1.

Pěstování geneticky modifikovaných organismů (GMO) podle všeho není v Evropské unii kladně hodnoceno. Po35 letech od první harmonizace ustanovení týkajících se záměrného uvolňování GMO do životního prostředí ( 2 ) je dnes v Unii povolena pouze jedna odrůda GMO: geneticky modifikovaná kukuřice MON 810 pocházející od společnosti Monsanto (dále jen „kukuřice MON 810“) ( 3 ). A i toto povolení se setkalo se smíšeným přijetím ze strany členských států. Některé z nich totiž přijaly opatření směřující k omezení nebo zákazu této plodiny na základě různých ustanovení primárního a sekundárního práva Unie ( 4 ).

2.

Za těchto podmínek se v roce 2015 unijní normotvůrce nakonec v podstatě rozhodl ponechat tuto oblast na rozhodnutí členských států, které tak mohou omezit nebo zakázat pěstování geneticky modifikovaných organismů na svých územích, přičemž jedinou podmínkou je získání souhlasu dotčeného hospodářského subjektu. To vedlo k vytvoření systému „à la carte“ pěstování GMO v Unii ( 5 ), v jehož rámci mnoho členských států ( 6 ) omezilo nebo zakázalo pěstování kukuřice MON 810 na celém svém území nebo jeho části.

3.

O deset let později je Soudní dvůr požádán, aby v projednávaných věcech posoudil platnost ustanovení, která toto pěstování GMO „à la carte“ umožňují, a legalitu zákazu pěstování kukuřice MON 810 zavedeného v Itálii na základě těchto ustanovení.

4.

Bod 4 odůvodnění směrnice 2001/18/ES ( 7 ) uvádí:

„Živé organismy, které jsou ve velkých nebo malých množstvích uvolňovány do životního prostředí pro vědecké účely nebo jako produkty obchodního charakteru, se mohou v tomto prostředí rozmnožovat a překračovat hranice států. Tím může docházet k jejich působení v dalších členských státech a účinky tohoto působení mohou být nevratné.“

5.

Článek 1 této směrnice stanoví:

„Cílem této směrnice je, v souladu se zásadou předběžné opatrnosti, sblížit právní a správní předpisy členských států a chránit lidské zdraví a životní prostředí pro případy:

[…]

6.

Článek 22 uvedené směrnice stanoví:

„Aniž je dotčen článek 23, nesmějí členské státy zakázat či omezit uvádění na trh geneticky modifikovaných organismů nebo produktů s jejich obsahem, které vyhovují požadavkům této směrnice, ani tomu nijak bránit.“

7.

Článek 33 téže směrnice, nadepsaný „Sankce“, stanoví:

„Členské státy stanoví sankce za porušení vnitrostátních ustanovení přijatých podle této směrnice. Tyto sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující.“

8.

Směrnice 2001/18 byla pozměněna mimo jiné směrnicí (EU) 2015/412 ( 8 ).

9.

Body odůvodnění 5 až 8 směrnice 2015/412 uvádějí:

10.

Článek 1 bod 2 této směrnice vložil do směrnice 2001/18 články 26b a 26c (dále jen „sporná ustanovení“).

11.

Směrnice 2001/18 ve znění směrnice 2015/412 (dále jen „směrnice 2001/18“) stanoví v čl. 26b odst. 1 až 3 a 8 nazvaném „Pěstování“ následující:

„1.   V průběhu postupu povolování konkrétního GMO či během obnovování souhlasu nebo povolení může členský stát požádat, aby byla zeměpisná působnost písemného souhlasu nebo povolení upravena tak, aby bylo z pěstování vyloučeno celé území daného členského státu nebo jeho část. Tento požadavek se Komisi předloží […]. Komise požadavek tohoto členského státu bezodkladně předloží oznamovateli nebo žadateli, jakož i ostatním členským státům […].

2.   Oznamovatel nebo žadatel mohou zeměpisnou působnost svého původního oznámení nebo žádosti upravit nebo potvrdit do 30 dnů od předložení uvedeného požadavku Komisí.

Pokud není zeměpisná působnost oznámení nebo žádosti potvrzena, provede se její úprava […].

[…]

3.   Pokud nebyl vznesen žádný požadavek podle odstavce 1 tohoto článku nebo pokud oznamovatel nebo žadatel potvrdili zeměpisnou působnost svého původního oznámení nebo žádosti, může členský stát přijmout opatření omezující nebo zakazující pěstování určitého GMO nebo skupiny GMO definované na základě určité plodiny nebo znaku, jež byly povoleny v souladu s částí C této směrnice nebo s [nařízením č. 1829/2003], a to na celém svém území nebo jeho části, za předpokladu, že tato opatření jsou v souladu s právem Unie, jsou odůvodněná, přiměřená a nediskriminační a navíc jsou podložena závažnými důvody, jako jsou:

[…]

8.   Opatření přijatá podle tohoto článku nemají vliv na volný oběh povolených GMO jako takových či obsažených v produktech.“

12.

Článek 26c této směrnice, nadepsaný „Přechodná opatření“, stanoví:

„1.   Od 2. dubna 2015 do 3. října 2015 může členský stát požádat o úpravu zeměpisné působnosti podaného oznámení nebo podané žádosti nebo povolení uděleného do 2. dubna 2015 podle této směrnice nebo podle [nařízení č.1829/2003]. Komise požadavek tohoto členského státu bezodkladně předloží oznamovateli nebo žadateli, jakož i ostatním členským státům.

2.   Nejsou-li oznámení či žádost dosud vyřízeny a v případě, že oznamovatel nebo žadatel nepotvrdil zeměpisnou působnost svého původního oznámení nebo žádosti do 30 dní poté, co byl o požadavku uvedeném v odstavci 1 tohoto článku informován, zeměpisná působnost oznámení nebo žádosti se odpovídajícím způsobem upraví. […]

3.   Pokud bylo povolení již uděleno a jeho držitel nepotvrdil jeho zeměpisnou působnost do 30 dní poté, co byl o požadavku uvedeném v odstavci 1 tohoto článku informován, bude povolení náležitě upraveno. V případě písemného souhlasu vydaného podle této směrnice upraví příslušný orgán odpovídajícím způsobem zeměpisnou působnost souhlasu a informuje Komisi, členské státy a držitele povolení, jakmile je celý postup dokončen. V případě povolení podle [nařízení č.1829/2003] upraví Komise odpovídajícím způsobem rozhodnutí o povolení, aniž uplatní postup podle čl. 35 odst. 2 uvedeného nařízení. Komise o tom vyrozumí členské státy a držitele povolení.

4.   Pokud nebyl podle odstavce 1 tohoto článku vznesen žádný požadavek nebo pokud oznamovatel nebo žadatel či případně držitel povolení potvrdil zeměpisnou působnost své původní žádosti nebo případně povolení, použijí se obdobně odstavce 3 až 8 článku 26b.

5.   Tímto článkem není dotčeno pěstování jakéhokoli geneticky modifikovaného osiva, sadby a rozmnožovacího materiálu rostlin, které byly legálně vysazeny před tím, než bylo pěstování daného GMO v daném členském státě omezeno nebo zakázáno.

6.   Opatření přijatá podle tohoto článku nemají vliv na volný oběh povolených GMO jako takových či obsažených v produktech.“

13.

Prováděcí rozhodnutí (EU) 2016/321 ( 10 ), přijaté na základě čl. 26c odst. 3 směrnice 2001/18, v článku 1 stanoví, že „[p]ěstování [kukuřice MON 810] se zakazuje na územích uvedených v příloze tohoto rozhodnutí“.

14.

Mezi územími vyjmenovanými v příloze tohoto prováděcího rozhodnutí je v bodě 8 uvedeno italské území.

