27.10.2005   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 267/16

1.1

Den 22. september 2004 forelagde Kommissionen sit »Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2003/88/EF om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden«.  (1)

1.2

Kommissionen begrunder for det første sit ændringsforslag med, at behovet for fornyet behandling fremgår af direktivet selv. Der er nemlig to af direktivets bestemmelser, der stiller krav om fornyet behandling inden 23. november 2003. Disse bestemmelser drejer sig om afvigelse fra referenceperioden i forbindelse med anvendelse af artikel 6 (maksimal ugentlig arbejdstid) og om muligheden for at undlade at anvende artikel 6, forudsat den pågældende arbejdstager erklærer sig indforstået med det (artikel 22 om individuel »opt-out«). For det andet konstaterer Kommissionen, at Europa-Domstolens fortolkning af direktivet har haft indvirkninger på begrebet »arbejdstid« og dermed på væsentlige bestemmelser i direktivet, som derfor må tages op til behandling.

1.3

Den traktatfæstede dobbelte høring af arbejdsmarkedets parter endte med, at de undlod at følge Kommissionens opfordring til at indlede forhandlinger om spørgsmålet. I stedet anmodede de Kommissionen om at udarbejde et direktivforslag.

1.4

Kommissionen giver udtryk for, at der er brug for en afbalanceret løsning, som dækker de afgørende problemer, der blev forelagt arbejdsmarkedsparterne til udtalelse, og at løsningen skal opfylde en række kriterier. Den skal således

1.5

Det er Kommissionens opfattelse, at der med det foreliggende forslag er taget hensyn til disse kriterier.

2.1.1

Definitionen af arbejdstid ændres ikke. Der indføres to nye definitioner, nemlig »vagtperiode« og »inaktiv del af vagtperioden«. Ved sidstnævnte forstås det tidsrum, hvori arbejdstageren har vagt, »men ikke anmodes af arbejdsgiveren om at udføre sin beskæftigelse eller sine opgaver« (artikel 2, pkt. 1b).

2.1.2

Samtidig bestemmes det, at den inaktive del af vagtperioden ikke betragtes som arbejdstid, »medmindre andet følger af national lovgivning eller, i overensstemmelse med national lovgivning og/eller praksis, kollektiv overenskomst eller aftale mellem arbejdsmarkedets parter« (artikel 2a).

2.2.1

Referenceperioden i forbindelse med maksimal ugentlig arbejdstid i henhold til artikel 6 begrænses i princippet fortsat til »ikke over fire måneder«. Men der foreslås en tilføjelse gående ud på, at medlemsstaterne »af objektive eller tekniske grunde eller af hensyn til arbejdets tilrettelæggelse ved lovgivning eller administrative bestemmelser (kan) udvide denne referenceperiode til 12 måneder« (artikel 16, litra b). Dog skal de almindelige principper for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed overholdes, de berørte arbejdsmarkedsparter høres og arbejdsmarkedsdialogen søges fremmet.

2.2.2

Hvad angår afvigelser fra referenceperioden i forbindelse med den maksimale ugentlige arbejdstid, som indføres ved kollektive overenskomster, bortfalder den hidtidige grænse på seks måneder. Men medlemsstaterne kan tillade, at der af objektive og tekniske grunde samt af hensyn til arbejdets tilrettelæggelse »ved kollektive overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter fastsættes referenceperioder for den maksimale ugentlige arbejdstid, som under ingen omstændigheder må overstige 12 måneder« (artikel 19). I den forbindelse skal de almindelige principper for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed overholdes.

2.2.3

Ifølge direktivets art. 3 og 5 skal der gives en daglig hviletid på 11 sammenhængende timer inden for hver 24-timersperiode og, ud over denne daglige hviletid på 11 timer, en ugentlig hviletid på 24 timer for hver syvdagesperiode. Hvis der afviges herfra, skal arbejdstagerne have tilsvarende kompenserende hvileperioder. Hvad angår disse muligheder for at afvige fra direktivets minimumsbestemmelser i forbindelse med visse aktiviteter og visse arbejdstagergrupper, bl. a. inden for sundhedssektoren, præciseres det, at fristen for ydelse af tilsvarende kompenserende hvileperioder er »højst 72 timer« (artikel 17, stk. 2).

