1.

Tribunal Supremo (Spanien) søger i denne anmodning om præjudiciel afgørelse afklaring angående foreneligheden med EU-retten af en national foranstaltning, i henhold til hvilken kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve klip i kørekørt skal tildeles som koncessionen på offentlige tjenesteydelser. Kun en koncession på offentlige tjenesteydelser er tilgængelig i hver enkelt af de fem fastlagte geografiske områder, som det nationale territorium for dette formål er opdelt i ( 2 ), og den koncessionsindehaver, der vælges i hvert område, er den eneste enhed, der har tilladelse til at udbyde sådanne kurser i området.

2.

Tvisten ved denne ret omhandler i det væsentligste, hvorvidt en sådan foranstaltning strider med bestemmelserne i tjenesteydelsesdirektivet ( 3 ), der fastsætter almindelige bestemmelser med henblik på at lette udøvelsen af de grundlæggende frihedsrettigheder, der er beskyttet i artikel 56 TEUF (den frie udveksling af tjenesteydelser) og artikel 49 TEUF (etableringsfrihed) ( 4 ). For at besvare dette spørgsmål er det først nødvendigt at afgøre, om dette direktiv finder anvendelse i nærværende sag.

3.

I sammenfatning foreslår jeg af de grunde, der er anført nedenfor, at Domstolen besvarer dette spørgsmål bekræftende. Jeg mener dog, at den nationale foranstaltning, der er omhandlet i hovedsagen, begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser på en måde, der ikke fuldt ud respekterer kravene i tjenesteydelsesdirektivet.

4.

17. betragtning til tjenesteydelsesdirektivet nævner i det væsentligste, at tjenesteydelser af almen økonomisk interesse falder ind under direktivets anvendelsesområde, medmindre de vedrører transportområdet.

5.

40. betragtning til tjenesteydelsesdirektivet klargør, at begrebet »tvingende almene hensyn«, hvortil der henvises f.eks. i artikel 15, stk. 3, i dette direktiv, er blevet udviklet af Domstolen i dens praksis vedrørende artikel 43 TEUF og 49 TEUF og vil formentlig undergå en yderligere udvikling. Dette begreb dækker en række områder, herunder trafiksikkerhed.

6.

Tjenesteydelsesdirektivets artikel 2 med overskriften »anvendelsesområde« bestemmer i stk. 1, at direktivet finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat, med forbehold for visse undtagelser, der er fastsat i direktivets artikel 2, stk. 2. I henhold til direktivets artikel 2, stk. 2, litra d), finder det heller ikke anvendelse på »tjenesteydelser på transportområdet […], der falder ind under [EUF-traktatens afsnit VI]«, og i henhold til artikel 2, stk. 2, litra i) heller ikke på »virksomhed, som er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed, jf. [artikel 45 TEUF]«.

7.

Tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, med overskriften »krav, der skal evalueres«, bestemmer følgende:

»1.   Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem omfatter de i stk. 2 omhandlede krav, og påser, at disse krav er forenelige med betingelserne i stk. 3. De tilpasser deres love og administrative bestemmelser for at gøre dem forenelige med disse betingelser.

2.   Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem gør adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed betinget af, at et eller flere af følgende ikke-diskriminerende krav er opfyldt:

[…]

[…]

3.   Medlemsstaterne sikrer sig, at de i stk. 2 omhandlede krav opfylder følgende betingelser:

4.   Stk. 1, 2 og 3 finder kun anvendelse på lovgivningen om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, hvis anvendelsen af disse stykker ikke retligt eller faktisk hindrer de berørte tjenesteydere i at udføre den særlige opgave, der er tillagt dem.

[…]«

8.

Artikel 5, stk. 1, litra b), i direktiv 2014/23 definerer »koncession på tjenesteydelser« som »en gensidigt bebyrdende kontrakt, der indgås skriftligt, hvorved en eller flere ordregivende myndigheder eller kontraherende enheder overdrager ansvaret for levering og forvaltning af tjenesteydelser […] til en eller flere økonomiske aktører, hvor vederlaget for denne overdragelse enten udelukkende består i retten til at udnytte de tjenesteydelser, der er omfattet af kontrakten, eller i denne ret sammen med betaling af en pris«.

9.

Artikel 8 i direktiv 2014/23, som fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, bestemte, at direktivet »finder anvendelse på koncessioner, hvis værdi er mindst 5186000 EUR«.

10.

Tjenesteydelsesdirektivet blev gennemført i spansk ret ved Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (lov nr. 17/2009 om fri adgang til tjenesteydelser og udøvelse heraf) af 23. november 2009 ( 6 ). Artikel 3 i denne lov definerer »tjenesteydelser« som »enhver aktivitet vedrørende selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres for vederlag, som henvist til i [artikel 57 TEUF]«. Artikel 5 i denne lov antyder, at adgang til en servicevirksomhed angående tjenesteydelser kan kræve tilladelse, når tre betingelser er opfyldt: forbud mod forskelsbehandling, nødvendighed og proportionalitet.

11.

I henhold til Ley 17/2005 por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (lov nr. 17/2005 om kørekort og kørekort med klip og om ændring af lov om trafik, motorkøretøjstrafik og trafiksikkerhed), af 19 juli 2005 ( 7 ), skal kontrakten for at tilbyde kurser med henblik på at generhverve klip i kørekørtet tildeles som koncessionen på offentlige tjenesteydelser i overensstemmelse med loven om kontrakter tildelt af offentlige myndigheder.

12.

Orden INT/2596/2005 por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción (bekendtgørelse INT/2596/2005 vedrørende kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring for indehavere af kørekort), af 28. juli 2005 ( 8 ), gennemfører lov nr. 17/2005. Stk. 12 i denne bekendtgørelse bestemmer, at »[k]ontrol og tilsyn af kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring skal udføres i henhold til de tekniske specifikationer beskrevet i den administrative koncessionskontrakt«.

13.

Dirección General de Tráfico (vejdirektoratet) bekendtgjorde i 2014 udbuddet »koncession til at udbyde kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve klip i kørekortet: 5 delkontrakter«. Disse kurser var rettet mod førere, der havde fået klip i kørekortet som følge af trafikforseelser.

14.

I forbindelse med dette udbud var hele det nationale område (med undtagelse af Catalonien og Baskerlandet) inddelt i fem områder, som hver svarede til en delkontrakt. Kun en kontrakt var tilgængelig for hver delkontrakt, og hver delkontrakt skulle tildeles som koncession på offentlige tjenesteydelser. Den vindende tilbudsgiver for hver enkelt delkontrakt ville være den eneste enhed med beføjelse til at udbyde de pågældende kurser i det pågældende geografiske område.

15.

Udbudsbekendtgørelsen blev påklaget af Asociación Unión para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (AUDICA) ved Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (det centrale ankenævn i sager om kontrakter). AUDICA anførte, at det forhold, at kontrakterne havde form af koncession på offentlige tjenesteydelser, var i strid med den frie udveksling af tjenesteydelser.

16.

I sagen mødte Abogado del Estado (statens advokat), på vegne af Dirección General de Tráfico (vejdirektoratet), som sagsøgt, samt en midlertidig sammenslutning af virksomheder bestående af Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) og tre andre enheder (FORMASTER, ECT og ITT) ( 9 ) som medsagsøgte (herefter »virksomhedssammenslutningen« eller »CNAE m.fl.«). Denne midlertidige virksomhedssammenslutning vandt udbuddet.

17.

Ved afgørelse af 23. januar 2015 gav Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (det centrale ankenævn i sager om kontrakter) afslag på AUDICA’s klage. AUDICA appellerede denne afgørelse til Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (domstol i visse straffe-, forvaltnings- og arbejdsretlige sager, afdelingen for forvaltningsretlige sager).

18.

Ved dom af 28. november 2018 gav Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (domstol i visse straffe-, forvaltnings- og arbejdsretlige sager, afdelingen for forvaltningsretlige sager) AUDICA medhold og annullerede såvel afgørelsen fra Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (det centrale ankenævn i sager om kontrakter) som udbudsbekendtgørelsen. Ankenævnet fastslog, at udbuddet af de pågældende kurser har de karakteristika, der kendetegner en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse som omhandlet i artikel 14 TEUF ( 10 ). Det fastslog endvidere, at kravet om, at disse kurser udbydes som en offentlig tjenesteydelse, der skal ydes gennem en koncession, var uforholdsmæssig og ubegrundet, eftersom der findes andre former, der gør det muligt for de administrative myndigheder at opnå det forfulgte mål uden unødigt at begrænse konkurrencen mellem potentielle tjenesteydere.

19.

Abogada del Estado og virksomhedssammenslutningen iværksatte appel til prøvelse af dommen fra Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (domstol i visse straffe-, forvaltnings- og arbejdsretlige sager, afdelingen for forvaltningsretlige sager) ved Tribunal Supremo (øverste domstol). Da denne domstol er i tvivl om fortolkningen af en række bestemmelser i EU-retten, har den besluttet at udsætte sagen og forelagt Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

»Er den nationale bestemmelse, hvorefter tildelingen af kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve klip i kørekørt skal ske gennem en koncessionskontrakt om offentlige tjenesteydelser, forenelig med direktiv 2006/123/EF – eller eventuelt med andre bestemmelser eller principper i EU-retten?«

20.

I den foreliggende sag har CNAE m.fl., AUDICA, den tjekkiske, den spanske og den nederlandske regering samt Kommissionen indgivet skriftlige indlæg. Med undtagelse af den tjekkiske regering har disse parter også afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 1. juni 2022.

21.

Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt en foranstaltning, i henhold til hvilken kontrakter angående kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring for førere, der har fået klip i kørekortet som følge af trafikforseelser, skal tildeles som koncessionen på offentlige tjenesteydelser, hvor alene én koncessionsindehaver har ret til at udbyde sådanne kurser i hver enkelt af de fem fastlagte geografiske områder, som det nationale territorium er opdelt i (med undtagelse af Catalonien og Baskerlandet), er forenelig med tjenesteydelsesdirektivet.

22.

Som jeg bemærkede ovenfor i punkt 2, indfører tjenesteydelsesdirektivet almindelige bestemmelser med henblik på at lette udøvelsen af de grundlæggende frihedsrettigheder, der er beskyttet i artikel 49 TEUF og 56 TEUF. Disse to frihedsrettigheder omhandler forskellige aspekter angående udøvelse af erhvervsvirksomhed. Etableringsfriheden som defineret i artikel 49 TEUF finder anvendelse, når en operatør faktisk har til hensigt at udøve sin erhvervsvirksomhed på en stabil måde i et ikke nærmere angivet tidsrum, hvorimod den frie udveksling af tjenesteydelser, som er fastlagt i artikel 56 TEUF, dækker alle tjenesteydelser, der ikke tilbydes på stabil og vedvarende måde fra et forretningssted i bestemmelsesmedlemsstaten ( 11 ). Kapitel III i tjenesteydelsesdirektivet (artikel 9-15) omhandler i denne sammenhæng etableringsfriheden, hvorimod kapitel IV (artikel 16-21) i dette direktiv omhandler den frie udveksling af tjenesteydelser.

23.

Indledningsvis er det klart for mig, at en aktivitet såsom den i hovedsagen omhandlede, der er en »tjenesteydelse« i henhold til tjenesteydelsesdirektivets artikel 4, nr. 1) ( 12 ), vedrører et stabilt arrangement, samt at denne udøves i et ikke nærmere angivet tidsrum. En national foranstaltnings forenelighed med EU-retten skal derfor prøves på baggrund af reglerne om etableringsfriheden (tjenesteydelsesdirektivets artikel 9-15), og ikke den frie udveksling af tjenesteydelser (artikel 16-21 i dette direktiv), såfremt dette direktiv finder anvendelse i nærværende sag ( 13 ).

24.

Jeg vil i den forbindelse tilføje, at i henhold til Domstolens faste praksis skal en national foranstaltning inden for et område, der har været genstand for en udtømmende harmonisering på EU-plan, ikke bedømmes på grundlag af bestemmelser i den primære ret, men på grundlag af de harmoniserede bestemmelser ( 14 ). Hvad angår tjenesteydelsesdirektivets kapitel III har Domstolen allerede klargjort, at dets artikel 9-14 udgør en udtømmende harmonisering med hensyn til de tjenesteydelser, der er omfattet af deres anvendelsesområde ( 15 ). Efter min opfattelse gælder det samme for artikel 15, som også er en del af dette kapitel ( 16 ). Såfremt det bestemmes, at tjenesteydelsesdirektivet finder anvendelse på nærværende sag, vil det derfor efter min opfattelse være tilstrækkeligt, at foreneligheden af den nationale foranstaltning med EU-retten udelukkende bedømmes på baggrund af disse bestemmelser, uden også at undersøge sagen på baggrund af artikel 49 TEUF ( 17 ).

25.

Når dette er sagt, noterer jeg, at den forelæggende ret på to områder er i tvivl om, hvorvidt tjenesteydelsesdirektivet, og i særdeleshed artikel 9-13 i dette, finder anvendelse i nærværende sag ( 18 ).

26.

For det første har den forelæggende ret anmodet Domstolen om at klargøre, hvorvidt udbud af de pågældende kurser falder uden for det materielle anvendelsesområde af dette direktiv, selv om de udgør en »tjenesteydelse«, eftersom de består i »tjenesteydelser på transportområdet« som omhandlet i tjenesteydelsesdirektivets artikel 2, stk. 2, litra d), hvilket ville lede til, at den nationale foranstaltnings forenelighed med EU-retten udelukkende skal bedømmes på baggrund af artikel 49 TEUF (og tjenesteydelsesdirektivet, inklusiv dets kapitel III, ikke er anvendeligt i denne sag) ( 19 ).

27.

For det andet er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt det forhold, at kontrakterne angående udbud af sådanne kurser er organiseret som koncession på offentlige tjenesteydelser, bør lede til, at visse bestemmelser i tjenesteydelsesdirektivet ikke finder anvendelse, nemlig artikel 9-13, selv om det anses for godtgjort, at det omhandlede udbud af kurserne ikke er en »tjenesteydelse på transportområdet«. Koncession på offentlige tjenesteydelser er ikke opregnet blandt undtagelserne i tjenesteydelsesdirektivets artikel 2, stk. 2. Det fremgår i det væsentlige af 57. betragtning til dette direktiv, at bestemmelserne vedrørende tilladelsesordninger (nemlig direktivets artikel 9-13) ikke »berører« indgåelse af kontrakter om udførelse af en bestemt tjenesteydelse, som er omfattet af bestemmelserne om offentlige indkøb i andre afledte EU-retsakter, herunder direktiv 2014/23.

28.

I næste afsnit undersøger jeg hvert af disse to spørgsmål separat (A). Jeg forklarer, hvorfor jeg mener, at tjenesteydelsesdirektivet, herunder artikel 9-13 i dette, finder anvendelse i nærværende sag. Jeg forklarer derefter, hvorfor jeg mener, at en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede er uforenelig med betingelserne i kapitel III (etableringsfriheden) i dette direktiv (B).

29.

Tjenesteydelsesdirektivets artikel 2, stk. 2, litra d) bestemmer, at »tjenesteydelser på transportområdet […] der falder ind under [afsnit VI TEUF]« er udelukket fra direktivets anvendelsesområde. Dette skyldes, at i henhold til artikel 58, stk. 1, er den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet omfattet af afsnit VI TEUF ( 20 ). Tjenesteydelsesdirektivet kan derfor ikke regulere den frie udveksling af tjenesteydelser på dette område ( 21 ).

30.

Begrebet »tjenesteydelser på transportområdet« er ikke udtrykkeligt defineret i dette direktiv eller EUF-traktatens afsnit VI ( 22 ). Domstolen har dog præciseret, at dette begreb »ikke alene [omfatter] enhver fysisk handling, der involverer at flytte personer eller varer fra ét sted til et andet ved brug af et køretøj, luftfartøj eller søfartøj«, men også »enhver tjenesteydelse, som er snævert forbundet hermed« ( 23 ).

31.

Det følger af denne praksis, at den omstændighed alene, at en tjenesteydelse på en eller anden måde kan knyttes til transport, ikke i sig selv er tilstrækkelig til, at den er omfattet af tjenesteydelsesdirektivets artikel 2, stk. 2, litra d) ( 24 ). Derimod skal det undersøges, hvilket hovedformål den pågældende tjenesteydelse har ( 25 ). Der skal sondres mellem tjenesteydelser, der er uløseligt (eller snævert) forbundet med en fysisk handling, der involverer at flytte personer eller varer fra ét sted til et andet ved brug af et transportmiddel (såsom hyrevogns- og ambulancekørsel og havnetjenester ( 26 )), eftersom hovedformålet med aktiviteten er fysisk befordring af varer eller personer, og dem, der er accessoriske i forhold hertil, eftersom de har et andet hovedformål ( 27 ).

32.

Den sidste kategori omfatter biludlejning, rejsebureauer og forbrugertjenester som f.eks. turisttjenester, herunder turistguider ( 28 ). Den omfatter også service ombord, rengøringsydelser og forplejning med mad og drikke, som ydes om bord på tog, som er af underordnet karakter i forhold til togbefordringsydelsen, men er ikke snævert forbundet med denne ( 29 ). Sådanne tjenesteydelser er ikke undtaget fra tjenesteydelsesdirektivets anvendelsesområde ( 30 ).

33.

Generaladvokat Szpunar forklarede i sit forslag til afgørelse i de forenede sager Trijber og Harmsen ( 31 ), at formålet med at inkludere biludlejning eller turistguider i direktivets anvendelsesområde var, at hovedformålet med dem var, at modtagerne af disse tjenesteydelser henholdsvis kan leje biler og lære noget om et bestemt sted eller område, og ikke at blive transporteret. Han konstaterede endvidere, at hovedformålet med køreskoletjenester er, at modtageren kan lære at køre frem for at blive transporteret ( 32 ).

34.

Efter min opfattelse falder tjenesteydelserne, der er omhandlet i hovedsagen, også inden for denne kategori. Hovedformålet med kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring er nærmest på samme måde som disse køreskoletjenester, at modtageren kan lære at køre sikkert og forsvarligt, og ikke at blive transporteret.

35.

På denne baggrund er jeg enig med Kommissionen, den tjekkiske regering og AUDICA i, at de pågældende kurser ikke skal betragtes som omfattet af kategorien »tjenesteydelser på transportområdet«. Sådanne kurser bør derfor ikke undtages fra tjenesteydelsesdirektivets anvendelsesområde med henvisning til artikel 2, stk. 2, litra d), i dette direktiv ( 33 ).

36.

Min opfattelse i denne henseende ændres for det første ikke af den nederlandske regerings argument, hvorefter de pågældende kurser bør betragtes som »tjenesteydelser på transportområdet« som omhandlet i tjenesteydelsesdirektivets artikel 2, stk. 2, litra d), eftersom de er uløseligt forbundet med besiddelse af et kørekort, som er et lovkrav forbundet med kørsel af et køretøj. Jeg er enig med regeringen i, at i mindst en dom, nemlig dommen i sagen Grupo Itevelesa m.fl. ( 34 ), foretog Domstolen tilsyneladende en bredere juridisk test end den, som jeg beskrev ovenfor i punkt 30 og 31, og inkluderede tjenesteydelser, der er »nødvendige« for kørsel af et køretøj, i begrebet »tjenesteydelser på transportområdet«. Domstolen konkluderede på baggrund af denne definition, at »tjenesteydelser på transportområdet« omfatter den tekniske kontrol med køretøjer, der er en nødvendig forudsætning for udøvelsen af hovedvirksomheden, som er transport, ( 35 ) og hvis ikke kan aktiviteten være ulovlig.

37.