15.

Nařízení č. 1829/2003 doplňuje právní rámec, který se vztahuje na GMO určené k pěstování na celém území Unie jako osivo nebo jiný množitelský materiál rostlin. Podle čl. 1 písm. a) je účelem tohoto nařízení „vytvořit základ pro zajištění vysoké úrovně ochrany lidského života a zdraví, zdraví a dobrých životních podmínek zvířat, životního prostředí a zájmů spotřebitele v souvislosti s geneticky modifikovanými potravinami a krmivy při současném zajištění řádného fungování vnitřního trhu“.

16.

Článek 34 tohoto nařízení stanoví přijetí mimořádných opatření, „[j]e-li zřejmé, že produkty povolené [uvedeným] nařízením nebo v souladu s tímto nařízením mohou představovat vážné riziko pro lidské zdraví, zdraví zvířat nebo životní prostředí, nebo vyvstává-li na základě stanoviska [Evropského úřadu pro bezpečnost potravin (EFSA)] […] naléhavá potřeba pozastavit platnost nebo změnit povolení“.

17.

Článek 35a decreto legislativo n. 224 – Attuazione della direttiva 2001/18/CE concernente l’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati (legislativní nařízení č. 224, kterým se provádí směrnice 2001/18, pokud jde o záměrné uvolňování geneticky modifikovaných organismů do životního prostředí) ze dne 8. července 2003 ( 11 ), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „legislativní nařízení č. 224/2003“), nadepsaný „Sankce týkající se Hlavy III-a“, v odstavcích 1 až 3 stanoví:

„1.   Není-li skutek trestným činem, bude potrestán peněžitou správní sankcí ve výši od 25000 do 75000 eur ten, kdo poruší:

2.   Porušiteli je prostřednictvím příkazu uložena vedlejší správní sankce spočívající v pozastavení oprávnění pěstovat GMO, které mu bylo uděleno rozhodnutím o uvedení na trh, a to až na dobu šesti měsíců.

3.   Kdo poruší zákazy uvedené v odstavci 1, je povinen zničit neoprávněně vysazené geneticky modifikované plodiny a obnovit stav pozemků na vlastní náklady, a to společně a nerozdílně s vlastníkem a s nositeli věcných nebo osobních užívacích práv k pozemkům, kterým je toto porušení přičitatelné v důsledku úmyslu nebo nedbalosti, a to na základě zjištění učiněných osobami pověřenými kontrolou v rámci kontradiktorního jednání s dotčenými osobami. Orgán uvedený v odstavci 4 přijme usnesením opatření nezbytná k tomuto účelu a stanoví lhůtu, v níž má být povinnost splněna, po jejímž uplynutí přistoupí k výkonu rozhodnutí v neprospěch povinných osob a k vymáhání vyplacených částek.“

18.

Žalobce v původním řízení, pan Fidenato, je vlastníkem zemědělského podniku „In Trois“ se sídlem v Arbě (provincie Pordenone, Itálie). V roce 2021 začal v rozporu se zákazem platným v Itálii pěstovat na některých svých pozemcích kukuřici MON 810.

19.

Dne 8. září 2021 byla provedena inspekce na dotčených pozemcích a odebrány vzorky. Rozhodnutím č. 511800 ze dne 14. října 2021 Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (Ministerstvo zemědělství, potravinářství a lesnictví) konstatovalo, že analýza těchto vzorků odhalila přítomnost GMO, a nařídilo žalobci v původním řízení na základě článku 35a legislativního nařízení č. 224/2003, aby plodiny protiprávně pěstované na dotčených pozemcích zničil rozdrcením a zakopáním a obnovil stav těchto pozemků na vlastní náklady, a to ve lhůtě pěti dnů. Dne 19. října 2021 pracovníci Forestale (státní lesnický orgán, Itálie) poté, co zjistili, že žalobce v původním řízení povinnost nesplnil, přistoupili k likvidaci rostlin kukuřice MON 810.

20.

Žalobce v původním řízení podal proti tomuto rozhodnutí žalobu k Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia (regionální správní soud pro Furlandsko-Julské Benátsko, Itálie), v níž tvrdil, že toto rozhodnutí bylo přijato na základě pravidel, která nejsou v souladu s primárním právem Unie a jejím právním řádem. Tento soud žalobu zamítl.

21.

Žalobce v původním řízení podal kasační opravný prostředek ke Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie), předkládajícímu soudu, v jehož rámci v podstatě tvrdí, že směrnice 2001/18 není platná v rozsahu, v němž umožňuje členskému státu zavést zákaz pěstování GMO, který byl povolen, v projednávané věci kukuřice MON 810, na základě pouhé neodůvodněné žádosti adresované držiteli povolení. Taktéž tvrdí, že tento zákaz představuje nepřiměřené omezení svobody podnikání.

22.

V tomto ohledu si předkládající soud klade otázku, zda možnost stanovená ve sporných ustanoveních, aby členské státy zakázaly pěstování GMO na svém území, aniž byl tento zákaz založen na zdravotních a environmentálních hlediscích, je v souladu s primárním právem Unie, zvláště se základními svobodami vnitřního trhu, svobodou podnikání a obecněji se zásadou proporcionality. Poznamenává, že případná neplatnost sporných ustanovení by mohla mít vliv na platnost prováděcího rozhodnutí 2016/321.

23.

Za těchto okolností se Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

24.

V samostatném řízení uložil italský správní orgán ( 12 ) příkazem ze dne 19. června 2023 žalobci v původním řízení, panu Fidenatovi, na základě čl. 35a odst. 1 písm. a) legislativního nařízení č. 224/2003 správní pokutu ve výši 50000 eur za porušení zákazu pěstování kukuřice MON 810 v Itálii.

25.

Žalobou podanou dne 18. července 2023 podal žalobce v původním řízení proti tomuto příkazu námitku k Tribunale di Udine (soud v Udine, Itálie), předkládajícímu soudu, který je příslušný rozhodnout o žalobě týkající se částky 25000 eur odpovídající sankci uložené za výsev GMO v provincii Udine.

26.

Předkládající soud má pochybnosti zejména o platnosti směrnice 2001/18 a prováděcího rozhodnutí 2016/321 z hlediska základních zásad Smlouvy o EU a Smlouvy o FEU. V tomto ohledu si klade otázku, zda je zákaz používání již povoleného osiva v souladu s vnitřním trhem, zda představuje opatření s rovnocenným účinkem jako množstevní omezení a zda je toto opatření v souladu s článkem 36 SFEU. Klade si rovněž otázku ohledně platnosti sporných ustanovení z hlediska článků 16, 18, 21 a 52 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), jakož i mezinárodních dohod uzavřených Unií.

27.

Za těchto okolností se Tribunale di Udine (soud v Udine) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

28.

Věci C‑364/24 a C‑393/24 byly spojeny pro účely písemné i ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku. Písemná vyjádření předložili žalobce v původním řízení, italská, řecká, francouzská, lucemburská, maďarská a polská vláda, jakož i Evropský parlament, Rada Evropské unie a Evropská komise. Jednání se nekonalo.

29.

Předkládající soudy se v podstatě tážou Soudního dvora jednak na platnost sporných ustanovení a prováděcího rozhodnutí 2016/321 ( 13 ) a jednak na výklad tohoto prováděcího rozhodnutí ( 14 ).

30.

Svou analýzu rozdělím do tří částí. Po několika úvodních poznámkách k zákazu pěstování GMO podle sporných ustanovení a prováděcího rozhodnutí 2016/321 se budu zabývat otázkou přípustnosti předběžných otázek a poté rozeberu všechny společné otázky předkládajících soudů týkající se platnosti sporných ustanovení a prováděcího rozhodnutí 2016/321 a dvě otázky položené ve věci C-393/24 týkající se výkladu ve věci tohoto rozhodnutí.