2.3.1

Ifølge det gældende direktiv har medlemsstaterne mulighed for på visse betingelser at undlade at anvende artikel 6 om maksimal ugentlig arbejdstid, forudsat arbejdstageren erklærer sig indforstået hermed. Ændringsforslaget fastholder denne mulighed for individuel opt-out, men stiller udtrykkeligt den betingelse, at den skal være godkendt i en kollektiv overenskomst. Hvis der ikke findes nogen kollektiv overenskomst, og der heller ikke er nogen personalerepræsentation i virksomheden, skal det fortsat være muligt at undlade at anvende artikel 6 om maksimal ugentlig arbejdstid efter individuel aftale med arbejdstageren. De almindelige principper for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed skal overholdes.

2.3.2

I forhold til det gældende direktiv er der følgende nye betingelser for anvendelse af individuel opt-out:

2.3.3

Ændringsforslaget stiller krav om, at Kommissionen senest fem år efter direktivets ikrafttræden forelægger en gennemførelsesrapport, navnlig om individuel opt-out.

3.1

De europæiske arbejdsmarkedsparter har ikke gjort brug af deres mulighed for at indgå en aftale i medfør af EF-traktatens artikel 139, da deres standpunkter i forbindelse med revisionen af direktivet ligger fjernt fra hinanden. De divergerende standpunkter skildres i begrundelsen i Kommissionens forslag, således som de fremgår af Kommissionens anden høringsrunde. Mens EFS var rede til at indlede forhandlinger, fandt UNICE, »at der på baggrund af EFS's reaktion på Kommissionens høringsdokumenter ikke er udsigt til at nå frem til en aftale om revision af direktivet via forhandlinger som led i den sociale dialog.« (4) EØSU beklager, at der ikke kom forhandlinger i stand mellem arbejdsmarkedets parter. Men det ser det ikke som sin opgave at levere en erstatning for forhandlingerne mellem arbejdsmarkedets parter. Tværtimod ønsker det endnu en gang at understrege, at arbejdsmarkedets parter har en meget vigtig rolle at spille i forbindelse med spørgsmålet om arbejdstid. (5) Efter EØSU's opfattelse gør Kommissionen og Rådet vel i sammen med Europa-Parlamentet at søge efter et kompromis, der tager ligeligt hensyn til begge arbejdsmarkedsparters interesser. Udvalget vil derfor i sin udtalelse koncentrere sig om generelle overvejelser over og vurderinger af Kommissionens ændringsforslag.

3.2

Globaliseringen af markeder og produktion og den dermed forbundne uddybning af den internationale arbejdsdeling stiller virksomhederne og hele den europæiske økonomi over for nye udfordringer. Der er ingen tvivl om, at globaliseringen vil skærpe den internationale konkurrence og stille krav om, at man tilpasser sig de ændrede markedsvilkår. Denne udvikling vil også lægge pres på den europæiske sociale model, der udmærker sig ved, at økonomisk styrke og socialt fremskridt går hånd i hånd. Den europæiske model, der kommer til udtryk i Lissabon-strategien, bygger på en integreret strategi til fremme af økonomiske præstationer, investeringer i mennesker, social samhørighed, jobkvalitet, et højt socialbeskyttelsesniveau og anerkendelse af den sociale dialogs betydning. Som et vigtigt instrument for den europæiske socialpolitik skal sociale minimumsnormer føre til forbedring af beskyttelsesniveauet med henblik på at begrænse konkurrencen på sociale standarder og undgå konkurrenceforvridning. Det bør undersøges, om den reviderede udgave af arbejdstidsdirektivet lever op til dette mål.

