1. 

Je přijetí takových přísnějších imigračních podmínek pro turecké státní příslušníky ze strany Německa v říjnu 1980, které brání sloučení rodiny tureckého pracovníka, jenž dlouhodobě pobývá v členském státě, s jeho tureckou manželkou, zakázáno dvoustrannými dohodami mezi Evropskou unií a Tureckem? Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) klade otázku ohledně časové a věcné působnosti doložky „standstill“, uvedené v článku 7 rozhodnutí č. 2/76 ( 2 ), které provádí článek 12 dohody o přidružení EHS-Turecko (dále jen „dohoda o přidružení“) ( 3 ), který se týká volného pohybu pracovníků. Soudnímu dvoru to dává příležitost vyjasnit časovou působnost dvou po sobě jdoucích rozhodnutí Rady přidružení EHS-Turecko ( 4 ) — rozhodnutí č. 2/76 a rozhodnutí č. 1/80 ( 5 ) – a blíže vysvětlit, jakým způsobem by měly být vykládány.

2.

Dohoda o přidružení byla uzavřena v roce 1963. Podle čl. 2 odst. 1 je cílem dohody podpora stálého a vyváženého posilování obchodních a hospodářských vztahů mezi smluvními stranami. Přidružení mělo mít přípravnou, přechodnou a konečnou etapu ( 6 ). V průběhu přípravné etapy mělo Turecko posílit své hospodářství, aby mohlo přijmout povinnosti, které mu připadnou v průběhu dvou dalších fází ( 7 ). Cílem přechodné etapy bylo postupně zavést celní unii mezi smluvními stranami a sblížit jejich hospodářské politiky ( 8 ). Závěrečná etapa, založena na celní unii, měla zajistit posílení koordinace hospodářské politiky Turecké republiky a Unie ( 9 ).

3.

Článek 9 stanoví, že v oblasti působnosti dohody, aniž jsou dotčena zvláštní ustanovení podle článku 8, je v souladu se zásadou zakotvenou v nynějším článku 18 SFEU zakázána každá diskriminace na základě státní příslušnosti.

4.

Kapitola 3 je nazvaná „Jiná hospodářská ustanovení“. V této kapitole článek 12 stanoví, že „[s]mluvní strany se dohodly, že se při vzájemném postupném zavádění volného pohybu pracovníků budou inspirovat články [45 SFEU, 46 SFEU a 47 SFEU]“.

5.

V roce 1970 EHS a Turecko podepsalo dodatkový protokol k dohodě o přidružení, který značil přechod od přípravné etapy k etapě přechodné ( 10 ).

6.

Článek 36 stanoví, že volný pohyb pracovníků mezi členskými státy a Tureckem se bude provádět postupně, v souladu se zásadami stanovenými v článku 12 dohody o přidružení. Opravňuje Radu přidružení, která byla zřízena touto dohodou, aby rozhodla o podrobných pravidlech nezbytných pro tento účel.

7.

Článek 41 odst. 1 zavedl doložku „standstill“, která zakazuje smluvním stranám dohody o přidružení, aby mezi sebou zaváděly „nová omezení svobody usazování a volného pohybu služeb“.

8.

Článek 59 stanoví, že „[v] oblastech, na které se vztahuje tento protokol, se Turecku nesmí poskytovat zacházení příznivější, než které si vzájemně poskytují členské státy na základě Smlouvy o založení Společenství“.

9.

Na základě článku 62 tvoří dodatkový protokol a jeho přílohy nedílnou součást dohody o přidružení.

10.

Rozhodnutí č. 2/76 Rady přidružení stanovilo řadu opatření určených k podpoře volného pohybu pracovníků. Konkrétně stanovilo „podrobná pravidla pro provádění článku 36 dodatkového protokolu“ pro první etapu, která „má trvat čtyři roky od prosince 1976 ( 11 )“. Jeho ustanovení se však měla používat až do začátku následující etapy ( 12 ).

11.

Článek 7 stanoví:

„Členské státy Společenství a Turecko nemohou přijmout pro pracovníky, jejichž pobyt a zaměstnání jsou na jejich území legální, nová omezení podmínek přístupu k zaměstnání“. (neoficiální překlad)

12.

Článek 9 umožňuje odchýlit se od ustanovení tohoto rozhodnutí z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví.

13.

Rozhodnutí č. 2/76 vstoupilo v platnost dne 20. prosince 1976 ( 13 ).

14.