31.

Před posouzením přípustnosti předběžných otázek a jejich meritorním posouzením bych rád uvedl několik poznámek k možnosti členských států zavést zákaz ( 15 ) pěstování GMO na základě sporných ustanovení.

32.

Směrnice 2015/412 doplnila do směrnice 2001/18 sporná ustanovení s účinností od 2. dubna 2015. Každé z těchto ustanovení stanoví mechanismus umožňující zakázat pěstování daného GMO na celém území členského státu nebo jeho části. Pokud jde o rozdíly mezi těmito dvěma mechanismy, hlavní spočívá v tom, že použitelnost mechanismu stanoveného směrnicí 2001/18 v jejím článku 26b není časově omezena, zatímco mechanismus stanovený v jejím článku 26c byl přechodným opatřením použitelným pouze po dobu šesti měsíců po vstupu směrnice 2015/412 v platnost. Kromě toho se mechanismus stanovený ve druhém ustanovení vztahoval na všechna povolení udělená před 2. dubnem 2015, zatímco mechanismus stanovený v prvním ustanovení se použije pouze v průběhu povolovacího řízení pro daný GMO nebo při obnovení souhlasu.

33.

Bez ohledu na tyto rozdíly jsou oba mechanismy stanovené ve sporných ustanoveních podobné a oba v podstatě stanoví možnost, aby členský stát zakázal pěstování GMO v důsledku úpravy zeměpisné působnosti podaného oznámení nebo žádosti nebo uděleného povolení. Tento zákaz může být zaveden v jedné nebo dvou fázích v závislosti na postoji, který zaujme dotčený hospodářský subjekt (oznamovatel nebo žadatel či držitel již uděleného povolení) k úpravě zeměpisné působnosti podaného oznámení nebo žádosti nebo uděleného povolení, kterou požaduje členský stát. Pokud tento subjekt nevznese námitky proti požadované úpravě (nepotvrzením zeměpisné působnosti svého oznámení, původní žádosti nebo povolení), vstup zákazu v platnost nevyžaduje přijetí žádného vnitrostátního opatření (první fáze). Naproti tomu, pokud dotčený hospodářský subjekt nesouhlasí s touto úpravou, a tedy se zavedením požadovaného zákazu pěstování (tím, že potvrdí zeměpisnou působnost svého oznámení, původní žádosti nebo povolení), musí dotyčný členský stát, aby zavedl tento zákaz, přijmout vnitrostátní opatření, která musí splňovat podmínky stanovené v čl. 26b odst. 3 směrnice 2001/18 (druhá etapa).

34.

Zdůrazňuji, že zákaz pěstování kukuřice MON 810 v Itálii dotčený v projednávané věci byl zaveden prováděcím rozhodnutím Komise přijatým na základě čl. 26c odst. 3 směrnice 2001/18, a sice na konci první etapy uplatňování přechodného mechanismu.

35.

Řecká vláda poukazuje na to, že předkládající soudy neuvádějí skutečnosti uvedené v článku 94 jednacího řádu Soudního dvora pro každé ustanovení primárního práva, kterého se týkají jejich otázky. Stejně tak italská vláda tvrdí, že první otázka ve věci C‑393/24 je nepřípustná, jelikož předkládající soud výslovně neuvedl důvody, které jej vedly k pochybnostem o platnosti sporných ustanovení.

36.

Připomínám, že předkládací rozhodnutí musí uvést konkrétní důvody, které vnitrostátní soud vedly k pochybnostem o platnosti některých ustanovení unijního práva, a tedy důvody neplatnosti, jež mohou být podle jeho názoru uznány. Takový požadavek vyplývá rovněž z čl. 94 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora ( 16 ). Z toho vyplývá, že v rámci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce zkoumá Soudní dvůr platnost unijního aktu či některých jeho ustanovení pouze ve vztahu k důvodům neplatnosti uvedeným v předkládacím rozhodnutí. A dále, neuvedení konkrétních důvodů, které vedly předkládající soud k pochybnostem o tomto aktu či těchto ustanoveních, má za následek nepřípustnost otázek týkajících se jejich platnosti ( 17 ).

37.

Ačkoli je v projednávané věci odůvodnění v některých otázkách dosti stručné, mám za to, že Soudní dvůr má v zásadě k dispozici poznatky potřebné k tomu, aby odpověděl na otázky, které mu byly položeny. Jinak je tomu podle mého názoru u první otázky ve věci C‑364/24, v rozsahu, v němž se týká platnosti sporných ustanovení z hlediska článků 2 a 3 SFEU. I když se totiž pro účely určení rozsahu posouzení, které má Soudní dvůr provést, zohlední důvody vznesené v rámci sporu v původním řízení v této věci, které jsou uvedeny v předkládacím rozhodnutí, žádný z předložených argumentů se netýká platnosti sporných ustanovení z hlediska těchto článků Smlouvy. Zastávám proto názor, že tato část první otázky ve věci C‑364/24 není přípustná.

38.

Parlament tvrdí, že žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nesplňují podmínky přípustnosti stanovené v rozsudku Foglia ( 18 ). Tento orgán má za to, že žalobce v původním řízení měl v úmyslu uměle vytvořit podmínky, které by jej vystavily účinkům zákazu pěstování dotčeného geneticky modifikovaného osiva na italském území, a zejména by vedly k tomu, že by mu bylo nařízeno toto osivo zničit a byla mu uložena pokuta podle italského práva.

39.

Názor Parlamentu nesdílím.

40.

Připomínám, že je věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání rozsudku, tak i relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. Jestliže se tedy položené otázky týkají výkladu nebo platnosti normy unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout. Z toho vyplývá, že k otázkám týkajícím se unijního práva se váže domněnka relevance ( 19 ).

41.

Je zajisté pravda, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU musí být zamítnuta, pokud je zjevné, jako tomu bylo ve věci, v níž byl vydán rozsudek Foglia ( 20 ), kterého se dovolává Parlament, že řízení upravené v tomto článku bylo zneužito a ve skutečnosti směřuje k tomu, aby Soudní dvůr přimělo k rozhodnutí prostřednictvím vykonstruovaného sporu ( 21 ).

42.

Aby však mohl být spor kvalifikován jako „vykonstruovaný“, je třeba, aby se účastníci v původním řízení předem dohodli na tom, že přimějí Soudní dvůr k rozhodnutí o určité otázce ( 22 ). Ze žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce však nelze vyvodit, že tomu tak je v projednávané věci. Jednak nic nenasvědčuje tomu, že by žalobce v původním řízení jednal ve shodě se správními orgány, a jednak mu tyto orgány uložily různé sankce, o jejichž reálné povaze není pochyb. V každém případě k tomu, aby mohl být spor kvalifikován jako „vykonstruovaný“, podle mého názoru nestačí prokázat, že jednotlivec, který porušil platná ustanovení a nesl negativní a skutečné důsledky svého porušení, jednal tak, aby Soudní dvůr přivedl k posouzení platnosti těchto ustanovení.

43.

Za těchto podmínek není namístě kvalifikovat spory v původních řízeních jako „vykonstruované“ ve smyslu rozsudku Foglia ( 23 ), takže žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce musí být považovány za přípustné.

44.

Francouzská vláda zpochybňuje přípustnost první otázky ve věci C‑364/24 a prvních tří otázek ve věci C‑393/24 v rozsahu, v němž se týkají platnosti článku 26b a čl. 26c odst. 4 směrnice 2001/18. Podle této vlády nemají předběžné otázky týkající se těchto ustanovení žádnou souvislost s předmětem sporů v původních řízeních a týkají se problému hypotetické povahy. Francouzská vláda tvrdí, že zákaz pěstování kukuřice MON 810 na italském území, který byl základem obou sporů v původních řízeních, vyplývá z prováděcího rozhodnutí 2016/321 přijatého na základě čl. 26c odst. 3 směrnice 2001/18.

45.

S jejím názorem se zcela ztotožňuji.

46.

Jak totiž vyplývá ze samotného znění článku 267 SFEU, požadované rozhodnutí o předběžné otázce musí být „nezbytné“ k tomu, aby předkládající soud mohl „vynést rozsudek“ ve věci, která mu byla předložena ( 24 ).

47.

V projednávané věci je předmětem sporů v původním řízení v podstatě legalita sankcí uložených žalobci v původním řízení z důvodu porušení zákazu pěstování kukuřice MON 810 na italském území, který byl zaveden prováděcím rozhodnutím 2016/321. Toto rozhodnutí bylo přijato na základě čl. 26c odst. 3 směrnice 2001/18. Článek 26b ani čl. 26c odst. 4 této směrnice nejsou jeho základem a zákaz pěstování kukuřice MON 810 v Itálii nebyl zaveden podle pravidel stanovených v těchto ustanoveních.

48.

Odpověď na otázky týkající se platnosti čl. 26b a čl. 26c odst. 4 směrnice 2001/18 by za těchto okolností zjevně znamenala poskytnutí poradního stanoviska k hypotetické otázce, což je v rozporu s úkolem Soudního dvora, jenž mu byl v rámci soudní spolupráce zavedené článkem 267 SFEU svěřen ( 25 ).

49.

S ohledem na tato vyjádření mám tedy stejně jako francouzská vláda za to, že první otázka ve věci C‑364/24 a první tři otázky ve věci C‑393/24 jsou v rozsahu, v němž se týkají platnosti článku 26b a čl. 26c odst. 4 směrnice 2001/18, nepřípustné.

50.

S ohledem na výše uvedené úvahy se domnívám, že otázky položené předkládajícími soudy jsou nepřípustné v rozsahu, v němž se týkají:

51.

Předběžné otázky týkající se platnosti se vztahují jednak ke sporným ustanovením a jednak k prováděcímu rozhodnutí 2016/321 ( 26 ). Podotýkám, že s ohledem na to, že je toto rozhodnutí založeno na čl. 26c odst. 3 směrnice 2001/18, jeho platnost závisí na platnosti ustanovení, které představuje jeho právní základ. Ačkoli nelze vyloučit, že uvedené prováděcí rozhodnutí je neplatné z jiných důvodů, konstatuji, že ani předkládající soudy, ani žalobce v původním řízení v tomto směru neuvedli žádné argumenty ( 27 ). Z toho vyplývá, že odpověď na otázku týkající se platnosti prováděcího rozhodnutí 2016/321 bude záviset na odpovědi na otázku týkající se platnosti čl. 26c odst. 3 směrnice 2001/18.

52.

Za těchto okolností nejprve posoudím platnost článku 26c směrnice 2001/18 v rozsahu, v němž jsou otázky týkající se jeho platnosti přípustné. S ohledem na argumenty předložené ve sporech v původních řízeních a v projednávaných věcech se podle mého názoru musí posouzení platnosti zaměřit na odstavec 3 tohoto článku (dále jen „posuzované ustanovení“), který představuje právní základ prováděcího rozhodnutí 2016/321 a který stanoví hlavní pravidlo první fáze přechodného mechanismu, o který se jedná v projednávaných věcech ( 28 ). Zadruhé se budu zabývat tím, jak výsledek tohoto posouzení ovlivní odpověď, kterou je třeba dát na otázku týkající se platnosti prováděcího rozhodnutí 2016/321.

53.

Předkládající soudy si kladou otázku ohledně platnosti posuzovaného ustanovení z hlediska různých ustanovení primárního práva, zásad unijního práva a jednoho ustanovení sekundárního práva.

54.

Posoudím platnost tohoto ustanovení postupně z hlediska 1) všech uplatňovaných ustanovení týkajících se vnitřního trhu a zásady proporcionality, 2) zásady zákazu diskriminace, 3) zásady svobody podnikání, 4) mezinárodních dohod a konečně 5) článku 34 nařízení č. 1839/2003.

55.

Ve věci C‑364/24 předkládající soud žádá Soudní dvůr, aby posoudil platnost posuzovaného ustanovení z hlediska článku 3 SEU, nicméně z předkládacího rozhodnutí a z argumentace žalobce v původním řízení vyplývá, že tento článek je uplatňován v rozsahu, v němž v odstavci 3 stanoví vytvoření vnitřního trhu. V této souvislosti považuji za vhodné posoudit platnost posuzovaného ustanovení z hlediska všech uplatňovaných ustanovení a zásad týkajících se vytvoření vnitřního trhu a zásady proporcionality.

56.

Předkládající soudy mají v podstatě pochybnosti o tom, zda zákaz uplatňovaný v některých členských státech a týkající se pěstování geneticky modifikovaného produktu, již uvedeného na trh, který nevychází z úvah založených na otázkách zdravotní a environmentální bezpečnosti, přispívá k fungování vnitřního trhu ve smyslu článku 114 SFEU. V tomto ohledu si kladou otázku, zda unijní normotvůrce porušil pravidla týkající se volného pohybu zboží a zásadu proporcionality.

57.

Je pravda, jak uvádějí předkládající soudy, že posuzované ustanovení ve spojení s prováděcím rozhodnutím 2016/321 přijatým na jeho základě vedlo k vytvoření určitých překážek na vnitřním trhu z důvodu zákazu pěstování kukuřice MON 810 pouze v některých členských státech. V důsledku toho nemůže být na trh uvedený produkt, jako je v projednávané věci osivo kukuřice MON 810 povolené k pěstování, v některých členských státech používán v souladu se svým určením, což má vliv na jeho volný pohyb.

58.

Volný pohyb zboží mezi členskými státy je základní zásadou zakotvenou ve Smlouvě o FEU, jež je vyjádřena v zákazu množstevních omezení dovozu mezi členskými státy, jakož i všech opatření s rovnocenným účinkem, který je stanoven v článku 34 SFEU ( 29 ). Tento zákaz se vztahuje na každé opatření členských států, které může, ať přímo, nebo nepřímo, skutečně, nebo potenciálně, překážet přístupu zboží pocházejícího z jiných členských států na trh některého členského státu, i když účelem ani důsledkem takového opatření není méně příznivé zacházení s výrobky pocházejícími z jiných členských států ( 30 ).

59.

Posuzované ustanovení však není opatřením členského státu, ale vychází z unijního práva. Ačkoli to nebrání posouzení jeho platnosti z hlediska ustanovení primárního práva ( 31 ), je nicméně třeba v tomto rámci zohlednit skutečnost, že je založeno na článku 114 SFEU. Tento článek umožňuje unijnímu normotvůrci přijímat opatření ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států, jejichž účelem je vytvoření a fungování vnitřního trhu.

60.

V tomto ohledu podotýkám, že článek 114 SFEU představuje vhodný právní základ pro přijetí posuzovaného ustanovení. Sporná ustanovení totiž byla vložena do směrnice 2001/18, která byla přijata na základě článku 95 ES, nyní článku 114 SFEU. Nelze tedy pochybovat o tom, že směrnice 2015/412, která doplnila směrnici 2001/18 o dva články týkající se pouze pěstování GMO, má stejný právní základ. Na druhé straně posuzované ustanovení stanovilo mechanismus zavedení zákazu pěstování GMO, který je společný pro všechny členské státy, a představuje tedy „opatření ke sbližování“ ve smyslu článku 114 SFEU.

61.

Jak Soudní dvůr opakovaně rozhodl, článek 114 SFEU umožňuje unijnímu normotvůrci zasáhnout přijetím přiměřených opatření jednak v souladu s odstavcem 3 tohoto článku a jednak v souladu s právními zásadami uvedenými ve Smlouvě o FEU či zakotvenými v judikatuře, zejména se zásadou proporcionality ( 32 ). Pokud tedy uplatňování těchto opatření zahrnuje určitá omezení volného pohybu zboží, je třeba ověřit, zda přesto přispívají k vytvoření a fungování vnitřního trhu ve smyslu článku 114 SFEU.

62.

Posuzované ustanovení stanoví mechanismus zavedení zákazu pěstování GMO členskými státy. Avšak vzhledem k tomu, že toto ustanovení doplňuje směrnici 2001/18, nelze podle mého názoru toto v něm upravené opatření analyzovat izolovaně a především bez zohlednění celého právního režimu, jehož je součástí. Vzhledem k tomu, že se posuzované ustanovení vztahuje na povolení k uvedení GMO na trh udělená na základě této směrnice a nařízení č. 1829/2003, je třeba tyto dva akty při analýze dotčeného opatření zohlednit.

63.

Sporná ustanovení mění právní rámec stanovený těmito akty, pokud jde o pěstování GMO. Před jejich vstupem v platnost směrnice 2001/18 ani nařízení č. 1829/2003 neobsahovaly zvláštní ustanovení týkající se pěstování. Proto se na něj vztahovala obecná pravidla, zejména článek 22 této směrnice. Podle tohoto ustanovení nemohly členské státy zakázat či omezit uvádění na trh GMO nebo produktů s jejich obsahem, které vyhovují požadavkům této směrnice, ani tomu nijak bránit. Pokud členské státy zamýšlely zakázat pěstování GMO uvedených na trh, musely se uchýlit k ochranné doložce nebo k mimořádným opatřením podle článku 23 téže směrnice a podle článku 34 nařízení č. 1829/2003 nebo k oznamovacímu postupu podle čl. 114 odst. 5 a 6 SFEU ( 33 ).

64.

Doplnění sporných ustanovení naznačuje, že unijní normotvůrce měl za to, pokud jde o osivo GMO, že ačkoli rizika spojená s životním prostředím a zdravím již byla posouzena při jeho uvedení na trh, otázka jeho použití pro účely pěstování vyžaduje zvláštní přístup, který přesahuje rámec pouhého posouzení zdravotních nebo environmentálních rizik v užším slova smyslu. To vyplývá z bodu 6 odůvodnění směrnice 2015/412, který stanoví, že pěstování GMO „má významný celostátní, regionální a místní rozměr vzhledem ke spojení s využíváním půdy, místními zemědělskými strukturami a ochranou nebo zachováním přírodních stanovišť, ekosystémů a krajiny“.

65.

V tomto ohledu se domnívám, že zavedení zvláštního systému pěstování GMO unijním normotvůrcem nemůže být považováno za neodůvodněné. Je totiž skutečně vhodné uznat zvláštní povahu pěstování ve vztahu k jiným způsobům používání zboží. Zatímco spotřeba nebo používání určitých produktů uváděných na trh ovlivňuje v zásadě pouze nabyvatele nebo uživatele, v případě pěstování rostlin je tomu jinak. Pěstování se nedotýká pouze nabyvatele osiva, ale může mít nevratné účinky na životní prostředí. A zejména pěstování GMO může mít nevratný dopad na konvenční a ekologické plodiny. Tento environmentální aspekt je zdůrazněn v bodě 4 odůvodnění směrnice 2001/18, jakož i v bodě 6 odůvodnění směrnice 2015/412.

66.

V této souvislosti připomínám, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že v závislosti na okolnostech mohou opatření přijatá na základě článku 114 SFEU spočívat v uložení povinnosti všem členským státům, aby povolily uvádění dotyčného výrobku nebo výrobků na trh, v určení některých podmínek pro tuto povolovací povinnost nebo i v dočasném či definitivním zákazu uvádění některého výrobku nebo výrobků na trh ( 34 ). To podle mého názoru platí i pro zákaz pěstování.

67.

Pokud zavedení zvláštního systému odůvodňuje významný celostátní, regionální a místní rozměr pěstování GMO, je logické, že rozhodnutí o zákazu takového pěstování by mělo být ponecháno na členských státech, které jsou nejlépe schopny posoudit, zda úvahy na celostátní, regionální a místní úrovni takový zákaz odůvodňují. To je v souladu se zásadou subsidiarity zakotvenou v čl. 2 odst. 2 SFEU.

68.

Vyvstává však otázka, zda opatření spočívající v tom, že členské státy mohou zakázat pěstování GMO, aniž jsou povinny odůvodnit své rozhodnutí, je přiměřené cílům sledovaným unijním normotvůrcem.

69.

V tomto ohledu je třeba konstatovat, že problematika uvolňování GMO do životního prostředí je velmi složitá a vyvolává, jak uvádí bod 7 odůvodnění směrnice 2015/412, četné obavy, které nesouvisejí pouze s otázkami spojenými s bezpečností GMO ve vztahu ke zdraví nebo životnímu prostředí.

70.

Jak totiž vyplývá z judikatury Soudního dvora, pokud má unijní zákonodárce přijmout předpisy v oblastech, kde jeho jednání vyžaduje rozhodnutí politické, ekonomické nebo sociální povahy a kde musí provádět komplexní posouzení a hodnocení, je třeba mu přiznat širokou posuzovací pravomoc. Legalita takového opatření může být dotčena pouze zjevně nepřiměřeným charakterem opatření přijatého v této oblasti ve vztahu k cíli, který hodlají příslušné orgány sledovat ( 35 ).

71.

Vzhledem k tomu, že v projednávané věci nelze dotčené opatření analyzovat izolovaně ( 36 ), je třeba, pokud jde o cíl sledovaný unijním normotvůrcem, zohlednit celý režim, jehož je toto opatření součástí, a sice režim zavedený směrnicí 2001/18 a nařízením č. 1829/2003. Jak vyplývá z článku 1 těchto dvou předpisů, cílem směrnice je ochrana lidského zdraví a životního prostředí před riziky vyplývajícími ze záměrného uvolňování GMO a cílem nařízení 1829/2003 je ochrana lidského života a zdraví, zdraví a dobrých životních podmínek zvířat, životního prostředí a zájmů spotřebitele při současném zajištění řádného fungování vnitřního trhu.

72.

Domnívám se, že opatření zavedené posuzovaným ustanovením není zjevně nepřiměřené ve vztahu k těmto cílům, a to z následujících důvodů.

73.

Zaprvé toto opatření přispívá k řádnému fungování vnitřního trhu ve smyslu článku 114 SFEU. Bod 7 odůvodnění směrnice 2015/412 totiž uvádí, že rozhodovací proces je v případě pěstování GMO obzvláště obtížný s přihlédnutím k obavám vyjádřeným na vnitrostátní úrovni. Podle mého názoru může posuzované ustanovení tuto situaci zlepšit tím, že zjednodušuje mechanismus zavedení zákazu pěstování GMO na určitém území, a tím přispívá k právní jistotě. Z bodu 8 odůvodnění této směrnice tak vyplývá, že dát členským státům možnost rozhodovat o tom, zda chtějí na svém území pěstovat GMO, či nikoli, by mělo zlepšit proces povolování GMO.

74.

Zadruhé se po přijetí posuzovaného ustanovení situace v Unii, pokud jde o pěstování GMO, vyjasnila jak pro hospodářské subjekty, tak pro spotřebitele. V minulosti totiž prvně uvedení nemohli vyloučit, že navzdory povolení k pěstování GMO se dotyčný členský stát rozhodne pěstování GMO zakázat, protože nemá jiné prostředky, jak toho docílit, zejména s využitím ochranných doložek nebo mimořádných opatření, a to bez ohledu na to, zda je takový postup skutečně odůvodněný, či nikoli. S ohledem na zvláštnosti zemědělské produkce bylo riziko takové změny právního rámce nepříznivé zejména ve vztahu k zájmům zemědělců. Pokud jde o spotřebitele, mají nyní jasnější informace o přítomnosti GMO v životním prostředí.

75.

Zatřetí připomínám, že posuzované ustanovení se netýká volného pohybu GMO uváděných na trh obecně, ale pouze pěstování GMO. Zákaz tohoto pěstování se tedy nedotýká práva spotřebitelů a hospodářských subjektů dovážet produkty obsahující GMO.

76.

Začtvrté posuzované ustanovení nestanoví obecný zákaz pěstování GMO ve všech členských státech. Ty mají kromě toho možnost zakázat toto pěstování na části svého území nebo jej pouze omezit v závislosti na úvahách přítomných na celostátní, regionální a místní úrovni.

77.

Zapáté, ačkoli se to může zdát paradoxní, jsem toho názoru, že opatření zavedené posuzovaným ustanovením nezasahuje do práv, která by hospodářské subjekty mohly vyvozovat z volného pohybu zboží. Důvodem je skutečnost, že použití mechanismu zavedeného posuzovaným ustanovením podléhá podmínce, že držitel souhlasu k uvedení geneticky modifikovaných organismů na trh nebrání zavedení zákazu pěstování GMO.

78.

Na jedné straně (tiché) svolení držitele souhlasu k uvedení GMO na trh se zavedením zákazu pěstování GMO znamená, že práva, která mu vyplývají ze svobody pohybu předmětného zboží, nejsou dotčena případnou překážkou této svobody vyplývající z použití posuzovaného ustanovení. Volenti non fit iniuria.

79.

Na druhé straně se zákaz pěstování GMO zavedený na základě posuzovaného ustanovení dotýká kromě tohoto držitele souhlasu pouze zemědělců. Pokud jde o takový produkt, jako je osivo GMO, podotýkám nicméně, že skutečnost, že zavedení zákazu pěstování GMO na určitém území je podmíněno souhlasem držitele souhlasu k uvedení na trh, má za následek, že se tito zemědělci nemohou dovolávat práv vyplývajících z volného pohybu zboží proti zákazu pěstování GMO.

80.

Uvádění GMO na trh je totiž v Unii přísně upraveno, zejména směrnicí 2001/18 a nařízením č. 1829/2003. V zásadě vyžaduje, aby bylo povolení uděleno na základě postupu hodnocení rizik spojených se záměrným uvolňováním GMO do životního prostředí a jejich použitím v potravinách a krmivech. Kromě toho je použití GMO uvedených na trh podmíněno splněním podmínek stanovených v souhlasu k uvedení na trh. Konkrétně podle čl. 19 odst. 1 této směrnice může být GMO nebo produkt s jeho obsahem používán bez dalšího oznámení na celém území Unie pouze tehdy, pokud byl takto povolen, avšak pouze za předpokladu, že byly splněny specifické podmínky pro jeho používání a jsou-li prostředí nebo zeměpisná území vymezená v těchto podmínkách přesně dodržena. Stejně tak články 9 a 21 nařízení č. 1829/2003 kladou důraz na povinnost držitele povolení, jakož i dotčených stran dodržovat všechny podmínky nebo omezení uložené v dotčeném povolení.

81.

Z toho vyplývá, že volný pohyb zboží, jako je osivo GMO, je od počátku podmíněn získáním povolení a omezen přísným rámcem tohoto povolení. V tomto kontextu posuzované ustanovení mění stávající právní rámec tím, že zavádí zvláštní režim pro určení zeměpisné působnosti povolení k uvedení GMO na trh, pokud jde o pěstování. Zákaz pěstování GMO je totiž zaveden v návaznosti na omezení zeměpisné působnosti tohoto povolení, které akceptoval držitel povolení. Souhlas posledně uvedeného se zákazem pěstování GMO omezuje tuto zeměpisnou působnost ve vztahu ke třetím osobám, zejména zemědělcům. Ti tak nemohou pěstovat tuto plodinu na území, na které se nevztahuje povolení k uvedení na trh.

82.

Zašesté, pokud se jedná o pochybnosti předkládajících soudů týkající se neexistence povinnosti členských států odůvodnit rozhodnutí zakázat pěstování GMO na svém území, mám za to, že neexistence této povinnosti je odůvodněna souhlasem držitele povolení se zákazem. Jak jsem uvedl v předchozím bodě, zákaz pěstování GMO je pouze jedním z prvků určujících zeměpisnou působnost povolení k uvedení na trh. Toto povolení vymezuje práva držitele povolení. Je na něm, aby požádal nejen o souhlas k uvedení svého produktu na trh, ale rovněž aby vznesl námitky proti případnému územnímu omezení tohoto souhlasu, či nikoli. Jeho postoj k tomuto omezení je v tomto případě rozhodující: pokud proti tomu nic nenamítá, není nutné, aby konkrétní důvody pro zavedení zákazu pěstování GMO specifikoval každý členský stát.

83.

Konečně zasedmé a na posledním místě podotýkám, pokud jde o cíl sledovaný směrnicí 2001/18 a nařízením č. 1829/2003, kterým je zajistit ochranu lidského zdraví a životního prostředí před riziky vyplývajícími ze záměrného uvolňování GMO a jejich použití v potravinách a krmivech, že doplnění posuzovaného ustanovení nic nemění na části režimu stanoveného těmito dvěma akty, která se týká postupů hodnocení těchto rizik.

84.

S ohledem na všechny výše uvedené úvahy a vzhledem k tomu, že opatření zavedené posuzovaným ustanovením není zjevně nepřiměřené ve vztahu k cílům sledovaným unijním normotvůrcem, jsem toho názoru, že posuzované ustanovení neobsahuje žádný prvek, na jehož základě by bylo možné mít za to, že tento normotvůrce překročil meze stanovené článkem 114 SFEU. Zvláště pak neshledávám, že by mechanismus zavedený posuzovaným ustanovením představoval neodůvodněnou překážku volného pohybu zboží.

85.

Ve věci C‑393/24 si předkládající soud klade otázku, zda existuje určitá forma diskriminace mezi občany-zemědělci z různých členských států vyplývající z rozdílných rozhodnutí učiněných členskými státy při úpravě zemědělské působnosti, a to diskriminace porušující článek 18 SFEU a článek 21 Listiny.

86.

Žalobce v původním řízení tvrdí, že sporná ustanovení zavádějí diskriminaci jak mezi členskými státy, tak uvnitř členského státu, jelikož zemědělci, kteří chtějí produkovat ekologickým nebo konvenčním způsobem, jsou zvýhodněni na úkor zemědělců, kteří chtějí pěstovat geneticky modifikované rostliny.

87.

Otázka existence diskriminace obsahuje dvě různé části: zaprvé diskriminaci mezi zemědělci působícími v členských státech, které povolují pěstování určitého GMO, a zemědělskými producenty působícími v členských státech, které jej zakazují, a zadruhé diskriminaci v rámci jednoho členského státu zakazujícího pěstování GMO mezi zemědělci, kteří chtějí pěstovat geneticky modifikované rostliny, a těmi, kteří si to nepřejí.

88.

Vzhledem k tomu, že první forma údajné diskriminace se týká rozdílného zacházení se zemědělci z různých členských států, je založena na státní příslušnosti.

89.

Pokud jde konkrétně o zásadu zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, čl. 21 odst. 2 Listiny tuto zásadu stanoví a její čl. 52 odst. 2 konkretizuje, že práva uznaná touto Listinou, jež jsou podrobněji upravena ve Smlouvách, jsou vykonávána za podmínek a v mezích v nich stanovených. Tak je tomu v případě uvedeného čl. 21 odst. 2 Listiny, který odpovídá, jak potvrzují Vysvětlení k Listině základních práv ( 37 ) ohledně tohoto ustanovení, čl. 18 prvnímu pododstavci SFEU a musí se uplatnit v souladu s ním ( 38 ).

90.

V tomto ohledu článek 18 SFEU, který stanoví obecnou zásadu zákazu veškeré diskriminace na základě státní příslušnosti, zakazuje nejen přímou diskriminaci na základě státní příslušnosti, ale také všechny nepřímé formy diskriminace, které prostřednictvím použití jiných rozlišovacích kritérií vedou ve skutečnosti ke stejnému výsledku ( 39 ).

91.

Je nesporné, že článek 18 SFEU může být použit samostatně pouze v situacích upravených unijním právem, pro něž Smlouva o FEU nestanoví zvláštní pravidla o zákazu diskriminace ( 40 ). Vzhledem k tomu, že v oblasti volného pohybu zboží je přitom zásada zákazu diskriminace provedena zejména články 34 a 35 SFEU ( 41 ), je třeba posoudit platnost posuzovaného ustanovení nikoli z hlediska článku 18 SFEU, ale z hlediska článků 34 a 35 SFEU.

92.

V tomto ohledu podotýkám, že pokud jde o osivo GMO určené k pěstování, jedná se o zvláštní produkt konkrétního hospodářského subjektu, jehož původ nebyl v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce upřesněn. Vzhledem k tomu, že zkoumané ustanovení není samostatným opatřením členského státu, ale opatřením Unie, problém diskriminace zahraničních produktů ve vztahu k domácím produktům nevyvstává.

93.

Co se týče diskriminace mezi zemědělskými produkty, je třeba připomenout, že zásada zákazu diskriminace stanovená v článku 18 SFEU a v článku 21 Listiny vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno ( 42 ).

94.

Na jedné straně situace zemědělců pěstujících konvenční a ekologické odrůdy a situace zemědělců, kteří chtějí začít pěstovat GMO, nejsou srovnatelné. Pěstování GMO má totiž specifickou povahu, která je ostatně důvodem pro stanovení zvláštního právního rámce, jenž se na něj vztahuje.

95.

Na druhé straně ani situace zemědělců v různých členských státech nejsou srovnatelné, jelikož zemědělská produkce je neoddělitelně spojena s místem produkce a s jeho specifičností. Tento aspekt je zdůrazněn v bodě 6 odůvodnění směrnice 2015/412 a vycházelo z něj rozhodnutí zákonodárce přijmout sporná ustanovení, které již bylo analyzováno ( 43 ).

96.

Za těchto podmínek mám za to, že posouzení předběžných otázek neodhalilo žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost posuzovaného ustanovení z hlediska článku 18 SFEU a článku 21 Listiny.

97.

Vnitrostátní soud ve své první otázce ve věci C‑364/24 odkazuje na články 16 a 52 Listiny, aniž však předkládá jakýkoli argument týkající se platnosti posuzovaného ustanovení z hlediska těchto článků. Kromě toho se předkládající soud ve věci C‑393/24 omezuje na konstatování, že obecné zásady unijního práva týkající se svobody podnikání, uvedené v článcích 16 a 52 Listiny, mohou být použity jako kritéria pro posouzení platnosti posuzovaného ustanovení.

98.

Co se týče žalobce v původním řízení, ten tvrdí, že zákaz pěstování GMO představuje porušení článků 16 a 52 Listiny v rozsahu, v němž se dotýká svobody podnikání zemědělců, kteří si přejí pěstovat geneticky modifikované rostliny. Ti totiž podle nich nemohou spotřebitelům nabízet produkty, které nabízejí zemědělci působící na územích, kde není pěstování GMO zakázáno.

99.

Podle článku 16 Listiny se svoboda podnikání uznává v souladu s právem Unie a vnitrostátními zákony a zvyklostmi. Jak vyplývá z vysvětlení k Listině základních práv ( 44 ), právo zaručené v tomto ustanovení „je přirozeně vykonáváno při dodržení práva Unie a vnitrostátních právních předpisů. Může být předmětem omezení uvedených v čl. 52 odst. 1 Listiny“.

100.

Jak nicméně zdůraznil Soudní dvůr, svoboda podnikání nepředstavuje absolutní výsadu, ale musí být posuzována ve vztahu ke své úloze ve společnosti ( 45 ). Může být předmětem široké škály zásahů ze strany veřejné moci, jimiž lze ve veřejném zájmu stanovit hranice pro výkon hospodářské činnosti ( 46 ).

101.

Tato okolnost se přitom odráží zejména ve způsobu, jímž je nutno uplatňovat zásadu proporcionality na základě čl. 52 odst. 1 Listiny ( 47 ).

102.

Podle tohoto ustanovení musí být každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto listinou stanoveno zákonem, respektovat podstatu těchto práv a svobod a při dodržení zásady proporcionality může být zavedeno pouze tehdy, pokud je nezbytné a skutečně odpovídá cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.

103.

Omezení svobody podnikání vyplývající ze zákazu pěstování GMO, o které se jedná v projednávané věci, je „stanoveno zákonem“, konkrétně posuzovaným ustanovením a prováděcím rozhodnutím 2016/321. Jak uvádí zejména řecká vláda, zákaz pěstování odrůdy GMO v zásadě nijak nebrání výkonu činností dotyčných hospodářských subjektů, tedy profesionálních zemědělců, neboť tato povinnost je krajně omezená, a v důsledku toho respektuje podstatu svobody podnikání. Co se týče přiměřenosti tohoto zákazu, moje analýza tohoto zákazu představená výše ( 48 ) platí rovněž pro analýzu legality omezení svobody usazování.

104.

Za těchto podmínek mám za to, že posouzení předběžných otázek neodhalilo žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost posuzovaného ustanovení z hlediska článků 16 a 52 Listiny.

105.

Ve věci C‑393/24 si předkládající soud klade otázku, zda uzavření takových dohod Unií, jako je Dohoda o zřízení Světové obchodní organizace (WTO) ( 49 ) a Všeobecná dohoda o clech a obchodu z roku 1994(GATT), která je přílohou Dohody o zřízení WTO ( 50 ), nebrání omezením uplatňovaným ve vztahu k používání produktu, který se vyskytuje pouze v některých členských státech, což by narušilo vnitřní trh s povolenými produkty.

106.

Úvodem, jak připomínají francouzská a maďarská vláda, jakož i Rada, vyplývá z judikatury Soudního dvora, že ustanovení mezinárodní dohody, jejíž stranou je Unie, se lze na podporu žaloby na neplatnost aktu unijního sekundárního práva nebo námitky vycházející z protiprávnosti takového aktu dovolávat pouze za dvojí podmínky, zaprvé že povaha a systematika této dohody tomu nebrání a zadruhé že tato ustanovení jsou z hlediska svého obsahu podle všeho bezpodmínečná a dostatečně přesná. Takových ustanovení se lze dovolávat před unijním soudem jako kritéria k posouzení legality unijního aktu pouze tehdy, jsou-li obě tyto podmínky kumulativně splněny ( 51 ). To platí i pro posouzení platnosti v rámci řízení o předběžné otázce.

107.

Pokud jde přitom o dohody WTO, Soudní dvůr již upřesnil, že tyto dohody nemohou zakládat práva jednotlivcům, kterých by se tito mohli dovolávat přímo před soudem na základě unijního práva. Dále z ustálené judikatury vyplývá, že dohoda o zřízení WTO a dohody zahrnuté v přílohách 1 až 4 této dohody vzhledem ke své povaze a struktuře v zásadě nepatří k normám, s ohledem na něž lze přezkoumávat legalitu aktů unijních orgánů ( 52 ).

108.

Pouze ve dvou výjimečných situacích, které se týkají vůle unijního normotvůrce omezit svůj rozhodovací prostor při použití pravidel WTO, připustil Soudní dvůr, že unijnímu soudu přísluší přezkoumat případně legalitu unijního aktu a aktů přijatých k jeho provedení s ohledem na dohody WTO nebo rozhodnutí Orgánu WTO pro řešení sporů, kterým se konstatuje porušení těchto dohod. Jedná se jednak o situaci, kdy Unie zamýšlela splnit zvláštní povinnost přijatou v rámci dohod WTO, a jednak o situaci, kdy dotčený unijní akt výslovně odkazuje na konkrétní ustanovení těchto dohod ( 53 ).

109.

V projednávané věci unijní normotvůrce tím, že doplnil sporná ustanovení, nezamýšlel provést žádnou zvláštní povinnost převzatou v rámci dohod WTO a ani směrnice 2001/18, ani směrnice 2015/412 výslovně neodkazují na konkrétní ustanovení těchto dohod.

110.

Z toho vyplývá, že dohody WTO a čl. 216 odst. 2 SFEU neumožňují konstatovat, že posuzované ustanovení je neplatné.

111.

Ve věci C‑364/24 si předkládající soud klade otázku, zda jsou sporná ustanovení v souladu s článkem 34 nařízení č. 1829/2003. Má za to, že řešení přijaté ve sporných ustanoveních vyvolává pochybnosti, jelikož členským státům je v podstatě přiznána možnost dosáhnout úpravy zeměpisné působnosti povolení týkajícího se geneticky modifikovaného produktu, aniž musí státy předložit jakékoli odůvodnění nebo důkaz o existenci vážného rizika.

112.

Jak správně tvrdí Komise, platnost ustanovení sekundárního práva nemůže být zkoumána z hlediska norem stejné právní síly ( 54 ).

113.

Kromě toho, jak uvádí francouzská vláda, postup stanovený spornými ustanoveními a postup stanovený v článku 34 nařízení č. 1829/2003 se vzájemně nevylučují a mohou vedle sebe existovat, neboť mají odlišný předmět a režim.

114.

Posuzované ustanovení totiž poskytlo členským státům možnost zakázat pěstování GMO na jejich území s výhradou, že tomu nebrání dotyčný držitel povolení. Článek 34 nařízení č. 1829/2003 stanoví možnost přijmout mimořádná opatření, je-li zřejmé, že produkt povolený tímto nařízením nebo v souladu s tímto nařízením může představovat vážné riziko pro lidské zdraví, zdraví zvířat nebo životní prostředí, nebo vyvstává-li na základě stanoviska Evropského úřadu pro bezpečnost potravin (EFSA) naléhavá potřeba pozastavit platnost nebo změnit povolení. Toto ustanovení se může použít na zákaz pěstování GMO v členských státech, které je nezakázaly na základě posuzovaného ustanovení. Skutečnost, že je toto pěstování na určitém území povoleno, nevylučuje možnost následně přijmout mimořádná opatření, pokud dojde ke splnění podmínek stanovených v uvedeném článku.

115.

Z toho vyplývá, že článek 34 nařízení č. 1829/2003 neumožňuje konstatovat, že posuzované ustanovení je neplatné.

116.

S ohledem na výše uvedené konstatuji, že posouzení předběžných otázek neodhalilo žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost posuzovaného ustanovení.

117.

Jak jsem uvedl ( 55 ), prováděcí rozhodnutí 2016/321 bylo přijato na základě čl. 26c odst. 3 směrnice 2001/18 a předkládající soudy, žalobce v původním řízení, orgány ani vlády, které předložily písemná vyjádření, neuvedli žádný argument, podle kterého by neplatnost prováděcího rozhodnutí 2016/321 mohla být způsobena jinými důvody než neplatností článku, který je základem pro toto rozhodnutí.

118.

Za této situace a s ohledem na mé posouzení platnosti posuzovaného ustanovení navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl, že posouzení předběžných otázek neodhalilo žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost prováděcího rozhodnutí 2016/321.

119.

Kromě toho vzhledem k tomu, že druhá otázka ve věci C‑364/24 je položena pro případ, že by bylo zjištěno, že sporná ustanovení nejsou platná, není namístě na ni odpovídat.

120.

S ohledem na výše uvedené mám za to, že posouzení předběžných otázek neodhalilo žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost čl. 26c odst. 3 směrnice 2001/18 a prováděcího rozhodnutí 2016/321.

121.

Podstatou čtvrté otázky ve věci C‑393/24 je, zda prováděcí rozhodnutí 2016/321 musí být vykládáno v tom smyslu, že v něm stanovený zákaz pěstování kukuřice MON 810 je založen na závažných důvodech uvedených v čl. 26b odst. 3 písm. a) až g) směrnice 2001/18.

122.

Jak vyplývá z mé analýzy platnosti posuzovaného ustanovení ( 56 ), zavedení zákazu pěstování GMO na základě tohoto ustanovení není podmíněno předložením zvláštních důvodů, jako jsou důvody uvedené v čl. 26b odst. 3 písm. a) až g) směrnice 2001/18. Článek 26b odst. 3 této směrnice se totiž nepoužije na zákaz pěstování zavedený na základě čl. 26c odst. 3 této směrnice.

123.

Za těchto okolností navrhuji odpovědět na čtvrtou otázku ve věci C‑393/24 tak, že prováděcí rozhodnutí 2016/321 musí být vykládáno v tom smyslu, že důvody zákazu pěstování kukuřice MON 810, který zavedlo, nejsou stanoveny v čl. 26b odst. 3 písm. a) až g) směrnice 2001/18.

124.

Druhá část páté otázky ve věci C‑393/24 se týká toho, zda prováděcí rozhodnutí 2016/321 brání vnitrostátní právní úpravě, která sankcionuje nedodržení zákazu, který stanoví.

125.

Článek 33 směrnice 2001/18 v tomto ohledu stanoví povinnost členských států stanovit sankce za porušení vnitrostátních ustanovení přijatých v souladu s touto směrnicí. Tyto sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující.

126.

Ačkoli se článek 33 směrnice 2001/18 týká porušení vnitrostátních ustanovení, zatímco zákaz pěstování GMO v Itálii formálně vyplývá z aktu unijního práva, jsem toho názoru, že se toto ustanovení a fortiori použije i na zákaz stanovený prováděcím rozhodnutím 2016/321. Je tomu tak tím spíše, že toto prováděcí rozhodnutí, třebaže je aktem unijního práva, je založeno na rozhodnutích přijatých členskými státy zakázat pěstování GMO na jejich území.

127.

Navrhuji proto, aby Soudní dvůr odpověděl na druhou část páté otázky ve věci C‑393/24 v tom smyslu, že prováděcí rozhodnutí 2016/321 nebrání vnitrostátní právní úpravě, která sankcionuje nedodržení zákazu, který stanoví.

128.

S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) a Tribunale di Udine (soud v Udine, Itálie) následovně: