19.10.2016   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

L 282/63

(1)

Via artikler i pressen offentliggjort i december 2014 blev Kommissionen klar over 2014-ændringen til lov om den ungarske fødevarekæde fra 2008, der regulerer det ungarske gebyr for fødevarekædekontrol. I et brev af 17. marts 2015 sendte Kommissionen en anmodning om oplysninger til de ungarske myndigheder, som svarede ved brev af 16. april 2015.

(2)

I et brev af 15. juli 2015 underrettede Kommissionen Ungarn om sin beslutning om at indlede proceduren i traktatens artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (i det følgende benævnt »traktaten«) vedrørende støtteforanstaltningen (»beslutningen om at indlede proceduren«). Kommissionen beordrede også øjeblikkeligt foranstaltningen indstillet i overensstemmelse med artikel 11, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 (2) i beslutningen om at indlede proceduren

(3)

Beslutningen om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende  (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til støtteforanstaltningen.

(4)

Kommissionen modtog bemærkninger fra én interesseret part. I et brev af 13. oktober 2015 videresendte Kommissionen bemærkningerne til Ungarn, som fik lejlighed til at reagere. Ungarn har ikke reageret på disse bemærkninger.

(5)

De gældende bestemmelser for gebyr for fødevarekædekontrol fremgår af lov XLVI af 2008 om fødevarekæden og tilsynet dermed (»fødevarekædeloven«) og bekendtgørelse nr. 40 af 27. april 2012 fra landdistriktsministeren med bestemmelser om angivelse og betaling af gebyret for fødevarekædekontrol. Virksomheder, der betragtes som erhvervsdrivende i henhold til fødevarekædeloven, skal betale gebyret i forhold til deres omsætning på bestemte aktiviteter. Loven indeholder en liste over de aktiviteter, (4) som virksomhederne er forpligtet til at betale kontrolgebyret for.

(6)

Samtlige virksomheder (selskaber og andre juridiske personer, men også private personer, der udøver deres virksomhed som selvstændigt erhvervsdrivende eller primære producenter), som opererer i Ungarn og har skabt omsætning ved de anførte aktiviteter i året forud for angivelsen, skal betale gebyret for fødevarekædekontrol. Formålet med gebyret for fødevarekædekontrol er at få dækket omkostningerne ved det nationale kontor for fødevarekædesikkerheds (en statslig institution) udførelse af opgaver vedrørende visse forskrifts-og tilsynsmæssige aktiviteter. Tilsynsgebyret beregnes på årsbasis, og den person, der er omfattet af gebyret, skal angive og betale det, uanset om der er blevet udført officielle kontroller på stedet.

(7)

Indtil 31. december 2014 var reglen, der var fastsat i fødevarekædeloven, at alle erhvervsdrivende i fødevaresektoren skulle betale gebyret for den relevante omsætning til en fast sats på 0,1 %.

(8)

Det opkrævede gebyr for fødevarekædekontrol må kun bruges til de opgaver, der fremgår af strategien for fødevarekædesikkerhed, og til fødevarekædemyndighedens aktiviteter.

(9)

Med ændringen af artikel 47/B i fødevarekædeloven ved lov LXXIV af 2014 (5), der trådte i kraft den 1. januar 2015 (herefter benævnt »2014-ændringen«), blev der indført særlige regler for beregning af kontrolgebyret for omsætningen i butikker, der sælger hurtigt omsættelige forbrugsvarer (6) på det ungarske marked.

(10)

2014-ændringen af fødevarekædeloven indfører en progressiv gebyrstruktur for butiksdrivende, som sælger hurtigt omsættelige forbrugsvarer (7), hvor satserne spænder fra 0 % til 6 %. Mere præcist anvendes følgende satser for omsætning, der pålægges gebyret for fødevarekædekontrol:

(11)

Ved 2014-ændringen af fødevarekædeloven fik alle erhvervsdrivende inden for fødevarekædesektoren pålagt at betale gebyret beregnet af den relevante omsætning til en fast sats på 0,1 %.

(12)

Hverken den ændrede bestemmelse i den ungarske fødevarekædelov eller begrundelsen refererer til årsagerne til indførelsen af specifikke regler med hensyn til gebyrsatsen for butikker, der sælger hurtigt omsættelige forbrugsvarer. Der er heller ikke givet nogen forklaring på fastsættelsen af de forskellige omsætningstrin og tilsvarende gebyrsatser.

(13)

Gebyret skal angives af de erhvervsdrivende i fødevaresektoren. Det forfalder til betaling årligt i to lige store rater senest 31. juli og 31. januar. Loven åbner desuden mulighed for forenklede procedurer i de tilfælde, hvor gebyret er mindre end 1 000 HUF (ca. 3,20 EUR). I det tilfælde skal gebyret stadig angives, men det behøver ikke at blive betalt.

(14)

Et strafgebyr for forsinket betaling skal betales for alle kontrolgebyrer, der ikke er betalt til tiden. Et misligholdelsesgebyr kan pålægges, hvis de personer eller virksomheder, der er pålagt gebyret for fødevarekædekontrol, ikke opfylder deres angivelsespligt eller gør det for sent, ufuldstændigt eller med falske oplysninger.

(15)

Kommissionen indledte den officielle undersøgelsesprocedure, fordi man på det tidspunkt fandt, at den progressive gebyrstruktur (satser og omsætningstrin), der blev indført med 2014-ændringen, var ulovlig og uforenelig statsstøtte.

(16)

Især mente Kommissionen, at de progressive satser, der blev indført i 2014-ændringen, skelner mellem virksomhederne på basis af deres omsætning og dermed deres størrelse, hvilket giver virksomheder med en lav omsætning og dermed mindre virksomheder en selektiv fordel. Ungarn havde ikke godtgjort, at den progressive gebyrstruktur for butikker, der sælger hurtigt omsættelige forbrugsvarer, f.eks. supermarkeder, svarer til et tilsvarende progressivt mønster i de udgifter, der opkræves af det nationale kontor for fødevarekædesikkerhed for kontrol af disse butikker. Ungarn har derfor ikke godtgjort, at foranstaltningen var begrundet i skattesystemets karakter eller generelle opbygning. Kommissionen mente derfor, at foranstaltningen udgjorde statsstøtte, da alle øvrige betingelser i traktatens artikel 107, stk. 1, syntes at være opfyldt.

(17)

Endelig rejste Kommissionen tvivl med hensyn til foranstaltningens forenelighed med det indre marked. I særdeleshed erindrede Kommissionen om, at den ikke kan erklære en statsstøtte forenelig, der overtræder andre af EU-rettens regler, f.eks. de grundlæggende friheder, der er fastsat i traktaten eller bestemmelserne i EU's forordninger og direktiver. På det tidspunkt kunne Kommissionen ikke udelukke, at foranstaltningen primært var målrettet udenlandsk ejede virksomheder, hvilket kunne indebære en krænkelse af traktatens artikel 49 om den grundlæggende frie etableringsret og udtrykte også tvivl, om den skattemæssige forskelsbehandling i forbindelse med foranstaltningen var nødvendig og forholdsmæssig i forhold til at opfylde de forpligtelser, der er fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 882/2004 (8).

(18)

Den 27. oktober 2015 forelagde den ungarske regering det ungarske parlament et forslag til lov om ændring af lov XLVI af 2008 om fødevarekæden og officiel kontrol af den. Den 17. november 2015 vedtog det ungarske parlament lov CLXXXII af 2015 om ændring af lov XLVI af 2008 om fødevarekæden og officiel kontrol af den, der blev offentliggjort i det ungarske statstidende (Magyar Közlöny) nr. 182/2015 den 26. november 2015. Den nye lov trådte i kraft den 31. dag efter offentliggørelsen, dvs. den 27. december 2015.

(19)

Ændringen fra november 2015 afskaffer den progressive gebyrstruktur, der blev indført med 2014-ændringen, og genindfører et fast kontrolgebyr på 0,1 % for alle erhvervsdrivende i fødevaresektoren, som det var tilfældet før 2014-ændringen til loven.

(20)

Ungarn har ikke sendt nogen bemærkninger til Kommissionen som svar på beslutningen om at indlede proceduren.

(21)

I stedet har Ungarn ved brev af 16. september 2015 stilet til kommissæren med ansvar for konkurrence fremlagt et forslag til et ændret kontrolgebyr for fødevarekæden til Kommissionen. I dette forslag ville satsen 0 % blive ophævet og i stedet for den progressive gebyrstruktur med otte satser (mellem 0 % og 6 %) ville man indføre et system med to satser (0,1 % for detailhandlens butiksdrivende med lille omsætning og 0,3 % for detailhandlens butiksdrivende med større omsætning).

(22)

Ved brev af 7. oktober 2015 meddelte Kommissionens tjenestegrene Ungarn, at selv om forskellen mellem gebyrsatserne blev sat ned ifølge det nye forslag, vil det nye gebyr stadig have en progressiv gebyrstruktur, der vil være problematisk i statsstøttemæssig henseende, hvis det ikke var begrundet i de principper, der ligger til grund for kontrolgebyrsystemet.

(23)

Ved brev af 7. oktober 2015 fremsendte Ungarn yderligere oplysninger og data med henblik på at retfærdiggøre den dobbelte progressive gebyrstruktur med tilsynsomkostningerne for større markedsaktører og andre kommercielle enheder. Ungarn fremførte, at store aktører har en kompleks struktur, der kræver en mere kompliceret kontrol og langt flere ressourcer fra den myndighed, der udfører kontrollerne.

(24)

Efter Ungarns anmodning om en tilbagemelding om det forslag, der blev fremsat i brev af 16. september 2015 og om de supplerende oplysninger, der blev givet i dets brev af 7. oktober 2015, meddelte Kommissionens tjenestegrene Ungarn ved skrivelse af 17. marts 2016, at de indsendte oplysning ikke giver dokumentation for, at omkostningerne til kontrol som en andel af omsætningen stiger på samme måde som gebyrsatserne. Navnlig fastholdt Kommissionens tjenestegrene deres opfattelse af, at de fremlagte tal ikke viste, at omkostningerne i forbindelse med kontroller af virksomheder, der falder ind under satsen på 0,3 %, er tre gange højere — for hver forint af kontrolleret omsætning — end for de virksomheder, der falder under satsen på 0,1 %. Derfor måtte den progressive struktur med 2 gebyrer anses for at give en selektiv fordel til de virksomheder, der falder ind under det nederste trin.

(25)

I sidste ende fremlagde Ungarn ikke dette lovforslag for det ungarske parlament om at ændre lov XLVI af 2008 om fødevarekæden og officiel kontrol deraf.

(26)

Kommissionen modtog bemærkninger fra én interesseret part. Den pågældende interesserede part opererer på det ungarske marked og er enig i Kommissionens vurdering i beslutningen om at indlede proceduren. Den pågældende interesserede part fremfører, at foranstaltningen var beregnet til specifikt at ramme udenlandske virksomheder, hvilket den hævder er muligt på grund af strukturen af det ungarske detailmarked. Ifølge den pågældende part skal udenlandske virksomheder i detailhandelssektoren i Ungarn drive filialer eller datterselskaber, som forøger deres (konsoliderede) omsætning. Ungarske virksomheder derimod er organiseret i et franchisesystem, hvor den enkelte butik — eller nogle få af dem — kan drives af en anden juridisk enhed, som ikke er en del af franchisegiverens selskab eller koncern. Ifølge den interesserede parts skøn har udenlandske detailhandlende (koncerner) for indeværende tilsammen en markedsandel på ca. 50 % i Ungarn, men de er pålagt omkring 95 % af det samlede kontrolgebyr, mens de ungarske detailhandlere generelt falder ind under gebyrtrin 0 % eller 0,1 % i henhold til artikel 47/B i fødevarekædeloven.

(27)

Med andre ord falder ungarske detailhandlende, på grund af deres organisering i et franchisesystem, automatisk ind under et lavere gebyrtrin (satser på 0 % eller 0,1 %), mens filialer/datterselskaber af udenlandske EU-moderselskaber, der ikke er organiseret efter et franchisesystem, generelt er underlagt høje gebyrer. Altså giver gebyret for fødevarekædekontrol ifølge den pågældende interesserede part en selektiv fordel både for mindre virksomheder og for virksomheder, der opererer i detailhandelen, og som ikke er organiserede i et filialsystem, dvs. for ungarske i forhold til udenlandsk ejede virksomheder.

(28)

Kommissionen har ikke modtaget nogen reaktion fra Ungarn på kommentarerne fra den eneste interesserede part, der blev fremsendt ved brev af 13. oktober 2015.

(29)

Kommissionen begrænser sin vurdering i denne beslutning til bestemmelserne i 2014-ændringen af fødevarekædeloven, mere specifikt til den ændrede bestemmelse, der fastsætter en progressiv gebyrstruktur (satser og omsætningstrin), for butikker, som sælger hurtigt omsættelige dagligvarer i Ungarn som omhandlet i betragtning 10 ovenfor.

(30)

I traktatens artikel 107, stk. 1, fastsættes det, at »[b]ortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«

(31)

Klassificering af en foranstaltning som statsstøtte i denne bestemmelses forstand kræver derfor, at følgende kumulative betingelser er opfyldt: i) foranstaltningen skal kunne tilregnes staten og være finansieret med statsmidler; ii) den skal give modtageren en fordel; iii) denne fordel skal være selektiv, og iv) foranstaltningen skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

(32)

For at udgøre statsstøtte skal en foranstaltning finansieres ved hjælp af statsmidler og kunne tilregnes en medlemsstat.

(33)

Da foranstaltningen er udmøntningen af en lov vedtaget af det ungarske parlament, kan den klart tilregnes den ungarske stat. Ungarns argument om, at fordi retsgrundlaget for gebyret er forordning (EF) nr. 882/2004, kan gebyret ikke tilregnes den ungarske stat, kan ikke accepteres.

(34)

EU's domstole har tidligere udtalt, at afgiftsfritagelse vedtaget af en medlemsstat, der gennemfører et EU-direktiv i overensstemmelse med dens forpligtelser i henhold til traktaten, ikke kan tilregnes denne medlemsstat, men udspringer af en EU-retsakt og derfor ikke udgør statsstøtte (9). Forordning (EF) nr. 882/2004 fastsætter generelle forpligtelser for medlemsstaterne og pålægger dem ikke forpligtelse til at fastsætte progressive gebyrer på grundlag af omsætningen for udførelse af kontroller, og dermed kan 2014-ændringen ikke siges at udspringe af en EU-retsakt. Artikel 26 i forordning (EF) nr. 882/2004 bestemmer, at »Medlemsstaterne sikrer, at der er tilstrækkelige finansielle midler til rådighed til at sikre det nødvendige personale og andre midler til offentlig kontrol; disse midler kan tilvejebringes fra kilder, som medlemsstaterne skønner passende, herunder almindelig beskatning eller indførelse af gebyrer eller afgifter«. I artikel 27, stk. 1, fastsættes det, at »medlemsstaterne kan opkræve gebyrer eller afgifter for at dække omkostninger i forbindelse med offentlig kontrol«. Det er de enkelte medlemsstaters ansvar at fastsætte gebyrernes størrelse inden for rammerne af denne lovgivning, og navnlig i overensstemmelse med forordningens artikel 27. De valg, der foretages i denne sammenhæng, kan derfor tilregnes den ungarske stat.

(35)

For så vidt angår foranstaltningens finansiering med statsmidler, gælder, at hvis resultatet af en foranstaltning er, at staten giver afkald på indtægter, som den ellers skulle opkræve fra en virksomhed under normale omstændigheder, er denne betingelse også opfyldt (10). I den foreliggende sag giver den ungarske stat afkald på midler, den ellers skulle have opkrævet fra butiksdrivende, som sælger hurtigt omsættelige dagligvarer med en mindre omsætning (og dermed mindre virksomheder), hvis de havde været omfattet af samme kontrol som butiksdrivende, som sælger hurtigt omsættelige dagligvarer med en stor omsætning.

(36)

Ifølge EU-domstolenes retspraksis omfatter begrebet statsstøtte ikke kun positive fordele, men også foranstaltninger, der, under forskellige former, mindsker de byrder, der normalt indgår i en virksomheds budget (11). Selv om en foranstaltning, der medfører en nedsættelse af en skat eller en afgift, ikke medfører en positiv overførsel af midler fra staten, giver den anledning til en fordel, fordi den sætter de virksomheder, for hvilke den gælder, i en bedre finansiel situation end andre skatteydere og medfører et indtægtstab for staten (12). En fordel kan opnås via forskellige lempelser af virksomhedens skattebyrde og især gennem en nedsættelse af den gældende skattesats, skattegrundlaget eller størrelsen af den skyldige skat (13).

(37)

2014-ændringen til fødevarekædeloven fastsætter en progressiv gebyrstruktur, der gælder for butiksdrivende, som sælger hurtigt omsættelige forbrugsvarer afhængigt af de trin, som disse virksomheders omsætning falder indenfor. Den progressive karakter af disse gebyrer har den virkning, at den gennemsnitlige procentdel af gebyret, der opkræves på en butiks omsætning, stiger, når omsætningen stiger og når det næste trin opad. Det betyder, at virksomheder med lille omsætning (mindre virksomheder) er pålagt gebyret med væsentlig lavere gennemsnitlige satser end virksomheder med stor omsætning (større virksomheder). At være pålagt gebyret med denne betydeligt lavere gennemsnitlige sats afbøder de afgifter, som virksomheder med lille omsætning skal bære sammenlignet med virksomheder med stor omsætning, og udgør derfor en fordel for mindre virksomheder i forhold til større virksomheder for så vidt angår traktatens artikel 107, stk. 1.

(38)

En foranstaltning er selektiv, hvis den begunstiger visse virksomheder eller produktionen af visse varer i betydningen ifølge traktatens artikel 107, stk. 1.

(39)

Domstolen har for fiskale ordninger fastslået, at en foranstaltnings selektivitet principielt skal vurderes ved hjælp af en analyse i tre trin (14). Først identificeres det almindelige eller normale skattesystem, der anvendes i medlemsstaten: »referencesystemet«. Dernæst skal det undersøges, om en given foranstaltning udgør en fravigelse fra det pågældende system på en måde, så den skelner mellem økonomiske aktører, som, i lyset af systemets indbyggede mål, befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation. Hvis den pågældende foranstaltning ikke udgør en undtagelse fra referencesystemet, er den ikke selektiv. Hvis den gør (og derfor ved første øjekast er selektiv), fastlægges det i analysens tredje trin, hvorvidt den afvigende foranstaltning er begrundet i (reference)skattesystemets karakter eller generelle opbygning (15). Hvis en foranstaltning, der ved første øjekast er selektiv, er begrundet i systemets karakter og generelle opbygning, vil den ikke blive betragtet som selektiv, og den vil dermed falde uden for anvendelsesområdet for traktatens artikel 107, stk. 1.

(40)

I den foreliggende sag anser Kommissionen referencesystemet for at være gebyret for fødevarekædekontrol på virksomheder, der opererer i Ungarn (16). Kommissionen finder ikke, at den progressive gebyrstruktur, der blev indført med 2014-ændringen, kan indgå som en del af dette referencesystem.

(41)

Som Domstolen har anført (17), er det ikke altid tilstrækkeligt at begrænse selektivitetsanalysen til, hvorvidt foranstaltningen afviger fra referencesystemet som defineret af medlemsstaten. Det er også nødvendigt at vurdere, om afgrænsningen af dette system er udviklet af medlemsstaten på en sammenhængende måde eller, omvendt, på en klart vilkårlig eller ensidig måde ved at begunstige visse virksomheder frem for andre. Ellers kunne medlemsstaten, i stedet for at fastsætte generelle regler for alle virksomheder, fra hvilke der er gjort en undtagelse for visse virksomheder, opnå det samme resultat, omgå statsstøttereglerne ved at tilpasse og kombinere sine regler på en sådan måde, at selve anvendelsen af dem resulterer i forskellige byrder for forskellige virksomheder (18). Det er i den henseende særligt vigtigt at minde om, at Domstolen i sin retspraksis konsekvent har fastslået, at traktatens artikel 107, stk. 1, ikke sondrer mellem statsstøtteforanstaltninger ved henvisning til deres årsager eller formål, men definerer dem i relation til deres virkninger og dermed uafhængigt af de anvendte teknikker (19).

(42)

Mens anvendelsen af et fast gebyr på omsætningen hos erhvervsdrivende i fødevarekæden er et egnet middel til at dække statens udgifter til sine kontrolaktiviteter i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 882/2004, synes den progressive gebyrstruktur, der blev indført med 2014-ændringen til fødevarekædeloven, bevidst at være udformet af Ungarn med henblik på at begunstige visse virksomheder frem for andre. Før 2014-ændringen skulle alle erhvervsdrivende i fødevarekæden, herunder butikker, der sælger hurtigt omsættelige forbrugsvarer, betale gebyr i forhold til deres omsætning med en fast sats på 0,1 %. Efter den progressive gebyrstruktur, der blev indført med 2014-ændringen, er butiksdrivende, der sælger hurtigt omsættelige forbrugsvarer potentielt omfattet af en række på otte forskellige gebyrsatser fra 0 % og gradvist stigende til 6 %, afhængigt af de trin, som deres omsætning falder indenfor. På grund af 2014-ændringen gælder derfor en forskellig gennemsnitlig skattesats for virksomheder, der er omfattet af gebyret, afhængigt af arten af deres aktiviteter (om de driver butikker, som sælger hurtigt omsættelige forbrugsvarer) og af størrelsen af deres omsætning (om den overstiger de tærskler, der er fastsat ved nævnte ændring).

(43)

Da hver virksomhed beskattes med en forskellig sats, er det ikke muligt for Kommissionen at identificere én enkelt referencesats i de gebyrer, der blev ændret i 2014. Ungarn forelagde heller ikke nogen specifik sats som referencerente eller »normal« sats og forklarede heller ikke, hvorfor det under særlige omstændigheder er berettiget at anvende en højere sats på butiksdrivende, som sælger hurtigt omsættelige forbrugsvarer med en stor omsætning, eller hvorfor lavere satser bør finde anvendelse på visse kategorier af erhvervsdrivende eller butiksdrivende, som sælger hurtigt omsættelige forbrugsvarer med mindre omsætning.

(44)

Virkningen af 2014-ændringen er derfor, at forskellige virksomheder underlægges forskellig beskatning (udtrykt som en andel af deres samlede årlige omsætning) afhængigt af deres aktiviteter og, da en virksomheds omsætning til en vis grad knytter sig til størrelsen af virksomheden, deres størrelse. Formålet med gebyret for kontrollen af fødevarekæden er dog at finansiere sundheds- og sikkerhedsrelaterede kontroller af fødevarer, når de passerer gennem fødevarekæden, og den progressive gebyrstruktur med satser mellem 0 % og 6 % afspejler ikke forholdet mellem udgifterne til inspektioner i de virksomheder, der er omfattet af foranstaltningen og deres omsætning.

(45)

I lyset af dette formål anser Kommissionen alle erhvervsdrivende i fødevarekæden i almindelighed og alle butiksdrivende, som sælger hurtigt omsættelige forbrugsvarer i særdeleshed, for at være i en sammenlignelig retlig og faktisk situation, uanset deres aktiviteter eller størrelsen af deres omsætning, og Ungarn er ikke fremkommet med nogen overbevisende begrundelse for at forskelsbehandle de typer af virksomheder, når det drejer sig om opkrævning af gebyret for fødevarekædekontrol. Kommissionen henviser i den forbindelse til betragtning 52 til 57 nedenfor. Ungarn har derfor bevidst udformet gebyret for fødevarekædekontrol på en sådan måde, så det vilkårligt begunstiger visse virksomheder, nemlig butiksdrivende, som sælger hurtigt omsættelige dagligvarer med en mindre omsætning (og dermed mindre virksomheder), og stiller andre dårligere, nemlig større virksomheder, som også har tendens til at være udenlandsk ejede (20).

(46)

Referencesystemet er derfor bevidst selektivt på en måde, der ikke er begrundet set i lyset af målsætningen for gebyret for fødevarekædekontrollen, som er at finansiere sundheds- og sikkerhedsmæssige kontroller af fødevarer, når de passerer gennem fødevarekæden. Derfor er det relevante referencesystem i den foreliggende sag indførelse af et gebyr på fødevarekædekontrol for virksomheder, der opererer i Ungarn, baseret på deres omsætning, uden at den progressive gebyrstruktur er en del af det system.

(47)

Som et næste skridt er det nødvendigt at fastslå, om foranstaltningen afviger fra referencesystemet til fordel for bestemte virksomheder, som befinder sig i en tilsvarende faktuel og retlig situation i lyset af referencesystemets iboende formål.

(48)

Som forklaret i betragtning 44 er det iboende formål med gebyret for fødevarekontrollen at finansiere sundheds- og sikkerhedsrelaterede kontroller af fødevarer, når de passerer gennem fødevarekæden i Ungarn. Som nærmere forklaret i den nævnte betragtning må alle erhvervsdrivende i fødevarekæden i almindelighed og alle butiksdrivende, som sælger hurtigt omsættelige forbrugsvarer i særdeleshed, anses for at være i en tilsvarende retlig og faktuel situation i lyset af det formål, uafhængigt af deres aktiviteter eller deres omsætning.

(49)

Som forklaret i betragtning 37 giver den progressive gebyrstruktur, der i henhold til 2014-ændringen kun gælder for butiksdrivende, som sælger hurtigt omsættelige forbrugsvarer, det resultat, at virksomheder med stor omsætning er omfattet af både væsentligt højere marginale kontrolgebyrer og væsentligt højere gennemsnitlige kontrolgebyrsatser sammenlignet med butiksdrivende med en lille omsætning og andre erhvervsdrivende i fødevarekæden. Med andre ord sondrer den progressive gebyrstruktur, der blev indført ved 2014-ændringen mellem virksomheder i en tilsvarende faktuel og retlig situation, hvad angår formålet med gebyret for fødevarekædekontrol baseret på deres aktiviteter og deres størrelse.

(50)

Kommissionen konstaterer navnlig, at de gebyrsatser, der er fastsat i 2014-ændringen af fødevarekædeloven, og de trin, de gælder for, medfører en stigning i gebyret for virksomheder, der er omfattet af gebyret, afhængigt af deres omsætning fra bestemte aktiviteter og dermed deres størrelse. Den marginale gebyrsats er 0,1 % for virksomheder, der genererer en omsætning større end 500 mio. HUF, men højst 50 mia. HUF. Denne marginale sats multipliceres med 60 for at nå 6 % for virksomheder, der sælger hurtigt omsættelige forbrugsvarer, som genererer en omsætning, der overstiger 300 mia. HUF. Konsekvensen af den stigning i den marginale gebyrsats er for en butik med en omsætning på det øverste trin, at den gennemsnitlige størrelse af gebyret er væsentligt højere end den sats, der gælder for virksomheder med mindre omsætning (og dermed mindre virksomheder).

(51)

Derfor afviger den progressive satsstruktur, der blev indført med 2014-ændringen, fra referencesystemet, der består af indførelsen af et gebyr på virksomheder i fødevarekæden i Ungarn, der er til fordel for butiksdrivende, som sælger hurtigt omsættelige dagligvarer med en mindre omsætning (og dermed mindre virksomheder). Kommissionen anser derfor den anfægtede foranstaltning at være umiddelbart selektiv.

(52)

En foranstaltning, der afviger fra referencesystemet, er ikke selektiv, hvis den kan begrundes med systemets karakter eller generelle opbygning. Dette er tilfældet, når den selektive behandling er resultatet af iboende mekanismer, der er nødvendige, for at systemet fungerer og er effektivt (21). Med henblik herpå kan eksterne politikmål — f.eks. regionale, miljømæssige eller industrielle politikmål — ikke anvendes af medlemsstaterne til at begrunde en differentieret behandling af virksomheder under en bestemt ordning. Det påhviler medlemsstaterne, dvs. de ungarske myndigheder, at give en begrundelse.

(53)

De ungarske myndigheder har fremført, at formålet med afvigelsen er at sikre, at satsen for kontrolgebyret er proportional med de af myndighedens ressourcer, der kræves for kontrol af betydelige markedsaktører (f.eks. attester, tidsforbrug til kontrol med it- og kvalitetssikringssystemer, antal virksomhedslokaliteter, brug af eksperter og udgifter til motorkøretøjer). Efter de ungarske myndigheders mening bør erhvervsdrivende i fødevarekæden med større omsætning, eller som udgør en større risiko i kraft af det større antal forbrugere, de dækker, bidrage mere til finansieringen af fødevarekædekontrollen.

(54)

Kommissionen mener, at progressive omsætningsgebyrer kun kan begrundes, hvis det specifikke formål, der forfølges med gebyret, kræver sådanne progressive satser, dvs. hvis omkostningerne, som gebyret skal dække, eller de negative eksterne virkninger, der opstår ved en aktivitet, som gebyret forventes at skulle imødekomme, også stiger — og stiger mere end proportionalt (22) — hvad angår omsætning. Da kontrolgebyret for detailkæden skal finansiere sundheds- og sikkerhedsrelaterede kontroller af fødevarer, når de passerer gennem fødevarekæden, har Kommissionen ikke set nogen grund til, at omkostningerne ved en sådan kontrol skal stige mere end proportionalt med omsætningen i større virksomheder.

(55)

For eksempel har Ungarn ikke fremlagt dokumentation, der forklarer, hvorfor en detailhandlende med en betydelig omsætning, der f.eks. sælger en pose sukker, ville udgøre 60 gange større fare eller kræve kontroller, der er 60 gange dyrere, sammenlignet med den butiksdrivende i et lille supermarked med lille omsætning, der sælger den samme pose sukker. Men idet den omsætning, der stammer fra salg af den pose sukker, er ens for begge virksomheder, er det skyldige gebyr for hver forint af den omsætning, der stammer fra salg af denne pose, 60 gange lavere for den butiksdrivende i det lille supermarked.

(56)

Kommissionen bemærker desuden, at Ungarns påståede begrundelse, at erhvervsdrivende i fødevarekæden med større omsætning bør bidrage mere til finansieringen af fødevarekædekontrollen, undergraves af den kendsgerning, at en butik, der sælger hurtigt omsættelige forbrugsvarer, der genererer en stor omsætning, vil være omfattet af højere satser på den omsætning end erhvervsdrivende i fødevarekæden, som ikke er virksomheder, der sælger hurtigt omsættelige forbrugsvarer, som genererer omsætning i samme størrelse, men forbliver omfattet af det faste gebyr på 0,1 %.

(57)

Derfor mener Kommissionen ikke, at foranstaltningen er begrundet i referencesystemets karakter eller generelle opbygning. Foranstaltningen bør derfor anses for at indebære en selektiv fordel for virksomheder, der driver butikker, som sælger hurtigt omsættelige dagligvarer, med en lavere omsætning (og dermed mindre virksomheder).

(58)

I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, skal en foranstaltning fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen inden for Unionen for at udgøre statsstøtte. Foranstaltningen gælder for virksomheder, hvis omsætning hidrører fra visse aktiviteter relateret til fødevarekæden, og som sælger hurtigt omsættelige dagligvarer på det ungarske marked, herunder erhvervsdrivende fra andre medlemsstater. Det marked, der betjenes af virksomheder, der sælger hurtigt omsættelige dagligvarer, er — både i Ungarn og i andre medlemsstater — kendetegnet ved tilstedeværelsen af erhvervsdrivende fra andre medlemsstater, der effektivt driver — eller kunne udvikle deres operationer — på internationalt plan. Omsætningsgebyrets progressive karakter kan i væsentlig grad begunstige visse erhvervsdrivende på bekostning af andre og styrke deres position på det ungarske marked og på det europæiske marked som sådan. Foranstaltningen har derfor indflydelse på konkurrencesituationen for de virksomheder, der er omfattet af det progressive gebyr, fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen inden for Unionen.

(59)

Da alle betingelserne i traktatens artikel 107, stk. 1, er opfyldt, finder Kommissionen, at 2014-ændringen til fødevarekædeloven med indførelse af en progressiv gebyrstruktur for virksomheder, der sælger hurtigt omsættelige forbrugsvar, udgør statsstøtte i denne bestemmelses forstand.

(60)

Statsstøtte kan betragtes som forenelig med det indre marked, hvis den falder ind under en af kategorierne i traktatens artikel 107, stk. 2, (23) og den kan betragtes som forenelig med det indre marked, hvis Kommissionen mener, at den falder ind under nogen af kategorierne i traktatens artikel 107, stk. 3 (24). Det er imidlertid den medlemsstat, der yder støtten, som bærer bevisbyrden for, at den statsstøtte, den har ydet, er forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 2, eller 107, stk. 3 (25).

(61)

Kommissionen bemærker, at de ungarske myndigheder ikke har fremlagt nogen argumenter for, hvorfor 2014-ændringen til fødevarekædeloven er forenelig med det indre marked. Ungarn har ikke kommenteret på den tvivl, der udtryktes i beslutningen om at indlede proceduren for så vidt angår foranstaltningens forenelighed, og reagerede ikke på de bemærkninger, der er fremsat af tredjemand om forenelighed (26). Kommissionen mener, at ingen af undtagelserne, der henvises til i førnævnte bestemmelser, gælder, da foranstaltningen ikke synes at sigte mod at opnå de mål, der er fastsat i bestemmelserne. Som følge deraf kan foranstaltningen ikke erklæres forenelig med det indre marked.

(62)

Kommissionen minder endvidere om, at den ikke kan erklære en statsstøtteforanstaltning for forenelig, hvis den overtræder andre regler i EU-retten såsom de traktatfæstede grundlæggende frihedsrettigheder eller de relevante bestemmelser i EU-forordninger og -direktiver. I denne henseende er den tvivl, som Kommissionen udtrykte i beslutningen om at indlede proceduren om, at foranstaltningen i overvejende grad er målrettet udenlandsk ejede virksomheder, hvilket kunne indebære en overtrædelse af traktatens artikel 49 om den grundlæggende frie etableringsret, ikke blevet mindre. Ungarn har ikke udtalt sig om den mulige overtrædelse af traktatens artikel 49 eller om bemærkningerne fra den interesserede tredjepart om dette forhold.

(63)

Ungarn hævdede, at forordning (EF) nr. 882/2004 er det retlige grundlag for gebyret for fødevarekædekontrol, som ændret ved 2014-ændringen. Men baseret på oplysninger fra de ungarske myndigheder (27) bestrider Kommissionen, at foranstaltningen — som ændret i 2014 — er i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 882/2004 af følgende fire årsager.

(64)

For det første findes det på grundlag af oplysninger afgivet af Ungarn hverken godtgjort, at kontrolgebyret — som ændret i 2014 — blev beregnet i overensstemmelse med de kriterier for beregningen af gebyrer, der er nedfældet i forordning (EF) nr. 882/2004, eller at det ikke oversteg de samlede omkostninger, som de kompetente myndigheder afholder i forbindelse med gennemførelse af officielle kontroller, som det udtrykkeligt er fastsat i forordningens artikel 27, stk. 4, litra a).

(65)

For det andet synes de omkostninger, der blev taget hensyn til, da metoden til beregning af kontrolgebyret blev fastlagt, ikke at svare til dem, der er omhandlet i artikel 27, stk. 4, litra a), sammenholdt med bilag VI til forordning (EF) nr. 882/2004. Selv om sidstnævnte fastslår, at de omkostninger, der skal lægges til grund for beregningen af gebyrerne, kan omfatte ansatte, der »inddrages i officielle kontroller«, har de ungarske myndigheder navnlig oplyst til Kommissionen, at kontrolgebyret, som de opkræver, også dækker omkostninger (i bredere forstand), der hidrører fra den bredere kategori »personalelønninger« (28).

(66)

For det tredje har de ungarske myndigheder, selv om de er berettiget til at opkræve faste gebyrer i overensstemmelse med artikel 27, stk. 4, litra b), i forordning (EF) nr. 882/2004, undladt at give en overbevisende begrundelse for kontrolgebyrets progressive karakter og for dets strukturer (gebyrtrin og -satser). Navnlig har Ungarn ikke fremlagt nogen dokumentation for, at den progressive satsstruktur (satser og omsætningstrin), der er gældende for butiksdrivende, som sælger hurtigt omsættelige forbrugsvarer, svarer til et tilsvarende progressivt mønster i de udgifter, der er konstateret i de omkostninger, der er afholdt af det nationale kontor for fødevarekædesikkerhed ved kontrol af de pågældende virksomheder.

(67)

Endelig kan Kommissionen, selv om den progressive sats angiveligt er begrundet i henhold til forordning (EF) nr. 882/2004 af behovet for at have et gebyr, der står i forhold til de større administrative midler, som de kompetente myndigheder er nødt til at hente på kontroller af vigtige markedsaktører, ikke se, hvordan kontrollen med flere store detailhandleres forretninger i betragtning af karakteren af den officielle kontrol kan være dyrere eller mere kompliceret end kontrollen med flere franchiseselskabers forretninger (som dog er underlagt betydeligt lavere kontrolgebyrer, når omsætningen i hver forretning isoleret set er meget lavere).

(68)

På baggrund af ovenstående anser Kommissionen ikke forskellene i skattebehandlingen, som foranstaltningen indebærer, for nødvendige og rimelige i forhold til målet om at opfylde de forpligtelser, der er fastsat i forordning (EF) nr. 882/2004.

(69)

Som anført i afsnit 3.2, indebærer gebyret for fødevarekædekontrol, som ændret den 17. november 2015, ikke længere progressive satser. Lov CLXXXII af 2015 om ændring af lov XLVI af 2008 om fødevarekæden og officiel kontrol deraf bruger derimod en fast sats på 0,1 % for alle erhvervsdrivende i fødevarekæden. Fjernelsen af gebyrets progressive struktur imødekommer de betænkeligheder omkring statsstøtte i beslutningen om at indlede proceduren, som den progressive struktur gav anledning til.

(70)

2014-ændringen blev aldrig anmeldt eller af Kommissionen erklæret forenelig med det indre marked. Da 2014-ændringen udgør statsstøtte i betydningen i traktatens artikel 107, stk. 1, og ny støtte i betydningen i artikel 1, litra c), i Rådets forordning (EU) 2015/1589 (29), der blev iværksat i strid med standstillforpligtelsen i traktatens artikel 108, stk. 3, udgør foranstaltningen også ulovlig støtte i betydningen i artikel 1, litra f), i forordning (EU) 2015/1589.

(71)

Konsekvensen af denne fastslåelse af, at foranstaltningen udgør ulovlig og uforenelig statsstøtte, er, at støtten skal tilbagesøges fra modtagerne i henhold til artikel 16 i forordning (EU) 2015/1589.

(72)

Men som følge af det påbud om suspendering, som Kommissionen udstedte i beslutningen om at indlede proceduren, har Ungarn bekræftet at have suspenderet betalingen af gebyret for fødevarekædekontrol for dem, der er omfattet af den relevante kategori i det progressive kontrolgebyr.

(73)

Derfor er der ikke egentligt blevet ydet nogen statsstøtte i forbindelse med foranstaltningen. Som følge heraf er der ikke behov for tilbagesøgning.

(74)

Kommissionen finder, at Ungarn ulovligt har indført den pågældende støtte i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

(75)

Denne afgørelse berører ikke eventuelle undersøgelser af foranstaltningens overensstemmelse med de grundlæggende friheder, der er fastsat i traktaten, især den frie etableringsret, der er garanteret ved traktatens artikel 49 —

—

distribution af dyr til fødevareproduktion, avl eller forsøgsbrug

—

distribution af planter, såsæd, planteprodukter og formerings- og udplantningsmateriale dyrket til brug for fødevareproduktion

—

fødevareproduktion eller -distribution, herunder restaurantvirksomhed og offentlig restaurantvirksomhed

—

produktion eller distribution af dyrefoder

—

produktion eller distribution af veterinærmedicinske præparater og produkter

—

produktion eller distribution af pesticider, stoffer til at øge høstudbytte eller EF-gødninger

—

behandling, brug, viderebearbejdning og transport af biprodukter af animalsk oprindelse eller markedsføring af produkter fremstillet deraf

—

drift af en virksomhed, der beskæftiger sig med transport af levende dyr, et anlæg til vask og desinfektion af transportkøretøjer, en karantænestation beregnet til at modtage dyr fra udenlandske besætninger, en opsamlingsstation, en handelsplads, en fodrings- og vandingsstation, en hvilestation eller en dyreauktion

—

produktion eller oplagring af reproduktive materialer.

—

drift af et laboratorium til fytosanitære, veterinære eller fødevare- eller dyrefoderanalyser

—

distribution af enheder, der anvendes til mærkning af dyr.«