Rozhodnutí č. 1/80 bylo také přijato Radou přidružení za účelem podpory volného pohybu pracovníků. Třetí bod odůvodnění uvádí, že v sociální oblasti je „nutné zlepšit zacházení přiznávané pracovníkům a jejich rodinným příslušníkům ve vztahu k režimu zavedenému rozhodnutím č. 2/76“.

15.

Článek 13 stanoví:

„Členské státy Společenství a Turecko nemohou přijmout pro pracovníky a jejich rodinné příslušníky, jejichž pobyt a zaměstnání jsou na jejich území legální, nová omezení podmínek přístupu k zaměstnání.“ (neoficiální překlad)

16.

Článek 14 odst. 1 umožňuje odchýlit se od ustanovení tohoto rozhodnutí z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví.

17.

Článek 16 předpokládal, že Rada přidružení přezkoumá výsledky uplatňování těchto ustanovení „s ohledem na přípravu řešení, která by bylo možné uplatňovat ode dne 1. prosince 1983“. Žádná taková další opatření však přijata nebyla ( 14 ).

18.

Příslušná ustanovení rozhodnutí č. 1/80 se uplatňovala od 1. prosince 1980 ( 15 ).

19.

Dne 1. července 1980 byla na základě článku 1 Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (Jedenácté nařízení, kterým se mění nařízení o provedení zákona o cizincích) zavedena obecná vízová povinnost pro turecké státní příslušníky, a to s účinností od 5. října 1980. Před touto změnou byli turečtí státní příslušníci povinni mít povolení k pobytu ve formě víza pouze pro účely výkonu hospodářské činnosti v Německu ( 16 ).

20.

Z ustanovení § 4 Aufenthaltsgesetz (dále jen „zákon o pobytu“) vyplývá, že pokud není jiná unijní nebo vnitrostátní právní úprava, a vyjma případů, kdy existuje právo pobytu na základě dohody o přidružení, musí mít státní příslušníci třetích zemí povolení k pobytu za účelem vstupu a pobytu v Německu.

21.

Ustanovení § 5 odst. 2 zákona o pobytu stanoví, že povolení k pobytu na dobu určitou může být uděleno pouze tehdy, pokud státní příslušník třetí země vstoupil na německé území s požadovaným vízem, a v jeho žádosti o udělení víza již poskytl informace, které jsou nezbytné pro vydání tohoto povolení k pobytu. Od těchto požadavků může být upuštěno, jestliže jsou základní požadavky na povolení k pobytu splněny, nebo pokud by s ohledem na konkrétní okolnosti případu bylo nepřiměřené znovu zahajovat řízení o vydání víza. Ustanovení § 6 odst. 3 stanoví, že pro časově delší pobyty je potřebné vnitrostátní vízum vydané před vstupem státního příslušníka třetích zemí do Německa.

22.

Ustanovení § 30 zákona o pobytu se týká sloučení manželů. Manželovi/manželce státního občana třetích zemí je uděleno povolení k pobytu na dobu určitou, jestliže je daná osoba schopna komunikovat v německém jazyce alespoň na základní úrovni ( 17 ). Bez ohledu na tuto podmínku je povolení k pobytu na dobu určitou uděleno v případě, jestliže manžel/ka není schopen prokázat základní znalost německého jazyka, a to z důvodu fyzické, duševní nebo psychické nemoci, nebo jestliže v okolnostech konkrétního případu od něj nelze rozumně očekávat, že získá základní znalost německého jazyka před vstupem do Německa ( 18 ).

23.

Nefiye Yön je tureckou státní příslušnicí. Její manžel, který je také státním příslušníkem Turecka, žije v Německu od roku 1995. První žádost o azyl, kterou podal, byla zamítnuta. Poté se oženil s německou státní příslušnicí, se kterou se následně rozvedl. S N. Yön se oženil v roce 2004. Nejpozději od roku 2005 má povolení k trvalému pobytu, přičemž od roku 2009 je zaměstnán v pekárně. Manželský pár má tři zletilé děti, které žijí v Rakousku, Německu a Turecku.

24.

V roce 2007 N. Yön podala první žádost o vízum na německém velvyslanectví v Ankaře, a to za účelem připojení se k manželovi za účelem sloučení rodiny. Další dvě žádosti podala v roce 2011. Všechny tři žádosti byly zamítnuty na základě nedostatečné znalosti německého jazyka. V březnu 2013 vstoupila na území Nizozemska s nizozemským schengenským vízem, aby mohla navštívit svou sestru, která tam žila. V dubnu 2013 odcestovala do Německa, aby se připojila k jejímu manželovi. V květnu 2013 v Německu požádala o povolení k přechodnému pobytu za účelem sloučení rodiny. Má zdravotní problémy a je negramotná; v důsledku toho je závislá na podpoře svého manžela.

