgørelsens materielle og proceduremæssige lovlighed.

4.16.

EØSU understreger, at der er behov for en sammenhængende regulering i den forstand, at proceduremæssige frister for administrativ prøvelse og/eller domstolsprøvelse først finder anvendelse, når indholdet af den anfægtede forvaltningsakt, som er underlagt tvingende hensyn af almen interesse, der er beskyttet af miljølovgivningen, og kan indebære uigenkaldelige miljøskader, er kendt. Dette er nødvendigt, hvis man vil undgå praksis, som kan være i strid med artikel 9 i Århuskonventionen og EU-Domstolens retspraksis (jf. sag C-261/18, Kommissionen mod Irland (12)) og dermed medføre vilkårlighed.

4.17.

Sidst men ikke mindst spiller arbejdsmarkedets parter en vigtig rolle i miljøspørgsmål, og EØSU opfordrer derfor til, at de udtrykkeligt anerkendes, når det gælder adgangen til klage og domstolsprøvelse. Efter EØSU's opfattelse er artikel 11 i Århusforordningen, som det ser ud nu, uforenelig med artikel 2, stk. 5, i Århuskonventionen. Den bør derfor ændres, så den ikke begrænser civilsamfundsorganisationernes adgang til klage og domstolsprøvelse, ved at det slås fast, at det for en NGO er tilstrækkeligt, at den blandt andre tiltag har en målsætning om miljøbeskyttelse.

---

(1)  (COM(2020) 642 final) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020PC0642&qid=1608549505789&from=DA.

(2)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af Århus-konventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer (EUT L 264 af 25.9.2006, s. 13).

(3)  Teksten til Århuskonventionen: https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf.

(4)  Forordning (EF) nr. 1367/2006.

(5)  Meddelelse fra Kommissionen Den europæiske grønne pagt (COM(2019) 640 final).

(6)  COM(2020) 642 final. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020PC0642&qid=1608549505789&from=DA.

(7)  COM(2020) 643 final. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0643&qid=1608541984603&from=EN.

(8)  EØSU's udtalelse om meddelelse fra Kommissionen om adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (EUT C 129 af 11.4.2018, s. 65).

(9)  EØSU's udtalelse om EU-tiltag, der skal forbedre overholdelsen af miljøbestemmelser og forvaltningen af miljøet (EUT C 283 af 10.8.2018, s. 83).

(10)  EØSU's udtalelse om en mere konstruktiv rolle til civilsamfundet i gennemførelsen af miljølovgivning (EUT C 47 af 11.2.2020, s. 50).

(11)  Domstolens dom af 22. september 2020, Østrig mod Kommissionen C-594/18 P, ECLI:EU:C:2020:742, præmis 42-46.

(12)  Domstolens dom af 12. november 2019, Kommissionen mod Irland (Derrybrien Wind Farm), C-261/18, ECLI:EU:C:2019:955, punkt 80 og 95.