–

Sense Visuele Communicatie en Handel vof, ligeledes benævnt De Scharrelderij, ved P. Heida og L. Rensema,

–

den nederlandske regering ved M.K. Bulterman og C.S. Schillemans, som befuldmægtigede,

–

den spanske regering ved J. Rodríguez de la Rúa Puig, som befuldmægtiget,

–

Europa-Kommissionen ved A. Sauka og C. Zois, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af de generelle principper i EU-retten, navnlig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

2

Denne anmodning er indgivet inden for rammerne af en tvist mellem Sense Visuele Communicatie en Handel vof, ligeledes benævnt De Scharrelderij (herefter »Sense«), og Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministeren for landbrug, natur og fødevarekvalitet, Nederlandene) (herefter »ministeren«) vedrørende erstatning for den skade, som førstnævnte angiveligt har lidt som følge af de urigtige oplysninger, som Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (den nederlandske erhvervsstyrelse) (herefter »RVO«) meddelte Sense vedrørende anvendelsen af bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 af 17. december 2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landsbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 637/2008 og Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 (EUT 2013, L 347, s. 608, berigtiget i EUT 2016, L 130, s. 8).

3

Artikel 30, stk. 1, 4, 6 og 11, i forordning nr. 1307/2013 bestemmer:

»1.   Hver medlemsstat opretter en national reserve. Med henblik herpå foretager medlemsstaterne i det første år for gennemførelsen af grundbetalingsordningen en lineær procentuel nedsættelse af loftet for grundbetalingsordningen på nationalt plan.

[…]

4.   Medlemsstaterne tildeler betalingsrettigheder fra deres nationale eller regionale reserver i overensstemmelse med objektive kriterier og på en måde, så der sikres ligebehandling af landbrugerne, og så markeds- og konkurrenceforvridning undgås.

[…]

6.   Medlemsstaterne bruger deres nationale eller regionale reserver til at tildele betalingsrettigheder som en prioritet til unge landbrugere og til landbrugere, der indleder en landbrugsaktivitet.

[…]

11.   I denne artikel forstås ved:

[…]«

4

Denne forordnings artikel 50, stk. 2, har følgende ordlyd:

»I dette kapitel forstås ved »unge landbrugere« fysiske personer:

5

Artikel 2.1 i Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (ministeriel forordning til gennemførelse af ordningerne om direkte betaling og krydsoverensstemmelse i den fælles landbrugspolitik) i den udgave, der var gældende på tidspunktet for tvisten i hovedsagen, bestemte:

»1.   Ministeren tildeler efter ansøgning landbrugeren betalingsrettigheder i henhold til […] artikel 30, stk. 4, i [forordning nr. 1307/2013].

2.   Ministeren tildeler direkte betalinger inden for:

[…]«

6

Bekendtgørelsens artikel 4.2 havde i den udgave, der var gældende på tidspunktet for tvisten i hovedsagen, følgende ordlyd:

»1.   En landbruger, som gør krav på direkte betalinger som de af artikel 2.1, stk. 2, omhandlede, anvender en enkelt ansøgning til ansøgningen om betalingsrettigheder samt aktivering af betalingsrettigheder og til ansøgningen om betalinger.

[…]

3.   Medmindre artikel 12, stk. 1, i [Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til forordning [nr. 1306/2013] for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, betingelserne for afslag eller tilbagetrækning af betalinger og administrative sanktioner vedrørende direkte betalinger, støtte til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse(EUT 2014, L 181, s. 48)] finder anvendelse, indgives enkeltansøgningen til ministeren i perioden fra den 1. marts til den 15. maj.«

7

Sense er et ansvarligt interessentskab med to partnere, A og B, der har haft en bedrift med produktion af slagtesvin siden 2017. A fyldte 41 år den 21. januar 2018.