25.

Landeshauptstadt Stuttgart (zemské hlavní město Stuttgart) žádost N. Yön zamítlo v březnu 2014 z toho důvodu, že neprokázala, že je schopna komunikovat v německém jazyce na základní úrovni a že do Německa přicestovala bez potřebného vnitrostátního víza.

26.

The Verwaltungsgericht (správní soud) žalobě N. Yön proti tomuto rozhodnutí vyhověl. Konstatoval, že důvody, na základě kterých byla její žádost zamítnuta, byly v rozporu s doložkou „standstill“, uvedenou v rozhodnutích č. 2/76 a č. 1/80.

27.

Proti tomuto rozsudku podalo Landeshauptstadt Stuttgart odvolání k Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud, Německo, dále jen „předkládající soud“).

28.

Předkládající soud má za to, že jestliže mají jazykové požadavky pro vydávání povolení k pobytu na dobu určitou stanovené v §30 odst. 1 zákona o pobytu představovat „nová omezení“ ve smyslu doložky „standstill“, mohly by být nicméně odůvodněny na základě naléhavého důvodu obecného zájmu. Aby byl v souladu se zásadou proporcionality, byl zákon o pobytu změněn tak, že zavedl možnost osvobození žadatele od jazykových požadavků. Předkládající soud však objasňuje, že tato žádost [o rozhodnutí o předběžné otázce] se nevztahuje na jazykové požadavky, protože tato otázka dosud nebyla řešena ze strany vnitrostátních soudů, nýbrž na požadavek vstupu na území státu s potřebným vízem (podle § 5 odst. 2 zákona o pobytu), který je nezbytnou podmínkou pro vydání povolení k pobytu.

29.

Předkládající soud dále uvádí, že vízová povinnost by mohla být považována za „nové omezení“ volného pohybu tureckých pracovníků. V této souvislosti předložil předkládající soud Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

30.

N. Yön podala velmi krátké písemné vyjádření. Podrobnější písemná vyjádření podaly také žalobce v původním řízení, německá vláda a Evropská komise. Na jednání, které se konalo dne 18. ledna 2018, přednesly žalovaný v původním řízení, německá vláda a Komise ústní vyjádření.

31.

Cílem dohody o přidružení je vytvářet stále užšího svazku s Tureckem a podporovat stálé a vyvážené posilování obchodních a hospodářských vztahů mezi Tureckem a Unií ( 19 ). Zatímco přistoupení Turecka k Evropské unii je dlouhodobým cílem ( 20 ), cíl dohody o přidružení je v zásadě hospodářské povahy ( 21 ). Tyto dva aspekty dohody o přidružení nejsou ve vzájemném protikladu. Je výslovně stanoveno, že „konečnou etapou“ přidružení má být celní unie, a znění a struktura dohody odráží její hospodářskou povahu ( 22 ). Dohoda však také výslovně odkazuje na možnost přistoupení Turecka k Evropské unii ( 23 ). Tento budoucí cíl má být postaven na hospodářských úspěších dohody o přidružení, nicméně předpokládá i další kroky obou stran.

32.

Kapitola 3 dohody o přidružení („Jiná ustanovení hospodářského charakteru“) začíná článkem 12, který vymezuje volný pohyb pracovníků. Článek 36 dodatkového protokolu potom zakotvuje desetiletý plán k zajištění volného pohybu pracovníků „v postupných etapách“ a stanoví, že Rada přidružení bude rozhodovat „o pravidlech nezbytných pro tento účel“. Rada přidružení řádně přijala rozhodnutí č. 2/76, kterým se stanovil obsah první z těchto „postupných etap ( 24 )“. Další „obnova a rozvoj přidružení“ se uskutečnila v roce 1980 s přijetím rozhodnutí č. 1/80 ( 25 ). A tím legislativní proces ustrnul. Ačkoli článek 16 rozhodnutí č. 1/80 Rady ukládal Radě přidružení, aby „posoudila výsledky uplatňování ustanovení [týkajících se volného pohybu pracovníků], s cílem vypracovat řešení, která by se mohla používat od 1. prosince 1983“, nebyl přijat žádný legislativní nástroj, který by dále rozvíjel volný pohyb pracovníků. Z toho důvodu, jak Soudní dvůr již uvedl, nebyly některé podstatné aspekty tohoto cíle dosud uskutečněny a postupné zavádění volného pohybu pracovníků nebylo dokončeno ( 26 ).

