Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Rådets henstilling om adgang til social beskyttelse for arbejdstagere og selvstændige

(COM(2018) 132 final)

(2018/C 440/22)

Ordfører:

Giulia BARBUCCI

Anmodning om udtalelse	Kommissionen, 14.5.2018
Retsgrundlag	Artikel 292 sammenholdt med artikel 153, stk. 1, litra c), artikel 153, stk. 2, tredje afsnit, og artikel 352 i TEUF
Kompetence	Sektionen for Beskæftigelse, Sociale Spørgsmål og Unionsborgerskab
Vedtaget i sektionen	19.7.2018
Vedtaget på plenarforsamlingen	20.9.2018
Plenarforsamling nr.	537
Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod)	148/39/32

1.   Konklusioner og anbefalinger

1.1.

EØSU mener, at alle i overensstemmelse med grundlæggende internationale instrumenter bør have ret til et anstændigt liv, social beskyttelse og beskyttelse mod alle større risikofaktorer på arbejdspladsen og gennem hele livet, herunder sundhedsydelser og retten til en værdig pensionisttilværelse som ældre. Ordentlig dækning af arbejdstagere i ikkestandardmæssige former for arbejde og af selvstændige vil bidrage til dette mål i tråd med principperne i den europæiske søjle for sociale rettigheder, som nu skal virkeliggøres. Deres adgang og bidrag til sundhedsydelser, ydelser ved moderskab/faderskab og ydelser ved invaliditet og alderdom bør garanteres.

1.2.

EØSU minder om, at adgang til sociale beskyttelsessystemer er en væsentlig forudsætning for mere retfærdige samfund og afgørende for en produktiv, sund og aktiv arbejdsstyrke. Genindførelse af social bæredygtighed (1) som et princip ved fastlæggelsen og gennemførelsen af EU's politikker med det mere overordnede mål at skabe lige vilkår på det sociale område, således at alle efter samme regler og på lige vilkår har adgang til social beskyttelse, bør være et fælles mål for institutioner på alle niveauer, det organiserede civilsamfund og arbejdsmarkedets parter.

1.3.

EØSU anbefaler, at medlemsstaterne gennemfører henstillingen, hvor det er nødvendigt, og foretager indberetninger via specifikke handlingsplaner, der bl.a. tager udgangspunkt i de huller, der er identificeret i Kommissionens konsekvensanalyse, som ledsager henstillingen, og med fuld inddragelse af arbejdsmarkedets parter og det organiserede civilsamfund.

1.4.

EØSU bifalder de vigtigste forventede virkninger af gennemførelsen af henstillingen, eftersom de vil være til fordel for borgerne, arbejdstagerne og virksomhederne, da bl.a. gensidiggørelsen af risici vil blive forøget, indkomstsikkerheden forbedret, dynamikken på arbejdsmarkedet og produktiviteten øget og ressourceallokeringen forbedret, og den økonomiske usikkerhed og fattigdommen vil blive mindsket for den enkelte borger.

1.5.

»Hvad angår arbejdstagere under de nye beskæftigelsesformer, som er specifikke for den digitale tidsalder, mener EØSU, at der vil kunne findes en helhedsløsning på problemerne vedrørende anerkendelsen af deres ret til socialsikring, hvis man foretager en generel omlægning af systemets finansiering. Udvalget opfordrer medlemsstaterne til at arbejde for løsninger, hvormed de sociale sikringsordninger kan finansieres ved hjælp af instrumenter, der sikrer, at de er levedygtige, samtidig med at de tilfredsstiller behovet for, at personer, der udøver deres aktiviteter under de nye arbejdsformer, får adgang« (2).

1.6.

EØSU henstiller til, at initiativer, der iværksættes inden for rammerne af henstillingen, sikrer passende ydelser og foranstaltninger, herunder sikkerhedsnet for dem, der ikke opfylder minimumskravene for at opnå ret til ydelser, især personer, der er uarbejdsdygtige, og deres familier. EØSU beklager, at en basisindkomst er blevet udeladt af henstillingen som anført i konsekvensanalysen i arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene (3). Helt tilbage i 2013 efterlyste EØSU et EU-direktiv om fastsættelse af en europæisk minimumsindkomst, idet det mente, at dette ville »bidrage til økonomisk, social og territorial samhørighed, til beskyttelsen af de grundlæggende menneskerettigheder, til at skabe balance mellem økonomiske og sociale målsætninger og til en ligelig fordeling af ressourcer og indkomst« (4).

1.7.

Alder og køn er en væsentlig faktor, når det gælder udelukkelse fra sociale beskyttelsesordninger, og er faktorer, der bør være særlig fokus på, når der fastlægges foranstaltninger inden for rammerne af henstillingen.

1.8.

EØSU bemærker, at et mål bør være virkningsfuld dækning og adgang til systemerne, frem for alt når der på nationalt niveau fastlægges og gennemføres foranstaltninger. Når borgerne skifter mellem forskellige ansættelsesforhold og mellem ordninger, bør deres sociale rettigheder kunne overføres, ligesom rettigheder bør kunne aggregeres.

1.9.

EØSU mener, at der bør gøres noget ved de meget komplekse regler og andre administrative aspekter for at sikre fuld gennemsigtighed og dermed øge borgernes bevidsthed og viden om deres forpligtelser og rettigheder. Bl.a. kan kvaliteten af de statistiske data forbedres (opdeles efter ansættelsesforholdets art, alder, køn, invaliditet, nationalitet osv.).

2.   Indledning

2.1.

Henstillingen om social beskyttelse er et af Kommissionens initiativer under den europæiske søjle for sociale rettigheder. Henstillingen og de vigtigste principper heri er i tråd og overensstemmelse med adskillige af de 20 centrale principper for den europæiske søjle for sociale rettigheder og Kommissionens arbejdsdokument. Det fastlægges således i søjlens princip 12, at »(u)anset arten og varigheden af ansættelsesforholdet har arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende på sammenlignelige vilkår ret til tilstrækkelig social beskyttelse« (5).

2.2.

Initiativet har primært til formål at give alle arbejdstagere, især dem i atypiske former for arbejde og selvstændige, konkret og reel adgang til social beskyttelse. Det skal desuden understøtte og supplere medlemsstaternes indsats for at lukke huller og sikre alle arbejdstagere, uanset deres beskæftigelsesstatus, en rimelig og forholdsmæssig adgang til social beskyttelse (6).

2.3.

Henstillingen sigter først og fremmest mod at »fjerne eller reducere de hindringer, der begrænser de sociale beskyttelsessystemer i at sikre folk en passende social beskyttelse, uanset arten af deres ansættelsesforhold eller status på arbejdsmarkedet, samtidig med at medlemsstaternes kompetence til at udforme deres sociale beskyttelsessystemer respekteres« (7).

2.4.

Endvidere er målet med henstillingen at sikre, at alle arbejdstagere har adgang til et passende niveau af social beskyttelse: »Det er især indkomst- og tidsmæssige krav (optjeningsperiode, venteperioder, minimumsperiode for arbejde, varighed af ydelserne), der kan udgøre en uforholdsmæssig stor hindring for adgang til social beskyttelse for visse grupper af ikkestandardmæssige arbejdstagere og for selvstændige« (8).

2.5.

EØSU beklager, at Rådets henstilling ikke omtaler en basisindkomst. I en nylig OECD-undersøgelse (9) hed det: I betragtning af de hastige forandringer på arbejdsmarkedet giver de igangværende drøftelser om en basisindkomst dog et nyttigt fingerpeg om, hvilken type social beskyttelse samfund ønsker. EØSU har tidligere gjort gældende (10), at »en europæisk minimumsindkomst […] vil bidrage til økonomisk, social og territorial samhørighed, til beskyttelsen af de grundlæggende menneskerettigheder, til at skabe balance mellem økonomiske og sociale målsætninger og til en ligelig fordeling af ressourcer og indkomst«. Det opfordrede desuden til vedtagelse af et rammedirektiv og til, at man »undersøger finansieringsmulighederne for en europæisk minimumsindkomst«.

2.6.

Foranstaltningerne og principperne i henstillingen skal dels garantere adgang til social beskyttelse for alle, der er i beskæftigelse (især arbejdstagere i ikkestandardmæssigt arbejde og selvstændige), dels sikre, at passende social beskyttelse er garanteret under alle omstændigheder.

2.7.

De europæiske og nationale arbejdsmarkedsparter har indgående beskæftiget sig med spørgsmålet om at sikre alle arbejdstagere passende social beskyttelse i tidligere aftaler, fælles erklæringer og de nationale kollektive overenskomster. I præamblerne til de europæiske arbejdsmarkedsparters aftaler om tidsbegrænsede ansættelseskontrakter og deltidsarbejde fremgår det f.eks., at det er nødvendigt at sikre, at de sociale beskyttelsessystemer kan tilpasses udviklingen af fleksible beskæftigelsesformer. I deres arbejdsprogram for 2015-2016 (11) konstaterede de europæiske arbejdsmarkedsparter behovet for at garantere bæredygtige sociale beskyttelsessystemer, der er tilgængelige for alle borgere.

2.8.

e europæiske arbejdsmarkedsparter gav udtryk for bekymring i deres »In-depth employment analysis« (12), som de nåede til enighed om i 2015, hvori de anbefalede, at medlemsstaterne og Kommissionen i højere grad samarbejder om at bekæmpe korruption, skattesvig og skatteunddragelse, som har skadelige virkninger på velfærdssystemerne og for ansvarlige virksomheder og borgere. De anbefalede desuden, at medlemsstaterne i samarbejde med arbejdsmarkedets parter analyserer, hvor deres sociale beskyttelsessystemer ikke er tilstrækkeligt bæredygtige eller dækkende, og bestræber sig på at sikre, at systemerne også fremover imødekommer borgernes behov, især behovene hos de mest udsatte personer og personer, der risikerer social udstødelse (13).

3.   Generelle bemærkninger: baggrund

3.1.

Et arbejdsunivers i forandring: Digitalisering, demografiske ændringer, energiomstilling, globalisering og nye former for arbejde kan skabe både muligheder og udfordringer for myndighederne, det organiserede civilsamfund og arbejdsmarkedets parter.

3.2.

Arbejdsmarkeder i forandring: Strukturelle arbejdsmarkedsreformer har diversificeret arbejdsmarkederne, og i visse medlemsstater er nogle kontraktformer for øjeblikket ikke omfattet af de grundlæggende sociale beskyttelsesforanstaltninger. Der bliver stadig flere forskellige former for kontrakter, og der er store nationale forskelle i kontekst og systemer: i 2016 var 14 % af arbejdstagerne i EU selvstændige, 8 % var midlertidigt ansatte på fuld tid, 4 % midlertidigt ansatte på deltid og 13 % fastansatte på halv tid (14).

3.3.

Forskellige lande har forskellige sociale beskyttelsessystemer, men de står alle over for nogenlunde samme udfordringer: et arbejdsmarked i forandring og ændringer af lovgivningen, en aldrende arbejdsstyrke og en tendens til at hæve den lovbestemte pensionsalder, lav deltagelse af unge og kvinder på arbejdsmarkedet både i kvalitativ og kvantitativ henseende, integration af de mennesker, som er længst fra arbejdsmarkedet, eller som med størst sandsynlighed vil forblive udelukket fra arbejdsmarkedet, digitalisering og nye former for arbejde. Nogle sociale beskyttelsessystemer er udformet på en sådan måde, at bidrag til social beskyttelse er en del af arbejdstagerens løn. Det skal tages i betragtning, når disse nye udfordringer skal løftes.

3.4.

I hvor høj grad kønsaspektet har indflydelse på adgangen til og muligheden for at forblive på arbejdsmarkedet og på adgangen til/udelukkelsen fra social beskyttelse, skal vurderes. Sammen med unge og migranter er kvinder ofte overrepræsenterede i de nye former for arbejde (15), hvilket har følgevirkninger for deres ret til social beskyttelse.

3.5.

Alder er også en vigtig faktor i adgangen til social beskyttelse: De yngre generationer er oftere i atypiske former for arbejde (»[a]ndelen af unge arbejdstagere i aldersgruppen 20-30 år på midlertidige kontrakter eller med »anden slags kontrakt« eller »ingen kontrakt« er dobbelt så høj som for andre aldersgrupper« (16)). Perioden mellem uddannelse og standardmæssig beskæftigelse er blevet længere med mulige alvorlige konsekvenser med hensyn til både adgangen til social beskyttelse og fremtidige pensionsrettigheder, hvilket også kan være en følge af de ofte stærkt fragmenterede karriereforløb (17).

3.6.

Hullerne i adgangen til social beskyttelse på grund af status på arbejdsmarkedet eller ansættelsesforholdets art kan forhindre et skift fra én status på arbejdsmarkedet til en anden, hvis dette er ensbetydende med mistede rettigheder, og i sidste ende kan det resultere i lavere vækst i arbejdsproduktiviteten. Dermed kan disse huller også være en hæmsko for iværksætteri og begrænse konkurrenceevnen og den bæredygtige vækst.

3.7.

Hullerne kan også føre til svindel med beskæftigelsesstatus og skabe unfair konkurrence mellem de virksomheder, der bliver ved med at indbetale til social beskyttelse, og dem, der ikke gør.

3.8.

I det lange løb er det de nationale sociale beskyttelsessystemers sociale og økonomiske bæredygtighed, der står på spil, især i lyset af de aktuelle demografiske udviklingstendenser og arbejdsløshedstal.

4.   Særlige bemærkninger: resumé af henstillingen

4.1.

EØSU bemærker, at tidligere EU-lovgivning (bl.a. direktiv 2010/41/EU, 2014/50/EU og (EU) 2016/2341 har søgt at lukke hullerne i de sociale beskyttelsessystemer, men at de første konklusioner — om f.eks. direktiv 2010/41/EU — viser, at denne lovgivning i nogle tilfælde ikke har sikret selvstændige reel adgang til social beskyttelse (18).

4.2.

EØSU bemærker desuden, at Kommissionen i den årlige vækstundersøgelse 2018 fastholder, at indkomstkompensation er af afgørende betydning for at fjerne forskelle og fremme social samhørighed og inklusiv vækst (19).

4.3.

Samlet set er antallet af selvstændige i Europa faldet en smule (20) i de seneste år. Det skyldes bl.a. den utilstrækkelige/manglende beskyttelse af disse arbejdstagere i tilfælde af sygdom samt andre forhold knyttet til privatlivet (moderskab, faderskab, familiepleje osv.). Et ordentligt niveau af beskyttelse vil således kunne få flere til at blive selvstændige under bedre forhold. Det er dog helt afgørende, at institutioner på alle niveauer modvirker enhver form for proformaselvstændig beskæftigelse, herunder på tværs af grænserne.

4.4.

EØSU bifalder og støtter i denne henseende beslutningen i henstillingen om at gå længere end oprindeligt foreslået i konsekvensanalysen om at »udvide den formelle dækning og gøre den obligatorisk for alle arbejdstagere« og »sikre, at selvstændige har adgang til social beskyttelse, og udvide deres formelle dækning og gøre den obligatorisk for ydelser ved sygdom og sundhed, ydelser ved moderskab/faderskab, ydelser ved alderdom og invaliditet samt ydelser i anledning af arbejdsulykker og erhvervssygdomme og gøre den frivillig for arbejdsløshedsydelser«. EØSU mener, at de selvstændiges lave deltagelse i de frivillige ordninger (mindre end 1 til 20 %), hvor sådanne findes, berettiger en øget indsats for at fremme bredere dækning og beskyttelse.

4.5.

Foranstaltninger med henblik på fuld dækning af selvstændige er derfor velkomne. I det nødvendige omfang skal dækningen også omfatte medhjælpende ægtefæller, dvs. en ægtefælle eller partner, der arbejder som selvstændig, og hvor den medhjælpende ægtefælle regelmæssigt og aktivt bidrager til den selvstændiges aktivitet på en sådan måde, at det kan betragtes som den medhjælpende ægtefælles primære aktivitet.

4.6.

Alle borgere bør have adgang til sociale beskyttelsessystemer, der kan levere passende ydelser. Det kan være skatte- og/eller forsikringsbaserede systemer, som borgerne også indbetaler til proportionalt med evne (eller er undtaget fra at indbetale til), og hvorfra de modtager ydelser afhængigt af behov, dvs. mindst et minimum af rettigheder og passende sikkerhedsnet.

4.7.

Bæredygtigheden og finansieringen af adgangen til passende social beskyttelse, der er tilpasset forandringerne på arbejdsmarkederne (21), skal sikres af hensyn til integrationen, tilstrækkeligheden, retfærdigheden og ligheden i et bredere perspektiv af samfundsmæssig og økonomisk vækst.

4.8.

Tiltag på EU-niveau og i medlemsstaterne bør fra start udformes med sigte på ligebehandling og lige muligheder: De offentlige sociale udgifter i Europa er en integreret del af den europæiske sociale model. Europa har altid været et meget attraktivt kontinent takket være det høje sociale beskyttelsesniveau sammenlignet med andre dele af verden.

4.9.

Sociale beskyttelsesordninger bør være baseret på solidaritet og lighed uden mulighed for forskelsbehandling på grundlag af forskellige personlige forhold/baggrunde og/eller beskæftigelsesstatus.

4.10.

Når der fastlægges sociale beskyttelsesforanstaltninger for personer med handicap, bør der anvendes en menneskerettighedstilgang i tråd med CRPD (FN's handicapkonvention). Personer med handicap, der ikke er i stand til at arbejde, og deres familier bør være beskyttet mod risikoen for fattigdom og garanteres en passende levestandard (22).

4.11.

EØSU opfordrer kraftigt medlemsstaterne til at gennemføre henstillingen fuldt ud, så arbejdstagere i ikkestandardmæssig beskæftigelse og selvstændige beskyttes bedre. De sociale beskyttelsessystemer bør (om)lægges, så de bliver mere og mere inklusive, hvilket også er i overensstemmelse med henstillingerne i den årlige vækstundersøgelse 2018 om, at »bedre komplementaritet mellem arbejdsmarkedssystemet og det sociale integrationssystem vil hjælpe alle sårbare grupper, skabe større velstand for alle og forstærke den sociale samhørighed«.

4.12.

Bekæmpelse af unfair konkurrence i Den Europæiske Union og indgreb over for sort arbejde (bl.a. i tråd med tiltagene fra den europæiske platform mod sort arbejde) vil være til gavn for virksomheder, eftersom bedre social beskyttelse og begrænsning af unfair konkurrence kan have positiv indvirkning på produktiviteten.

4.13.

Universel adgang til sundhedsydelser er et andet afgørende element i henstillingen i tråd med princip 16 i den europæiske søjle for sociale rettigheder (23). Som dokumenteret i Kommissionens konsekvensanalyse kan arbejdstagere i ikkestandardmæssig beskæftigelse og selvstændige i nogle få lande have begrænset adgang til sundhedsydelser som følge af kontraktforhold eller arbejdsmarkedslovgivning. For alle arbejdstagere og selvstændige bør adgangen til sundhedsydelser være obligatorisk.

4.14.

EØSU bifalder også det bebudede øgede samarbejde med Eurostat om etablering af passende indikatorer for registrering af fremskridtene hen imod formel dækning, reel dækning, gennemsigtighed osv. og Kommissionens arbejde fremover i Udvalget for Social Beskyttelse for at etablere en benchmarkingramme for social beskyttelse. Det vil bidrage til at afhjælpe manglen på en solidt funderet database og til at sikre en mere nøjagtig vurdering af virkningerne af de politikker, der gennemføres som følge af henstillingen.

---

(1)  EUT C 237 af 6.7.2018, s. 1.

(2)  EUT C 129 af 11.4.2018, s. 7.

(3)  Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene: Impact Assessment Accompanying the Document.

(4)  EUT C 170 af 5.6.2014, s. 23.

(5)  EUT C 125 af 21.4.2017, s. 10.

(6)  Se også ILO's henstilling nr. 202, som indeholder vejledning om etablering og opretholdelse af social mindstebeskyttelse som et centralt element i de nationale sociale sikringsordninger.

(7)  Se henstillingen om social beskyttelse, s. 8, s. 14, punkt 10, s. 15, punkt 4, s. 23, punkt 8, s. 10.

(8)  Se henstillingen om social beskyttelse, s. 17, punkt 18.

(9)  Basic income as a policy option: Technical Background Note Illustrating costs and distributional implications for selected countries, OECD, 2017.

(10)  EUT C 170 af 5.6.2014, s. 23.

(11)  http://resourcecentre.etuc.org/EU-social-dialogue-5.html

(12)  2015 In-depth employment analysis — ETUC, BUSINESSEUROPE, CEEP, UEAPME.

(13)  Jf. fodnote 12.

(14)  EUROSTAT, 2016.

(15)  ILO: INWORK Issue Brief No 9, maj 2017.

(16)  Se henstillingen om adgang til social beskyttelse, s. 2-3.

(17)  EUT C 367 af 10.10.2018, s. 15.

(18)  Se C. Barnard og A. Blackham (2015), The implementation of Directive 2010/41 on the application of the principle of equal treatment between men and women engaged in an activity in a self-employed capacity, rapport fra det europæiske netværk af juridiske eksperter på ligestillingsområdet, bestilt af Kommissionens Generaldirektorat for Retlige Anliggender; se forslag til Rådets henstilling om adgang til social beskyttelse for arbejdstagere og selvstændige, s. 9.

(19)  2018 European Semester: Annual Growth Survey.

(20)  Se Eurofound: »The many faces of self-employment in Europe«.

(21)  Se BUSINESSEUROPE's oplæg om Rådets henstilling om adgang til social beskyttelse, s. 1, 1 (19. april 2018).

(22)  Se Det Europæiske Handicapforum, »Resolution to promote employment & social inclusion of persons with disabilities« (beslutning om fremme af handicappede personers beskæftigelse og sociale integration), 6. november 2017, http://www.edf-feph.org/newsroom/news/social-pillar-edf-adopts-resolution-promote-employment-social-inclusion-persons.

(23)  Den europæiske søjle for sociale rettigheder, princip 16: »Alle har ret til rettidig adgang til prismæssigt overkommelige, forebyggende og helbredende sundhedsydelser af høj kvalitet«.