8

Sense rettede henvendelse til RVO, som er det organ, der har ansvar for gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik i Nederlandene, om muligheden for at opnå tildeling af betalingsrettigheder fra Nationale reserve voor jonge landbouwers (den nationale reserve for unge landbrugere, Nederlandene) (herefter »den nationale reserve«). Ved telefonsamtaler, som fandt sted den 15. marts 2018, den 5. april 2018 og den 9. januar 2019, meddelte RVO’s medarbejdere interessentskabet, at det kunne få tildelt betalingsrettigheder fra denne nationale reserve, eftersom A var yngre end 41 år på et bestemt tidspunkt i 2018. Denne oplysning blev bekræftet ved en e-mail, som en af RVO’s medarbejdere tilsendte Sense den 15. januar 2019.

9

Den 5. april 2018 indgav Sense en kombineret erklæring, hvori interessentskabet for det første ansøgte om tildeling af betalingsrettigheder fra den nationale reserve, eftersom A var en ung landbruger, og for det andet om udbetaling af betalingsrettighederne, af den grønne betaling og af den yderligere betaling til unge landbrugere.

10

Ved afgørelser af 2. og 4. januar 2019 gav ministeren afslag på disse ansøgninger.

11

Sense klagede over disse afgørelser, hvilke klager blev afvist af ministeren den 22. marts 2019. Ifølge ministeren havde Sense ikke ret til tildeling af betalingsrettigheder fra den nationale reserve. Eftersom A var over 40 år i 2018, opfyldte hun ikke aldersbetingelsen i artikel 50, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1307/2013. Da Sense ikke havde betalingsrettigheder pr. 15. maj 2018, kunne det ikke få udbetalt betalingsrettighederne, den grønne betaling og den yderligere betaling til unge landbrugere.

12

Sense har anlagt sag ved den forelæggende ret, College van Beroep voor het bedrijfsleven (ret i første instans i sager om handel og industri, Nederlandene), med påstand om annullation af afgørelsen af 22. marts 2019 og om erstatning for den økonomiske skade, interessentskabet har lidt.

13

Den forelæggende ret har præciseret, at genstanden for tvisten i hovedsagen ikke er tildelingen af betalingsrettigheder fra den nationale reserve, men spørgsmålet om, hvorvidt ministeren handlede i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ved ikke at tilbyde Sense erstatning.

14

Det står i denne henseende fast, at Sense i 2018 ikke kunne få tildelt betalingsrettigheder fra den nationale reserve, for så vidt som A, der var registreret som ung landbruger, ikke opfyldte aldersbetingelsen i artikel 50, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1307/2013.

15

Når dette er sagt, er det den forelæggende rets opfattelse, at de oplysninger, som RVO meddelte Sense under telefonsamtalerne den 15. marts og den 5. april 2018, med rimelighed kunne få interessentskabet til at tro, at det kunne opnå en sådan tildeling, selv om A fyldte 41 år i 2018. På grundlag af disse oplysninger ansøgte Sense om tildeling af betalingsrettigheder fra den nationale reserve for 2018 og afstod fra at købe betalingsrettigheder. Interessentskabet fik derfor ikke udbetalt grundbetaling og grøn betaling for 2018, selv om det kunne have været indrømmet disse betalinger, hvis det havde købt betalingsrettigheder. Sense led således en skade svarende til fortabelsen af disse betalinger, med fradrag for omkostningerne til køb af betalingsrettighederne.

16

Den forelæggende ret har fremhævet, at det ved EU-retten anerkendte princip om beskyttelse af den berettigede forventning skal anvendes, eftersom tildelingen af betalingsrettigheder og udbetalingen af direkte betalinger henhører under den direkte anvendelse af EU-retten. Det fremgår af Domstolens praksis, at dette princip ikke kan påberåbes over for en præcis bestemmelse i EU-retten. Eftersom artikel 50, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1307/2013 er en præcis bestemmelse, kunne adfærden hos RVO’s medarbejdere ikke give Sense en berettiget forventning om en behandling, der strider mod EU-retten.

17

Nævnte ret har af Domstolens praksis udledt, at eftersom medlemsstaterne i forbindelse med anvendelsen af EU-retten har pligt til at overholde princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som er anerkendt i EU-retten, er der ingen mulighed for desuden at anvende princippet om beskyttelse af den berettigede forventning som anerkendt i national ret. Sense kan således ikke påberåbe sig dette princip med henblik på at få tildelt betalingsrettigheder fra den nationale reserve.

18

Det er derimod uklart, om nævnte retspraksis ligeledes indebærer, at Sense heller ikke i medfør af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som er anerkendt i national ret, kan opnå erstatning for den skade, som interessentskabet har lidt som følge af, at det på grundlag af de urigtige oplysninger, det blev meddelt, ansøgte om tildeling af betalingsrettigheder fra den nationale reserve i stedet for at købe sådanne rettigheder. Ifølge den forelæggende ret har Domstolen endnu ikke truffet afgørelse om et sådant spørgsmål.

19

På denne baggrund har College van Beroep voor het bedrijfsleven (ret i første instans i sager om handel og industri) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Er EU-retten til hinder for, at det på grundlag af det nationalretlige princip om beskyttelse af den berettigede forventning afgøres, om et nationalt forvaltningsorgan i strid med en EU-retlig bestemmelse har skabt en forventning og således efter national ret har handlet uretmæssigt ved ikke at erstatte den skade, som den retsundergivne som følge heraf har lidt, når den retsundergivne ikke kan påberåbe sig det EU-retlige princip om beskyttelse af den berettigede forventning, fordi der er tale om en præcis EU-retlig bestemmelse?«

20

Sense har bestridt, at anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling. Interessentskabet nærer for det første i det væsentlige tvivl om, hvorvidt den forelæggende rets henvisninger til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er relevante, eftersom det i henhold til Domstolens praksis står fast, at der ikke kan udledes nogen ret af den forventning, som den nationale forvaltningsmyndighed har skabt i strid med EU-retten. For det andet har det anført, at den forelæggende ret har undladt at henvise til proportionalitetsprincippet, som imidlertid kan danne grundlag for dets erstatning for den angivelige skade.

21

Det følger af Domstolens faste praksis, at det inden for rammerne af det samarbejde, der i medfør af artikel 267 TEUF er indført mellem Domstolen og de nationale retter, udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, som den forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom (jf. i denne retning dom af 1.10.2019, Blaise m.fl., C-616/17, EU:C:2019:800, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis, og af 16.10.2019, Agrárminiszter, C-490/18, EU:C:2019:863, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).

22

Det følger heraf, at der gælder en formodning for, at de spørgsmål om en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret har stillet på det retlige og faktiske grundlag, som den har fastlagt inden for sit ansvarsområde, er relevante, hvorfor det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve rigtigheden heraf. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er hypotetisk, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (jf. i denne retning dom af 1.10.2019, Blaise m.fl., C-616/17, EU:C:2019:800, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis, og af 16.10.2019, Agrárminiszter, C-490/18, EU:C:2019:863, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).

23

I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den forelæggende ret nærer tvivl om fortolkningen af almindelige principper i EU-retten, nærmere bestemt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, med henblik på at afgøre, om dette princip er til hinder for, at en borger alene kan påberåbe sig det princip om beskyttelse af den berettigede forventning, der er anerkendt i national ret.

24

Anmodningen om præjudiciel afgørelse kan følgelig antages til realitetsbehandling.

25

Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EU-retten, og særligt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, skal fortolkes således, at EU-retten og dette princip er til hinder for, at en borger i medfør af det princip om beskyttelse af den berettigede forventning, der er anerkendt i national ret, og alene i henhold til denne ret, opnår erstatning for en skade, der følger af den urigtige fortolkning, som en national myndighed har givet af en præcis bestemmelse i EU-retten.

26

Det skal bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning indgår i Unionens retsorden, og at alle nationale myndigheder, der skal anvende EU-retten, skal overholde dette (jf. i denne retning dom af 26.4.1988, Krücken, 316/86, EU:C:1988:201, præmis 22, og af 7.8.2018, Ministru kabinets, C-120/17, EU:C:2018:638, præmis 48).

27

Det følger heraf, at de nationale myndigheder ved gennemførelsen af bestemmelserne i forordning nr. 1307/2013 har pligt til at overholde princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

28

Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kan ifølge Domstolens faste praksis ikke påberåbes over for en præcis bestemmelse i en EU-retsakt, og den omstændighed, at en national myndighed, der anvender EU-retten, har handlet i strid hermed, kan ikke skabe en berettiget forventning hos en erhvervsdrivende om en behandling, der strider mod EU-retten (dom af 26.4.1988, Krücken, 316/86, EU:C:1988:201, præmis 24, af 20.6.2013, Agroferm, C-568/11, EU:C:2013:407, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis, og af 20.12.2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C-516/16, EU:C:2017:1011, præmis 69).

29

En borger kan således ikke påberåbe sig det EU-retlige princip om beskyttelse af den berettigede forventning eller det tilsvarende princip i national ret med henblik på at blive indrømmet en fordel, der er i strid med en præcis bestemmelse i EU-retten.

30

Påberåbelsen af det princip om beskyttelse af den berettigede forventning, der er anerkendt i national ret, med henblik på at opnå en fordel, der strider mod EU-retten, kan nemlig, som generaladvokaten har anført i punkt 27-30 i forslaget til afgørelse, rejse tvivl om EU-rettens forrang og effektive og ensartede anvendelse i alle medlemsstaterne, skabe fordrejning af konkurrencevilkårene mellem disse inden for det indre marked samt skade Unionens finansielle interesser, når den pågældende fordel finansieres af Unionens budget.

31

I det foreliggende tilfælde fremgår det af den forelæggende rets forklaringer, at Sense for 2018 ansøgte om tildeling af betalingsrettigheder fra den nationale reserve for »unge landbrugere« som omhandlet i artikel 50, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013.

32

I henhold til denne bestemmelse er kvalificeringen af en landbruger som »ung landbruger« navnlig underlagt en aldersbetingelse, hvorefter denne kvalificering er forbeholdt unge fysiske personer, »som ikke er ældre end 40 år i det år«, hvor den første ansøgning i henhold til grundbetalingsordningen eller den generelle arealbetalingsordning indgives.

33

Det følger således utvetydigt af nævnte bestemmelses ordlyd, at denne aldersbetingelse kræver, at den pågældende på intet tidspunkt i året for den første ansøgning fylder 41 år.

34

Som den forelæggende ret, parterne i hovedsagen og de berørte parter, der har afgivet bemærkninger for Domstolen, i øvrigt har anført, udgør artikel 50, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1307/2013, for så vidt som denne bestemmelse fastsætter en aldersbetingelse, dermed en præcis bestemmelse i EU-retten som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 28.

35

Det følger heraf, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke kan påberåbes af en landbruger, der ikke opfylder aldersbetingelsen i artikel 50, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1307/2013, i forhold til denne bestemmelse med henblik på tildeling af betalingsrettigheder fra den nationale reserve og udbetalinger i henhold til sådanne rettigheder.

36

EU-retten er dog ikke til hinder for, at en sådan landbruger med et erstatningssøgsmål, der alene er anlagt i henhold til national ret, ikke søger at opnå en fordel, der er i strid med EU-retten, men derimod erstatning for den skade, som den nationale myndighed, der har ansvar for gennemførelsen af bestemmelserne i forordning nr. 1307/2013, angiveligt har forvoldt ved en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, for så vidt som denne myndighed gav landbrugeren urigtige oplysninger om fortolkningen af disse bestemmelser (jf. analogt dom af 27.9.1988, Asteris m.fl., 106/87-120/87, EU:C:1988:457, præmis 19 og 20, og af 16.7.1992, Belovo, C-187/91, EU:C:1992:333, præmis 20).

37

Betingelserne for at tildele unge landbrugere betalingsrettigheder fra den nationale reserve og for at tildele betalinger i henhold til sådanne betalingsrettigheder reguleres nemlig af bestemmelserne i forordning nr. 1307/2013, hvorimod et sådant erstatningssøgsmål alene er støttet på national ret i den berørte medlemsstat.

38

Det kan ikke anses for at være i strid med EU-retten, at der i national ret på området for erstatning for en skade forvoldt af en adfærd, der kan tilregnes den nationale myndighed med ansvar for gennemførelsen af EU-retten, tages hensyn til det princip om beskyttelse af den berettigede forventning, som er anerkendt i national ret.

39

Når dette er sagt, kræver princippet om, at anvendelsen af den nationale lovgivning ikke må skade EU-rettens anvendelse og effektivitet, at Den Europæiske Unions interesser tilgodeses fuldt ud ved anvendelsen af det princip om beskyttelse af den berettigede forventning, som er anerkendt i national ret (jf. analogt dom af 13.3.2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening m.fl., C-383/06 – C-385/06, EU:C:2008:165, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).

40

Dette indebærer, som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 36-44 i forslaget til afgørelse, at den erstatning, der kan opnås efter et sådant søgsmål i henhold til national ret, ikke må svare til tildelingen af en fordel, der er i strid med EU-retten, at den ikke må belaste Unionens budget, og at den ikke må kunne medføre fordrejning af konkurrencevilkårene mellem medlemsstaterne.

41

Uden at det har indvirkning på den forelæggende rets bedømmelse af disse betingelser med henblik på tvisten i hovedsagen, skal det bemærkes, at de nævnte betingelser synes opfyldt med hensyn til et erstatningssøgsmål, som på de omstændigheder, der er anført i denne doms præmis 36, alene tilsigter erstatning for en skade, der i det væsentlige svarer til størrelsen af de direkte udbetalinger, som en landbruger kunne være blevet indrømmet, hvis vedkommende havde købt betalingsrettigheder, med fradrag for omkostningerne til køb af disse betalingsrettigheder, når landbrugeren har afstået fra at foretage et sådant køb som følge af urigtige oplysninger afgivet af den kompetente nationale myndighed.

42

Som den nederlandske regering og Europa-Kommissionen har fremhævet, og som generaladvokaten har anført i punkt 39 i forslaget til afgørelse, er enhver erstatning som følge af et erstatningssøgsmål, der er anlagt i henhold til national ret og beror på en national myndigheds uretmæssige adfærd, endvidere alene dækket af det nationale budget. Et sådant søgsmål kan således ikke skade Den Europæiske Unions budget eller dennes finansielle interesser.

43

Et sådant søgsmål kan således opfylde de tre betingelser, der er anført i denne doms præmis 40, når det hverken kan føre til tildeling af betalingsrettigheder fra den nationale reserve i medfør af forordning nr. 1307/2013 eller til indrømmelse af betaling i henhold til denne forordning, og når søgsmålet på ingen anden måde påvirker Unionens finansielle interesser.

44

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at EU-retten, og særligt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, skal fortolkes således, at EU-retten og dette princip ikke er til hinder for, at en borger i medfør af det princip om beskyttelse af den berettigede forventning, der er anerkendt i national ret, og alene i henhold til denne ret, opnår erstatning for en skade, der følger af den urigtige fortolkning, som en national myndighed har givet af en præcis bestemmelse i EU-retten, forudsat at denne erstatning ikke svarer til tildelingen af en fordel, der er i strid med EU-retten, ikke belaster Unionens budget og ikke kan medføre fordrejning af konkurrencevilkårene mellem medlemsstaterne.

45

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

EU-retten, og særligt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, skal fortolkes således, at EU-retten og dette princip ikke er til hinder for, at en borger i medfør af det princip om beskyttelse af den berettigede forventning, der er anerkendt i national ret, og alene i henhold til denne ret, opnår erstatning for en skade, der følger af den urigtige fortolkning, som en national myndighed har givet af en præcis bestemmelse i EU-retten, forudsat at denne erstatning ikke svarer til tildelingen af en fordel, der er i strid med EU-retten, ikke belaster Den Europæiske Unions budget og ikke kan medføre fordrejning af konkurrencevilkårene mellem medlemsstaterne.