52013JC0007

FÆLLES RAPPORT TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

om Serbiens fremskridt for i tilstrækkelig grad at opfylde kriterierne for EU-medlemskab og navnlig det prioriterede mål om en synlig og varig forbedring af forholdet til Kosovo*

1. indledning

Europa-Kommissionen konkluderede i sin udtalelse[1] fra oktober 2011 om Serbiens ansøgning om EU-medlemskab, at "Serbien er godt på vej til på tilfredsstillende vis at have opfyldt de politiske kriterier, som blev fastsat på Det Europæiske Råds møde i København i 1993, og betingelserne i stabiliserings- og associeringsprocessen, forudsat at processen fortsætter, og der findes praktiske løsninger på problemerne med Kosovo", og anbefalede, at "der indledes forhandlinger med Serbien om tiltrædelse af Den Europæiske Union, så snart landet har opnået betydelige fremskridt med at opfylde følgende hovedprioriteter: yderligere skridt hen imod en normalisering af forbindelserne med Kosovo i overensstemmelse med betingelserne i stabiliserings- og associeringsprocessen […]". I fortsættelse af Kommissionens anbefaling og på grundlag af de første fremskridt, hvad angår forbedringen af forholdet til Kosovo, gav Det Europæiske Råd Serbien status som kandidatland i marts 2012.

Set i lyset af de fremskridt, der er blevet gjort i den EU-støttede dialog mellem Serbien og Kosovo under ledelse af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik/Kommissionens næstformand, og med udsigt til, at der i første halvdel af 2013 vil ske yderligere væsentlige fremskridt, tilkendegav Rådet i sine konklusioner af 11. december 2012, at det under det irske formandskab vil evaluere Serbiens fremskridt på grundlag af en rapport, som Kommissionen og den højtstående repræsentant skal forelægge i foråret 2013 med henblik på, at Det Europæiske Råd muligvis vil træffe afgørelse om at indlede tiltrædelsesforhandlinger med Serbien.

I denne rapport beskrives de nye fremskridt, som Serbien har gjort i perioden 11. december 2012 til 15. april 2013. I rapporten vurderes de iværksatte tiltag i forbindelse med det vigtigste mål, nemlig at forbedre forholdet til Kosovo, og der ses både på de senest opnåede resultater i dialogen på højt plan og på den faktiske gennemførelse af de aftaler, der blev indgået i 2011 og 2012.

I rapporten beskrives og bedømmes desuden den seneste indsats for at intensivere EU's reformdagsorden, og der ses navnlig nærmere på den nyeste udvikling på retsstatsområdet (særlig reformen af retsvæsenet, antikorruptionspolitikken og bekæmpelsen af organiseret kriminalitet), vigtige institutioners uafhængighed, pressefrihed, antidiskriminationspolitik, mindretalsbeskyttelse og forbedring af erhvervsklimaet. Endelig gøres der i rapporten status over de initiativer, som Serbien for nylig har taget med henblik på at spille en mere konstruktiv rolle i regionen og forbedre forholdet til sine naboer.

I vurderingen i denne rapport tages der hensyn til de oplysninger, som er blevet indsamlet og analyseret af Kommissionen og den højtstående repræsentant, herunder informationer fra de serbiske myndigheder, resultater fra ekspertmissioner samt informationer, som EU-medlemsstater, internationale organisationer og civilsamfundsorganisationer har bidraget med. Den sidste del af rapporten indeholder konklusioner og anbefalinger.

2. Forbedring af forholdet til Kosovo

Efter valget i Serbien blev dialogen mellem Beograd og Pristina ført på højeste politiske niveau med støtte fra den højtstående repræsentant.

Det første af en række møder på højt niveau mellem de to premierministre fandt sted i oktober 2012. Helt fra starten gjorde den højtstående repræsentant det over for begge parter meget klart, hvad processen gik ud på. Det ville blive en trinvis proces, hvor først de lettere og dernæst de mere komplicerede spørgsmål ville blive behandlet, og processen ville være tidsbegrænset. Målet var en gradvis normalisering af forholdet mellem de to parter, med forbehold for deres holdning hver især til spørgsmålet om Kosovos status, og begge parter skulle gøre fremskridt på deres respektive vej mod EU.

Der blev afholdt ti møder fra oktober 2012 og til slutningen af april 2013[2]. Desuden fandt der den 6. februar et møde sted mellem Serbiens præsident, Tomislav Nikolic, og Kosovos præsident, Atifete Jahjaga.

I første del af dialogen på højt niveau, som varede frem til december 2012, drøftedes den række af spørgsmål, som blev betragtet som mindre følsomme, bl.a. afslutningen af gennemførelsen af den integrerede grænseforvaltning, religiøs og kulturel arv samt forbindelsesarrangementer. Allerede i de første måneder opnåede parterne vigtige resultater.

Det mest betydningsfulde resultat var gennemførelsen af den integrerede grænseforvaltning. Ved udgangen af december 2012 var fire grænseovergange, herunder de to i det nordlige Kosovo, operationelle, og alle seks grænseovergange mellem Serbien og Kosovo har været operationelle siden slutningen af februar. I forbindelse med drøftelserne om gennemførelsen blev de to parter også enige om at påbegynde opkrævningen af toldafgifter og etablere en udviklingsfond for det nordlige Kosovo. Med hensyn til fri bevægelighed er ordningen for indrejse ved fremvisning af id-kort trådt i kraft og fungerer godt. Begge parter fortsætter implementeringen af aftalen om toldstempler. Der er også gjort betydelige fremskridt med hensyn til oprettelsen af et folkeregister, som ventes færdigt senest i januar 2014. Med hensyn til oprettelsen af et matrikelregister er begge parter stadig i gang med at træffe de nødvendige forberedelser. Det går stødt fremad med aftalen om anerkendelse af eksamensbeviser fra højere læreanstalter. Serbiens samarbejde med EULEX er blevet forbedret på en række områder. Samarbejdet skal styrkes yderligere i takt med normaliseringen af forholdet mellem de to parter. Den direkte kontakt på højt niveau og den regelmæssige kontakt på operationelt niveau er fortsat med til at fremme samarbejdet, bl.a. om bekæmpelse af organiseret kriminalitet. Serbien er opsat på at gennemføre politiprotokollen med EULEX.

Andre vigtige resultater, som de to premierministre har opnået, er aftalen om etablering af forbindelsesarrangementer og aftalen om en bedre beskyttelse af vigtige religiøse steder og kulturarvsteder (oprettelsen af en særlig/multietnisk politienhed i Kosovo).

I anden del af dialogen, som begyndte i januar 2013, har møderne mellem de to premierministre haft fokus på det nordlige Kosovo og på at etablere strukturer, der opfylder den lokale befolknings behov for sikkerhed og retfærdighed på en måde, der sikrer, at den fælles institutionelle og administrative ordning i Kosovo kan fungere, som omhandlet i Rådets konklusioner fra december 2012.

De to parter blev under forhandlingerne enige om, at deres drøftelser skulle munde ud i et sæt principper og ordninger, der skal give det kosovoserbiske samfund en ny fremtidsvision, ved at afhjælpe dets problemer og behov, dog på en måde, der sikrer, at Kosovos institutioner og retlige rammer fortsat kan fungere.

Gennem hele denne proces på højt niveau har de to parter vist vilje og engagement. Navnlig de to premierministre har etableret et godt samarbejde og udvist politisk mod og ansvarlighed i forbindelse med drøftelserne af meget følsomme og komplekse emner, som ofte fandt sted i en spændt politisk situation. De skal have ros for deres indsats. I den sidste fase af dialogen deltog vicepremierministrene fra begge lande i møderne, og deres tilstedeværelse tilførte forhandlingerne et ekstra element af lokalpolitisk legitimitet og ekspertise.

Drøftelserne af problemerne vedrørende det nordlige Kosovo og det kosovoserbiske samfund blev afsluttet den 19. april med paraferingen af den "første aftale om principper for en normalisering af forholdet".

Aftalen giver mulighed for at oprette en sammenslutning/et fællesskab af serbiske kommuner i Kosovo, som kommer til at fungere inden for Kosovos eksisterende retlige rammer. Sammenslutningen/fællesskabet får en vedtægt og sine egne organer, som baseres på den eksisterende sammenslutning i Kosovo, og får en repræsentativ rolle i forholdet til centralregeringen.

Med hensyn til politiet bekræfter aftalens tekst princippet om en fælles politistyrke i Kosovo og integrering af alt politi i det nordlige Kosovo i den kosovoske politistyrke. Der udnævnes en regional politidirektør for de fire nordlige kommuner. Han udnævnes af Kosovos indenrigsminister på grundlag af en liste, som fremsendes af de fire borgmestre. Det blev altså besluttet, at de fire borgmestre i de nordlige serbisk dominerede kommuner skulle rådføre sig med sammenslutningen/fællesskabet og efterfølgende fremsende en liste til indenrigsministeren, som så udnævner en kandidat fra listen.

På det retlige område bekræfter teksten princippet om, at alle juridiske myndigheder skal integreres og fungere inden for Kosovos retlige rammer. Der oprettes en appelret i Pristina, som skal behandle sager fra alle de serbisk dominerede kommuner i Kosovo, og en afdeling af denne ret får fast sæde i det nordlige Mitrovica.

I henhold til aftalen afholdes der kommunalvalg i de nordlige kommuner i 2013 med bistand fra OSCE.

Aftaleteksten giver også mulighed for at afslutte drøftelserne om energi og telekommunikation inden midten af juni.

De to parter har aftalt, at ingen af dem vil blokere eller tilskynde andre til at blokere for den anden parts fremskridt på deres respektive vej mod EU.

Med hensyn til det videre forløb aftalte de to parter at vedtage en plan for gennemførelsen senest den 26. april og nedsætte et gennemførelsesudvalg med støtte fra EU.

EU forventer desuden, at de to parter i lyset af den nye forståelse mellem dem og med forbehold for deres holdning til Kosovos status vil fortsætte arbejdet med at normalisere forholdet mellem dem, og at de inden for disse rammer bl.a. vil drøfte Kosovos integrering/deltagelse i internationale organer.

3. Nylige fremskridt med henblik på opfyldelse af kriterierne for EU-medlemskab

3.1.      Indledning

Serbien har inden for de seneste måneder taget skridt til at få sat gang i EU's reformdagsorden for landet. Den serbiske regering har intensiveret koordinationen af EU's reformdagsorden i overensstemmelse med det mål, den satte ved sin tiltrædelse i juli 2012. Den har indledt gennemførelsen af den samlede handlingsplan, som den vedtog i december 2012, med det formål at følge op på alle konklusionerne i Kommissionens statusrapport fra 2012, og den agter i april, juni og september 2013 at offentliggøre regelmæssige rapporter om, hvor langt den er nået hermed. Regeringens vedtagelse den 28. februar 2013 af en national plan for perioden 2013-2016 for tilnærmelse af Serbiens lovgivning til gældende EU-ret var en vigtig milepæl. Planen består af et detaljeret planlægningsdokument, som omfatter al den lovgivning, som Serbien skal vedtage for at opfylde forpligtelserne i stabiliserings- og associeringsaftalen og forberede sig på yderligere tilpasning til den gældende EU-ret. Planen indeholder også en detaljeret plan for tilpasning af lovgivningen i 2013 med tilhørende budgetressourcer. Dokumentet giver ligeledes et grundlag for at sikre en effektiv overvågning af relaterede aktiviteter samt en bedre inddragelse af interessenter.

Den serbiske regering har forpligtet sig til at styrke respekten for retsstatsprincippet på trods af tilbageskridtene i 2012, navnlig hvad angår reformen af retsvæsenet og korruptionsbekæmpelse. Der er på adskillige nøgleområder ved at blive udarbejdet udkast til strategier, som forventes gennemført i løbet af første halvår 2013. Selv om den serbiske regering indvilgede i at afholde omfattende høringer inden for visse områder og i den forbindelse anmodede om ekspertbistand fra EU, er den stadig nødt til at forbedre høringsprocessen for alle interessenter, bl.a. ved at give parlamentet tilstrækkelig tid til at behandle lovforslag.

3.2. Udvikling i gennemførelsen af reformer

Med hensyn til retsstatsprincippet blev den første række af lovændringer vedtaget i december 2012 på baggrund af forslag fra de arbejdsgrupper, der blev nedsat i september 2012 og har deltagelse af vigtige interessenter. Lovene om dommere og anklagere blev ændret for at give fastansættelse til omkring 900 retsembedsmænd, som blev ansat på prøve i 2009. Der blev foretaget tre væsentlige ændringer af straffeloven: kriminalisering af dem, der er med til at fremme misbrug af retten til asyl i et andet land, afkriminalisering af æreskrænkelser og "uautoriserede offentlige kommentarer til retssager" samt anerkendelse af visse "hadfor­brydelser", der er motiveret af etnisk oprindelse, religion eller seksuel orientering, som en skærpende omstændighed. Lovovertrædelsen "embedsmisbrug" blev tillige ændret for at omdefinere, hvorledes den anvendes over for private aktører. Der skal nu ske en fornyet vurdering af verserende sager vedrørende straffelovens artikel 359 med henblik på i lyset af sagernes konkrete omstændigheder at omklassificere dem under de nye overtrædelser i straffelovens afsnit om økonomisk kriminalitet. Denne del af straffeloven skal efter planen gøres til gentand for en omfattende evaluering med henblik på yderlige ændringer i fremtiden. Gennemførelsen af den nye strafferetsplejelov kræver grundig forberedelse.

Hvad angår reformen af retsvæsenet, er den serbiske regering blevet stillet over for en stor udfordring som følge af forfatningsdomstolens afgørelse i juli 2012, der omstøder genudnævnelsen af dommere og anklagere, og derved skaber et umiddelbart praktisk problem med at reintegrere omkring 800 retsembedsmænd (en tredjedel af det samlede antal). Denne situation betød tillige, at de serbiske myndigheder i første omgang fokuserede på at vedtage akutte tiltag i december 2012, førend det var muligt at udvikle visioner på mellemlang og lang sigt, herunder at udarbejde en omfattende strategi, som skal sikre strukturelle og bæredygtige ændringer, der skal munde ud i et upartisk, uafhængigt og effektivt retsvæsen.

Som en konsekvens af forfatningsdomstolens afgørelse i juli 2012 genudnævnte det øverste domstolsråd og det statslige anklageråd samtlige ikke tidligere udnævnte dommere og anklagere, i overensstemmelse med den 60-dages frist, som forfatningsdomstolen kræver. Indtil videre er retsembedsmændene blevet genudnævnt til deres tidligere stillinger ved domstolene eller til de instanser, som har afløst dem. Der er på nuværende tidspunkt planlagt strukturelle tilpasninger af domstolene og anklagemyndigheden, som skal sikre en optimal fordeling af de genudnævnte retsembedsmænd under hensyn til både deres individuelle ønsker og forfatningssikrede ret til ikke at blive forflyttet fra et sted til et andet uden deres samtykke og det samlede retsvæsens behov for at være let tilgængeligt og tæt på borgerne. Der er stadig store skævheder i dommernes arbejdsbyrde, og sagsbehandlingstiden er i mange tilfælde fortsat alt for lang. En omfattende analyse af de nuværende domstoles funktion med hensyn til omkostninger, effektivitet og domstolsadgang er en forudsætning for den videre reform heraf. For at sikre reformernes bæredygtighed er det nødvendigt at udarbejde en strategi for retsvæsenet på mellemlang og lang sigt.

Ministeriet for retlige anliggender og offentlig forvaltning er med støtte fra arbejdsgrupper, der mødes regelmæssigt, og med udgangspunkt i en høringsproces, der inddrager vigtige interessenter, ved at udforme et udkast til en ny strategi for 2013-2018. Regeringen agter at have udkastet klar i løbet af foråret. I strategien vil der blive taget hensyn til de problemer, der opstod i forbindelse med gennemførelsen af den forrige strategi fra 2006, og den vil være bygget op omkring en række nøgleprincipper såsom en uafhængig og upartisk retspleje af høj kvalitet og et kompetent, ansvarligt og effektivt retsvæsen. Den skal være med til at styrke det øverste domstolsråd og det statslige anklageråd, som i henhold til forfatningen er de organer, der skal garantere retsvæsenets uafhængighed. Det er ligeledes nødvendigt, at strategien behandler manglen på en egentlig retslig uafhængighed, som er afspejlet mange steder i det nuværende system. Systemet med udnævnelse og forfremmelse af dommere er endnu ikke uafhængigt af hverken den udøvende eller den lovgivende magt. Rådenes arbejdsmetoder skal desuden gøres mere gennemsigtige, og deres medlemmer bør kunne stilles til ansvar. Et vigtigt mål er, at der udarbejdes en omfattende strategi, som er baseret på en fuldstændig analyse af manglerne i det nuværende system. I den forbindelse bør alle interessenter inddrages, og mulighederne for bistand fuldt ud udnyttes.

Strategien bør ligeledes sigte mod at styrke dommerakademiets institutionelle kapacitet med hensyn til kvalifikationsbaseret ansættelse såvel som indledende og løbende uddannelse af dommere og anklagere. Strategien skal videreudvikles og indeholde detaljerede planer for styrkelsen af rammerne for ansættelse, bedømmelse og disciplin samt overvågning og måling af fremskridt, indkredsning af de ansvarlige institutioner, fastlæggelse af passende finansielle og menneskelige ressourcer og fastsættelse af en klar tidsplan for strategiens gennemførelse.

Et andet prioriteret mål er at etablere et velfungerende system til ansvarliggørelse inden for retsvæsenet. Det statslige anklageråd er ved at gennemføre en høring om et udkast til regler for faglig bedømmelse, som blev offentliggjort i februar 2013. Det øverste domstolsråd iværksatte desuden en høring om et udkast til regler for bedømmelse af dommere og retspræsidenter. Gennemførelsen af udkastet til etisk kodeks for anklagere, som blev offentliggjort i marts 2012, bør påbegyndes snart. Den etiske kodeks for dommere finder endnu ikke anvendelse tilstrækkeligt systematisk. Der blev kun truffet få endegyldige afgørelser i henhold til de disciplinære regler, som det øverste domstolsråd vedtog for tre år siden. Efter at det statslige anklageråds vedtog disciplinære regler i juli 2012, forventes de første disciplinærsager snart at blive indledt.

Korruptionsbekæmpelse har været et centralt element i regeringens aktiviteter siden dens tiltrædelse, hvilket blev understreget af dens budskab om "nultolerance". En række efterforskninger er blevet igangsat i blandt andet sager om korruption på højt plan, delvist som følge af de problematiske privatiseringssager som tidligere påpeget af korruptionsbekæmpelsesrådet. Serbien har ligeledes gjort visse fremskridt inden for bekæmpelsen af organiseret kriminalitet. Samordningen af det operationelle samarbejde mellem de retshåndhævende instanser er fortsat tilfredsstillende. Serbiens resultater med hensyn til en effektiv efterforskning, retsforfølgelse og domsfældelse i sager om korruption og organiseret kriminalitet skal forbedres yderligere, og der skal stilles flere menneskelige og økonomiske ressourcer til rådighed til bl.a. vidnebeskyttelse, finansielle efterretninger og den særlige anklager for organiseret kriminalitet.

Et udkast til en strategi for korruptionsbekæmpelse for perioden 2013-2018 er under forberedelse. Det omfatter alle involverede institutioner og relevante interessenter, og der tages hensyn til positive eksempler fra regionen. Målet er både en strukturel strategi, hvori der fokuseres på emner såsom god regeringsførelse, uafhængige institutioner, intern og ekstern revision og kontrol og beskyttelse af whistleblowers, og en sektordefineret strategi for at tage fat på problemet med korruption på følsomme områder såsom urbanisering og fysisk planlægning, retsvæsen, politi, uddannelse og sundhed. Antikorruptionsmyndighedernes og korruptionsbekæmpelsesrådets komplementære roller bør defineres bedre i forbindelse med gennemførelsen og overvågningen af strategien, og samarbejdet mellem disse instanser bør fremmes. Regeringen bestræber sig på at færdiggøre strategien i løbet af foråret. Forberedelserne til en handlingsplan skal efter planen indledes efter den offentlige høring om strategiudkastet.

Med hensyn til respekten for nøgleinstitutioners rolle og uafhængighed er der stadig plads til forbedring. Reporter og anbefalinger fra uafhængige institutioner blev ikke gjort til genstand for tilstrækkelige politiske overvejelser og passende opfølgning. Respekten for deres rolle og uafhængighed skal desuden styrkes ved at tildele tilstrækkelige og stabile ressourcer. Ombudsmanden og kommissæren for aktindsigt i information af betydning for offentligheden og databeskyttelse har indledt et samarbejde med parlamentets nyligt oprettede udvalg for det civile tilsyn med sikkerhedstjenesterne, og på grundlag af deres anbefalinger vedtog parlamentet i februar 2013 en række ændringer af loven om militær sikkerhed og militære efterretningstjenester angående aflytninger med henblik på statens sikkerhed. Serbien bør sikre, at landets juridiske ramme klart adskiller aflytning i kriminelt efterforskningsøjemed fra aflytning med henblik på statens sikkerhed, i overensstemmelse med den bedste praksis i EU.

Hvad angår pressefriheden, var afkriminaliseringen af æreskrænkelser (se ovenfor) et vigtigt fremskridt. Dertil kommer, at der i januar 2012 blev oprettet en ad hoc-kommission bestående af journalister, politi og repræsentanter for informationssikkerhedsmyndighederne, som fik til opgave at kaste lys over uopklarede sager om mord på journalister. Med hensyn til gennemførelsen af mediestrategien blev der nedsat en arbejdsgruppe med det formål at harmonisere den retlige ramme og fjerne modstridende bestemmelser om etablering og finansiering af medier. To love er under forberedelse: loven om offentlig information og medier, som vil dække områderne offentlig information, medieejerskab og mediekoncentration samt akkreditering af udenlandske korrespondenter, og loven om elektroniske medier, som vil dække elektroniske medier og public service radio- og tv-virksomhed. Det første skridt er allerede taget med ændringerne til loven om offentlige selskaber, som sætter en stopper for, at offentlige myndigheder på alle niveauer kan etablere offentlige selskaber i mediesektoren. Lovforslaget om offentlig information og medier er på nuværende tidspunkt til offentlig høring. Det forventes at garantere gennemsigtighed i finansieringen og regulere mediekoncentrationer, indføre tærskler og lofter og give kommissionen for konkurrencebeskyttelse en rolle i processen. Generelt bør det bemærkes, at rapporter om medierne stadig ikke er tilstrækkeligt analytiske og afbalancerede, og selvcensur er fortsat et udbredt fænomen.

Der kan spores visse fremskridt, hvad angår bekæmpelse af diskrimination, hvor den overordnede retlige ramme stort set er på plads, men gennemførelsen og håndhævelsen skal forbedres gennem en vedholdende indsats fra myndighedernes side, der bl.a. skal føre til udviklingen af et mere positivt klima i samfundet. Anerkendelsen af visse "hadforbrydelser", der er motiveret af etnisk oprindelse, religion eller seksuel orientering, som en skærpende omstændighed (se ovenfor) er et positivt tiltag. En omfattende strategi til bekæmpelse af diskrimination for perioden 2013-2018 er under forberedelse med aktiv inddragelse af interessenter og forventes vedtaget i andet kvartal af 2013. Strategien skal følges op af handlingsplaner for dens gennemførelse. Ligestillingskommissæren offentliggjorde en publikation om domstolsbeskyttelse mod diskrimination og en vejledning i bekæmpelse af diskrimination på arbejdspladsen med det formål at give retsembedsmænd og andre interessenter relevant referencemateriale. Nogle af bestemmelserne i den serbiske antidiskriminationslov fra 2009 er ikke i overensstemmelse med EU's antidiskriminationsdirektiv, og der er blevet gjort forberedelser til en sådan tilpasning. For så vidt angår beskyttelsen af lesbiske, bøsser, biseksuelle og transseksuelle (LGBT) er indsatsen blevet skærpet. Overordnet set er der kommet gang i behandlingen af sager om diskrimination af LGBT takket være uddannelse af politiet, udviklingen af domstolspraksis og et forbedret samarbejde med LGBT som vidner. Den første dom om diskrimination på arbejdspladsen på grundlag af seksuel orientering blev afsagt af appelretten i Novi Sad. Ligestillingskommissæren gjorde en særlig aktiv indsats for at fremme lesbiskes, bøssers, biseksuelles og transseksuelles rettigheder. Generelt blev der organiseret en række oplysningskampagner vedrørende diskrimination navnlig om LGBT-rettigheder, som især var henvendt til politifolk og socialrådgivere. Der blev i december 2012 afholdt et første seminar i Beograd inden for rammerne af et regionalt LGBT-projekt i Europarådets regi. Forberedelserne til "Belgrade Pride Parade" i 2013 er indledt. Sådanne tiltag skal videreudvikles og støttes via synlige politiske forpligtelser med det formål at fremme en bedre inddragelse og beskyttelse af LGBT og udbrede tolerance og forståelse i det serbiske samfund.

Angående beskyttelsen af mindretal har Serbien som forberedelse til valget til mindretalsrådene i 2014 ændret loven fra 2009 om nationale mindretalsråd for at rette op på nogle af manglerne. Dette er i overensstemmelse med anbefalingerne fra ombudsmanden og kommissæren for aktindsigt i informationer af offentlig interesse, i særdeleshed vedrørende valgproceduren og de regler, som fastsætter rådenes struktur. Serbien tog ligeledes initiativ til at forbedre gennemførelsen af den retlige ramme i hele landet. Der er blevet gennemført tiltag til udsendelse af tv-programmer på rumænsk i den østlige del af Serbien, og de officielle instrukser omfatter valgfri rumænsk undervisning med kulturelle elementer fra og med næste skoleår, men allerede i april 2013 starter et pilotforsøg. Regeringen har anmodet den serbiske ortodokse kirke om at indlede dialog med den rumænske ortodokse kirke, men der er stadig ikke sket fremskridt i forbindelse med spørgsmålet om afholdelsen af gudstjenester på rumænsk. I Sandzak-området er grundskoler og gymnasier begyndt at undervise klasser på bosnisk. I den sydlige del af Serbien har der efter de seneste spændinger i forbindelse med opførelsen og fjernelsen af et monument i Presovo været fornyede bestræbelser på at genetablere en konstruktiv dialog mellem centralregeringen og de lokale myndigheder med henblik på at behandle alle sager på dagsordenen, herunder regionens socioøkonomiske udvikling. Der er blevet anskaffet flere lærebøger til undervisning i albansk i den sydlige del af Serbien. Muligheder for praktik i statsadministrationen er blevet gjort tilgængelige for medlemmer af de albanske og bosniske mindretal og romamindretallet. Serbien skal fastholde indsatsen for at gennemføre den retlige ramme mere effektivt i hele landet. Kommissionen vil følge fremskridtene på dette område tæt.

Hvad angår romaerne, fortsætter Serbien med aktivt at følge op på de praktiske konklusioner fra det fælles seminar vedrørende romaer mellem Serbien og Kommissionen i juni 2011. Et opfølgende seminar er planlagt senere på foråret. Med hensyn til den civilretlige dokumentation er de to nødvendige love til sikring af registrering eller efterfølgende registrering af "retligt usynlige" personer nu gennemført, og nye procedurer for registreringen af disse personer har været gældende siden december 2012. Der er kommet flere tiltag til positiv særbehandling i uddannelsessektoren, og en videreudvikling af de pædagogiske hjælpeordninger – berører foreløbig 175 personer – er under overvejelse. Initiativer til støtte af romaers beskæftigelses­muligheder er blevet videreført. Hvad angår sundhedspleje, arbejder 75 romakvinder som såkaldte sundhedsmæglere inden for rammerne af social- og beskæftigelsesministeriet, og romaer kan nu registrere sig ved socialforsorgscentre, selv om de ikke har en fast adresse. Angående boligforhold og tvangsudsættelser er Serbien i gang med at forberede indarbejdelsen af relevante internationale standarder i den nationale lovgivning. Der er behov for en vedholdende indsats, inklusive økonomisk, for at sikre den fuldstændige gennemførelse af den serbiske romastrategi og gøre noget ved den vanskelige situation for romaerne, som ofte er ofre for intolerance, hadske tilråb og endog fysiske overgreb.

Den serbiske regering har også videreført reformer med det formål at forbedre det økonomiske og erhvervsmæssige klima. Vedtagelsen af den nye lov om offentlige indkøb i slutningen af 2012 var en vigtig og positiv udvikling. Denne lov bringer den serbiske lovgivning yderligere i overensstemmelse med gældende EU-ret samtidig med, at den forbedrer effektiviteten i procedurerne for offentlige indkøb generelt, eksempelvis ved at centralisere de offentlige indkøb. Den styrker de institutioner, som er ansvarlige for håndhævelsen og overvågningen af reglerne for offentlige indkøb. Der blev indført nye regler til forebyggelse af korruption og interessekonflikter. Overordnet set skulle denne lov gerne resultere i mere gennemsigtige og effektive indkøbsprocedurer og øge konkurrencen. Regeringen har vedtaget andre initiativer til forbedring af erhvervsklimaet, herunder afskaffelsen af mere end 130 skattelignende afgifter og gebyrer som tyngede handelsaktiviteten, en ændring af momsloven og vedtagelsen af en lov, der forkorter fristen for afvikling af kontante forpligtelser. En kraftigt forsinket reform af kollektivt ejede selskaber blev søsat i december 2012 og fastsatte en frist på 18 måneder for færdiggørelse af selskabernes omstrukturering. Ændringerne til loven om indenrigshandel, som blev vedtaget i januar 2013, har til formål at reducere barriererne for markedsadgang for detailhandlere.

Serbien påbegyndte implementeringen af interimsaftalen om handel og handelsanliggender den 1. januar 2009. Serbien kan fremvise tilfredsstillende resultater i gennemførelsen af sine forpligtelser under interimsaftalen og er opsat på at drøfte og løse ethvert udestående problem. Serbien har desuden velvilligt engageret sig i stabilitets- og associeringsaftalens tilpasning forud for Kroatiens EU-medlemskab. Der er stadig uafklarede problemer, hvad angår statsstøtte og intellektuelle ejendomsrettigheder. Det er især nødvendigt, at der fremlægges klare eksempler på, at kommissionen for statsstøttekontrol er uafhængig, det skal bekræftes, at alle statsstøttetiltag anmeldes til denne kommission og godkendes af den, og justeringerne af de eksisterende støtteordninger skal videreføres.

3.3       Regionalt samarbejde og bilaterale relationer

Efter visse vanskeligheder i de første måneder efter sin tiltrædelse har den serbiske regering inden for de seneste måneder intensiveret kontakterne på højt plan med nabolandene i bestræbelserne på at igen at yde et positivt bidrag til det regionale samarbejde.

Med hensyn til forholdet til Kroatien aflagde den kroatiske premierminister et historisk besøg i Beograd den 16. januar 2013, hvor han blev enig med den serbiske premierminister om at arbejde frem mod en forbedring af forholdet og udvide samarbejdet på en række områder, herunder EU-integration, økonomi, flygtninge, grænsedragning, forsvundne personer og krigsforbrydelser. Et antal møder fandt ligeledes sted på ministerielt niveau, navnlig den serbiske udenrigsministers besøg i Zagreb i marts, og en aftale om samarbejde om EU-integration er på tegnebrættet. Forholdet til Bosnien-Hercegovina vedblev at være godt. Den serbiske premierminister besøgte Sarajevo i januar 2013, og formanden for Bosnien-Hercegovinas ministerråd var i Beograd i februar 2013. I december 2012 modtog den serbiske præsident formanden for Bosnien-Hercegovinas præsidentskab i Beograd. De to landes udenrigsministre underskrev i december 2012 en hensigtserklæring om samarbejde om EU-integration. Den serbiske anklager for krigsforbrydelser og den bosniske-hercegovinske anklagemyndighed underskrev i januar 2013 en protokol om samarbejde om retsforfølgelsen af personer, der har begået krigsforbrydelser, forbrydelser mod menneskeheden eller folkedrab. Forholdet til Montenegro er blevet bedre. Den serbiske præsident aflagde besøg i januar 2013 i en positiv atmosfære, hvor han understregede sin respekt for Montenegros suverænitet og territorielle integritet. Forholdet til Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien er blevet bedre, og den serbiske premierminister besøgte Skopje i januar 2013, hvor et møde mellem justitsministrene fandt sted ved samme lejlighed. Det blev ligeledes aftalt at afholde et fælles møde mellem de to regeringer i maj 2013 i Beograd. Den serbiske udenrigsminister kom på besøg i Skopje i februar 2013 og underskrev en aftale om samarbejde i forbindelse med EU-integrationsprocessen med sin makedonske kollega. Hertil kommer, at Serbien har gjort fremskridt i genetableringen af gode relationer med Tyrkiet. Betydningen af forholdet mellem Serbien og Tyrkiet for hele regionen blev bekræftet ved præsident Tomislav Nikolics besøg i Ankara i starten af februar 2013. Rejsen kom i stand efter den tyrkiske udenrigsministers besøg i Beograd.

Serbiens relationer til de omgivende EU-medlemsstater, Bulgarien, Ungarn og Rumænien, er fortsat gode. Ved den bulgarske udenrigsministers besøg i Serbien i 2012 blev der indgået en aftale om social sikring, og det blev tillige aftalt at forberede en aftale om gode naboskabsforbindelser. Der blev oprettet et fælles kontaktcenter for politi- og toldsamarbejde ved grænsekontrolstedet Kalotina. Den serbiske og den bulgarske premierminister underskrev en aftale om oprettelse af en gasforbindelse mellem Serbien og Bulgarien. Den serbiske præsidents besøg i Ungarn i november 2012 fandt sted i en positiv atmosfære. Serbien og Ungarn har intensiveret deres samarbejde om indenrigsanliggender som led i indsatsen for at bremse stigningen i antallet af grundløse ansøgninger om asyl i EU. Serbien og Rumænien videreførte samarbejdet om beskyttelsen af mindretal i overensstemmelse med deres fælles protokol fra marts 2012. Høringerne fortsatte under ledelse af OSCE's højkommissær for nationale mindretal, og parterne nåede til enighed om en række foranstaltninger, der skulle træffes på medie- og uddannelsesområdet, men spørgsmålet om gudstjenester forblev uløst.

4. Konklusioner og anbefalinger

Serbien har i overensstemmelse med Rådets konklusioner i december 2012 taget et meget stort skridt hen imod en synlig og holdbar forbedring af forholdet til Kosovo. Serbien er aktivt og konstruktivt gået ind i den EU-støttede dialog med Pristina og i drøftelserne om en lang række spørgsmål, som er nødvendige for at opnå en synlig og holdbar forbedring af forholdet til Kosovo.

Efter valget i Serbien blev dialogen mellem Beograd og Pristina ført på højeste politiske niveau med støtte fra den højtstående repræsentant. Der blev afholdt ti møder fra oktober 2012 og til slutningen af april 2013. Desuden fandt der den 6. februar et møde sted mellem Serbiens præsident, Tomislav Nikolic, og Kosovos præsident, Atifete Jahjaga. Parterne fortsætter desuden implementeringen af de aftaler, der indtil nu er blevet indgået i forbindelse med dialogen. Det blev også i vidt omfang sikret, at aftalen om Kosovos repræsentation i regionale fora blev gennemført, og en milepæl i den forbindelse var, at Kosovo i februar 2013 blev fuldgyldigt medlem af det regionale samarbejdsråd. Med hensyn til integreret grænseforvaltning blev der åbnet fælles midlertidige overgangssteder ved alle seks grænseovergange, og de er alle operationelle. Aftalen om beskyttelse af vigtige religiøse steder og kulturarvsteder fra december 2012 er ved at blive implementeret. Desuden arbejder begge parter fortsat på implementeringen af aftalen om toldstempler. Der er sket gode fremskridt med hensyn til oprettelsen af et folkeregister, som forventes færdigt inden januar 2014. Med hensyn til oprettelsen af et matrikelregister er begge parter stadig i gang med at træffe de nødvendige forberedelser. Det går stødt fremad med aftalen om anerkendelse af eksamensbeviser fra højere læreanstalter. Serbiens samarbejde med EULEX er fortsat blevet bedre på visse områder.

De to parter er også blevet enige om at begynde at opkræve toldafgifter og etablere en udviklingsfond for det nordlige Kosovo. I anden del af dialogen, som begyndte i januar 2013, har møderne mellem de to premierministre haft fokus på det nordlige Kosovo, hvilket har ført til paraferingen af aftalen af 19. april 2013 om en "første aftale om principper for en normalisering af forholdet". I denne aftale er det bl.a. fastsat, at de to parters drøftelser om energi og telekommunikation skal intensiveres og afsluttes inden 15. juni 2013.

På baggrund af ovenstående mener Kommissionen, at Serbien har opfyldt det vigtigste prioriterede mål, nemlig at træffe foranstaltninger til på en synlig og holdbar måde at forbedre forholdet til Kosovo.

Serbien har desuden bestræbt sig på at sætte gang i reformerne på en række vigtige områder, hvad angår retsstatsprincippet (særlig reformen af retsvæsenet og antikorruptionspolitikken), vigtige institutioners uafhængighed, pressefrihed, antidiskriminationspolitik, mindretalsbeskyttelse og forbedring af erhvervsklimaet. De serbiske myndigheder har sat øget fokus på alle disse områder, hvor de er begyndt at udvikle en samlet og langsigtet vision. Reformerne på disse områder er under forberedelse, og der fokuseres navnlig på udarbejdelsen af strategier, tilknyttede handlingsplaner og forslag til lovgivning. Fremskridtene på disse områder skal fortsætte over tid. Det gælder navnlig inden for retsvæsenet, hvor der er meget store udfordringer.

Den serbiske regering har i de seneste måneder vist sit engagement ved positivt at bidrage til det regionale samarbejde, hvilket støttes af en række kontakter på højt niveau med nabolandene.

Kommissionen konkluderer under henvisning til konstateringerne og konklusionerne i sin udtalelse fra oktober 2011 om Serbiens ansøgning om EU-medlemskab, strategidokumentet fra oktober 2012 og statusrapporten vedrørende Serbien fra 2012, at:

Serbien i tilstrækkelig grad har opfyldt de politiske kriterier og krav i forbindelse med stabiliserings‑ og associeringsprocessen.

Kommissionen fastholder desuden sin vurdering, hvad angår de økonomiske krav, forpligtelserne i medfør af stabiliserings‑ og associeringsaftalen og interimaftalen samt Serbiens parathed til at påtage sig de forpligtelser, der følger af et EU-medlemskab.

Kommissionen anbefaler derfor, at der indledes forhandlinger med Serbien om tiltrædelse af EU.

Kommissionen vil fortsat overvåge de fremskridt, Serbien gør, for at opfylde kriterierne og kravene i forbindelse med stabiliserings‑ og associeringsprocessen for at blive medlem af EU. Kommissionen minder om sin henstilling fra oktober 2012, hvori det blev påpeget, at der også bør tages fat på de foranstaltninger, der skal føre til en normalisering af forholdet mellem Beograd og Pristina, i forbindelse med gennemførelsen af de fremtidige tiltrædelsesforhandlinger med Serbien. Kommissionen vil under tiltrædelsesforhandlingerne fortsat nøje holde øje med, hvilke reformer der vedtages og gennemførelsen heraf på retsstatsområdet, og hvad angår de grundlæggende rettigheder, navnlig reformen af retsvæsenet, bekæmpelsen af korruption og antidiskriminationspolitikken. Den vil fuldt ud udnytte de redskaber, der er til rådighed i alle faser af tiltrædelsesprocessen, bl.a. den nye strategi, Det Europæiske Råd vedtog i december 2011, hvad angår kapitlet om retsvæsenet og grundlæggende rettigheder og om retfærdighed, frihed og sikkerhed.

*               Denne betegnelse indebærer ingen stillingtagen til Kosovos status, og den er i overensstemmelse med FN's Sikkerhedsråds resolution 1244 og Den Internationale Domstols udtalelse om Kosovos uafhængighedserklæring.

[1]               KOM(2011) 668 endelig.

[2]               19. oktober, 7. november og 4. december 2012 og 17. januar, 20. februar, 4. marts, 20. marts, 2. april,    17. april og 19. april 2013.