Når dette er sagt, mener jeg ikke, selv på baggrund af denne dom, at det forhold at en tjenesteydelse er forbundet med, eller for den sags skyld »uløseligt forbundet« med, besiddelsen af et kørekort, bør være afgørende for, hvorvidt tjenesteydelsen skal betragtes som en »tjenesteydelse på transportområdet«. Efter min opfattelse skal der sondres mellem erhvervelse eller besiddelse af et kørekort og den tekniske kontrol med et køretøj. Det første vedrører den retlige måde, hvorpå en person kan anskaffe et transportmiddel ( 36 ), og er som sådant forbundet med personen og ikke selve køretøjet, hvorimod den tekniske kontrol med et køretøj indebærer, at der udføres test direkte på køretøjet (som et lovkrav for den fysiske bevægelse af dette køretøj).

38.

På denne baggrund er jeg af den opfattelse, at situationen i hovedsagen er anderledes end den situation, der førte til dommen i sagen Grupo Itevelesa m.fl. ( 37 ). Efter min opfattelse bør den retlige løsning i denne dom derfor ikke anvendes i denne sag.

39.

For det andet er jeg ikke overbevist af den spanske regerings argument om, at begrebet »tjenesteydelser på transportområdet« bør fortolkes under hensyn til artikel 91, stk. 1, TEUF. Ifølge regeringen består de pågældende kurser i »tjenesteydelser på transportområdet«, eftersom de udgør »foranstaltninger til forbedring af transportsikkerheden« som omhandlet i denne bestemmelse. Det står dog klart for mig, at formålet med artikel 91, stk. 1, TEUF er at skabe en liste over de forskellige aspekter af »rammerne af en fælles transportpolitik« (som henvist til i artikel 90 TEUF) og i denne forbindelse beskrive de forskellige tiltag, som EU-lovgiver kan vedtage (med henblik på at regulere bl.a. »tjenesteydelser på transportområdet«). Formålet med denne bestemmelse er derfor ikke, som hævdet af den spanske regering, at definere hvad »tjenesteydelser på transportområdet« er.

40.

Jeg mener under alle omstændigheder, at den fortolkning, som den spanske regering foreslår, hvorved enhver foranstaltning, der har til hensigt at forbedre transportsikkerheden, udgør »tjenesteydelser på transportområdet«, klart afviger fra Domstolens fortolkning i praksis, der, som jeg forklarede ovenfor, fokuserer på, hvorvidt den pågældende tjenesteydelse har som »hovedformål« at transportere varer eller personer.

41.

Efter at have klarlagt og forklaret, hvorfor jeg finder, at udbud af de pågældende kurser ikke er omfattet af undtagelsen i tjenesteydelsesdirektivets artikel 2, stk. 2, litra d) (»tjenesteydelser på transportområdet«), vil jeg nu forholde mig til den forelæggende rets tvivl om, hvorvidt det forhold, at sådanne kurser skal udbydes som koncession på offentlige tjenesteydelser, har nogen indvirkning på anvendeligheden af tjenesteydelsesdirektivets artikel 9-13.

42.

Jeg skal minde om, at tjenesteydelsesdirektivets artikel 9, stk. 3, i det væsentligste bestemmer, at artikel 9-13 i dette direktiv »[ikke finder] anvendelse på de aspekter af tilladelsesordningerne, der direkte eller indirekte reguleres af andre [EU-]instrumenter«, såsom direktiv 2014/23 ( 38 ). Det følger heraf, at såfremt de kurser, der er omhandlet i hovedsagen, var omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2014/23, ville de være udelukket fra anvendelsesområdet for tjenesteydelsesdirektivets artikel 9-13. De ville dog efter min opfattelse stadig være omfattet af andre bestemmelser i direktivet ( 39 ) (altså alle andre bestemmelser end tjenesteydelsesdirektivets artikel 9-13) ( 40 ).

43.

Jeg noterer, at visse samtidige betingelser skal være opfyldt for, at direktiv 2014/23 finder anvendelse.

44.

For det første skal tjenesteydelsen ske gennem en »koncession« ( 41 ). En »koncession på tjenesteydelser« som omhandlet i dette direktiv defineres som »en gensidigt bebyrdende kontrakt, der indgås skriftligt, hvorved en eller flere ordregivende myndigheder eller kontraherende enheder overdrager ansvaret for levering og forvaltning af tjenesteydelser […] til en eller flere økonomiske aktører, hvor vederlaget for denne overdragelse enten udelukkende består i retten til at udnytte de tjenesteydelser, der er omfattet af kontrakten, eller i denne ret sammen med betaling af en pris« ( 42 ). Domstolen har fastslået, at en sådan kontrakt bl.a. er karakteriseret ved en situation, hvor retten til at udnytte en bestemt tjenesteydelse, på den ene side, overføres af en ordregiver til en koncessionshaver, som på den anden side råder over en vis økonomisk frihed til at fastsætte betingelserne for udnyttelsen af retten, og som ligeledes er væsentligt udsat for de risici, der følger af udnyttelsen ( 43 ).

45.

I nærværende sag er både procesparterne og de berørte parter samt den forelæggende ret af den opfattelse, at de pågældende kurser skal udbydes som en koncession på offentlige tjenesteydelser (en for hvert geografisk område), hvilket betyder, at situationen i hovedsagen vedrører koncession på offentlige tjenesteydelser som omhandlet i direktiv 2014/23. Jeg er enig. Det følger af punkt 13 og 14 ovenfor, at de i hovedsagen omhandlede kontrakter vedrører udbud af en bestemt tjenesteydelse, samt at de har til hensigt at overføre retten til at udbyde de pågældende kurser (tilsyneladende sammen med den risiko, der er forbundet med at udføre denne aktivitet) fra ordregiveren til hver af koncessionshaverne.

46.

For det andet skal koncessionen være udbudt eller tildelt efter den 17. april 2014, idet de ellers vil være udelukket fra det tidsmæssige anvendelsesområde for direktiv 2014/23 ( 44 ). Det er op til de nationale domstole at afgøre, på baggrund af en bedømmelse af de faktiske forhold, hvorvidt dette krav er opfyldt ( 45 ). Jeg noterer under alle omstændigheder, at den spanske regering samt CNAE m.fl. af en anden (særlig) grund er af den opfattelse, at direktiv 2014/23 ikke finder anvendelse ratione temporis. De har gjort gældende, at fristen for gennemførelse af direktiv 2014/23 i national lovgivning var februar 2016, samt at koncessionerne omhandlet i hovedsagen blev udbudt inden udløbet af denne frist, på et tidspunkt, hvor den tidligere gældende nationale retsordning stadig var gældende, og dette direktiv endnu ikke var blevet gennemført i national ret.

47.

Jeg skal i denne forbindelse minde om, at Domstolen allerede har konstateret i en sag om offentligt udbud, hvor et tilbud blev udelukket fra kontrakts-proceduren på et tidspunkt, inden fristen for gennemførelse af det pågældende direktiv var udløbet, og inden dette direktiv var blevet gennemført i national lovgivning, at det ville være »i strid med retssikkerhedsprincippet« at anvende direktivet, eftersom den beslutning, som hævdedes at have tilsidesat EU-retten, blev truffet før denne dato ( 46 ).

48.

Jeg mener, at en tilsvarende begrundelse kan anvendes i nærværende sag. Jeg er derfor tilbøjelig til at være enig med den spanske regering og CNAE m.fl. (med forbehold for den nationale rets bekræftelse) i, at direktiv 2014/23 ikke finder anvendelse ratione temporis på en situation såsom den i hovedsagen omhandlede, eftersom fristen for gennemførelse af dette direktiv endnu ikke var udløbet, samt at det ikke var blevet gennemført i national ret på det tidspunkt, hvor de pågældende faktiske forhold fandt sted.

49.

For det tredje skal koncessionskontrakten mindst være på et vist beløb ( 47 ). På det pågældende tidspunkt var dette beløb fastsat til 5186000 EUR ( 48 ). Det er igen op til de nationale domstole at afgøre på baggrund af de tilgængelige oplysninger, hvorvidt dette krav er opfyldt. Jeg noterer dog, at i henhold til de oplysninger, som CNAE m.fl., den spanske regering samt Kommissionen fremlagde under retsmødet, forekommer det, at værdien af kontrakten omhandlet i hovedsagen var mindre end det krævede. Den spanske regering forklarede, at kontraktens værdi på det tidspunkt, hvor den blev offentliggjort, var 1285000 EUR. Dette beløb er væsentligt mindre end tærskelværdien, nemlig 5186000 EUR.

50.

Det forekommer på baggrund af disse oplysninger, at eftersom kontrakterne angående udbud af de pågældende kurser: (i) blev udført inden udløb af fristen for gennemførelse af direktiv 2014/23, og (ii) falder under den tærskelværdi, der er beskrevet i direktivet, er de udelukket fra både direktivets tidsmæssige og materielle anvendelsesområde. Efter min opfattelse følger det heraf, at anvendelse af tjenesteydelsesdirektivets artikel 9-13 på en situation som den i hovedsagen omhandlede ikke bør udelukkes med henvisning til, at en sådan situation er omfattet af direktiv 2014/23.

51.

Når dette er sagt, vil jeg stadig undersøge, hvorvidt betingelserne for anvendelse af tjenesteydelsesdirektivets artikel 9-13 i en situation som den i hovedsagen omhandlede er opfyldt. Jeg noterer i den forbindelse, at bestemmelserne finder anvendelse på en særlig type procedure, nemlig de procedurer, der anses for »tilladelsesordninger«. Jeg vil derfor undersøge, hvorvidt den pågældende procedure i hovedsagen kan anses for at falde inden for denne kategori.

52.

Jeg skal i denne forbindelse henlede opmærksomheden på, at en »tilladelsesordning« som defineret i artikel 4, nr. 6), i dette direktiv består i enhver procedure, der indebærer, at en tjenesteyder eller en tjenestemodtager skal henvende sig til en kompetent myndighed med henblik på at opnå en udtrykkelig eller en stiltiende afgørelse om adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed.

53.

Det bemærkes endvidere i 39. betragtning til tjenesteydelsesdirektivet, at begrebet »tilladelsesordning« dækker de administrative procedurer, hvorved der gives koncessioner ( 49 ) (med undtagelse af dem, der i modsætning til det, der er genstand for hovedsagens behandling, er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2014/23) ( 50 ).

54.

Som jeg allerede har konstateret i punkt 45, vedrører hovedsagen koncession på offentlige tjenesteydelser fra kompetente offentlige myndigheder i forbindelse med udbud af kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring for førere, der har fået klip i kørekortet. Disse koncessioner kan således kvalificeres som »tilladelser« i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i bestemmelserne i direktiv 2006/123. De udgør formelle retsakter, som tjenesteyderen skal have udstedt fra de nationale myndigheder for at kunne udøve deres erhvervsvirksomhed ( 51 ). De kan derfor efter min opfattelse anses for »tilladelser« som omhandlet i tjenesteydelsesdirektivets bestemmelser.

55.

Jeg mener derfor, at tjenesteydelsesdirektivets artikel 9-13 finder anvendelse på nærværende sag ( 52 ).

56.

Det følger af betragtningerne ovenfor som sådan, at tjenesteydelsesdirektivets kapitel III, herunder artikel 9-13, finder anvendelse på situationen i hovedsagen. Den koncession på offentlige tjenesteydelser, der er omhandlet i hovedsagen, er en del af en »tilladelsesordning« som omhandlet i disse bestemmelser. Endvidere vedrører de ikke »tjenesteydelser på transportområdet« som omhandlet i undtagelsen i artikel 2, stk. 2, litra d), i dette direktiv.

57.

Angående vurderingen af foreneligheden af en national foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede med bestemmelserne i tjenesteydelsesdirektivet vil jeg nu forklare, hvorfor jeg mener, at en sådan foranstaltning indfører en begrænsning af tjenesteydernes etableringsfrihed, som ikke er forenelig med betingelserne i kapitel III (artikel 9-15) i dette direktiv.

58.

Inden jeg undersøger disse emner, vil jeg først fremsætte to indledende bemærkninger.

59.

For det første vil jeg anføre, at procesparterne og de berørte parter under høringen diskuterede, hvorvidt de pågældende tjenesteydelser i hovedsagen har et »grænseoverskridende element«, som omhandlet i praksis angående artikel 49 TEUF ( 53 ). Jeg vil i denne forbindelse alene bemærke, at selv om det fremgår af fast retspraksis, at traktatens bestemmelser om grundlæggende frihedsrettigheder »ikke finder anvendelse på aktiviteter, hvor alle pågældende omstændigheder udelukkende har tilknytning til én medlemsstats område« ( 54 ), har der været en vis diskussion om, hvorvidt eksistensen af et grænseoverskridende element også kræves for, at Domstolen kan svare på et spørgsmål om fortolkningen af tjenesteydelsesdirektivet ( 55 ). Domstolen har dog nu afsluttet denne debat, idet den har forklaret, at bestemmelserne i tjenesteydelsesdirektivets kapitel III skal fortolkes således, at de også finder anvendelse på en situation, hvor alle de pågældende elementer findes inden for en enkelt medlemsstat ( 56 ). Det kræves derfor ikke, at der eksisterer et grænseoverskridende element for at undersøge foreneligheden af et tiltag, såsom det i hovedsagen omhandlede, med bestemmelserne i tjenesteydelsesdirektivets kapitel III.

60.

Jeg mener derfor, at det er muligt at bedømme foreneligheden af et tiltag, såsom det i hovedsagen omhandlede, med bestemmelserne i tjenesteydelsesdirektivets kapitel III, selv hvis det konstateres, at et sådant tiltag vedrører en fuldstændig intern situation, hvilket de nationale domstole skal efterprøve ( 57 ).

61.

For det andet vil jeg klargøre forholdet mellem tjenesteydelsesdirektivets artikel 9-13 og artikel 15. Jeg skal i den forbindelse nævne, at direktivets artikel 9 forbyder, at medlemsstaterne anvender »tilladelsesordninger«, medmindre sådanne ordninger ikke indebærer en forskelsbehandling, er begrundet i et tvingende alment hensyn og er afpasset efter dette tvingende almene hensyn. Disse betingelser er gengivet i tjenesteydelsesdirektivets artikel 10, stk. 2, og er også indeholdt i direktivets artikel 10, stk. 4, som er blevet fortolket af Domstolen ( 58 ) således, at tilladelsesordninger generelt skal give tjenesteydere mulighed for udøve deres virksomhed på hele det nationale område, medmindre begrænsningen til en bestemt del af dette område overholder principperne om forbud mod forskelsbehandling, er begrundet i et tvingende alment hensyn og er proportionelt. Tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 3, henviser også udtrykkeligt til disse tre betingelser.

62.

Tjenesteydelsesdirektivets artikel 9-13 omhandler specifikt de betingelser, som en national tilladelsesordning skal opfylde, hvorimod spørgsmålet om, hvorvidt nationale krav, herunder territoriale begrænsninger og kvantitative restriktioner, som tjenesteyderne mere generelt pålægges, er forenelige med direktivet, er genstand for direktivets artikel 15, stk. 3. Det er dog klart, at der er et vist overlap mellem de forskellige bestemmelser. Domstolen har fastslået, at en »tilladelsesordning«, som fastsætter en territorial begrænsning af tjenesteydere, der forsøger at fremme deres erhvervsvirksomhed, og som er uforenelig med direktivets artikel 15, stk. 3, heller ikke er tilladt i henhold til artikel 10, stk. 4, i dette direktiv ( 59 ), og omvendt.

63.

I nærværende sag fokuserede procesparterne og de berørte parters indlæg på, hvorvidt en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede er forenelig med tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 3. Jeg koncentrerer mig derfor i de følgende afsnit om, hvorvidt en sådan foranstaltning opfylder kravene i denne bestemmelse.

64.

Jeg vil i denne forbindelse starte med at forklare, hvorfor jeg mener, at denne foranstaltning udgør et krav som omhandlet i direktivets artikel 15, stk. 2, litra a), der medfører en restriktion for etableringsfriheden (1). Jeg vil derefter undersøge, hvorvidt en sådan begrænsning er (i) ikke-diskriminerende, (ii) begrundet i et »tvingende alment hensyn« og (iii) proportionel i forhold til de tre betingelser i tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 3. Jeg vil forklare, hvorfor der efter min opfattelse er tvivl om, hvorvidt en sådan foranstaltning opfylder kravet om »proportionalitet« (2). Jeg vil også sige et par ord om den kendsgerning, at de pågældende kurser udgør tjenesteydelser af almen økonomisk interesse (3).

65.

For at bedømme foreneligheden af en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede med betingelserne i tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 3, skal det først fastslås, hvorvidt en sådan foranstaltning er omfattet af en af kategorierne opregnet i direktivets artikel 15, stk. 2, sammenholdt med artikel 4, nr. 7), som bl.a. bestemmer, at der ved »krav« i dette direktiv forstås »enhver forpligtelse, ethvert forbud, enhver betingelse eller enhver begrænsning, der er fastsat i medlemsstaternes love eller administrative bestemmelser, eller som følger af retspraksis«.

66.

Det forekommer på baggrund af oplysningerne i sagsakterne, at AUDICA’s væsentligste kritik angående den i hovedsagen omhandlede foranstaltning ikke alene vedrører det forhold, at kontrakterne for de pågældende kurser skal tildeles som koncession på offentlige tjenesteydelser; tværtimod retter den sig i det væsentligste mod det forhold, at alene en koncessionsindehaver har ret til at udbyde den pågældende tjenesteydelse i hver enkelt af de fem geografiske områder, som det nationale territorium var blevet opdelt i (med undtagelse af Catalonien og Baskerlandet).

67.

Det skal i den forbindelse anføres, at tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 2, litra a), udtrykkeligt anser »kvantitative eller territoriale begrænsninger« vedrørende udøvelsen af en servicevirksomhed for »krav« i henhold til direktivets artikel 4, nr. 7), og dermed som noget der påvirker tjenesteydernes etableringsfrihed ( 60 ).

68.

Som fastsat i denne bestemmelse forefindes sådanne begrænsninger navnlig i tilfælde, hvor en national foranstaltning fastsætter begrænsninger vedrørende antallet af erhvervsdrivende, som kan etablere sig i en bestemt medlemsstat (eller et bestemt område i en medlemsstat) (kvantitative restriktioner), eller hvor det kræves, at der er en geografisk minimumsafstand mellem tjenesteyderne (territoriale begrænsninger) ( 61 ). Domstolen har fastslået, at en »territorial begrænsning« også er til stede i tilfælde, hvor en national lovgivning begrænser tilladelsen til at handle i sin helhed til et bestemt geografisk område ( 62 ), eller forbyder handel i bestemte geografiske områder ( 63 ).

69.

Den forelæggende ret har i nærværende sag angivet (og alle procesparterne og de berørte parter er enige heri), at det spanske territorium (med undtagelse af Catalonien og Baskerlandet) i henhold foranstaltningen, der er omhandlet i hovedsagen, er opdelt i fem områder, hvor kun én enhed (den koncessionsindehaver, der vælges i proceduren for tildeling af koncession på offentlige tjenesteydelser) har tilladelse til at udbyde kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring i hvert område ( 64 ). Denne enhed har fuldstændig kontrol over det område, der er omfattet af koncessionen på offentlige tjenesteydelser, mens andre tjenesteydere i realiteten har forbud mod at udføre de pågældende tjenesteydelser i det samme område.

70.

Selv hvis en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede ikke udelukker en tjenesteyder fra at deltage i proceduren for tildeling af den offentlige koncession for kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring på markedet, begrænser den stadig, hvor mange tjenesteydere, der kan udøve denne rettighed (en i hver af de fem fastlagte geografiske områder) og hvor.

71.

Det følger efter min opfattelse heraf, at en sådan foranstaltning udgør både en kvantitativ og en territorial begrænsning som omhandlet i tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 2, litra a) ( 65 ). Den begrænser som sådan etableringsfriheden og er kun tilladt, hvis den opfylder betingelserne i direktivets artikel 15, stk. 3, som jeg nu vil behandle.

72.

Tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 3, opregner tre betingelser, som skal være opfyldt for, at en »restriktion« kan tillades. Bestemmelsen kræver nærmere bestemt, at en sådan restriktion: (i) ikke er diskriminerende på grundlag af nationalitet [artikel 15, stk. 3, litra a)], (ii) er nødvendig (altså, at den er begrundet i et tvingende alment hensyn) [artikel 15, stk. 3, litra b)], og (iii) er proportionel [artikel 15, stk. 3, litra c)].

73.

I nærværende sag er der ikke megen tvivl om, at de to første betingelser er opfyldt.

74.

Det står således i første omgang klart for mig, at en begrænsning som den i hovedsagen omhandlede ikke udgør diskrimination på grundlag af nationalitet [artikel 15, stk. 3, litra a)] (den første betingelse).

75.

Jeg mener for det andet, at en sådan begrænsning er begrundet i et tvingende alment hensyn som omhandlet i tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 3, litra b), sammenholdt med direktivets artikel 4, nr. 8) (den anden betingelse).

76.

Jeg gør i den forbindelse opmærksom på, at de begrundelser, som den spanske regering har fremsat ved den nationale domstol for alene at tillade en enhed at udbyde de pågældende tjenesteydelser i hver af de fem geografiske områder, er, at denne begrænsning er nødvendig for at sikre, at kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring er tilgængelige på hele det pågældende territorium. Ifølge de spanske myndigheder bidrager en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede til effektiv træning af førere, der har begået trafikforseelser, idet den skaber geografisk adgang til kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring. Foranstaltningen bidrager dermed til trafiksikkerhed.

77.

I henhold til tjenesteydelsesdirektivets artikel 4, nr. 8), sammenholdt med 40. betragtning til direktivet, udgør »trafiksikkerhed« et af de tvingende almene hensyn, der kan begrunde begrænsninger af etableringsfriheden. Efter min opfattelse opfylder en foranstaltning, der har til formål at forbedre trafiksikkerheden, som den i hovedsagen omhandlede, derfor betingelsen i direktivets artikel 15, stk. 3, litra b).

78.

Spørgsmålet om, hvorvidt en sådan foranstaltning opfylder den tredje betingelse, er mere udfordrende [betingelsen fastsat i tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 3, litra c)] (proportionalitet). Jeg henleder i den forbindelse opmærksomheden på, at en foranstaltning for at opfylde kravet om proportionalitet for det første skal være hensigtsmæssig eller i henhold til ordlyden af tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 3, litra c), sikre opfyldelsen af det tilsigtede mål. For det andet må foranstaltningen ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål. Hvis der er et valg mellem forskellige foranstaltninger til at nå det pågældende mål, skal det middel vælges, som er mindst indgribende i forhold til etableringsfriheden, der sikres i direktivet ( 66 ).

79.

I henhold til Domstolens faste retspraksis tilkommer det i sidste ende den nationale ret, som er den eneste, der har kompetence til at vurdere de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen, at fastslå, om en foranstaltning opfylder disse to krav ( 67 ). Med henblik på at give den forelæggende ret et fyldestgørende svar er Domstolen imidlertid kompetent til på grundlag af det i hovedsagen oplyste samt de for Domstolen indgivne skriftlige og mundtlige indlæg at vejlede denne ret på en sådan måde, at denne kan træffe afgørelse ( 68 ).

80.

Med hensyn til det første krav skal det anføres, at Domstolen tidligere har konstateret, at foranstaltninger, der udgør en territorial begrænsning, kan være hensigtsmæssige med henblik på at sikre opfyldelsen af det tilsigtede mål, hvis formålet er at tilpasse befolkningens behov, dække hele området eller tage hensyn til geografisk isolerede eller på anden måde dårligere stillede regioner ( 69 ).

81.

Jeg er på baggrund af denne retspraksis enig med CNAE m.fl. samt den spanske regering i, at i det omfang en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede sikrer, at der er mindst en operatør med ansvar for at udføre aktiviteten i hver af de fem områder, bidrager dette til at sikre, at førere har adgang til træningscentre på hele det pågældende område, herunder områder, der er dårligere stillet eller mindre attraktive. En sådan foranstaltning er derfor egnet til at nå det forfulgte mål (hvilket er at forbedre »trafiksikkerhed« ved at sikre adgang til træningscentre for førere, der har fået klip i kørekortet).

82.

Hvad angår det andet krav (altså spørgsmålet om, hvorvidt en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det tilsigtede mål) må jeg imidlertid indrømme, at jeg er i tvivl.

83.

Inden for rammerne af hovedsagen skal hele det spanske territorium, med undtagelse af Catalonien og Baskerlandet, ganske vist opdeles i blot fem områder. Det er muligt, at der alene er en tjenesteyder i hver af de fem områder. Dette betyder, at højst fem tjenesteydere udbyder den pågældende tjenesteydelse.

84.

Dette er efter min opfattelse en ret væsentlig begrænsning i antallet af tjenesteydere, og det er ikke klart, hvorfor en opdeling af det pågældende territorium i alene fem (store) områder skulle være den mindst indgribende i forhold til at opnå en rimelig geografisk fordeling af testcentre. Uden yderligere krav, f.eks. vedrørende minimums- eller maksimumsafstand mellem to centre eller antallet af centre afhængig af befolkningsstørrelse, er det efter min opfattelse meget muligt, at hver koncessionsindehaver alene udbyder de pågældende tjenesteydelser i de dele af området, hvor det er mest rentabelt, og ikke i de mindre attraktive dele af området.

85.

Det fremgår af sagsakterne, og i særdeleshed af AUDICA’s skriftlige indlæg, at udbudsmaterialet og udbudsspecifikationen (cahier des charges) indeholder sådanne yderligere betingelser, f.eks. angående antallet af testcentre, der skal oprettes i hvert område på baggrund af befolkningsstørrelse. Efter min opfattelse er det mere disse krav end opdelingen af det pågældende territorium i fem områder og den tilsvarende begrænsning af antallet a tjenesteydere, der hindrer operatører fra at fokusere deres aktiviteter alene i områder, der opfattes som attraktive, hvilket vil tilgodese indbyggerne i disse områder og være til skade for indbyggerne i mindre attraktive områder, der har ringere adgang til disse tjenesteydelser ( 70 ).

86.

Alt taget i betragtning mener jeg, at såfremt det pågældende territorium var blevet opdelt i et større antal af (mindre) geografiske områder (mere end fem), ville dette ikke alene sikre tilstrækkelig adgang til kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring på hele det pågældende territorium, men også ipso facto tillade et større antal koncessionsindehavere på offentlige tjenesteydelser at udbyde deres tjenesteydelser på hele dette territorium. Jeg mener derfor, at der er mindre indgribende foranstaltninger, der kan sikre virkeliggørelsen af formålet af almen interesse, der søges opnået, som omhandlet i tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 3, litra c).

87.

Jeg er på baggrund af ovenstående betragtninger af den opfattelse, at en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede ikke opfylder den tredje betingelse i tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 3, eftersom den går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det forfulgte mål.

88.

En sådan foranstaltning bør derfor efter min opfattelse erklæres uforenelig med denne bestemmelse i tjenesteydelsesdirektivet. På baggrund af de betragtninger, som jeg beskrev i punkt 62 ovenfor, mener jeg, at artikel 10, stk. 4, i dette direktiv er til hinder for en sådan foranstaltning.

89.

Efter at være nået frem til denne konklusion vil jeg fremhæve, at man efter min opfattelse ikke bør gå så vidt som til at sige, at den pågældende tjenesteydelse ikke bør udbydes som koncession på offentlige tjenesteydelser. Jeg mener, at det er muligt at bibeholde forpligtelsen til, at de pågældende kontrakter som et grundlæggende princip tildeles som koncession på offentlige tjenesteydelser, samtidig med at det tillades, at et større antal koncessionsindehavere deltager i denne aktivitet.

90.

Konkret er jeg af den opfattelse, at de retlige rammer for udbud af de pågældende kurser – i modsætning til, hvad AUDICA har gjort gældende – ikke behøver at svare til dem, som findes for kurser med henblik på i første omgang at erhverve et kørekort, der er genstand for en tilladelsesordning, men ikke en koncession på offentlige tjenesteydelser.

91.

Jeg kan i denne forbindelse tilslutte mig den spanske regerings betragtninger angående grundene til, at disse to aktiviteter bør behandles forskelligt. Den spanske regering har (efter min opfattelse overbevisende) argumenteret for, at de kurser, der udbydes med henblik på erhvervelse af kørekort, i to henseender adskiller sig fra de kurser, der er rettet mod at give førere mulighed for at generhverve klip i kørekortet: For det første er de ikke rettet mod personer, der har begået trafikforseelser, og for det andet finder de sted inden en prøve, der administreres direkte af de pågældende offentlige myndigheder, hvilket betyder, at disse myndigheder kan udøve kontrol med hensyn til, hvorvidt der skal udstedes et kørekort. Der findes ingen tilsvarende prøve for generhvervelse af klip i kørekortet, som blev mistet som følge af trafikforseelser. Det er derfor, at det er nødvendigt for offentlige myndigheder at udøve større kontrol med udbud af de pågældende kurser.

92.

Jeg vil tilføje, at den måde, hvorpå de to forskellige tjenesteydelser organiseres i en medlemsstat, under alle omstændigheder efter min opfattelse primært er forbundet med et spørgsmål om sammenhæng i den nationale retsorden. Der tages ikke stilling til, hvorvidt en foranstaltning, der alene angår en af disse to tjenesteydelser, er forenelig med betingelserne i tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 3.

93.

Som en afsluttende kommentar vil jeg forklare, hvorfor jeg mener, at det forhold, at udbud af de pågældende kurser kan betegnes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse som omhandlet i artikel 14 TEUF og artikel 106, stk. 2, TEUF ( 71 ), ikke påvirker den konklusion, som jeg netop er kommet frem til angående foreneligheden af en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede med tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 3.

94.

Det skal herved for det første anføres, at tjenesteydelser for så vidt angår tjenesteydelsesdirektivet kun betragtes som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, hvis de udføres for at varetage en »særlig opgave af almen interesse, som tjenesteyderen har fået overdraget af den pågældende medlemsstat« ( 72 ). Det påhviler medlemsstaterne at godtgøre, at der foreligger en sådan »særlig opgave«. Medlemsstaterne har en vid skønsbeføjelse til at fastlægge rækkevidden og tilrettelæggelsen af deres tjenesteydelser af almen økonomisk interesse under særlig hensyntagen til egne indenrigspolitiske mål ( 73 ).

95.

For det andet skal det nævnes, at hvis de nationale retter skulle fastslå, at udbud af de pågældende kurser udgør tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, ville en sådan tjenesteydelse være omfattet af anvendelsesområdet for tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 4 ( 74 ), med det resultat, at spørgsmålet om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede foranstaltning er forenelig med EU-retten, skulle bedømmes i lyset af den særlige regel i denne bestemmelse.

96.

Denne særlige regel bestemmer i det væsentlige, at tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 1-3, kun finder anvendelse på lovgivningen om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, hvis anvendelsen af disse stykker ikke retligt eller faktisk hindrer de berørte tjenesteydere i at udføre den særlige opgave, der er tillagt dem ( 75 ).

97.

Domstolen har præciseret, at det følger af ordlyden af denne bestemmelse, at tjenesteydelser af almen økonomisk interesse ikke automatisk er udelukket fra anvendelsesområdet for tjenesteydelsesdirektivets artikel 15 ( 76 ). Domstolen har dog også fastslået, at i tilfælde, hvor direktivets artikel 15, stk. 4 finder anvendelse, skal stk. 1-3, i denne bestemmelse fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter en territorial begrænsning for en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, for så vidt som denne begrænsning (i) er nødvendig for udførelse af bestemte opgaver under økonomisk rentable vilkår og (ii) står i et rimeligt forhold til denne udførelse ( 77 ).

98.

Jeg forstår den første af disse to betingelser således, at kravene i tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 1-3, ikke skal finde anvendelse i tilfælde, hvor dette ville forhindre de opgaver, der betegnes som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, i at blive udført under økonomisk rentable vilkår.

99.

Hvis det fastslås, at udbud af de pågældende kurser er en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, vil det i nærværende sag være op til den forelæggende ret at foretage denne bedømmelse. Når dette er sagt, er jeg tilbøjelig til at give den tjekkiske regering ret i, at anvendelsen af tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 1-3, ikke er til hinder for udførelsen af den særlige opgave, der er omhandlet i hovedsagen.

100.

Som jeg har antydet i punkt 86 ovenfor, er jeg således af den opfattelse, at en opdeling af det pågældende territorium i et større antal (mindre) områder end de fem eksisterende geografiske områder (hvilket potentielt vil lede til et større antal koncessionsindehavere på det pågældende territorium), ville bidrage til udbud af de omhandlede tjenesteydelser i mindre attraktive områder. Dette leder mig til at konkludere, at den opdeling af territoriet og den kvantitative restriktion, der følger af en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede, ikke er nødvendig for udførelsen af de bestemte opgaver i denne sag under økonomisk rentable vilkår, tværtimod.

101.

På baggrund af disse betragtninger er jeg af den opfattelse, at den omstændighed, at den aktivitet, der er omhandlet i hovedsagen, kan karakteriseres som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, ikke på nogen måde bør påvirke anvendelsen af tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 1-3, i denne sag.

102.

Jeg foreslår på baggrund af det ovenstående, at Domstolen besvarer det af Tribunal Supremo (Spanien) forelagte spørgsmål som følger: