14.8.2015   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 268/33

Ordfører:

David CROUGHAN

Medordfører:

Carmelo CEDRONE

1.1.

Reglerne for den økonomiske styring i EU blev udformet i en tid med krise og har haft afgørende betydning for konsolideringen af budgetter, samordningen af de økonomiske politikker og med indførelsen af evalueringer af budgetudkast fremme af den finanspolitiske integration. EØSU er imidlertid bekymret for, at omkostningerne har været høje målt på vækst og beskæftigelse, og at Den Europæiske Union har været længere om at komme ud af den økonomiske krise end de øvrige avancerede økonomier, hvilket i overvejende grad kan tilskrives fejlslagne politikker som følge af den ufuldstændige økonomiske styring i den økonomiske og monetære union.

1.2.

Foranstaltningerne under det europæiske semester påbegyndte budgetkonsolideringen og arbejdet for at genskabe tilliden, men den regelbaserede tilgang, som i normale tider er hensigtsmæssig, er nu en del af problemet. Medlemsstater i vanskeligheder har behov for flere ressourcer til at finde vej ud af den udsigtsløse recession og sikre vækst og jobskabelse og — gennem vækst — budgetkonsolidering på lang sigt.

1.3.

Efter EØSU's mening kan det ikke være Den Europæiske Centralbank, der alene skal bekæmpe den nuværende recession i euroområdet. De kvantitative lempelser, som ECB nu har åbnet op for, skal modsvares af mere omfattende politiske initiativer fra medlemsstaternes side, der er mere vidtgående end den investeringsplan for Europa, som Kommissionen har fremlagt.

1.4.

I en økonomisk og monetær union kan forskelle i medlemsstaternes relative konkurrenceevne, som tidligere ville være blevet udlignet ved at justere valutakurserne op eller ned, ikke bare udjævnes ved med trussel om sanktioner at presse henstillinger og reformer igennem udelukkende over for de lande, der bedømmes til ikke at være konkurrencedygtige.

1.5.

Der bør hurtigst muligt indføres konkrete mekanismer og instrumenter møntet på en veludformet koordinering af den økonomiske politik, der resulterer i konvergens og solidaritet. Denne proces bør i første instans ikke indebære traktatændringer, men EØSU mener, at der på lang sigt vil være behov for traktatændringer.

1.6.

Ved midtvejsevalueringen af FFR i 2016 er der behov for at støtte de absolut nødvendige strukturreformer, der er af fælles interesse for hele EU, bl.a. genoprettelse af den makroøkonomiske balance, med en eller anden form for finanspolitisk kapacitet som f.eks. det instrument for konvergens og konkurrenceevne, der foreslås i planen for ØMU'en.

1.7.

EØSU finder det bekymrende, at den strukturelle saldo, der er en ikke-observerbar variabel, som er baseret på teoretiske og omdiskuterede beregninger af outputgab og ofte genstand for betydelige revisioner, spiller en så væsentlig rolle i den forebyggende og korrigerende del af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud.

1.8.

I processen omkring det europæiske semester vægtes nedbringelse af det årlige statsunderskud langt højere som indgreb over for en stor gæld i forhold til BNP end andre foranstaltninger, der er mere gavnlige med hensyn til at øge væksten i BNP. Kommissionen bør ikke blot overvåge gennemførelsen af de landespecifikke henstillinger, men tillige foretage en efterfølgende analyse af, i hvor høj grad henstillingerne har medført en stigning i output og vækst og skabt kvalitetsbeskæftigelse i den pågældende medlemsstat.

1.9.

Udvalget bifalder, at fleksibiliteten under stabilitets- og vækstpagtens regler vil blive udnyttet, forstået på den måde at Kommissionen vil medtage bestemte offentlige investeringer i beregningen af budgetunderskud, men opfatter det som en begrænset og ufuldstændig foranstaltning. En moderat afvigelse i en hvilken som helst medlemsstat fra parameteret om 3 % underskud kunne betragtes som en midlertidig undtagelse i et vist antal år og dermed ikke automatisk udløse sanktioner.

1.10.

Der er en risiko for, at engagementet i at efterleve henstillingerne bliver mangelfuldt og holdningen til EU fjendtlig på grund af det demokratiske underskud i de ikke-folkevalgte organer, som har stor indflydelse på styringen. Manglende gennemførelse af de landespecifikke henstillinger kunne imødegås ved reelt at inddrage civilsamfundet og arbejdsmarkedets parter i udarbejdelsen af de landespecifikke henstillinger.

1.11.

Europa-Parlamentet bør have stor indflydelse på fastlæggelsen af de økonomiske prioriteter for hvert semester og en stor rolle i det parlamentariske tilsyn med de landespecifikke henstillinger. Medlemsstaterne og Kommissionen bør gøre mere for at udbrede kendskabet til processen omkring semesteret, så borgerne forstår den bedre.

2.1.

Det europæiske semester, som blev indført i 2011, blev ledsaget af en styrket stabilitets- og vækstpagt, der trådte i kraft den 13. december 2011, med et nyt sæt regler for den økonomiske og budgetmæssige overvågning bestående af fem forordninger og et direktiv — under ét kaldet »sixpacken«. Den 30. maj 2013 blev der vedtaget endnu to forordninger, kaldet »twopacken«, der skulle øge den økonomiske integration og konvergens mellem eurolandene yderligere. Denne evaluering vedrører effektiviteten af de syv forordninger og hvilken retning den fremtidige udvikling skal tage. I store træk omhandler den tre aspekter af den økonomiske styring på EU-niveau: budgetovervågning (1), makroøkonomiske ubalancer (2) og overvågning af eurolande med problemer med den finansielle stabilitet (3).

3.1.1.

Udvalget bifalder, at der i den årlige vækstundersøgelse 2015, som blev offentliggjort samtidig med evalueringen af den økonomiske styring, er fokus på at strømline og styrke det europæiske semester ved at forenkle de forskellige stadier og resultaterne heraf, som anbefalet i EØSU's udtalelse om den årlige vækstundersøgelse 2014 (4).

3.1.2.

Det er EØSU's opfattelse, at semesteret har afgørende indflydelse på konvergens- og tilpasningsprocessen. Udvalget har desuden efterlyst, at Kommissionen, Europa-Parlamentet, medlemsstaterne og civilsamfundet i fællesskab lancerer en kommunikations- og forenklingsstrategi (5).

3.1.3.

Udvalget bifalder, at den finanspolitiske integration fremmes med fastlæggelsen af en fælles frist hvert år i midten af oktober for medlemsstaternes fremsendelse og offentliggørelse af deres udkast til budgetplaner under overvågning af nationale uafhængige organer, så Kommissionen kan fremsætte bemærkninger, inden budgetterne endeligt vedtages af regeringerne i medlemsstaterne. Processen bør gøres mere demokratisk og gennemsigtig, og medlemsstaterne og Kommissionen bør gøre mere for at udbrede kendskabet hertil, så borgerne forstår den bedre. Udvalget ser gerne, at Kommissionen foretager en vurdering af de nationale uafhængige organers rolle og kvalitet.

3.1.4.

Af udkastene til budgetplaner for 2015 konstaterer udvalget, at nedsættelsen af den finanspolitiske indsats i 2015 vil betyde, at situationen forbliver stort set neutral i euroområdet. Det konstaterer også, at der i marts muligvis vil blive truffet foranstaltninger imod tre af de syv lande, der er i risiko for ikke at overholde kravene under proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud. Også i forbindelse med denne procedure er der brug for større gennemsigtighed, høring af de nationale regeringer, civilsamfundet og især arbejdsmarkedets parter samt tilsyn fra Europa-Parlamentets side.

3.1.5.

EØSU mener, at EU's nye finanspolitiske regler i de relevante forordninger om budgetovervågning i den korte periode, der er under evaluering, uden tvivl har været en medvirkende faktor i budgetkonsolideringen, hvilket underbygges af, at underskuddet i EU-28 er faldet fra 4,5 % af BNP i 2011 til 3 % i 2014.

3.1.6.

Omkostningerne har dog været høje og resultaterne beskedne, hvilket indikerer, at EU's politikker har været fejlslagne i forhold til at bidrage til økonomisk vækst og beskæftigelse. Til sammenligning faldt USA's underskud i samme periode fra 10,6 % til 4,9 %, væksten i BNP steg fra 1,6 % til 2,4 % (mens væksttempoet i EU tog af og faldt fra 1,7 % til 1,3 %), arbejdsløsheden i USA faldt fra 8,9 % til 6,2 % (hvorimod den i EU steg fra 9,6 % til 10,2 %), og helt væsentligt steg beskæftigelsen i USA med 6,3 %, mens den i EU stagnerede på — 0,1 %.

3.1.7.

EØSU har langt mindre tiltro end Kommissionen til, at målene for de strukturelle underskud under proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud åbner op for mere præcise og transparente politikretningslinjer. Selv om EØSU medgiver, at denne foranstaltning er fri for de fordrejninger, der opstår som følge af konjunktursvingninger og engangsfinanspolitiske foranstaltninger, og derfor giver et klarere billede, så er den ikke desto mindre en ikke-observerbar variabel, som er baseret på teoretiske og omdiskuterede beregninger af outputgab og ofte genstand for betydelige revisioner og vil sandsynligvis i nogle tilfælde være årsag til mangelfulde politiske henstillinger.

3.1.8.

Gælden i forhold til BNP er af afgørende betydning for finanspolitisk bæredygtighed. Den består af to elementer: gældens størrelse og BNP's størrelse, og der kan ikke sættes ind over for det ene uden at tage højde for indvirkningen på det andet. En satsning på en alt for hurtig nedbringelse af underskuddet med det sigte at reducere gældsniveauet yderligere vil, hvis det betyder, at væksten i BNP bremses eller falder, virke mod hensigten om at mindske gælden i forhold til BNP.

3.1.9.

EØSU bifalder, at fleksibiliteten i stabilitets- og vækstpagtens regler vil blive udnyttet, forstået på den måde at Kommissionen (ved evalueringen af om en medlemsstats budgetstilling er sund) vil tage hensyn til: a) offentlige investeringer i investeringsplanen for Europa; b) investeringer i forbindelse med samfinansiering under strukturfondene; c) reformer med langsigtede virkninger for de offentlige finansers bæredygtighed og d) konjunkturforholdene (6). EØSU opfatter imidlertid dette som en begrænset og ufuldstændig foranstaltning.

3.1.10.

Trods den større inddragelse af Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter som følge af besøg i landene og overvågningen af budgetudkastene i euroområdet advarer EØSU om, at processen stadig er præget af et demokratisk underskud, da EU-institutioner, som i det store og hele ikke kan holdes ansvarlige, har betydelig indflydelse på den nationale beslutningstagning.

3.1.11.

Konsekvensen af et inputunderskud (dvs. ingen reel national deltagelse i beslutningstagningen), som ikke opvejes af god outputlegitimitet (dvs. god økonomisk problemløsning), er manglende lyst til at tage et medansvar for de økonomiske programmer og øget modvilje mod det europæiske projekt, sådan som det tydeligt kom til udtryk ved valget til Europa-Parlamentet (7).

3.1.12.

Kommissionens efterfølgende evalueringer bør ikke kun gå på medlemsstaternes gennemførelse af de politiske henstillinger, men også se på hvorvidt henstillingerne reelt har fået økonomien tilbage på en holdbar kurs, og i den henseende ikke kun se på økonomien og budgettet, men også på den økonomiske vækst, udviklingen og skabelsen af arbejdspladser af høj kvalitet.

3.2.1.

Udvalget erkender og er enig i, at der er behov for proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer, da overvågning af ikke-budgetmæssige nøglevariabler kan identificere eventuelle usunde udviklingstendenser, inden de konsoliderer sig. Krisen blotlagde kun alt for tydeligt, hvordan stabilitets- og vækstpagten havde slået fejl ved kun at overvåge budgetbalancer, mens udvikling og beskæftigelse konstant blev ignoreret eller kun viet beskeden opmærksomhed.

3.2.2.

Europa-Parlamentet bør have stor indflydelse på fastlæggelsen af de økonomiske prioriteter for hvert semester og en stor rolle i det parlamentariske tilsyn med de landespecifikke henstillinger (8).

3.2.3.

For udvalget giver den ensidige tilgang til korrektion af makroøkonomiske ubalancer anledning til stor bekymring. Problemet betragtes udelukkende som et nationalt problem, hvor der næsten kun lægges vægt på korrektion af skadelige underskud, og overskud betragtes som positive. En fornuftig korrektion kræver en vurdering af ubalancerne og deres indvirkning på økonomien i Europa som helhed.

3.2.4.

For at sikre, at proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer og dermed indirekte Europa 2020-projektet ikke bliver en gentagelse af den fejlslagne Lissabondagsorden, er Kommissionen nødt til at finde en bedre metode til vurdering af kvaliteten af gennemførelsen af de landespecifikke henstillinger og være villig til at følge op på proceduren og give medlemsstaterne incitamenter (fleksibilitet, gyldne regler osv.), inden den som en sidste udvej anvender sanktioner.

3.2.5.

Modsat budgetovervågning, som typisk giver let målelige resultater på kort sigt, vedrører politikhenstillingerne, som udgør en væsentlig del af de landespecifikke henstillinger, blødere politikker og resultater som f.eks. konkurrenceevne eller forskellige aspekter af vilkårene for erhvervslivet eller reform af velfærdssystemerne, og det kan være svært at måle, i hvor høj grad de gennemføres eller slår igennem.

3.2.6.

Ved midtvejsevalueringen af FFR i 2016 er der behov for at støtte de absolut nødvendige strukturreformer, der er af fælles interesse for hele EU, bl.a. genoprettelse af den makroøkonomiske balance, med en eller anden form for finanspolitisk kapacitet. EØSU opfordrer kraftigt til, at følgende mulige instrumenter tages med i overvejelserne: instrumentet for konvergens og konkurrenceevne, så pressede økonomier gives mulighed for at iværksætte de absolut nødvendige strukturreformer, der er af fælles interesse for hele EU og skitseret over 6 sider i planen for en udbygget og egentlig ØMU og siden hen også i en meddelelse (9); en revision af grønbogen om stabilitetsobligationer som efterlyst i forordning (EU) nr. 1173/2011, der for øjeblikket er ved at blive gennemgået i denne udtalelse; og en eller anden form for minimumsordning for socialsikring, der kan hjælpe pressede økonomier.

3.2.7.

Kommissionen anfører, at dybdegående undersøgelser er kernen i proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer, og det er politikhenstillingerne i disse undersøgelser, der indgår i de landespecifikke henstillinger. EØSU støtter denne praksis, som potentielt kan give mere indsigtsfulde analyser, da der bl.a. foretages besøg i de pågældende lande, hvilket i høj grad øger kendskabet til den økonomi, der undersøges, og desuden har den merværdi, at ansatte i Kommissionen og i de nationale finansministerier etablerer nyttige samarbejdsrelationer.

3.2.8.

Da reformerne under proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer først giver resultater på lang sigt, er der en risiko for, at de nationale regeringer ikke prioriteter dem og blot giver tomme løfter om deres gennemførelse. En væsentlig del af de landespecifikke henstillinger om korrektion af ubalancer bør have fokus på fuldførelsen af det indre marked.

3.2.9.

Reel inddragelse af civilsamfundet og arbejdsmarkedets parter i dette område af det europæiske semester ville være et vigtigt middel til at sikre efterlevelsen og øge den politiske synlighed og medansvaret på nationalt plan.

3.2.10.

Til at finde frem til, hvordan man får det bedste samarbejde i stand mellem Kommissionen og medlemsstaterne, mener EØSU, at man bør trække på erfaringerne fra tilpasningslandene, som var underlagt løbende og dybdegående overvågning.

3.2.11.

Et arbejdsdokument fra ECFIN anslår, at ikke særligt imponerende 41 % af de landespecifikke henstillinger blev gennemført i den toårige periode 2012-2013, og at der var en lille tilbagegang mellem disse to år (10), hvilket nok bør få nogle advarselslamper til at blinke. Der er behov for en evaluering af misforholdet mellem anbefalingerne og deres gennemførelse.

3.2.12.

EØSU advarer om, at en resultattavle, der er en tilbageskuende metode og et af de væsentligste redskaber til begrundelse af dybdegående undersøgelser, ikke nødvendigvis afslører begyndende ubalancer i kapitalposterne, som kan fremkalde en fremtidig krise. Der er derfor en risiko for, at politikerne ikke får det nødvendige solide grundlag for effektive indgreb (11), og at deres opmærksomhed måske endda ledes bort fra politikker af større vigtighed.

3.3.1.

EØSU erkender behovet for ved hjælp af målrettet overvågning at støtte lande, der enten 1) har eller risikerer at få alvorlige problemer med den finansielle stabilitet eller holdbarheden af deres offentlige finanser eller 2) anmoder om eller modtager økonomisk bistand fra EU-institutioner, andre medlemsstater eller IMF.

3.3.2.

EØSU tilslutter sig fuldt ud, at alle øvrige forpligtelser, herunder det europæiske semester, suspenderes, når en medlemsstat underlægges et makroøkonomisk tilpasningsprogram, og at den pågældende medlemsstat underlægges løbende post-overvågning.

3.3.3.

Proceduren i den periode, hvor en medlemsstat søger om økonomisk bistand, er endnu ikke blevet afprøvet, da den pågældende forordning først trådte i kraft, efter at de fire programlande allerede var blevet underlagt tilpasningsprogrammer.

3.3.4.

EØSU opfordrer Kommissionen til at gennemføre og offentliggøre en undersøgelse af, hvor effektive tilpasningsprogrammerne har været i de fire lande, navnlig for at afdække om de tydeligvis mindre succesrige resultater i det ene kunne have været afhjulpet, hvis Kommissionen havde grebet det anderledes an.

4.1.

EU er en af de største og mest velstående økonomiske blokke i verden, som hidtil har overlevet med et dysfunktionelt system for økonomisk styring, der kan føres tilbage til beslutningen om at danne en økonomisk og monetær union med en fælles valuta og fælles monetær politik, men samtidig lade medlemsstaterne føre egne finanspolitikker og økonomiske politikker.

4.2.

Efter EØSU's mening kan det ikke være Den Europæiske Centralbank, der alene skal bekæmpe den nuværende recession i euroområdet. De kvantitative lempelser, som ECB nu har åbnet op for, skal modsvares af mere omfattende politiske initiativer fra medlemsstaternes side. Den af Kommissionen fremlagte investeringsplan for Europa er et nødvendigt, men ikke tilstrækkeligt skridt i den rigtige retning. Uden yderligere finanspolitisk integration lægger den nationalt centrerede tilgang til økonomisk samordning i det europæiske semester hindringer i vejen for en hensigtsmæssig finanspolitisk kurs i euroområdet.

4.3.

Krisen afslørede nogle store mangler, der udgør en trussel mod euroens overlevelse. Krisen fremtvang gennemgribende reformer af den økonomiske styring, som blev hastet igennem og indført ved hjælp af mellemstatslige traktater i stedet for fællesskabsmetoden. I en økonomisk og monetær union kan forskelle i medlemsstaternes relative konkurrenceevne, som tidligere ville være blevet udlignet ved at justere valutakurserne op eller ned, ikke bare udjævnes ved med trussel om sanktioner at presse henstillinger og reformer igennem udelukkende over for de lande, der bedømmes til ikke at være konkurrencedygtige.

4.4.

Foranstaltningerne under det europæiske semester påbegyndte budgetkonsolideringen og arbejdet for at genskabe tilliden, men den regelbaserede tilgang, som i normale tider er hensigtsmæssig, er nu en del af problemet. Den økonomiske styring (især i euroområdet) kan efter EØSU's opfattelse ikke længere blot reguleres af de forordninger, som er ved at blive revideret. Medlemsstater i vanskeligheder har behov for flere ressourcer til at finde vej ud af den udsigtsløse recession og sikre vækst og jobskabelse og — gennem vækst — holdbar budgetkonsolidering.

4.5.

EØSU deler de bekymringer, som er blevet bragt frem i lyset i den af Kommissionen nyligt offentliggjorte årlige rapport om den sociale udvikling i EU (12), og hvori det anføres, at de foranstaltninger, der er blevet gennemført for at overvinde krisen, har forøget husholdningernes økonomiske vanskeligheder og gældsætning, forværret fattigdommen og den sociale udstødelse, og at forværringen af den sociale situation igennem en længere periode har haft negativ indvirkning på borgernes tro på og tillid til, at regeringerne og institutionerne kan løse disse problemer. Oplysningerne i Kommissionens rapport vedrørende kvaliteten i arbejdet (deltid, usikker og ustabil beskæftigelse) og arbejdsløsheden, især blandt de unge, gør indtryk.

4.6.

EØSU beder om, at sociale indikatorer (13) tillægges større vægt i resultattavlen og anvendes til at regulere budgetpolitikkerne allerede under det europæiske semester for at hindre en undergravning af EU's grundlæggende principper — harmonisk og afbalanceret økonomisk udvikling, holdbar og miljøvenlig vækst, en stor grad af økonomisk konvergens, et højt beskæftigelsesniveau og socialt sikringsniveau, økonomisk og social samhørighed, solidaritet mellem medlemsstaterne — som fastlagt i Romtraktaten og senere indskrevet i Maastricht-, Amsterdam- og Lissabontraktaterne, men ikke i tilstrækkeligt omfang taget hensyn til i finanspagten og alle dertil knyttede dokumenter.

4.7.

For at give ny mening til integrationen af medlemsstaterne og især af eurolandene skal styringen i EU indrettes således, at lande med de største gældsbyrder og ingen eller negativ vækst i BNP har mulighed for at foretage de investeringer, der er nødvendige for, at deres produktionssystemer igen bliver konkurrencedygtige, og for at de kan kickstarte udviklingen. I den forbindelse skal der tages tilstrækkeligt hensyn til de principper om økonomisk og social samhørighed, der er fastlagt i EU's grundlæggende traktater.

4.8.

En moderat afvigelse i en hvilken som helst medlemsstat fra parameteret om 3 % underskud kunne betragtes som en midlertidig undtagelse i et vist antal år og dermed ikke automatisk udløse sanktioner. Inden for rammerne af denne nye tilgang til styringen skal Kommissionen nøje undersøge de behov, som lande i vanskeligheder giver udtryk for, vurdere, om den af medlemsstaten foreslåede investeringsplan er velegnet og gennemførlig i lyset af de forpligtelser, der er indgået (stabilitets-/konvergensprogram og nationalt reformprogram) i løbet af det europæiske semester, samt godkende planen under tilsyn af Europa-Parlamentet.

4.9.

De parametre, der anvendes til udarbejdelsen af budgetter og fortolkningen af data, skal være ensartede og afstemt efter hinanden og anvendes i alle lande og af alle myndigheder ved at følge en gennemsigtig, forståelig og almindelig kendt procedure. En enkelt forordning med klare og enkle regler kunne være tilstrækkelig, så længe der er garanti for inddragelse af civilsamfundet, arbejdsmarkedets parter og de nationale parlamenter.

4.10.

Denne tilgang burde skabe en god mulighed for, at det europæiske semester vil kunne genetablere den gensidige tillid og sætte gang i en fælles proces i Den Økonomiske og Monetære Union vedrørende både strukturreformer (som alle eurolande skal være enige om) og budgettet. De lovgivningsmæssige rammer burde udvikle sig i retning af et nyt budget for euroområdet, idet der afprøves en fælles procedure for udarbejdelsen, hvor det helt afgørende for borgerne i EU er størst mulig gennemsigtighed og korrekthed.