3.3

Arbejdstidsdirektivet er, i henhold til traktaten, en minimumsforskrift til realisering af Fællesskabets sociale målsætninger. Under traktatens sociale bestemmelser nævnes som et af målene »forbedring af leve- og arbejdsvilkårene for herigennem at muliggøre en udjævning af disse vilkår på et stadigt stigende niveau« (EFT art. 136). I den forbindelse henvises der udtrykkeligt til den europæiske socialpagt fra 1961 og til fællesskabspagten om arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder fra 1989, hvis ånd skal respekteres under forfølgelsen af Fællesskabets sociale mål. Ifølge fællesskabspagten fra 1989 skal enhver arbejdstager »have tilfredsstillende vilkår for så vidt angår beskyttelse af sikkerheden og sundheden«, og der skal træffes foranstaltninger »med henblik på en fortsat harmonisering af vilkårene inden for dette område på et stadigt stigende niveau«. (6) I den europæiske socialpagt, der blev vedtaget af Europarådet i 1961 (revideret 1996), som alle medlemsstaterne har anerkendt, formuleres den sociale ret til rimelige arbejdsbetingelser. Den forpligter de kontraherende stater til »at sørge for en passende daglig og ugentlig arbejdstid og til gradvis at afkorte arbejdsugen« samt til »at sikre en ugentlig hviletid« (artikel 2). Det følger af begge teksters ånd, at begrænsning og gradvis reduktion af arbejdstiden er en fundamental social ret, og at harmoniseringen via europæiske minimumsforskrifter skal føre til socialt fremskridt.

3.4

Med EU's charter om grundlæggende rettigheder, der indgår i den kommende EU-forfatning, bliver retten til begrænsning af den maksimale arbejdstid en bindende fundamental social rettighed i hele Unionen. Den fundamentale ret til retfærdige og rimelige arbejdsbetingelser præciseres således: »Enhver arbejdstager har ret til en begrænsning af den maksimale arbejdstid, til daglige og ugentlige hvileperioder samt til årlig ferie med løn.« (7) Det er EØSU's opfattelse, at vurderingen af Kommissionens ændringsforslag skal tage udgangspunkt i og bygge på denne udvikling på europæisk plan hen imod en grundlæggende social rettighed. Man må så spørge: Bidrager ændringsforslaget til gennemførelse af denne grundlæggende sociale rettighed ved hjælp af europæiske minimumsbestemmelser, eller er der ikke tværtimod tale om, at spillerummet for fleksibilitet udvides af hensyn til de økonomiske interesser, uden at der samtidigt tages hensyn til arbejdstagernes behov for beskyttelse? Vi ville således være langt væk fra et passende svar på de nytiltag og innovationer, der skal gennemføres med henblik på iværksætterfleksibilitet og garanti for arbejdstagernes sikkerhed, som kræves i et service- og -vidensamfund, og dette gælder alle virksomheder, men mere specifikt de små og mellemstore virksomheder og virksomheder i socialøkonomien.

3.5

Derudover skal ændringsforslaget bedømmes ud fra, i hvor høj grad Kommissionens egne mål nås. De går ud på at kombinere forbedret arbejds- og sundhedsbeskyttelse med mere fleksibel arbejdstidstilrettelæggelse, ikke mindst med henblik på at gøre det lettere at forene arbejde og familieliv uden at stille urimelige krav til de små og mellemstore virksomheder. I udtalelsen om Kommissionens meddelelse om fornyet behandling af EU's arbejdtidsdirektiv (8) har EØSU allerede beskæftiget sig med disse målsætninger og fastslået, at »direktivet må betragtes som forhandlingsvenligt«. (9) Det hedder videre i udtalelsen: »Medlemsstaternes arbejdstidslovgivning bygger normalt på, at arbejdsgivere og arbejdstagere har et fælles ansvar for, at arbejdstiden tilrettelægges på en tilfredsstillende måde. Arbejdsmarkedsparterne på forskellige niveauer i medlemsstaterne må med arbejdstidsbestemmelserne som udgangspunkt og inden for rammerne af kollektive overenskomster løse de arbejdstidsproblemer, som opstår på arbejdspladserne«. (10) Det er EØSU's opfattelse, at det først og fremmest er medlemsstaternes ansvar at sørge for den generelle arbejds- og sundhedsbeskyttelse ved ad lovgivningens vej at begrænse den maksimale ugentlige arbejdstid. Til gengæld kan arbejdsmarkedsparterne inden for de lovgivnings- og overenskomstmæssigt fastsatte maksimumsgrænser aftale fleksible former for arbejdstidstilrettelæggelse, der tager hensyn til forholdene i den givne branche og samtidigt sikrer arbejds- og sundhedsbeskyttelsen, så fleksibilitet og social sikkerhed går hånd i hånd. Det, det drejer sig om, er efter EØSU's opfattelse et afbalanceret forhold mellem fleksibilitet og social beskyttelse, hvilket bedst kan sikres ved hjælp af overenskomstmæssigt fastsatte regler.

3.6

Ifølge det gældende direktiv kan referenceperioden i forbindelse med arbejde ud over det normale kun ved kollektiv overenskomst forlænges til over 4 måneder. Med ændringsforslaget tillades det for første gang medlemsstaterne ved lovgivning eller administrative bestemmelser generelt at forlænge referenceperioden til 12 måneder.

Allerede i sin tidligere udtalelse beskæftigede EØSU sig med dette spørgsmål og bemærkede i den forbindelse: »Da en referenceperiode på tolv måneder allerede anvendes i mange medlemsstater i kraft af kollektive overenskomster, mener EØSU, i betragtning af de gældende bestemmelser, der rummer mulighed for, at referenceperioden kan forlænges ved kollektive overenskomster, at arbejdsmarkedsparterne har den nødvendige fleksibilitet til at tilpasse arbejdstiden efter medlemsstaters, branchers og virksomheders forskellige forhold. Disse bestemmelser bør derfor bevares.« (11) Efter EØSU's opfattelse imødekommer fleksible arbejdstidsmodeller, der er etableret i henhold til det gældende direktiv og på grundlag af kollektive overenskomster, også arbejdstagernes interesse i større herredømme over deres tid og deres behov for bedre forenelighed mellem arbejde og familieliv. Herudover opfylder disse modeller de vigtige principper om beskyttelse af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed.

3.7

Ifølge Kommissionens forslag skal den såkaldte inaktive del af en vagtperiode ikke betragtes som arbejdstid, og som kriterium til at skelne mellem aktiv og inaktiv tid vil man anvende arbejdsgiverens anmodning om at gå i gang. At indføre en definition af vagtperiode og navnlig af den inaktive del af en vagtperiode stemmer ikke med Europa-Domstolens afgørelser i sagerne Simap, Sergas, Jaeger og Pfeiffer, hvor det blev fastslået, at det »at stå til rådighed på arbejdspladsen« i sig selv er en arbejdsydelse og derfor skal regnes med til arbejdstiden. (12) Disse afgørelser bygger ikke bare på en udlægning af det gældende direktivs ordlyd, men på dets ånd og sigte, og desuden på internationale retsgrundlag som ILO-konvention nr. 1 (Industry) ) og nr. 30 (Commerce and Offices) og den europæiske socialpagt. Dette betyder, at medlemsstaterne i deres nationale arbejdstidslovgivning burde have fulgt Domstolens netop beskrevne fortolkning af arbejdstidsbegrebet i det gældende direktiv.

3.7.1

At definitionen hænges op på arbejdsgiverens anmodning har til følge, at det at »være til rådighed« på arbejdspladsen ikke opfattes som en arbejdsydelse. Dermed overser man, at arbejdstagere på vagt ikke kan gøre, hvad de vil, på arbejdspladsen, og at de hverken har fri eller kan gøre krav på hviletid. Det ligger i vagttjenestens natur, at arbejdstageren ikke kan disponere frit over sin tid, men skal holde sig parat til til hver en tid at gå i gang på et eller andet arbejdssted, altså skal »stå til rådighed«. At sætte denne særlige situation lig med »hviletid« ville føre til voldsomt lange arbejdstider, som repræsenterer en betydelig trussel mod de berørte arbejdstageres arbejds- og sundhedsbeskyttelse. Desuden forekommer det i praksis næppe muligt at etablere en sammenhæng mellem inaktiv tid og manglende udtrykkelig anmodning. For det er aktuelle behov på arbejdspladsen og ikke arbejdsgiverens anmodning, der bestemmer, hvornår den konkrete aktivitet begynder, som det let ses i forbindelse med arbejde på sygehuse eller inden for brandvæsenet.

3.7.2

I sin tidligere udtalelse bemærker EØSU: »Hvordan arbejdstidsbestemmelserne i kollektive overenskomster udformes, er (…) af stor vigtighed for arbejdsmarkedets parter, der sidder inde med betydelig ekspertise og erfaring på disse områder.« (13) Det gælder efter EØSU's opfattelse også, og ikke mindst, fastlæggelsen af regler for arbejdstidstilrettelæggelse i forbindelse med vagttjeneste. Den bør derfor overlades til arbejdsmarkedsparterne, der i den forbindelse skal efterleve de i punkt 3.7 nævnte grundlæggende tekster, som de er bundet af.

3.7.3

EØSU er klar over, at betingelserne for faktisk at blive sat i arbejde i løbet af en vagtperiode ikke er ens inden for alle brancher, fag og virksomheder. Men Kommissionens forslag om generelt at opdele vagtperioden i en aktiv og en inaktiv del bidrager efter EØSU's opfattelse ikke til at løse de praktiske problemer. Vagttjeneste som en særlig form for arbejdstid stiller krav om særlige regler, der er tilpasset forholdene i den enkelte branche eller forholdene i forbindelse med den enkelte aktivitet og er fastlagt af arbejdsmarkedsparterne. Det findes der mange gode eksempler på i kollektive overenskomster.

3.8

Det gældende direktiv fastsætter ikke nogen tidsfrist for ydelse af tilsvarende kompenserende hvileperioder i tilfælde af afvigelser fra minimumsforskrifterne om hviletider. Ændringsforslaget indeholder på dette punkt en præcisering, der imidlertid ikke er i overensstemmelse med EU-domstolens domspraksis. I dommen i Jaeger-sagen fastslog domstolen nemlig, at kompenserende hviletid skal gives straks. Det er EØSU's opfattelse, at en vis fleksibilitet i forbindelse med ydelse af kompenserende hviletid, sådan som ændringsforslaget tilsigter, kan være i såvel virksomhedens som de berørte arbejdstageres interesse, hvis der samtidigt tages hensyn til arbejds- og sundhedsbeskyttelsen. Også her bør det overlades arbejdsmarkedsparterne på det dertil egnede niveau, alt efter national sædvane, at finde løsninger, der passer til virksomhedens krav.

3.9

Individuel opt-out er en generel undtagelse fra direktivets minimumsbestemmelse om maksimal ugentlig arbejdstid. Ganske vist tilføjes der i ændringsforslaget nogle nye betingelser, der kan begrænse misbrug. Men at individuel opt-out i princippet skal have dækning i en kollektiv overenskomst, kan ikke tilsløre, at ansvaret for at sikre arbejds- og sundhedsbeskyttelsen ved ad lovgivningens vej at begrænse den maksimale ugentlige arbejdstid dermed flyttes fra medlemsstaterne til arbejdsmarkedsparterne. Desuden kan der for fremtiden gøres brug af denne undtagelse, hvis der ikke findes nogen kollektiv overenskomst, og der ikke er nogen interesserepræsentation i virksomheden.

3.9.1

EØSU beskæftigede sig allerede i sin tidligere udtalelse med denne undtagelses mulige konsekvenser for arbejds- og sundhedsbeskyttelsen og understregede, at undtagelsen kun kan anvendes, »hvis medlemsstaten overholder »de almindelige principper for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed««. (14) EØSU anerkender, at Kommissionen med ændringsforslaget forsøger at begrænse misbrug. Men det betvivler, at de foreslåede nye betingelser er egnede hertil. EØSU mener, at bibeholdelse af individuel opt-out helt generelt strider mod selve direktivets mål som europæisk minimumsforskrift til beskyttelse af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed. At Kommissionen deler denne bekymring, fremgår af dens meddelelse i forbindelse med første fase af høringen af arbejdsmarkedets parter, hvor det hedder: »Gældende bestemmelser i artikel 18, stk. 1, litra b), nr. i), der giver den enkelte arbejdstager mulighed for frivilligt at arbejde mere end 48 timer om ugen i gennemsnit i en given periode, kan modvirke direktivets beskyttelse af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed.« (15) Og videre hedder det: »De (erfaringer fra UK) har også bragt uforudsete virkninger for dagen: det er vanskeligt at sikre (eller i det mindste at kontrollere), om de andre bestemmelser i direktivet er blevet overholdt for arbejdstagere, som har undertegnet opt-out aftalen.« (16) EØSU ønsker derfor at spørge, hvorfor Kommissionen ikke har valgt den løsning, den nævnte i høringspapiret under anden fase af høringen af arbejdsmarkedets parter, nemlig at følge Europa-Parlamentets forslag og »snarest muligt bringe individuel opt-out til ophør og i mellemtiden fastlægge strengere betingelser for anvendelse heraf i henhold til artikel 18, stk. 1, litra b), nr. i) for at sikre frivilligheden og forhindre misbrug i praksis«. (17)

3.10

En af de generelle målsætninger med Kommissionens ændringsforslag er at gøre det lettere at forene arbejde og familieliv. Kommissionen henviser i den forbindelse til de foreslåede ændringer af artikel 22, stk. 1 (individuel opt-out) og til betragtning 6, der indeholder en opfordring til arbejdsmarkedsparterne om at indgå aftaler herom. Det er EØSU's opfattelse, at Kommissionen med disse henvisninger gør sig det for let. Bedre forenelighed mellem arbejde og familieliv forudsætter arbejdstider, der kan planlægges og beregnes på forhånd, dvs. en fleksibilitet, der ikke ensidigt tjener virksomhedens interesser, men giver de berørte forældre mulighed for at fordele arbejdstiden efter familiens behov. Individuel opt-out bidrager netop ikke hertil, da det åbner mulighed for at forlænge den daglige og ugentlige arbejdstid ud over direktivets minimumsbestemmelse. Allerede i den tidligere udtalelse konstaterede EØSU: »Opt-out-muligheden synes således at have en negativ virkning på ligestillingen af mænd og kvinder.« (18) Efter EØSU's opfattelse rummer det gældende direktiv tilstrækkelig fleksibilitet til, at der kan tages hensyn til familiernes behov, og individuel opt-out er i den forbindelse snarere en ulempe end en fordel.

4.1

Overvejelserne under den generelle evaluering af ændringsforslaget giver efter EØSU's opfattelse anledning til berettiget tvivl om, hvorvidt Kommissionens ændringsforslag er egnet til at sikre, at de tilstræbte målsætninger faktisk nås. Tvivlen gælder navnlig det tilstræbte afbalancerede forhold mellem fleksibilitet og arbejds- og sundhedsbeskyttelse og dermed også bedre forenelighed mellem arbejde og familieliv. Kommer man til den slutning, at Kommissionens forslag ikke sikrer et afbalanceret forhold mellem disse mål, er den eneste logiske konsekvens at ændre det. Efter EØSU's opfattelse er det nu Europa-Parlamentets opgave som led i lovgivningsproceduren at fremsætte de nødvendige ændringsforslag. I den forbindelse mener EØSU, at man med nogen ret kan spørge, om individuel opt-out, der jo åbner mulighed for at sætte direktivets centrale minimumsforskrift om den maksimale ugentlige arbejdstid ud af kraft, er i overensstemmelse med den nye EU-forfatnings målsætninger vedrørende grundlæggende rettigheder.

4.2

EØSU ønsker endnu en gang at understrege, at arbejdsmarkedsparterne på nationalt plan har en meget vigtig opgave i under overholdelse af de grundlæggende rettigheder at aftale fleksible arbejdstidsmodeller, der tager hensyn til de specifikke behov i en given branche. Det gælder ikke mindst reglerne for vagttjeneste som en særlig form for arbejdstid.

4.3

EØSU vender sig derfor til Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet med en bøn om, at de i forbindelse med revisionen af direktivet vil lade sig lede af følgende synspunkter: