12.7.2014   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

L 205/45

(1)

Ved brev af 27. april 2006 indgav virksomhederne Céntrica plc og Céntrica Energía S.L.U. (sammen benævnt »Céntrica«) en klage til Kommissionen vedrørende den ordning for regulerede eltakster, der blev indført i Spanien i 2005.

(2)

Ved brev af 27. juli 2006 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om at indgive oplysninger om ovennævnte foranstaltning. Kommissionen modtog disse oplysninger ved brev af 22. august 2006.

(3)

Den 12. oktober 2006 blev sagen registreret som uanmeldt støtte (sag NN 66/06).

(4)

Ved brev af 9. november 2006 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om yderligere afklaring af foranstaltningen. De spanske myndigheder svarede ved brev af 12. december 2006.

(5)

Ved brev af 24. januar 2007 informerede Kommissionen de spanske myndigheder om, at den havde truffet afgørelse om at indlede den procedure, der er fastlagt i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), med hensyn til støtten.

(6)

Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende  (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.

(7)

Spanien indgav sine bemærkninger ved brev af 26. februar 2007.

(8)

Kommissionen modtog bemærkninger fra følgende interesserede parter: den regionale regering i Galicia (brev af 23. marts 2007), Céntrica (brev af 26. marts og 3. juli 2007), ACIE — sammenslutningen af uafhængige energileverandører (brev af 26. marts 2007), den regionale regering i Asturias (brev af 27. marts 2007), AEGE — sammenslutningen af energiintensive kunder (brev af 2. april 2007), Asturiana de Zinc — AZSA (brev af 3. april 2007), Ferroatlántica — en metalproducent (brev af 3. april 2007), Alcoa (brev af 3. april 2007), UNESA — den spanske elindustrisammenslutning (brev af 25. april 2007), ENEL Viesgo (brev af 26. april 2007), Iberdrola (brev af 26. april 2007), Union Fenosa Distribución (brev af 27. april 2007), Hidrocantábrico Distribución Electrica (brev af 27. april 2007) og Endesa Distribución Electrica (brev af 27. april 2007).

(9)

Ved brev af 15. maj og 6. juli 2007 videresendte Kommissionen de interesserede parters bemærkninger til de spanske myndigheder, som fik lejlighed til at reagere. Deres bemærkninger blev modtaget ved brev af 2. august 2007.

(10)

Yderligere oplysninger blev indgivet af Céntrica ved brev af 1. juni 2007, 28. august 2007, 4. februar 2008 og 1. marts 2008.

(11)

Ved brev af 30. juli 2009, 19. marts 2010, 6. oktober 2011, 12. april 2012, 31. august 2012, 4. februar 2013 og 17. juli 2013 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om at fremlægge yderligere beskrivelser af foranstaltningen. Myndighederne svarede ved brev af 5. oktober 2009, 26. april 2010, 7. december 2011, 12. juni 2012, 18. oktober 2012, 11. februar 2013 og 4. oktober 2013.

(12)

Den 19. april 2013 blev sagen opdelt i to dele: sag SA.21817 (C3/07 ex NN 66/06), som vedrører støtte til elslutkunder, og sag SA.36559 (C3/07 ex NN 66/06), som vedrører støtte til eldistributionsselskaber. Denne afgørelse vedrører kun støtte til eldistributionsselskaber.

(13)

I den lovgivningsramme, der er fastsat ved lov 54/1997 af 27. november 1997 (Ley del sector eléctrico — LSE), som er hjørnestenen i det spanske elsystem, skelnes der grundlæggende mellem regulerede og liberaliserede aktiviteter.

(14)

Produktion, import, eksport og detailsalg af el er liberaliserede aktiviteter, dvs. aktiviteter, der frit kan udøves af økonomiske operatører på markedsvilkår, og som ikke er underlagt streng statslig regulering af eksempelvis priser og forsyningsvilkår.

(15)

Omvendt er distribution, transport og de aktiviteter, der udføres af markedsoperatøren (3) og systemoperatøren (4) fuldt reguleret af staten. Disse aktiviteter er sædvanligvis reguleret af staten i alle elsystemer, eftersom de operatører, der udfører dem, har de facto- eller de jure-monopoler, og operatørerne ellers uden begrænsninger kunne bryde konkurrencereglerne og opkræve monopolpriser, der ligger over den sædvanlige markedspris.

(16)

I 2005 omfattede distribution tre typer regulerede aktiviteter i det spanske elsystem. Den første var ren distribution. Ren distribution består i transmission af elektricitet til forbrugspunkter via distributionsnettene og er et monopol, idet der ikke findes alternative net. Den anden omfatter visse markedsføringsaktiviteter, der er nært forbundet med distribution, som f.eks. måleraflæsning, indgåelse af kontrakter, fakturering, levering af kundeservice osv. Den tredje regulerede aktivitet i 2005 var forsyning til den regulerede takst, og den var ved lov tildelt distributionsselskaber i tillæg til deres primære lovbestemte opgave (forvaltning og levering af adgang til eldistributionsnet) (5). Efter den reform, der blev gennemført i 2009, leverer distributionsselskaber ikke længere elektricitet til regulerede takster.

(17)

Distributionsselskaberne var ved lov pålagt at købe den elektricitet, der var nødvendig for at forsyne regulerede kunder, på det organiserede engrosmarked (»puljen«) til dagspris (den marginale systempris eller »puljepris«) eller direkte fra producenter af vedvarende energi (6) og derefter videresælge elektriciteten til slutkunder til den gældende regulerede takst.

(18)

I 2005 var der ikke færre end 25 forskellige regulerede takster for slutkunder, afhængigt af forbrugsniveau, forbrugsprofil, kunden og netspænding. Samtidig fandt ni andre regulerede netafgifter anvendelse for slutkunder på det frie marked, også baseret på netspænding og andre karakteristika (7). På det frie marked betalte slutkunder tilslutningsafgifter til leverandører, der betalte dem videre til distributionsselskaber. På det regulerede marked indgik tilslutningsafgifterne i den samlede regulerede takst, som slutkunderne skulle betale til distributionsselskaberne (de var implicitte). Siden 2005 har Spanien indført en række ændringer af systemet for regulerede takster. Den seneste ændring blev gennemført i 2013, hvor Spanien vedtog en ny lovgivningsramme for elsektoren (lov 24/13), som bl.a. omfatter en reform af reguleringen af priserne på detailmarkedet. Spanien bekendtgjorde, at denne nye lov og de tilhørende gennemførelsesbestemmelser ville træde i kraft i løbet af 2014.

(19)

Niveauerne for de regulerede integrerede takster og de regulerede tilslutningsafgifter blev fastsat forud for et helt år, normalt inden udgangen af år N-1, men kunne justeres i løbet af året (8). De årlige takststigninger var dog underlagt et maksimumsloft (9). I princippet blev alle takst- og afgiftsniveauer fastlagt på grundlag af prognoser, således at man sikrede, at den regulerede indtjening fra deres anvendelse var tilstrækkelig til at dække elsystemets samlede regulerede omkostninger. Systemets regulerede omkostninger omfattede i 2005 omkostninger til energiforsyning for integrerede takster, omkostninger til køb af energi fra særlige støtteordninger (vedvarende energikilder, kraftvarmeproduktion osv.), transport- og distributionsomkostninger, foranstaltninger vedrørende efterspørgselsstyring, yderligere elproduktionsomkostninger på de spanske øer, tidligere års underskud osv.

(20)

I det spanske lovbestemte system var distributionsselskaberne de vigtigste finansielle formidlere. Distributionsselskaberne håndterede hele indtjeningen fra det regulerede takstsystem, dvs. tilslutningsafgifterne og indtjeningen fra de integrerede takster. Denne indtjening, der samlet betegnes som »forfalden indtjening« (ingresos liquidables), blev anvendt til at dække alle systemets regulerede omkostninger. Der var ingen regler, der øremærkede en bestemt kategori af indtjeningen eller en del heraf til en særlig kategori af omkostninger eller en del heraf. Det betød, at indtjeningen fra tilslutningsafgifter ikke — hverken helt eller delvist — var øremærket til at finansiere de højere omkostninger, der var forbundet med støtte til elektricitet fra vedvarende energikilder eller elproduktionen på de spanske øer.

(21)

Regnskabsafslutningen fandt sted inden for rammerne af en afregningsproces, som var direkte kontrolleret af den spanske tilsynsmyndighed Comisión Nacional de Energía (herefter: »CNE«). Vederlaget til distributionsselskaberne (for deres aktiviteter i forbindelse med ren distribution) blev også trukket fra den forfaldne indtjening efter fradrag af alle andre omkostninger.

(22)

I 2005 var der således to separate kategorier af operatører, der var aktive på detailmarkedet for elektricitet i Spanien: distributionsselskaber, som var forpligtede til at sælge til regulerede takster, og leverandører, der kunne sælge på frit forhandlede vilkår. Af historiske årsager er distributionsselskaber i Spanien en del af vertikalt integrerede foretagender (etablerede operatører), som traditionelt har drevet distributionsnet i bestemte geografiske områder, og som kun er ændret som følge af fusioner og konsolideringer. På det regulerede marked opkrævede distributionsselskaberne integrerede takster, hvor man ikke skelnede mellem omkostningerne til køb af energi og omkostningerne til tilslutning.

(23)

Leverandører kan tilhøre vertikalt integrerede foretagender (som typisk har separate produktions-, distributions- og forsyningsdivisioner) eller være nye aktører på markedet. I mange tilfælde ejer nye aktører på markedet ikke produktionskapacitet og er kun aktive på detailmarkedet. Céntrica er en sådan ny aktør. På det frie marked opkrævede leverandører priser, der skulle dække tilslutningsafgiften (som skulle betales til distributionsselskaberne), omkostningerne til køb af energi (omkostninger til køb af energi på engrosmarkedet eller egne produktionsomkostninger for et vertikalt integreret selskab) og en »markedsføringsmargen«, der dækkede andre omkostninger (markedsføringsomkostninger, IT-systemer, fakturering osv.) samt afkast af den investerede kapital.

(24)

I 2005 betød sameksistensen mellem det frie og det regulerede marked og navnlig slutkundernes mulighed for frit at skifte mellem de to, at de regulerede takster fungerede som en prisreference (eller et de facto-loft) for priserne på det frie marked. En leverandør kunne derfor kun drive rentabel virksomhed inden for et bestemt markedssegment, hvis der var en positiv markedsføringsmargen, dvs. luft mellem detailprisen — i dette tilfælde den regulerede takst, som kunden har ret til — og de samlede omkostninger til betjening af kunderne.

(25)

I 2005 sikrede det niveau, som de regulerede takster og tilslutningsafgifterne blev fastsat på, ikke tilstrækkelig indtjening til, at systemet kunne få dækket alle de omkostninger, der efterfølgende blev dokumenteret for hele året. Den endelige afregning for 2005, som CNE udførte ved årets afslutning, resulterede i et underskud på 3 811 mio. EUR. Det var ikke første gang, afregningen resulterede i et underskud, selv om størrelsen af underskuddet i 2005 var det hidtil største. Lavere underskud var blevet registreret allerede i 2000, 2001 og 2002.

(26)

Regeringen havde bl.a. undervurderet de faktiske omkostninger til køb af el. Slutkundernes elforbrug på både det regulerede marked og det frie marked udviklede sig i 2005 omtrent som forudsagt i december 2004, men de uforudsete prisstigninger i løbet af året betød, at engrosprisen blev fastsat til 62,4 EUR/MWh i 2005 sammenlignet med 35,61 EUR/MWh i 2004, således at den gennemsnitlige engrospris nåede op på 59,47 EUR/MWh i 2005. Årsagerne til denne stigning omfattede et usædvanligt tørt år, hvilket reducerede hydroelproduktionen med 55 %, en stigning i oliepriserne, konsekvenserne af markedsprisen på CO2-emissionskvoter, der var modtaget gratis i medfør af emissionshandelssystemet, og en stigning i energiefterspørgslen, der var højere end væksten i BNP.

(27)

Den spanske tilsynsmyndighed, CNE, påpegede, at de gennemsnitlige integrerede takster i 2005 ikke afspejlede alle omkostningerne til forsyning og navnlig omkostningerne til køb af energi på engrosmarkedet. Som det fremgår af figuren nedenfor lå de energipriser, der indgik i de gennemsnitlige regulerede integrerede takster, kun i fem måneder (januar og februar 2005 og derefter fra april til juni 2005) under gennemsnitspriserne på engrosmarkedet for el. Det modsatte gjorde sig dog gældende fra oktober 2006 til december 2007: I denne periode på 14 måneder faldt de gennemsnitlige engrospriser drastisk til under de energipriser, der indgik i de gennemsnitlige regulerede integrerede takster, og oversteg den forskel, der blev observeret i de syv måneder i 2005, hvor engrospriserne lå over dem, der indgik i de integrerede takster.

Figur 1

Vægtede gennemsnitlige engrospriser i forhold til energipris i integreret takst

Kilde: CNE — Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007, s. 84.

(28)

En vigtig faktor, som også bidrog til stigningen i systemets generalomkostninger, var det høje niveau af støtte til produktionen af vedvarende energi. Producenter af vedvarende energi kunne f.eks. vælge direkte deltagelse i »puljen«. I 2005 var denne option særlig attraktiv, og det betød, at flere producenter af vedvarende energi end forventet deltog i puljen, hvilket medførte højere omkostninger for systemet. Den direkte støtte til energiomkostningerne til elektricitet fra den særlige ordning (vedvarende energi og kraftvarmeproduktion), som ikke blev solgt til puljen, som blev bogført som en reguleret omkostning, beløb sig desuden til 2 701 mio. EUR i 2005, en stigning på 5,75 % i forhold til 2004. Det kan eksempelvis nævnes, at systemets transport- og distributionsomkostninger beløb sig til 4 142 mio. EUR i 2004, 4 410 mio. EUR i 2005 og 4 567 mio. EUR 2006.

(29)

Udviklingen af underskuddet forløb ikke ubemærket. Allerede i marts 2005, da det stod klart, at et takstunderskud var under udvikling, bestemte de spanske myndigheder ved artikel 24 i kongeligt lovdekret nr. 5/2005 (10), at de midler, der var nødvendige for at lukke hullet mellem elsystemets omkostninger og indtægter, skulle komme fra Spaniens fem største »berettigede elselskaber«, som var de selskaber, der havde ret til at modtage kompensation for strandede omkostninger (11), på grundlag af følgende procentdele:

(30)

Den negative saldo på kontoen for strandede omkostninger ville skabe inddrivelsesrettigheder, dvs. at selskaberne ville få ret til senere at inddrive indtjening fra elkunder. Selskaberne kunne securitisere disse rettigheder og sælge dem på markedet. Disse selskaber er — med undtagelse af Elcogás S.A. — moderselskaber i vertikalt integrerede foretagender, som normalt driver virksomhed i elproduktionssektoren og i distributionssektoren via distributionsdivisioner. Som det fastsættes i artikel 24 i kongeligt lovdekret 5/2005, er udpegelsen af disse fem selskaber — og ikke andre selskaber, der driver virksomhed på det spanske elmarked — til at præfinansiere takstunderskuddet for 2005 motiveret ved og betinget af deres ret til at modtage kompensation for strandede omkostninger snarere end deres aktiviteter i f.eks. distributionssektoren. Elcogás S.A. var og er stadig et selskab, der alene producerer elektricitet (12). Med henblik på at præfinansiere elsystemets underskud i de senere år har Spanien ligeledes udpeget enten moderselskabet i koncernen (f.eks. Endesa S.A. og Iberdrola S.A.) ellers dets produktionsdivision (Endesa Generación S.A. og Iberdrola Generación S.A. i kongeligt lovdekret 6/2009), men aldrig distributionsdivisionen (dvs. Endesa Distribución Eléctrica, S.L., et 100 % ejet datterselskab med ansvar for distribution af elektricitet i systemet for regulerede takster i 2005).

(31)

I juni 2006 traf de spanske myndigheder en beslutning vedrørende ordningen for at inddrive underskuddet for 2005 fra elkunderne via de regulerede takster. Ved kongeligt dekret 809/2006 (13) bestemte de spanske myndigheder, at underskuddet for 2005 (eller mere præcist de inddrivelsesrettigheder, der var givet til de fem udvalgte forsyningsselskaber) skulle tilbagebetales af kunderne over 14,5 år gennem en særlig ekstraafgift, der blev pålagt både integrerede takster og tilslutningstakster. Ekstraafgiften, der blev beregnet som det årlige beløb, der krævedes for lineært at inddrive nettonutidsværdien af underskuddet for 2005 over 14,5 år, blev fastsat til 1,378 % af den integrerede takst og 3,975 % af tilslutningstaksten for 2006. Renten blev fastsat til 3-måneders-Euribor.

(32)

Ekstraafgiften blev betragtet som »et specifikt øremærket bidrag« (cuota con destino espécifico). De spanske myndigheder fastslog, at indtjeningen fra bidraget til at finansiere underskuddet for 2005 skulle indsættes på en depotkonto forvaltet af CNE. CNE skulle så overføre midlerne til ejerne af inddrivelsesrettighederne, dvs. de forsyningsselskaber, der finansierede underskuddet, eller de enheder, der efterfølgende havde købt inddrivelsesrettighederne fra dem, ud fra den andel af underskuddet, de hver især havde finansieres.

(33)

I 2005 blev 37,49 % af elforbruget i Spanien indkøbt på det frie marked. Denne mængde svarer til relativt få kunder. Kun 8,5 % af kunderne købte deres el på det frie marked, mens 91,5 % stadig anvendte de regulerede takster (et fald fra 97 % i 2004). Højspændingskunder (først og fremmest industrikunder) var den største kategori på det frie marked. 38,9 % af dem havde udøvet deres option, og deres køb tegnede sig for 29 % af det samlede elforbrug på det spanske fastland i 2005. Langt de fleste privatkunder og små lavspændingskunder, der kunne vælge det frie marked fra 2003 (14), fortsatte dog med regulerede takster. I 2005 valgte mange af dem dog også det frie marked. Den 31. december 2005 var der over 2 millioner kunder på det frie marked (sammenlignet med 1,3 millioner i 2004).

(34)

Den prisfordel, som de regulerede takster i gennemsnit gav i 2005, skulle dog ses parallelt med kundernes tilbagevenden til det regulerede marked, om end med en vis forsinkelse. Som det fremgår af tabel 2 nedenfor, steg antallet af kunder på det frie marked gennem hele 2005, men faldt i 2006, så procentdelen (8,15 %) blev den samme som den, der blev opnået i første halvår 2005. Det fald i den mængde energi, der blev leveret til slutkunder på det frie marked, der sås i december 2004, fortsatte i første halvdel af 2005. Selv om faldet dæmpedes betydeligt fra juni til september 2005, fortsatte det i december 2005 og gennem hele 2006.

Tabel 2

Andel af forsyningssteder og energi på det frie marked (som en procentdel af hele markedet) 2004-2006

(35)

Selv om virkningen af de tab, som leverandørerne havde pådraget sig, begyndte at slå igennem i midten af 2005, hvor engrospriserne begyndte at stige markant, kunne forsyningskontrakterne ikke opsiges omgående. Som følge deraf var leverandørerne på det frie marked, især de leverandører, der ikke havde produktionskapacitet, men som måtte købe elektricitet på engrosmarkedet, tvunget til at vælge mellem tilbud, der var underlagt det frie markeds betingelser, som matchede den regulerede takst, selv om de derved risikerede tab, og opkrævning af højere priser, der afspejlede de faktiske indkøbsomkostninger, men som betød, at de ville tabe markedsandele.

(36)

Kommissionens afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure var baseret på følgende begrundelse:

(37)

I afgørelsen sammenlignede Kommissionen de regulerede takster, som de forskellige slutkundekategorier betalte, med de priser, de skønsmæssigt skulle have betalt på det frie marked, hvis taksterne ikke havde eksisteret, og den fandt, at de fleste kundekategorier sandsynligvis opnåede en fordel. Den påståede støtte til fordel for slutkunder er genstand for en separat afgørelse i sag SA.21817 — Regulerede eltakster: slutkunder.

(38)

Med hensyn til distributionsselskaber blev det i indledningsafgørelsen anført, at systemet ved at opmuntre slutkunder til at gå tilbage til det regulerede marked kan have gavnet distributionsselskaberne, der tilsyneladende har fået en garanteret fortjenstmargen på deres regulerede aktiviteter. Denne fordel blev tilsyneladende givet selektivt til distributionsselskaber, da de var de eneste markedsoperatører, der havde tilladelse til at sælge elektricitet til regulerede takster.

(39)

I afgørelsen blev det også konstateret, at systemet indebar overførsel af statsmidler, eftersom den ekstraafgift, der blev anvendt til at dække underskuddet, udgør en parafiskal afgift, hvis udbytte går gennem den spanske tilsynsmyndighed CNE, inden de kanaliseres til de endelige modtagere. Kommissionen konkluderede i afgørelsen, at disse midler på baggrund af EU-Domstolens retspraksis bør betragtes som statsmidler.

(40)

Eftersom både store slutkunder og distributionsselskaber opererer på markeder, der generelt er åbne for konkurrence og handel i EU, konkluderede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at alle de kriterier, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, i TEUF, var opfyldt, og at foranstaltningen udgjorde statsstøtte til fordel for slutkunder og distributionsselskaber.

(41)

Efter at have bemærket, at ingen af undtagelserne i artikel 107 i TEUF tilsyneladende fandt anvendelse, vurderede Kommissionen i indledningsafgørelsen, hvorvidt leveringen af elektricitet til regulerede takster kunne betragtes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse og som sådan var omfattet af den undtagelse, der er omhandlet i artikel 106, stk. 2, i TEUF. I indledningsafgørelsen anførtes det, at den skønsbeføjelse, som indrømmes medlemsstaterne med hensyn til definition af offentlige serviceforpligtelser inden for elsektoren, er begrænset af bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF (15) (»elektricitetsdirektivet«). I henhold til elektricitetsdirektivet skal medlemsstaterne kun definere offentlige serviceforpligtelser (herunder navnlig retten til at få leveret elektricitet til rimelige priser) for privatkunder og mindre virksomheder (16). På baggrund af ovennævnte direktiv konkluderede Kommissionen i afgørelsen, at leveringen af elektricitet til regulerede takster til mellemstore og store virksomheder, i modsætning til privatkunder og mindre virksomheder, ikke kan betragtes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse i ordets egentlige betydning.

(42)

Kommissionen udtrykte derfor alvorlig tvivl om, hvorvidt de elementer af støtte i de regulerede takster, der gjaldt for andre virksomheder end små virksomheder og for distributionsselskaber, kunne betragtes som forenelige med det indre marked.

(43)

Kommissionens opfordring til at indgive bemærkninger til afgørelsen om at indlede en dybdegående undersøgelse resulterede i adskillige bidrag fra store industrikunder, distributionsselskaber, uafhængige leverandører og regeringer i Spaniens selvstyrende områder. Kun de bemærkninger, der er relevante for distributionsselskabernes stilling, gennemgås her.

(44)

Der blev modtaget bemærkninger fra Céntrica og ACIE, sammenslutningen af uafhængige energileverandører. Deres argumenter og konklusioner er generelt enslydende og behandles samlet.

(45)

Céntrica fokuserer i sine bemærkninger primært på den påståede statsstøtte til eldistributionsselskaber. Céntrica påpeger, at gennemsnitsomkostningen til køb af elektricitet på engrosmarkedet i 2005 var næsten 70 % højere end de forudsagte gennemsnitlige købsomkostninger, der indgik i de integrerede takster, som regeringen havde fastsat ved kongeligt dekret 2329/2004.

(46)

Som følge af denne uoverensstemmelse mellem forudsigelserne og de faktiske omkostninger var indtjeningen fra systemet ikke stor nok til at dække omkostningerne, især fordi den pris, som distributionsselskaberne skulle betale for elektriciteten, var højere end den regulerede pris, de skulle sælge den til. Distributionsselskaberne måtte derfor registrere et underskud på deres regnskaber. Som følge af den ordning, som de spanske myndigheder indførte for at udfylde indtjeningshullet (som krævede, at berettigede producenter skulle præfinansiere underskuddet til gengæld for en ret til efterfølgende godtgørelse), bevarede distributionsselskaberne imidlertid ligevægten i deres regnskaber, og deres tab blev i realiteten udlignet af staten.

(47)

Leverandørerne på det frie marked fik en anden behandling, selv om de led tilsvarende tab. I henhold til Céntrica og ACIE havde leverandørerne på det frie marked de samme omkostninger til køb af elektricitet som distributionsselskaberne (17). De var desuden i realiteten bundet af det niveau for den integrerede takst, som regeringen havde fastsat for hver kundekategori, fordi de ellers ikke ville have mulighed for at tiltrække nye kunder eller fastholde eksisterende kunder. ACIE påpeger f.eks., at dets medlemmer i begyndelsen af 2005 indgik kontrakter baseret på regeringens forudsigelser af engrospriser, og at de senere var nødt til at opfylde disse kontrakter, selv om de viste sig at være urentable. Som følge deraf led de uafhængige leverandører tab. I modsætning til distributionsselskaberne fik de uafhængige leverandører ikke dækket deres tab af staten. Céntrica anslår, at det i 2005 havde et tab på 10 mio. EUR. I henhold til ACIE blev adskillige leverandører, herunder Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia og RWE, tvunget ud af markedet.

(48)

I henhold til ACIE og Céntrica fordrejede kompensationen af distributionsselskabernes tab konkurrencen. Den diskriminerede de uafhængige leverandører og burde betragtes som statsstøtte. Ud over påstanden om, at kompensationen af tab i sig selv udgør en fordel, fremsatte Céntrica den påstand, at de etablerede markedsaktører (vertikalt integrerede foretagender) kunne fastholde deres markedsandel og undgå tab ved at opfordre kunder til at skifte fra deres tabsgivende forsyningsdivisioner til deres distributionsdivisioner, der ville modtage den fornødne kompensation.

(49)

I henhold til ACIE og Céntrica var fordelen for de etablerede foretagender »specifik«, dvs. selektiv, idet finansierings- og kompensationsordningen specifikt gavnede distributionsselskaberne ved at give dem en finansiel og konkurrencemæssig fordel i forhold til leverandørerne på det frie marked. Céntrica hævdede, at sondringen mellem distributionsselskaber og leverandør på det frie marked alene var en formalitet, fordi begge kategorier konkurrerede på det samme marked (detailsalg af elektricitet), begge blev berørt af integrerede takster (fordi de var fastsat ved lov, eller fordi de fungerede som et de facto-loft for markedspriserne), og begge indkøbte elektricitet til samme pris og led de samme tab.

(50)

I henhold til Céntrica kunne fortrinsbehandlingen af distributionsselskaber ikke begrundes i elsystemets logik og struktur, og den kunne heller ikke betragtes som kompensation for en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse. Céntrica hævder, at systemet var i strid med elektricitetsdirektivet, ikke kun på grund af underskudsordningernes diskriminerende karakter, men også fordi kunderne blev frataget retten til gennemsigtige priser og takster (18). Eftersom en del af elektricitetsprisen, som skulle betales for 2005, blev udskudt til senere år, fremgik de endelige priser ikke tydeligt for kunderne.

(51)

Céntrica finder, at den selektive fordel ved underskudsordningerne ikke kun gavnede distributionsselskaberne, men også de vertikalt integrerede foretagender, de tilhørte. I henhold til Céntrica skal et vertikalt integreret foretagende opfattes som ét foretagende, for så vidt angår anvendelsen af statsstøttereglerne. Céntrica hævder, at det spanske system gav produktionsselskaberne mulighed for at hæve priserne på engrosmarkedet og fortsat opnå overskud. Under disse omstændigheder havde disse foretagender en interesse i at fastholde den markedsandel, som deres distributionsdivisioner var afhængige af. De vertikalt integrerede foretagender skulle derfor også betragtes som modtagere af statsstøtte.

(52)

Bemærkninger blev modtaget fra UNESA (sammenslutningen af distributionsselskaber), Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución og Endesa Distribución. Deres bemærkninger overlapper hinanden og behandles samlet.

(53)

Distributionsselskaber (som repræsenteret ved UNESA) skelner mellem distributions- og markedsføringsaktiviteter, som de betragter som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, og levering til regulerede takster, som efter deres opfattelse ikke indebærer statsstøtte, fordi det ikke gav en økonomisk fordel.

(54)

Distributionsselskaberne minder om, at de juridiske rammer for leverandørernes og distributionsselskabernes virksomhed var meget forskellige. Distributionsselskaberne havde pligt til at købe elektricitet til levering til regulerede takster på bestemte måder (enten fra puljen eller fra producenter under »særordningen«), mens leverandørerne frit kunne forhandle deres priser. Distributionsselskaberne kunne ikke afvise at levere elektricitet til regulerede kunder og kunne ikke skaffe andre kunder end dem, der valgte regulerede takster. Distributionsselskaberne kunne heller ikke tilbyde yderligere tjenesteydelser, mens leverandører frit kunne fastlægge deres leveringsbetingelser.

(55)

I tabellen nedenfor opsummeres forskellene mellem leverandørerne på det frie marked og distributionsselskaberne, for så vidt angår salg af elektricitet (19):

(56)

Distributionsselskaberne konkluderer derfor, at leverandører på det frie marked på grund af de retlige rammer og øvrige omstændigheder ikke konkurrerede med distributionsselskaberne, men med de regulerede takster, der fungerede som referencepris på markedet.

(57)

Distributionsselskaberne påpeger, at selve leveringen af elektricitet til den takst ikke sikrede dem nogen form for overskud eller fordele. For distributions- og markedsføringsaktiviteter omfattede distributionsselskabernes vederlag en fortjenstmargen til dækning af deres investerede kapital, men for levering til regulerede takster fik de kun dækket deres takster uden en fortjenstmargen. De omkostninger, der »anerkendtes« for et distributionsselskab, var f.eks. baseret på den gennemsnitlige vægtede pris, der blev betalt for elektricitet i referenceperioden. Under visse omstændigheder kunne disse anerkendte omkostninger være lavere end de faktiske omkostninger for et distributionsselskab. Når den regulerede salgsaktivitet gav et overskud, tilfaldt disse midler ikke distributionsselskaberne, men blev under afregningsprocessen fordelt til finansieringen af systemets øvrige generalomkostninger. Det beløb, som staten anerkendte, var lig med forskellen mellem den gennemsnitlige vægtede pris for elektricitetskøb ganget med energimængden transporteret af hvert distributionsselskab efter korrektion for standardtab.

(58)

Distributionsselskaberne hævder endvidere, at de ikke opnåede hverken direkte eller indirekte økonomiske fordele, når kunder fra det frie marked skiftede tilbage til regulerede takster, fordi deres vederlag fra distributions- og markedsføringsaktiviteter alene afhang af antallet af kunder på regulerede takster eller den mængde elektricitet, der blev solgt til taksten.

(59)

Distributionsselskaberne konkluderer derfor, at den »kompensation«, de modtog i forbindelse med levering til regulerede takster, i stedet skulle ses som godtgørelse af de midler, de skulle betale på forskud i overensstemmelse med loven, som kompensation for tab og skade.

(60)

Iberdrola hævder specifikt, at det ville være juridisk og økonomisk forkert, hvis underskuddet blev tilregnet distributionsselskaberne. De omkostninger, der opstår ved køb at elektricitet for det regulerede marked, skulle tilregnes elektricitetssystemet og ikke distributionsselskaberne, som blot gennemførte lovbestemmelser. Indtægterne fra salg til regulerede priser blev aldrig distributionsselskabernes ejendom, men tilhørte elsystemet som helhed, og systemet skulle derfor ses som »sælger« af elektricitet til regulerede priser. I et system, der er så reguleret som det spanske, ville det i henhold til Iberdrola være urimeligt, hvis de finansielle skævheder, der var forårsaget af den lovbestemte systemstruktur eller fejl i estimaterne af fremtidige energiomkostninger, blev tilregnet distributionsselskaberne.

(61)

Iberdrola påpeger også, at distributionsselskaberne ikke beholdt indtægterne fra ekstraafgiften, der som et »specifikt øremærket bidrag« straks blev overført til CNE's depotkonto og videreført til de producenter, der præfinansierede underskuddet.

(62)

Bemærkningerne fra Asturias' regionale regering svarer til dem, som den spanske regering har fremsat, og som er anført nedenfor.

(63)

Spanien hævder, at systemet med regulerede takster i 2005 ikke omfattede støtte, hverken til slutkunder eller distributionsselskaber. Med hensyn til distributionsselskaber er den kompensation, de modtog, efter Spaniens overbevisning i overensstemmelse med EU-Domstolens retspraksis i Altmark-sagen og udgør derfor ikke statsstøtte.

(64)

Spanien fastholder, at underskuddet ikke kunne tilregnes staten, da det var forårsaget af uforudsigelige udefrakommende omstændigheder og ikke af statens bevidste hensigt om at støtte visse aktiviteter.

(65)

Spanien anfører, at leveringen til regulerede takster fastsat af staten ikke var i strid med EU-lovgivningen i 2005. Statens lovgivningsmæssige indgreb var derfor retsgyldigt, da det var et udtryk for national suverænitet. Et af disse suveræne privilegier består i at fastsætte takster, således at de forventede omkostninger matcher den forventede efterspørgsel.

(66)

Distributionsselskaberne inddrev midler gennem integrerede takster og tilslutningstakster og overførte derefter en del af denne indtjening til dedikerede konti (i overensstemmelse med de procentdele, der var fastsat i det årlige dekret om takster). Efterfølgende trak de elektricitetskøb fra puljen og fra producenterne underlagt særordningen. Hvis indtjeningen fra de integrerede takster og tilslutningstaksterne ikke dækkede omkostningerne til regulerede aktiviteter, skabtes der et takstunderskud.

(67)

Spanien hævder, at underskuddet i 2005 var forårsaget af en uoverensstemmelse mellem regeringens forudsigelser af engrospriserne på elektricitet og de faktiske priser, der blev registreret for puljen. De usædvanligt høje priser i 2005 skyldtes uforudsigelige forhold, der kunne betegnes som force majeure (se betragtning 26).

(68)

Eftersom den påståede støtte blev genereret som følge af en stigning i engrospriserne, der var højere end forventet, kunne den påståede fordel ikke tilskrives nogen retsakt. Selv om det antages, at der havde været tale om en sådan fordel, ville den have været forårsaget af omstændigheder, der ikke var relateret til statens hensigt. Forekomsten af force majeure bryder i henhold til Spanien årsagssammenhængen mellem den administrative beslutning om fastsættelsen af takstniveauet og den konkurrencemæssige fordel, der foranledigede statsstøtte. Selv om det antages, at den objektive betingelse om en årsagssammenhæng var opfyldt, ville den subjektive betingelse om hensigt (tilregnelse) fra statens side ikke være opfyldt.

(69)

Spanien bemærker, at taksterne ikke involverede offentlige midler. Spanien hævder i den henseende for det første, at ekstraafgiften ikke er en »afgift« som defineret i EU-Domstolens retspraksis vedrørende parafiskale afgifter, fordi den ikke inddrives af staten og ikke svarer til en fiskal afgift. Ekstraafgiften er i henhold til Spanien en integreret del af taksten og er af takstlignende karakter. Taksten er derfor en privat pris.

(70)

For det andet blev midlerne ikke inddrevet af staten og blev ikke indbetalt til en fond anvist af staten. Taksterne blev inddrevet af distributionsselskaberne, ikke af staten, og derfor var de private priser, der sikrede rimelige betalinger til aktørerne (i overensstemmelse med LSE). De var hverken afgifter eller offentlige priser. Staten betalte ikke for noget, da det var systemet, der tilvejebragte betalingerne gennem markedskræfterne for ikkeregulerede aktiviteter og gennem tilslutningstakster vedrørende regulerede aktiviteter fastsat af staten. Da et sådant system ikke medfører nogen byrder for staten, er statsmidler ikke involveret, jf. retspraksis i Sloman Neptune-sagen (20). Disse midler havnede desuden ikke på noget tidspunkt i statskassen, blev ikke nævnt i budgetlove, var ikke underlagt Revisionsrettens godkendelse og kunne ikke inddrives fra skyldnere gennem administrative inddrivelsesprocedurer. Gæld til elsystemet var ikke pålagt den rente, der pålægges gæld til staten.

(71)

Spanien fastholder, at disse midler blev forvaltet af den spanske tilsynsmyndighed, CNE, der blot handlede som finansiel formidler. De spanske myndigheder påpeger, at Kommissionen i sin beslutning om de spanske strandede omkostninger (SA NN 49/99) allerede i 2001 havde fastslået, at »overførslen af midler gennem CNE grundlæggende er af regnskabsmæssig karakter. De midler, der blev overført til en konto i CNE's navn, blev aldrig dette organs ejendom og blev straks udbetalt til modtagerne i henhold til en på forhånd fastsat sats, som CNE ikke på nogen måde kunne ændre«. På grundlag af denne betragtning konkluderede Kommissionen, at »den ikke kunne afgøre, om indtægterne fra en afgift fastlagt inden for rammerne af ordningen for strandede omkostninger, udgjorde statsstøtte«.

(72)

Spanien bestrider for det tredje Kommissionens konklusion om, at distributionsselskabernes regulerede salg var finansieret ved en »særafgift«, der skulle betales af alle spanske elslutkunder. I henhold til Spanien var distributionsselskaberne ikke finansieret af staten, men modtog et rimeligt og forsvarligt vederlag for deres levering en lovbestemt ydelse, de havde pligt til at varetage.

(73)

Ved at sælge elektricitet til regulerede takster og købe den fra puljen af producenter genererede distributionsselskaberne desuden et underskud (som blev dækket af den præfinansieringsordning, der var fastsat ved kongeligt lovdekret 5/2005), men det var producenterne, og ikke distributionsselskaberne, som ville modtage indtjeningen fra den ekstraafgift, der blev pålagt taksten.

(74)

Spanien er uenig i Kommissionens indledende konklusion om, at regulerede takster gav distributionsselskaberne en økonomisk fordel.

(75)

Hvad angår distributionsselskaberne, bestrider Spanien Kommissionens konklusion om, at takstsystemerne garanterede distributionsselskaberne en mindstefortjenstmargen. Spanien anfører, at distributionsselskabernes levering af elektricitet til regulerede takster var begrundet af behovet for at garantere en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, og at vederlaget for regulerede aktiviteter alene havde til formål at dække omkostningerne til opfyldelsen af de forpligtelser, der var forbundet med disse aktiviteter.

(76)

I henhold til de spanske myndigheder begrænsede lovgivningsbestemmelserne vedrørende levering til regulerede takster ikke elleverandørernes etableringsfrihed, og der skete ingen fortrinsbehandling af spanske leverandører i forhold til leverandører fra andre medlemsstater.

(77)

I 2005 havde Den Iberiske Halvø så lav sammenkoblingskapacitet, at der ikke fandtes et reelt indre marked for energi. De spanske myndigheder mener, at det på baggrund af denne isolation ville være uforholdsmæssigt at konkludere — som Kommissionen gør — at taksten havde en indvirkning på konkurrencen og handelen mellem medlemsstaterne.

(78)

De spanske myndigheder angiver, at elektricitet ikke blev eksporteret ud af Spanien, og at distributionsselskaber med aktiviteter i Spanien ikke kunne sælge spansk energi uden for landets område. Ethvert berettiget selskab kunne på den anden side deltage i distributionen på lige fod med spanske virksomheder og opnå samme retslige og økonomiske behandling.

(79)

Spanien finder, at leverandører i modsætning dertil udøvede en fri og ikkereguleret aktivitet. De stod over for tilsvarende risici og fordele. Når virksomheder påtager sig sådanne risici, accepterer de samtidig, at deres detailaktiviteter under visse uforudsigelige forhold måske ikke er rentable. De vil ikke desto mindre opnå rentabilitet, så snart taksterne gør det muligt, eller når de ekstraordinære omstændigheder ikke længere gør sig gældende.

(80)

Spanien tilkendegiver, at eksistensen af regulerede takster i 2005 ikke var i strid med EU-lovgivningen, da fristen for åbning af markedet for alle slutkunder, herunder privatkunder, var fastsat til den 1. juli 2007.

(81)

Ifølge Spanien overholdt dækningen af de omkostninger, som distributionsselskaberne havde pådraget sig som følge af leveringen af elektricitet til regulerede takster, de fire kriterier, EU-Domstolen har i Altmark-dommen, og denne foranstaltning udgør derfor ikke statsstøtte.

(82)

Levering af elektricitet er for det første en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, og staten skal gribe ind for at forhindre misbrug af dominerende stillinger, der opstår, fordi der kun findes ét net (naturligt monopol). Virksomheder, der udfører regulerede aktiviteter, varetager derfor forpligtelser til offentlig tjeneste.

(83)

Parametrene for fastsættelsen af taksterne var for det andet defineret på en objektiv og gennemsigtig måde. Vederlaget for regulerede aktiviteter var objektivt og gennemsigtigt. Andre EU-foretagender kunne også komme ind på distributionsmarkedet.

(84)

Betalinger for regulerede aktiviteter dækkede for det tredje kun omkostningerne til varetagelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Distributionsselskaberne kunne kun få tilbagebetalt omkostningerne vedrørende regulerede aktiviteter.

(85)

De komplekse lovbestemmelser vedrørende fastsættelse af takster og udligningsproceduren viser, at takstsystemet var baseret på en grundig analyse af omkostningerne og indtjeningen i forbindelse med systemet og en analyse af efterspørgslen efter elektricitet.

(86)

På det grundlag konkluderer Spanien, at takstsystemet ikke udgør statsstøtte, fordi det er i overensstemmelse med Altmark-dommen.

(87)

Anvendelsesområdet for denne afgørelse af begrænset til distributionsselskabernes levering af elektricitet til store og mellemstore virksomheder til regulerede takster, og det omfatter ikke andre aktiviteter, som distributionsselskaberne udfører, og som alene vedrører distribution. Sidstnævnte er fuldstændig uafhængig, både retligt og finansielt, fra salget til regulerede takster og falder under alle omstændigheder uden for anvendelsesområdet for indledningsafgørelsen, som kun rejste tvivl om, hvorvidt den påståede fordel, som distributionsselskaberne opnåede i kraft af de regulerede taksters lave niveau og de foranstaltninger, der blev truffet for at kompensere for og refundere underskuddet i 2005, var forenelig med det indre marked.

(88)

En foranstaltning udgør statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis alle følgende betingelser er opfyldt: Foranstaltningen a) giver støttemodtageren en økonomisk fordel, b) ydes ved hjælp af statsmidler, c) er selektiv, d) har en indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne og kan fordreje konkurrencen i EU. Eftersom disse betingelser skal opfyldes samlet, vil Kommissionen alene vurdere, om foranstaltningen har givet støttemodtagerne en økonomisk fordel.

(89)

Virksomheder begunstiges i den betydning, der er omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis de opnår en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået på anden vis på markedsvilkår. I den henseende har EU-Domstolen i specifikke sager fastslået, at gebyrer for tjenesteydelser, der leveres til gengæld for forpligtelser, som medlemsstaterne pålægger, som ikke overstiger årlige udækkede omkostninger, og som har til formål at sikre, at de berørte virksomheder ikke pådrager sig tab, ikke udgør statsstøtte i den betydning, der er omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, men som et beløb, der udgør et vederlag for de tjenesteydelser, der er leveret af de pågældende virksomheder (21).

(90)

Mere specifikt for elsektoren har Kommissionen i sin omfattende praksis for beslutninger vedrørende anvendelsen af artikel 107, stk. 1 og 3, litra c), i TEUF med hensyn til de forpligtelser, som distributionsselskaber pålægges til at købe elektricitet fra bestemte energikilder til en pris, der ligger over markedsprisen, heller ikke vurderet, at kompensation, der dækker forskellen mellem købsomkostninger og markedspriser, medfører en økonomisk fordel, der begunstiger distributionsselskaber. I de tilfælde handlede de pågældende operatører i henhold til lovbestemte krav som formidlere i elsystemet og fik kompensation for deres omkostninger, uden at denne kompensation blev anset for at give dem en økonomisk fordel, mens lovgivningen ganske givet blot kunne have pålagt en købsforpligtelse uden omkostningskompensation.

(91)

Det samme gælder mere specifikt på området for levering af elektricitet til regulerede takster, hvad angår kompensation, der har til formål at finansiere forskelle mellem indtjening og elektricitetsomkostningerne på engrosmarkedet til regulerede takster, der ønskes af privilegerede kunder (22). Det følger heraf, at kompensation for distributionsselskabers omkostninger til køb af elektricitet i elsektoren ikke nødvendigvis indebærer en økonomisk fordel som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Den påståede kompensation til spanske distributionsselskaber for omkostninger til levering til regulerede takster skal undersøges i lyset af disse tidligere sager.

(92)

Den foreløbige konklusion i Kommissionens afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure var, at der var tale om en økonomisk fordel i forhold til markedsvilkårene, som begunstigede de spanske distributionsselskaber på grundlag af to argumenter. Distributionsselskaberne opnåede for det første angiveligt en garanteret fortjenstmargen i forbindelse med leveringen til den regulerede takst. Ved at tilskynde kunder til at skifte til det regulerede marked, som blev betjent af distributionsselskaberne, forøgede taksterne for det andet angiveligt distributionsselskabernes indtjening. Disse to argumenter kan opsummeres i én påstand, nemlig at distributionsselskabernes overskud steg proportionalt med deres levering af elektricitet til regulerede takster i 2005.

(93)

Den foreliggende beskrivelse af det spanske elsystem og de oplysninger, der blev indgivet under proceduren, som er gengivet i betragtning 16, 19, 20, 57 og 58, støtter ikke denne påstand. For ren distribution omfattede distributionsselskabernes vederlag i 2005 en fortjenstmargen, men for levering til regulerede takster modtog de kun en godtgørelse (»anerkendelse«) af deres omkostninger uden en fortjenstmargen. Distributionsselskabernes vederlag for deres rene distributionsaktiviteter var desuden uafhængigt af antallet af kunder på regulerede takster og af den mængde elektricitet, der blev solgt til taksten, og deres indtjening ville derfor ikke stige, hvis de havde betjent flere kunder på regulerede takster.

(94)

De oplysninger, der blev indsamlet under proceduren, støtter således ikke påstanden om, at salget af elektricitet til regulerede takster forøgede de spanske distributionsselskabers overskud i 2005, fordi de var begunstiget af en garanteret fortjenstmargen.

(95)

Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt anerkendelsen af forsyningsomkostninger og kompensation heraf gav distributionsselskaberne en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået på anden vis på markedsvilkår, skal det understreges, at anerkendelsen af de omkostninger, der opstod i form af inddrivelsesrettigheder indrømmet til de fem foretagender, der var udpeget ved artikel 24 i kongeligt lovdekret 5/2005, dvs. Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. og Elcogás, S.A., ikke var vederlag for deres distributionsaktivitet. Som allerede forklaret i betragtning 29 og 30 blev de pågældende elselskaber, selv om Elcogás S.A., der ikke havde nogen datterselskaber, ikke havde aktiviteter i distributionssektoren i 2005 (eller senere), udpeget i medfør af deres eksisterende ret til at modtage strandede omkostninger og muligvis deres produktionsaktiviteter, men ikke deres distributionsaktiviteter til regulerede takster.

(96)

Selv om det antages, at de inddrivelsesrettigheder, der afspejler de fem foretagenders forpligtelse nævnt ovenfor til at præfinansiere elsystemets underskud i 2005, kunne fortolkes som en kompensation for omkostningerne for de fire foretagender med aktiviteter i distributionssektoren til regulerede takster, skal der for det andet tages hensyn til de faktiske betingelser, hvorunder distributionsselskaberne havde pligt til at gennemføre denne fuldt ud regulerede aktivitet. Som allerede forklaret i betragtning 54 og 55 kunne distributionsselskaberne hverken generere overskud eller underskud, vælge, hvordan de ville indkøbe elektricitet, vælge deres kunder, bestemme salgsprisen eller tilbyde yderligere tjenesteydelser, der ville sikre dem en fortjenstmargen. Distributionsselskaberne selv, og også de vertikalt integrerede foretagender, de tilhørte, havde ingen økonomisk interesse, hverken direkte eller indirekte, i leveringen af elektricitet til den regulerede takst. Et vertikalt integreret foretagende ville i stedet have en interesse i at betjene slutkunder på markedsvilkår, da dets forsyningsdivision ville have opnået en fortjeneste af et sådant salg, hvilket ikke ville være tilfældet, hvis kunderne blev forsynet af foretagendets distributionsselskab til regulerede takster.

(97)

Ved en sammenligning med forsyningsvilkårene på et frit marked tages der på den måde ikke hensyn til de forskellige retlige og faktiske forhold mellem leverandørerne på det frie marked og distributionsselskaberne, som leverer til regulerede takster. Staten kan i princippet pålægge distributionsselskaberne i et elsystem købs- og salgspriser samt andre handelsvilkår, men det betyder ikke, at kompensation for omkostninger, som sidstnævnte pådrager sig, giver dem en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået på anden vis på markedsvilkår. Takstregulering, som yderligere understøttes af en forsyningsforpligtelse, giver ikke frihed til at vælge selv de mest grundlæggende forsyningsdrivere, som f.eks. priser og output. Det er ikke kun under hypotetiske markedsvilkår, dvs. hvis der ikke foreligger lovbestemte begrænsninger, vedrørende sådanne grundlæggende parametre, at distributionsselskaber ville kunne opkræve en meget højere og omkostningsdækkende takst hos slutkunderne. I det spanske elsystem var distributionsselskabet — eller operatøren af højspændingsnettet til energiintensive kunder — i 2005 som i alle andre elsystemer blot en formidler, der fysisk tilslutter kunden til nettet, som en nødvendig forudsætning for leveringen af elektricitet. Da der ikke fandtes et hypotetisk alternativt distributionsnet i Spanien i 2005, blev de pågældende distributionsselskaber udpeget og forsynede både det frie marked og det regulerede marked. Distributionsselskaberne spiller en vigtig rolle, fordi de muliggør elforsyningen, uanset hvilke specifikke ordninger eller politikker fastsættes, og uanset om de konkurrencebetingelser, der gælder for forsyningen, er baseret på markedsmekanismer eller regulering.

(98)

I et system med regulerede takster som det spanske system i 2005 vil manglende ressourcer i systemets regnskab det ene år som led i den normale forretningsførelse normalt blive indhentet i det efterfølgende år via højere takster og/eller tilslutningsafgifter for slutkunderne, mens faldende omkostninger ville generere et overskud, som ville gøre det muligt derefter at sænke taksterne eller tilslutningsafgifterne. Når specifikke kategorier af indtægter ikke er øremærket til omkostninger, vil stigningen (faldet) i indtægter og/eller omkostninger muligvis ikke føre til et tilsvarende underskud eller overskud til gavn for distributionsselskaberne. Figur 1 i betragtning 27, viser f.eks., at de energipriser, der indgik i de regulerede takster, generelt lå under engrosmarkedspriserne i de fleste måneder af 2005, mens det modsatte gjorde sig gældende fra november 2006 til december 2007, uden at dette udmøntede sig i øgede overskud for distributionsselskabernes aktivitet vedrørende levering af elektricitet til regulerede takster. Dette er i overensstemmelse med det lovbestemte system, hvor distributionsselskaberne ikke skal bære omkostningerne ved skævheder i systemets omkostninger og indtjening, hverken helt eller delvist, ligesom de heller ikke kan opnå overskud ved denne aktivitet, idet ethvert overskud af salget af elektricitet til regulerede takster vil blive anvendt til at dække andre systemomkostninger.

(99)

Distributionsselskaberne handlede som finansielle formidlere i elsystemet, idet de centraliserede alle finansielle strømme, både indgående (reguleret indtjening fra takster og tilslutningsafgifter) og udgående (alle systemets generalomkostninger). Elsystemets regulerede indtægter og omkostninger omfattede i 2005, som forklaret i betragtning 19, 20 og 28, en lang række markedsstyrede og politisk styrede regulerede omkostninger, som f.eks. omkostninger til køb af elektricitet, herunder fra vedvarende energikilder, yderligere elproduktionsomkostninger på de spanske øer, transport- og distributionsomkostninger osv., uden at specifikke indtægter blev øremærket til bestemte omkostninger. Den regulerede indtjening blev aldrig distributionsselskabernes ejendom, bortset fra vederlaget for ren distribution, som de beholdt efter fradrag af alle andre systemomkostninger.

(100)

Et underskud i regnskabet som det, der opstod i 2005, ville — uanset dets årsager — derfor fremgå af distributionsselskabernes regnskaber, uden at de havde mulighed for at træffe beslutninger vedrørende niveauet af reguleret indtjening og omkostninger eller finansieringen af specifikke omkostninger med specifikke indtægter. Som det fremgår af figurerne i betragtning 28, beløb elsystemets transport- og distributionsomkostninger sig til 4 410 mio. EUR i 2005, hvilket var i overensstemmelse med de samme omkostningskategorier i henholdsvis 2004 og 2006. Distributionsselskabernes omkostningsniveau har således ingen forbindelse til størrelsen af underskuddet i 2005.

(101)

Det er derfor ikke helt berettiget at betegne underskuddet for 2005 som »distributionsselskabernes tab«, fordi underskuddet ikke kan tilregnes distributionsselskabernes handlinger, men i stedet lovbestemmelserne vedrørende slutkundernes ret til elforsyning til regulerede takster og i en vis grad de lovgivningsmæssige og politiske valg, der er truffet for at støtte elproduktionen fra eksempelvis vedvarende energikilder og kraftvarmeværker. Finansieringen af underskuddet på elsystemets regnskab via de mekanismer, der er beskrevet i betragtning 29-32, er derfor ikke en metode til at absorbere distributionsselskabernes specifikke tab, men snarere systemets generelle tab. Uden anerkendelsen af underskuddet på 3 811 mio. EUR i 2005 og de fem største elselskabers præfinansiering heraf havde det ikke været muligt at betale systemets transmissions- og distributionsomkostninger til fordel for alle slutkunder på både det regulerede marked og det frie marked.

(102)

Den formelle undersøgelse har ikke påvist, at distributionsselskaberne er blevet begunstiget af andre fordele. Distributionsselskaberne overførte hele fordelen ved lave regulerede takster til slutkunder, opnåede intet overskud af salget og opnåede ingen fordele i form af kunder, der vendte tilbage til det regulerede marked. Fra et finansielt synspunkt havde de spanske distributionsselskaber således samme position som en systemformidler. I den henseende adskilte anerkendelsen af omkostningerne til levering af elektricitet til regulerede takster i det spanske elsystem i 2005 sig ikke fra kompensationen af omkostningerne til køb af elektricitet, som Kommissionen ikke har klassificeret som statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF, med hensyn til elektricitet fra bestemte kilder (betragtning 90) og engroselektricitet til levering til regulerede takster (betragtning 91).

(103)

Selv om indledningsafgørelsen ikke er målrettet mod de vertikalt integrerede foretagender, som distributionsselskaberne tilhører, med regnskabsmæssig og delvis retlig adskillelse, har Kommissionen — som led i behandlingen af Céntricas bemærkninger — også vurderet, om sådanne enheder kan have haft indirekte fordele, der kunne udgøre statsstøtte. Céntrica bemærkede f.eks., at integrerede foretagender med aktiviteter på det frie detailmarked for elektricitet (gennem en forsyningsdivision) kunne undgå tab ved at opfordre kunder til at skifte til deres egne distributionsdivisioner. Det anførte også, at en producent, der tilhørte et integreret foretagende, havde et incitament til at opretholde høje engrospriser, fordi det integrerede foretagendes distributionsdivision (som solgte til den regulerede takst) ville være beskyttet mod tab.

(104)

Kommissionen har ikke kunnet konstatere, at der blev opnået en økonomisk fordel, fordi elkunder valgte et distributionsselskab frem for en leverandør. Økonomisk skabte overgangen fra forsyning til distribution ikke overskud, men forhindrede blot tab for forsyningsdivisionerne i de fire vertikalt integrerede foretagender, Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. og Endesa, S.A. Selskabet Elcogás var kun aktivt i elproduktionssektoren. Dette udgør dog ikke en fordel for de fire pågældende foretagender, da forsyningsdivisionerne under alle omstændigheder kunne have undgået disse tab ved blot at opsige forsyningskontrakterne. For så vidt angår forsyningsdivisionerne, indebar systemet derfor ikke en fordel, men en ulempe: De mistede kunder. Systemet var også finansielt neutralt for distributionsselskaberne (af de årsager, der er forklaret ovenfor). Producenterne ville på deres side have solgt deres elektricitet på engrosmarkedet under alle omstændigheder.

(105)

Med hensyn til producenternes påståede incitament til at holde engrospriserne på et højt niveau, skal det bemærkes, at taksterne i sig selv ikke medførte højere engrospriser, selv om det markedsmiljø, som de spanske myndigheder skabte, uden tvivl kunne have givet producenterne et incitament til at hæve priserne. En forhøjelse af priserne ville faktisk have krævet komplekse strategier og konkurrencebegrænsende foranstaltninger fra producenternes side. Der er ikke konstateret en direkte og synlig årsagssammenhæng mellem taksterne og en mulig kunstig forhøjelse af engrospriserne. Det er stadig en udokumenteret teoretisk hypotese.

(106)

Kommissionen har også vurderet muligheden for, at systemet ved at presse konkurrenter fra det frie marked ud af elmarkedet kan have givet de etablerede foretagender en fordel ved at øge og »omorganisere« deres markedsandel, således at den generelt faldt sammen med størrelsen af hvert foretagendes distributionsnet, for så vidt angår de fire vertikalt integrerede foretagender. Denne hypotetiske fordel kunne dog heller ikke konstateres af følgende grunde:

(107)

På grundlag af ovennævnte har Kommissionen med hensyn til forsyningen af virksomhedskunder konkluderet, at den ordning, som Spanien indførte i 2005, ikke gav hverken distributionsselskaberne eller de integrerede foretagender, de tilhørte, en økonomisk fordel, hverken direkte eller indirekte.

(108)

Med hensyn til Céntricas påstand om, at systemet forskelsbehandlede distributionsselskaber og leverandører på det frie marked, påpeger Kommissionen endelig, at der kan være tale om forskelsbehandling, når personer, som befinder sig i samme faktiske og retlige situation, behandles forskelligt, eller når den samme behandling gives personer, der befinder sig i en forskellig faktisk og retlig situation.

(109)

Påstanden er for det første klart grundløs med hensyn til Elcogás S.A., som fik indrømmet inddrivelsesrettigheder, selv om det ikke opererede i distributionssektoren. Det er for det andet ikke blevet påvist, at de fire andre udpegede foretagender, Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. og Endesa, S.A., modtog kompensation i medfør af deres aktivitet som distributionsselskab, der leverede elektricitet til regulerede takster, som allerede påpeget i betragtning 30. For det tredje var distributionsselskaber og leverandører på det frie marked under alle omstændigheder ikke i samme faktiske og retlige situation. Forpligtelsen til at levere elektricitet til regulerede takster blev opfyldt under lovbestemte begrænsninger, som betød, at distributionsselskaberne handlede som finansielle og forsyningsmæssige formidler, der gennemførte lovbestemmelser, mens levering på markedsvilkår var en fuldt liberaliseret aktivitet. Den forskel i behandling, som Céntrica anfægtede, udgør derfor ikke forskelsbehandling, selv om de regulerede taksters niveau kan have været skadeligt for liberaliseringsprocessen. Dette var dog ikke konsekvensen af indrømmelsen af ulovlig statsstøtte til distributionsselskaberne.

(110)

Den tvivl, som Kommissionen udtrykte i sin indledningsafgørelsen, blev fjernet i løbet af den formelle undersøgelse. Kommissionen finder det godtgjort, at Spaniens anerkendelse af de omkostninger, som eldistributionsselskaberne pådrog sig i forbindelse med deres levering af elektricitet til regulerede takster til mellemstore og store virksomhedskunder, ikke gav distributionsselskaberne en økonomisk fordel som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(111)

Eftersom kriterierne i artikel 107, stk. 1, i TEUF er kumulative, er der ikke behov for at undersøge, om de øvrige kriterier er opfyldt. Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltningen ikke udgør statsstøtte til fordel for eldistributionsselskaberne. Denne konklusion omhandler den situation og periode, der er omfattet af klagen, og udelukker derfor ikke, at Kommissionen undersøger foranstaltninger, som Spanien har gennemført siden 2005 —