This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 32023H0682
Commission Recommendation (EU) 2023/682 of 16 March 2023 on mutual recognition of return decisions and expediting returns when implementing Directive 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council
Kommissionens henstilling (EU) 2023/682 af 16. marts 2023 om gensidig anerkendelse af afgørelser om tilbagesendelse og fremskyndelse af tilbagesendelser ved gennemførelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF
Kommissionens henstilling (EU) 2023/682 af 16. marts 2023 om gensidig anerkendelse af afgørelser om tilbagesendelse og fremskyndelse af tilbagesendelser ved gennemførelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF
C/2023/1763
EUT L 86 af 24.3.2023, p. 58–64
(BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, GA, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)
24.3.2023 |
DA |
Den Europæiske Unions Tidende |
L 86/58 |
KOMMISSIONENS HENSTILLING (EU) 2023/682
af 16. marts 2023
om gensidig anerkendelse af afgørelser om tilbagesendelse og fremskyndelse af tilbagesendelser ved gennemførelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 292, og
ud fra følgende betragtninger:
(1) |
I henhold til artikel 4, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union skal Unionen og medlemsstaterne respektere og bistå hinanden ved udførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne. |
(2) |
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF (1) fastsætter fælles standarder og procedurer, som skal anvendes i medlemsstaterne ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold. |
(3) |
Den 12. september 2018 fremsatte Kommissionen et forslag til omarbejdning af direktiv 2008/115/EF, hvorved varigheden af tilbagesendelsesprocedurer reduceres, der sikres en bedre forbindelse mellem asyl- og tilbagesendelsesprocedurer og en mere effektiv anvendelse af de foranstaltninger, der skal forhindre personer i at forsvinde, samtidig med at det sikres, at de grundlæggende rettigheder som nedfældet i Den Europæiske Unions charter for grundlæggende rettigheder (»chartret«) overholdes. |
(4) |
Den nye pagt om migration og asyl (2) har til formål at oprette et fælles EU-system for tilbagesendelser, som kombinerer stærke strukturer i Unionen med et mere effektivt samarbejde med tredjelande om tilbagesendelse og tilbagetagelse som led i en samlet tilgang til migrationsstyring. I denne tilgang samles alle politikker på områderne migration, asyl, integration og grænseforvaltning, idet det anerkendes, at den overordnede effekt afhænger af, at der sker fremskridt på alle fronter. Det vil fremme en mere effektiv og bæredygtig tilbagesendelsesproces, hvis der opnås en hurtigere og mere gnidningsløs migrationsproces, en stærkere styring af migrations- og grænsepolitikken samt et samarbejde med tredjelande, bl.a. om gennemførelsen af EU's tilbagetagelsesaftaler og -ordninger, som understøttes af moderne IT-systemer og de relevante EU-agenturer |
(5) |
Det Europæiske Råd har konsekvent understreget, at det er vigtigt at have en ensartet, samlet og effektiv EU-politik for tilbagesendelse og tilbagetagelse, og har opfordret til, at der hurtigst muligt sættes ind for at sikre effektive tilbagesendelser fra Unionen ved at fremskynde tilbagesendelsesprocedurerne. Det Europæiske Råd har også opfordret medlemsstaterne til at anerkende hinandens afgørelser om tilbagesendelse (3). |
(6) |
Der blev i Kommissionens meddelelse af 10. februar 2021 om styrket samarbejde om tilbagesendelse og tilbagetagelse som led i en fair, effektiv og samlet EU-migrationspolitik (4) gjort opmærksom på de hindringer, som står i vejen for effektive tilbagesendelser, og det anføres, at hvis de skal overvindes, skal der være bedre procedurer, som mindsker forskellene mellem medlemsstaternes tilgange og skaber et tættere samarbejde og en større solidaritet mellem alle medlemsstater. Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismen, som blev indført ved Rådets forordning (EU) 2022/922 (5), og de oplysninger, der indsamles gennem Det Europæiske Migrationsnetværk (6), som blev indført ved Rådets beslutning 2008/381/EF, har gjort det muligt at foretage en omfattende vurdering af, hvordan medlemsstaterne gennemfører Unionens tilbagesendelsespolitik, og at påpege mangler og hindringer. |
(7) |
I lyset af de fortsatte udfordringer på tilbagesendelsesområdet og indtil de lovgivningsmæssige forhandlinger er afsluttet, navnlig forhandlingerne om forslaget til en omarbejdning af direktiv 2008/115/EF, anbefales det at træffe yderligere foranstaltninger, som kan forbedre den effektive anvendelse af det gældende regelkompleks yderligere. |
(8) |
Kommissionens henstilling (EU) 2017/432 (7), som indeholder en række foranstaltninger og tiltag, der ved gennemførelsen af direktiv 2008/115/EF kan gøre tilbagesendelser mere effektive, er stadig relevant og bør fortsat fungere som medlemsstaternes rettesnor for, hvordan de kan opnå en hurtigere tilbagesendelsesproces. Henstilling (EU) 2017/432 er blevet indarbejdet i Kommissionens henstilling (EU) 2017/2338 (8), hvilket giver mulighed for løbende at vurdere efterlevelsen af den som led i Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismen. |
(9) |
Som et skridt i retning af et fælles EU-system for tilbagesendelse kan gensidig anerkendelse af afgørelser om tilbagesendelse lette og fremskynde tilbagesendelsesprocessen for den medlemsstat, der er ansvarlig for tilbagesendelsen, og fremme samarbejdet og øge den gensidige tillid mellem medlemsstaterne med henblik på at gøre medlemsstaternes migrationsstyring mere ensartet. Gensidig anerkendelse af afgørelser om tilbagesendelse, der tidligere er truffet i en anden medlemsstat, kan også bidrage til at afskrække mennesker fra irregulær migration og modvirke ulovlige sekundære bevægelser inden for Unionen. I Rådets direktiv 2001/40/EF (9) fastsættes en ramme for gensidig anerkendelse. Denne ramme blev suppleret af Rådets beslutning 2004/191/EF (10) om fastsættelse af kriterier og nærmere bestemmelser for udligning af de finansielle ubalancer, som følger af anvendelsen af direktiv 2001/40/EF, og ligger forud for mange af de støtteforanstaltninger, der siden er blevet truffet på EU-plan. De fremskridt, der er gjort med hensyn til gensidig anerkendelse af afgørelser om tilbagesendelse, bør også indgå i drøftelserne om Kommissionens forslag om omarbejdning af direktiv 2008/115/EF. |
(10) |
Manglen på et EU-dækkende system, der viser, om en pågrebet tredjelandsstatsborger allerede er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse, der er truffet af en anden medlemsstat, har tidligere stået i vejen for gensidig anerkendelse. |
(11) |
Siden den 7. marts 2023, hvor Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1860 (11) blev taget i anvendelse, har medlemsstaterne uden ophold, efter at de har truffet en afgørelse om tilbagesendelse, skullet indlæse en indberetning om tilbagesendelse i Schengeninformationssystemet. Medlemsstaterne kan nu via Schengeninformationssystemet straks se, om en tredjelandsstatsborger, der er blevet pågrebet af den kompetente myndighed, allerede er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse, der er truffet af en anden medlemsstat. |
(12) |
Merværdien af dette nye element i Schengeninformationssystemet afhænger af, om der indlæses og følges ordentligt op på indberetninger om tilbagesendelse, bl.a. ved gensidig anerkendelse af afgørelser om tilbagesendelse, der tidligere er truffet af andre medlemsstater. Dette kan fremskynde tilbagesendelsesprocessen betydeligt og gøre den mere effektiv, navnlig hvis tilbagesendelsen kan gennemføres øjeblikkeligt, bl.a. hvis den frist for frivillig udrejse, der gives i afgørelsen om tilbagesendelse af den medlemsstat, der træffer den, er udløbet, og hvis mulighederne for at klage over den pågældende afgørelse om tilbagesendelse er opbrugt. |
(13) |
Efterlevelsen af denne henstilling, navnlig medlemsstaternes gensidige anerkendelse af afgørelser om tilbagesendelse, vil blive støtte via målrettet finansiering inden for rammerne af Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden (12). Derudover bør de kompetente EU-agenturer yde praktisk og operationel støtte i forbindelse med efterlevelsen af denne henstilling. |
(14) |
De hindringer, der står i vejen for samarbejdet og kommunikationen mellem de nationale myndigheder med ansvar for asyl- og tilbagesendelsesprocedurer, udgør en væsentlig strukturel udfordring med hensyn til at sikre en mere effektiv tilbagesendelsesproces. Alle kompetente myndigheder i de medlemsstater, der er involverede i de forskellige faser af tilbagesendelsesprocessen, bør arbejde tæt sammen og nøje koordinere deres indsats. |
(15) |
Tættere forbindelser mellem asyl- og tilbagesendelsesprocedurerne og hurtige procedurer ved medlemsstaternes ydre grænser kan gøre tilbagesendelsesprocessen betydeligt mere effektiv. I de tilfælde hvor undtagelsen fra anvendelsen af direktiv 2008/115/EF i henhold til artikel 2, stk. 2, litra a), ikke finder anvendelse, er der behov for inden for den gældende lovgivningsmæssige ramme at fremskynde navnlig den effektive tilbagesendelse af de tredjelandsstatsborgere, der har fået afslag på deres ansøgning om international beskyttelse, og af de tredjelandsstatsborgere, der pågribes i nærheden af medlemsstaternes ydre grænser, ved hjælp af en hurtigere tilbagesendelsesproces, forudsat at det sikres, at de pågældende personers grundlæggende rettigheder respekteres i hele tilbagesendelsesprocessen. |
(16) |
Artikel 3, stk. 3, i forordning (EU) 2018/1860 giver mulighed for at undlade at indlæse indberetninger om tilbagesendelse i Schengeninformationssystemet, hvis afgørelsen om tilbagesendelse er truffet ved en medlemsstats ydre grænse og fuldbyrdet omgående. Ikke desto mindre skal medlemsstaterne i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning (EU) 2018/1860 sikre, at der straks indlæses indberetninger i Schengeninformationssystemet, hvis afgørelsen om tilbagesendelse ikke fuldbyrdes omgående ved den ydre grænse. |
(17) |
For at skabe incitament og anspore til frivillig tilbagevenden kunne det overvejes at benytte mulighederne i direktiv 2008/115/EF for at afstå fra at udstede et indrejseforbud for tredjelandsstatsborgere, der samarbejder med myndighederne, og som deltager i et program for støttet frivillig tilbagevenden og reintegration, jf. dog forpligtelserne i artikel 11, stk. 1, i direktiv 2008/115/EF. I så tilfælde skal medlemsstaterne om nødvendigt forlænge fristen for frivillig udrejse, jf. artikel 7, stk. 2, i direktiv 2008/115/EF. |
(18) |
Hvis det fælles EU-system for tilbagesendelser skal fungere effektivt, er det vigtigt at forhindre personer i at forsvinde og ulovlige bevægelser inden for Unionen. Der er behov for en samlet tilgang, herunder de vigtigste værktøjer til at vurdere og forebygge risikoen for, at personer forsvinder, for at lette og strømline vurderingen af denne risiko i de enkelte sager, for at styrke brugen af effektive alternativer til frihedsberøvelse og for at sikre tilstrækkelig kapacitet til frihedsberøvelse — når frihedsberøvelse anvendes som en sidste udvej og i en så kort en periode som muligt, jf. artikel 15 i direktiv 2008/115/EF. |
(19) |
Der er på EU-plan mulighed for støtte til at efterleve denne henstilling, bl.a. fra EU's tilbagesendelseskoordinator og netværket på højt plan for tilbagesendelser, inden for rammerne af en operationel strategi for tilbagesendelser. Der er også mulighed for at få operationel støtte fra EU-agenturer, bl.a. Frontex, Den Europæiske Unions Asylagentur og Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder. |
(20) |
De nationale tilbagesendelsesmyndigheder er en del af den europæiske grænse- og kystvagt, som er ansvarlig for at sikre en effektiv gennemførelse af den integrerede europæiske grænseforvaltning. Frontex spiller som den operationelle arm af det fælles EU-system for tilbagesendelser en central rolle og yder bistand til medlemsstaterne i alle faser af tilbagesendelsesprocessen i overensstemmelse med dets beføjelser i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/1896 (13). |
(21) |
Denne henstilling bør rettes til alle medlemsstater, der er bundet af direktiv 2008/115/EF. |
(22) |
Medlemsstaterne opfordres til at give deres nationale myndigheder med ansvar for opgaver vedrørende tilbagesendelse instruks om at efterleve denne henstilling, når de udfører deres opgaver. |
(23) |
I denne henstilling overholdes de grundlæggende rettigheder og de principper, der anerkendes i chartret. Denne henstilling sikrer navnlig fuld respekt for den menneskelige værdighed og anvendelsen af chartrets artikel 1, 4, 14, 18, 19, 21, 24 og 47 og skal gennemføres i overensstemmelse hermed — |
VEDTAGET DENNE HENSTILLING:
Gensidig anerkendelse af afgørelser om tilbagesendelse
1. |
Med henblik på at lette og fremskynde tilbagesendelsesprocessen bør den medlemsstat, der er ansvarlig for tilbagesendelsen af en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, på et gensidigt grundlag anerkende enhver afgørelse om tilbagesendelse af samme person, der tidligere er truffet af en anden medlemsstat, medmindre virkningen af en sådan afgørelse om tilbagesendelse er blevet suspenderet. Medlemsstaterne bør med henblik herpå:
|
Fremskyndelse af tilbagesendelser
2. |
For at fremskynde tilbagesendelsesprocedurerne bør medlemsstaterne på grundlag af den integrerede og koordinerede tilgang, der anbefales i henstilling (EU) 2017/432, etablere et stærkt samarbejde mellem de myndigheder, der er ansvarlige for at træffe afgørelser, som bringer et lovligt ophold til ophør, og dem, der er ansvarlige for at træffe afgørelser om tilbagesendelse, hvilket også omfatter regelmæssig informationsudveksling og operationelt samarbejde. |
3. |
Medlemsstaterne opfordres til uden ophold at indføre et omfattende IT-system for forvaltning af tilbagetagelsessager baseret på den model, som Frontex har udviklet i henhold til artikel 48, stk. 1, litra c), i forordning (EU) 2019/1896, således at det sikres, at der for tredjelandsstatsborgere, der er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse, rettidigt foreligger de oplysninger om disses identitet og retsstilling, som er nødvendige for at overvåge og følge op på individuelle sager, og således at der etableres og opretholdes et nationalt situationsbillede af tilbagesendelser. Medlemsstaterne bør også fuldt ud udnytte de systemer for forvaltning af tilbagetagelsessager, der er indført for at fremme gennemførelsen af tilbagetagelsesaftaler eller -ordninger med tredjelande. |
4. |
For at sikre, at en afgørelse om afslag på en ansøgning om international beskyttelse hurtigt følges op af tilbagesendelsesprocedurer, bør medlemsstaterne:
|
5. |
For at sikre hurtigere tilbagesendelser i nærheden af de ydre grænser bør medlemsstaterne:
|
6. |
Medlemsstaterne bør i videst muligt omfang basere sig på og gøre brug af enhver form for støtte fra Frontex, herunder dets operationelle støtte til nationale myndigheder, hjælp til identifikation af tilbagesendte og erhvervelse af rejsedokumenter, tilrettelæggelse af tilbagesendelsesoperationer og støtte til frivillig udrejse og reintegration. |
Incitament til frivillig tilbagevenden
7. |
For at anspore tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold til frivilligt at vende tilbage bør medlemsstaterne indføre tilbagesendelses- og reintegrationsrådgivning, hvor tredjelandsstatsborgere kan få oplysninger og vejledning så tidligt i forløbet som muligt og blive henvist til et program for støttet frivillig tilbagevenden. Medlemsstaterne bør sikre, at der også gives oplysninger om tilbagesendelse i løbet af asylprocessen, da tilbagesendelse kan blive udfaldet, hvis der gives afslag på ansøgningen om international beskyttelse. |
8. |
Desuden bør medlemsstaterne:
|
En samlet tilgang til personer, der forsvinder
9. |
For at få etableret en strømlinet og koordineret proces bør medlemsstaterne anlægge en samlet tilgang, som består af følgende centrale værktøjer til at vurdere og forebygge risikoen for, at personer forsvinder:
|
10. |
For i den enkelte sag at vurdere, om der er grund til at formode, at en tredjelandsstatsborger, som er genstand for en tilbagesendelsesprocedure, vil forsvinde, jf. artikel 3, stk. 7, i direktiv 2008/115/EF, bør medlemsstaterne i deres lovgivning indføre objektive omstændigheder og kriterier som omhandlet i punkt 15 og 16 i henstilling (EU) 2017/432. Medlemsstaterne bør sørge for, at der er en bred vifte af alternativer til frihedsberøvelse, som effektivt kan forhindre, at statsborgere med ulovligt ophold forsvinder, og som er målrettet den pågældende persons individuelle omstændigheder. Medlemsstaterne bør indføre egnede procedurer til at sikre, at tredjelandsstatsborgere overholder sådanne foranstaltninger. Der bør være effektive, men mindre indgribende foranstaltninger end frihedsberøvelse, som kan bestå i:
|
11. |
Medlemsstaterne bør sikre, at kapaciteten til frihedsberøvelse svarer til de faktiske behov, idet der tages hensyn til antallet af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, som er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse, og det skønnede antal tredjelandsstatsborgere, som forventes at blive sendt tilbage på mellemlang sigt. |
Gennemførelse, overvågning og rapportering
12. |
Medlemsstaterne bør ved efterlevelsen af denne henstilling basere sig på og fuldt ud benytte sig af al den støtte, der ydes på EU-plan, herunder:
|
13. |
Med henblik på overvågning af efterlevelsen af denne henstilling opfordres medlemsstaterne til hvert år at aflægge rapport til Kommissionen, bl.a. om antallet af afgørelser om tilbagesendelse, som er truffet af andre medlemsstater, og som er blevet gensidigt anerkendt. |
Udfærdiget i Bruxelles, den 16. marts 2023.
På Kommissionens vegne
Ylva JOHANSSON
Medlem af Kommissionen
(1) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT L 348 af 24.12.2008, s. 98).
(2) Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om en ny pagt om migration og asyl (COM(2020) 609 final).
(3) Det Europæiske Råds konklusioner af 9. februar 2023, 1/23.
(4) COM(2021) 56 final.
(5) Rådets forordning (EU) 2022/922 af 9. juni 2022 om indførelse og anvendelse af en evaluerings- og overvågningsmekanisme til kontrol af anvendelsen af Schengenreglerne og om ophævelse af forordning (EU) nr. 1053/2013 (EUT L 160 af 15.6.2022, s. 1).
(6) Rådets beslutning 2008/381/EF af 14. maj 2008 om oprettelse af et europæisk migrationsnetværk (EUT L 131 af 21.5.2008, s. 7).
(7) Kommissionens henstilling (EU) 2017/432 af 7. marts 2017 om at gøre tilbagesendelse mere effektiv ved gennemførelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF (EUT L 66 af 11.3.2017, s. 15).
(8) Kommissionens henstilling (EU) 2017/2338 af 16. november 2017 om en fælles »håndbog om tilbagesendelse« til brug for medlemsstaternes myndigheder med ansvar for tilbagesendelsesopgaver (EUT L 339 af 19.12.2017, s. 83).
(9) Rådets direktiv 2001/40/EF af 28. maj 2001 om gensidig anerkendelse af afgørelser om udsendelse af tredjelandsstatsborgere (EFT L 149 af 2.6.2001, s. 34).
(10) Rådets beslutning 2004/191/EF af 23. februar 2004 om fastsættelse af kriterier og nærmere bestemmelser for udligning af de finansielle ubalancer, som følger af anvendelsen af direktiv 2001/40/EF om gensidig anerkendelse af afgørelser om udsendelse af tredjelandsstatsborgere (EUT L 60 af 27.2.2004, s. 55).
(11) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1860 af 28. november 2018 om brug af Schengeninformationssystemet i forbindelse med tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT L 312 af 7.12.2018, s. 1).
(12) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/1147 af 7. juli 2021 om Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden (EUT L 251 af 15.7.2021, s. 1).
(13) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/1896 af 13. november 2019 om den europæiske grænse- og kystvagt og om ophævelse af forordning (EU) nr. 1052/2013 og (EU) 2016/1624 (EUT L 295 af 14.11.2019, s. 1).
(14) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1861 af 28. november 2018 om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol, om ændring af konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen og om ændring og ophævelse af forordning (EF) nr. 1987/2006 (EUT L 312 af 7.12.2018, s. 14).