33.

Na rozdíl od některých dalších dohod, jako je dohoda EHP a dohoda se Švýcarskem o volném pohybu osob ( 27 ), neobsahuje dohoda o přidružení žádné obecné rozšíření pravidel vnitřního trhu na Turecko. Nezavádí volný pohyb pracovníků mezi Unií a Tureckem ( 28 ). Stanoví pouze postupné zavádění tohoto volného pohybu. Soudní dvůr opakovaně konstatoval, že na rozdíl od pracovníků Unie turečtí státní příslušníci nemají v současnosti právo volného pohybu uvnitř Evropské unie; dohoda o přidružení zaručuje určitá práva jen na území hostitelského členského státu ( 29 ).

34.

Mezinárodní dohoda uzavřená Evropskou unií musí být vykládána nejen podle svého znění, ale rovněž s ohledem na její cíle ( 30 ). Soudní dvůr zopakoval, že článek 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ( 31 ) stanoví, že smlouva musí být vykládána v dobré víře, v souladu s obvyklým významem, který je dáván výrazům ve smlouvě v jejich celkové souvislosti, a rovněž s přihlédnutím k předmětu a účelu smlouvy ( 32 ). Totožné znění ustanovení obsažených ve Smlouvách EU a v mezinárodních dohodách neznamená automaticky jejich stejný výklad („zásada Polydor“) ( 33 ).

35.

Zásada Polydor se uplatní také v kontextu dohody o přidružení a jejích prováděcích nástrojů. Otázka, zda je možné použít výklad ustanovení unijního práva na srovnatelné, obdobné nebo dokonce totožné ustanovení dohody uzavřené mezi EU a nečlenským státem, závisí mimo jiné na cíli sledovaném každým ustanovením v jeho vlastním konkrétním kontextu. Aby bylo možno rozhodnout, zda je ustanovení unijního práva vhodné k tomu, aby bylo použito obdobně v rámci dohody o přidružení EHS-Turecko, je tedy třeba srovnat jednak cíl sledovaný dohodou o přidružení a kontext, do něhož tato dohoda spadá, jednak cíl a kontext předpisu unijního práva ( 34 ). Kromě toho jen skutečnost, že cílem je přistoupení, ještě neznamená, že lze vztáhnout judikaturu vykládající ustanovení Smluv EU také na dohodu se státem, který není členem EU ( 35 ).

36.

Článek 12 dohody o přidružení stanoví, že strany se „budou inspirovat“ ustanoveními primárního unijního práva týkajícího se volného pohybu pracovníků. Jak uvedl generální advokát P. Cruz Villalón, formulace „se budou inspirovat“ ukazuje, že ekonomické svobody zakotvené v primárním právu Unie mají sloužit jako vzor. Zvolená formulace však rovněž značí, že hospodářskou svobodu zakotvenou v unijním primárním právu nelze v plném rozsahu přenést na vztah přidružení. Formulace „se budou inspirovat“ implikuje právě neexistenci totožnosti, a dovoluje naopak v zásadě rozdílné výklady ( 36 ).

37.

Od rozhodnutí ve věci Bozkurt je ustálenou judikaturou, že zásady zakotvené v rámci ustanovení primárního práva EU ohledně volného pohybu pracovníků se musí v co největším rozsahu vztahovat na i turecké státní příslušníky, kterým náleží práva podle dohody o přidružení ( 37 ). Smluvní strany však nejsou povinny tato pravidla jako taková uplatňovat ( 38 ). Tyto zásady by se měly spíše uplatňovat s ohledem na znění a sledovaný cíl konkrétního vykládaného ustanovení a na systém, který zavádí ( 39 ).

38.

Soudní dvůr ukázal, že je ochoten uplatňovat formulaci „v co největším rozsahu“ volně a že neváhal využít ustanovení sekundárního práva Unie při výkladu ustanovení dohody o přidružení a souvisejících právních předpisů ( 40 ). Z tohoto důvodu při výkladu pojmu „rodinný příslušník“ v článku 6 rozhodnutí č. 1/80 odkázal Soudní dvůr na nařízení (EHS) č. 1612/68 ( 41 ). Pokud jde o určení dosahu výjimky veřejného pořádku uvedené v článku 14 rozhodnutí č. 1/80, Soudní dvůr konstatoval, že „je třeba odkázat na výklad stejné výjimky v oblasti volného pohybu pracovníků, kteří jsou státními příslušníky členských států“, a konkrétně na směrnici Rady 64/221/EHS ( 42 ).

39.

Rozsudek ve věci Toprak dokonce šel tak daleko, že nalezl analogie mezi doložkou „standstill“ v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 a doložkou „standstill“ v šesté směrnici o DPH ( 43 ). (Tato věc byla rozhodnuta bez stanoviska generálního advokáta a já osobně mám určité pochybnosti o tom, zda je skutečně vhodné použít výklad daňových předpisů per analogiam na ustanovení o pracovním trhu, která jsou součástí dohod o přidružení mezi EU a třetími zeměmi.)

40.

Soudní dvůr ze své judikatury také analogicky použil zásady týkající se svobody pohybu pracovníků v rámci Evropské unie na volný pohyb pracovníků mezi členskými státy a Tureckem. Již ve věci Kus odkázal Soudní dvůr na zásady stanovené ve věci Antonissen ( 44 ), přičemž konstatoval, že turecký pracovník se mohl přímo dovolávat čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 při zajišťování prodloužení platnosti nejenom jeho pracovního povolení, ale i jeho povolení k pobytu ( 45 ).

41.

Soudní dvůr rovněž odkázal na svou judikaturu týkající se jiných mezinárodních dohod uzavřených s třetími zeměmi, a to bez ohledu na jejich povahu (bez ohledu na to, zda se jednalo o dohody o přidružení) a jejich cíle (bez ohledu na to, zda se týkaly přistoupení k Evropské unii) ( 46 ).

42.

Nicméně v judikatuře se rovněž uznává, že při uplatňování formulace „v co největším rozsahu“ existují některé důležité meze.

43.

Zaprvé ve věci Demirkan Soudní dvůr konstatoval, že „výklad ustanovení unijního práva, včetně ustanovení Smlouvy, týkajících se vnitřního trhu nemůže být automaticky použit na výklad dohody, kterou uzavřela Unie se třetím státem, kromě výslovných ustanovení stanovených za tímto účelem samotnou dohodou ( 47 )“.

44.

Pokud tedy v právních předpisech týkající se přidružení EHS a Turecka není žádné konkrétní ustanovení ohledně určité věci, Soudní dvůr výslovně odmítl na danou věc analogicky použít ustanovení unijního práva. Ve věci Bozkurt konstatoval, že v případě neexistence zvláštních ustanovení přiznávajících tureckým pracovníkům právo zůstat na území členského státu poté, co zde pracovali, právo pobytu tureckého státního příslušníka zanikne, jestliže se dotyčná osoba stane zcela a trvale neschopná práce. Vzhledem k tomu, že podmínky, za nichž unijní pracovníci mohli vykonávat právo zůstat [v dané zemi] podle ustanovení odpovídajícího nynějšímu čl. 45 odst. 3 písm. d) SFEU, podléhaly předpisům vypracovávaných Komisí, nemohla být pravidla používaná na základě těchto předpisů jednoduše přenesena na turecké pracovníky ( 48 ).

45.

Zadruhé, pokud cíle a obsah ustanovení sekundárního práva EU přesahovaly příslušná ustanovení právních předpisů o přidružení EHS a Turecka, Soudní dvůr vyloučil použití analogického výkladu posledně uvedeného prvně uvedeným. Například režim ochrany proti vyhoštění občanů EU podle čl. 28 odst. 3 písm. a) směrnice 2004/38/ES ( 49 ) nelze přenést obdobně na záruky proti vyhoštění přiznané tureckým státním příslušníkům na základě čl. 14 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80. Při tomto konstatování Soudní dvůr uvedl, že účel směrnice 2004/38 není jen výlučně hospodářský, ale je jím také posílení práv občanů EU, že je její právní základ širší než ustanovení o volném pohybu pracovníků, a že tyto dva právní režimy nemohou být považovány za rovnocenné ( 50 ).

46.

Zatřetí Soudní dvůr odmítl přenést výklad unijní svobody ve své judikatuře na dohodu o přidružení EHS-Turecko, když byl tento výklad přijat v rozsudku, který byl vydaný po přijetí pravidel o přidružení, a nic nenasvědčuje tomu, že by smluvní strany při podpisu dohody o přidružení a dodatkového protokolu zamýšlely takový výklad těchto nástrojů. Proto takový výklad unijního práva o volném pohybu služeb, dle kterého [volný pohyb služeb] zahrnuje „pasivní“ svobodu příjemců služeb odebrat se do jiného členského státu, aby jim tam byla poskytnuta služba, který byl v judikatuře uznán v roce 1984 ( 51 ), nelze přenést na doložku „standstill“ týkající se volného poskytování služeb uvedenou v čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu, který byl podepsán v roce 1970 ( 52 ).

47.

Doložky „standstill“ v rozhodnutích Rady přidružení byly předmětem několika žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, a to poprvé ve věci Sevince. V tomto rozsudku Soudní dvůr uznal, že taková ustanovení mají přímý účinek ( 53 ).

48.

Doložka „standstill“ sama o sobě nezakládá práva ( 54 ). Závazek, který ukládá, je z hlediska práva povinností zdržet se určitého jednání. Nepůsobí stejně jako hmotněprávní pravidlo, které relevantní hmotné právo učiní nepoužitelným a nahradí jej. Jedná se spíše o kvaziprocesní pravidlo, které ratione temporis stanoví, která ustanovení právních předpisů členského státu je třeba použít pro posouzení postavení tureckého státního příslušníka, jenž hodlá využít svých hospodářských svobod v členském státě ( 55 ). Tato ustanovení mohou mimo jiné upravovat hmotněprávní a procesněprávní podmínky týkající se prvního vstupu tureckých státních příslušníků, kteří zde hodlají využívat uvedených hospodářských svobod, na území dotyčného členského státu ( 56 ).

49.

Doložky „standstill“ v rozhodnutích Rady přidružení nezpochybňují ze zásady pravomoc členských států stanovit jejich vnitrostátní imigrační politiku ( 57 ). Pouze brání přijetí takových nových omezení ve vnitrostátním právu, která by mohla stanovit nové překážky proti postupnému zavádění volného pohybu pracovníků mezi členskými státy a Tureckem. Pro znázornění: doložky „standstill“ zmrazí ke dni jejich přijetí platné právo v každém členském státě, pokud jde o omezení týkající se podmínek přístupu k zaměstnání pro turecké občany.

50.

První otázka se týká časové působnosti doložky „standstill“ v rozhodnutí č. 2/76. Předkládající soud se v zásadě táže, zda je dané rozhodnutí nadále použitelné na dotčené vnitrostátní předpisy, které byly přijaty dne 5. října 1980 (tedy předtím, než rozhodnutí č. 1/80 vstoupilo v platnost dne 1. prosince 1980).

51.

Landeshauptstadt Stuttgart a německá vláda tvrdí, že rozhodnutí č. 2/76 a jeho doložku „standstill“ již nelze použít. Tvrdí, že čl. 59 odst. 1 písm. a) Vídeňské úmluvy a rozhodnutí Soudního dvora ve věci Bozkurt podporují tento přístup ( 58 ). Německá vláda na jednání tvrdila, že poté, co vstoupilo v platnost rozhodnutí č. 1/80, se zpětnou účinností nahradilo pro všechny účely rozhodnutí č. 2/76, a tudíž se stalo jediným referenčním bodem pro posuzování platnosti nových omezení. Nicméně vzhledem k tomu, že dotčené německé právní předpisy již existovaly v době vstupu rozhodnutí č. 1/80 v platnost, nespadají do působnosti doložky „standstill“ uvedené v článku 13 tohoto rozhodnutí.

52.

Komise se domnívá, že doložka „standstill“ v článku 7 rozhodnutí č. 2/76 se i nadále použije na vnitrostátní opatření zavedená v období mezi 1. prosincem 1976 a 30. listopadem 1980 včetně.

53.

Sdílím názor Komise.

54.

Časová působnost rozhodnutí č. 2/76 je výslovně určena tímto rozhodnutím ve spojení s rozhodnutím č. 1/80. Rozhodnutí č. 2/76 vstoupilo v platnost dne 20. prosince 1976 ( 59 ) a používalo se pro „první etapu“ čtyř let, a to ode dne 1. prosince 1976. Rozhodnutí č. 2/76 se mělo „použít až do začátku následující etapy ( 60 )“. Rozhodnutí č. 1/80 znamenalo zahájení další etapy. Toto rozhodnutí vstoupilo v platnost dne 1. července 1980 ( 61 ), avšak oddíl 1 („Otázky vztahující se k zaměstnání a k volnému pohybu pracovníků“) kapitoly II („Sociální ustanovení“) se uplatňovaly od 1. prosince 1980 ( 62 ).

55.

Je zřejmé ze znění těchto dvou rozhodnutí a ze systému postupného zavádění volného pohybu pracovníků předpokládaného právními předpisy o přidružení EHS a Turecka, že rozhodnutí č. 1/80 mělo plně nahradit rozhodnutí č. 2/76. Rozhodnutí č. 2/76 tedy platilo od 20. prosince 1976 do 30. listopadu 1980 ( 63 ). Příslušný oddíl rozhodnutí č. 1/80 se uplatnil od 1. prosince 1980 ( 64 ).

56.

Nic v rozhodnutí č. 1/80 nebo v rámci celkové systematiky právních předpisů o přidružení EHS a Turecka nenaznačuje, že by toto rozhodnutí mělo mít zpětný účinek ve vztahu k časové působnosti rozhodnutí č. 2/76, nebo že by ho měl zrušit ex tunc. Nahrazení právního aktu právní aktem, který následuje po něm, má účinky ex nunc, pokud právní akt, který ho následuje, nemá zpětnou účinnost nebo nezruší předcházející akt ex tunc ( 65 ).

57.

Kromě toho by výklad navrhovaný německou vládou vytvořil ex post právní vakuum. Rozhodnutí č. 1/80 nelze použít se zpětnou účinností na situace vzniklé před 1. prosincem 1980. Takové situace, na něž se dříve vztahovalo rozhodnutí č. 2/76, by se – dle logiky německé vlády – staly neregulované dnem vstupu rozhodnutí č. 1/80 v platnost a zůstaly by i nadále neregulovány. To nemůže být správné.

58.

Ve věci Bozkurt Soudní dvůr uvedl, že rozhodnutí č. 1/80 představuje další etapu v zajišťování volného pohybu pracovníků a nahradilo ode dne nabytí platnosti příslušná méně příznivá ustanovení rozhodnutí č. 2/76 ( 66 ). Dle mého posouzení rozsudku však Soudní dvůr nikde netvrdil, že by poté, co by rozhodnutí č. 1/80 vstoupilo v platnost, zrušilo právní účinky stanovené rozhodnutím č. 2/76 ve vztahu k událostem (v tomto případě vstup sporných německých právních předpisů v platnost dne 5. října 1980), k nimž došlo v průběhu platnosti posledně uvedeného rozhodnutí.

59.

Dospěla jsem tudíž k závěru, že legalitu nových omezení volného pohybu pracovníků, které členské státy zavedly v období mezi vstupem rozhodnutí č. 2/76 v platnost a vstupem rozhodnutí č. 1/80 v platnost, je třeba posuzovat podle čl. 7 rozhodnutí č. 2/76.

60.

Otázkou 2 se předkládající soud v zásadě táže, zda s ohledem na judikaturu Soudního dvora týkající se doložky „standstill“ uvedené v článku 13 rozhodnutí č. 1/80, musí být doložka „standstill“ v článku 7 rozhodnutí č. 2/76 vykládána v tom smyslu, že brání zavedení nových omezení týkajících se sloučení rodiny pro rodinné příslušníky tureckých pracovníků.

61.

Landeshauptstadt Stuttgart a německá vláda tvrdí, že sloučení rodiny nespadá do působnosti doložky „standstill“ uvedené v článku 7 rozhodnutí č. 2/76, jelikož toto ustanovení se nevztahuje na rodinné příslušníky tureckých státních příslušníků. Landeshauptstadt Stuttgart dodává, že se na turecké státní příslušníky vztahuje vízová povinnost vyplývající z unijního práva ( 67 ).

62.

Komise tvrdí, že stejně jako doložky „standstill“ v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 a v čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu, vztahuje se článek 7 rozhodnutí č. 2/76 také na sloučení rodiny. Judikatura Soudního dvora týkající se těchto jiných ustanovení ( 68 ) by měla být nyní převedena na tyto doložky „standstill“ obsažené v rozhodnutí č. 2/76.

63.

Jak Komise správně uvedla ve svém písemném vyjádření, otázka, zda má pojem „nová omezení týkající se podmínek přístupu k zaměstnání“ zahrnovat omezení týkající se slučování rodin, není upravena žádným právním předpisem o přidružení mezi EHS a Tureckem. Posoudím proto nejprve oblast působnosti a výklad této formulace a potom následně posoudím, zda by judikatura Soudního dvora ohledně významu tohoto pojmu v kontextu rozhodnutí č. 1/80 měla být přenesena na dřívější rozhodnutí č. 2/76.

64.

Otázka sloučení rodin v právních předpisech o přidružení mezi EHS a Tureckem týkajících se svobody pohybu pracovníků byla poprvé zkoumána v rozsudku Demirel ( 69 ), ve kterém manželce tureckého státního příslušníka, který žil a pracoval v Německu, bylo nařízeno opustit zemi po skončení platnosti jejího víza. Dotčené vízum bylo platné pouze pro účely návštěvy, a nikoli pro sloučení rodiny.

65.

Ve svém stanovisku generální advokát M. Darmon přezkoumal oblast působnosti doložky „standstill“ obsažené v rozhodnutí č. 1/80 ve vztahu k sloučení rodiny. Poukázal na to, že právo na sloučení rodiny pro pracovníky, kteří jsou státními příslušníky členského státu, muselo být výslovně zavedeno ustanovením v nařízení č. 1612/68. Jestliže takové ustanovení v právních předpisech o přidružení mezi EHS a Tureckem není, potom nebylo možné považovat takové právo za implicitně vzniklé. Ačkoli sloučení rodiny je nezbytným prvkem při provádění volného pohybu pracovníků, nestává se právem, než nenabude účinnost svoboda, kterou zastupuje, a je ohledně této věci přijato speciální ustanovení. Generální advokát M. Darmon dospěl k závěru, že doložka „standstill“ uvedená v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 „se týká přístupu k zaměstnání, a nikoli sloučení rodiny. Činí pobyt členů rodiny závislým na udělení povolení příslušných orgánů smluvních stran. Nelze jej tedy chápat tak, že zahrnuje právo na sloučení rodiny...“ ( 70 ).

66.

Soudní dvůr tento závěr potvrdil. Je třeba uvést, že rozhodnutí č. 1/80 bylo jediné rozhodnutí přijaté k postupné realizaci volného pohybu pracovníků Radou přidružení ( 71 ) a že rozhodnutí zakázalo další omezení podmínek přístupu k zaměstnání tureckých pracovníků, kteří se již řádně integrovali na trhu práce v členském státě. V oblasti sloučení rodiny nebylo přijato žádné rozhodnutí ( 72 ). Soudní dvůr tedy přistoupil k analýze projednávané věci výlučně na základě článků 7 a 12 dohody o přidružení a článku 36 dodatkového protokolu. Soudní dvůr konstatoval, že článek 12 dohody o přidružení a článek 36 dodatkového protokolu „v zásadě slouží ke stanovení programu a nejsou dostatečně přesné a bezpodmínečné na to, aby mohly přímo upravovat pohyb pracovníků“, a že „není možné vyvodit z článku 7 dohody o přidružení zákaz zavedení dalších omezení týkajících se sloučení rodiny ( 73 )“. Je tedy zcela jasné, že v rozsudku Demirel měl Soudní dvůr za to, že rozhodnutí č. 1/80 (včetně doložky „standstill“ obsažené v jeho článku 13) se nevztahuje na omezení ohledně sloučení rodiny tureckých pracovníků.

67.

O dvacet devět let později byla tato otázka znovu předložena Soudnímu dvoru ve věci Genc ( 74 ). Soudní dvůr sloučil čtyři velmi podrobné a odborné otázky předkládajícího soudu do jedné jediné otázky, která měla dvě části: i) vztahovala se doložka „standstill“ v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 na vnitrostátní opatření, která činila sloučení rodiny obtížnějším, a ii) pokud ano, mohlo by omezení obsažené v dotčeném vnitrostátním opatření být i přesto odůvodněné? Odchylně od jasného rozhodnutí ve věci Demirel (avšak na tento rozsudek neodkázal) Soudní dvůr odpověděl na tyto dvě části „ano“ a „ne“. Stojí za to důkladně přezkoumat postup Soudního dvora při přijímání první části jeho rozhodnutí ještě předtím, než bude položena otázka, zda by měl být tento postup přenesen z rozhodnutí č. 1/80 na jeho předchůdce, rozhodnutí č. 2/76.

68.

Soudní dvůr začal citací ustálené judikatury, a to případu týkajícího se volného pohybu pracovníků ve vztazích EHS a Turecka (Savas) ( 75 ), a věci vztahující se k rozhodnutí č. 1/80, které se týká poplatků za vydávání povolení k pobytu (Sahin) ( 76 ), aby konstatoval, že doložky „standstill“ uvedené v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 a čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu obecně zakazují přijetí jakéhokoliv nového vnitrostátního opatření, které by mělo za cíl nebo za následek podrobení výkonu hospodářské svobody tureckým státním příslušníkem na území dotčeného členského státu restriktivnějším podmínkám, než jsou ty, které platily v okamžiku vstupu uvedeného rozhodnutí nebo zmíněného protokolu ve vztahu k tomuto členskému státu v platnost ( 77 ). Ve věci Savas (v bodech 56 až 63) Soudní dvůr u zásad, které „musí být analogicky použity v kontextu práva na usazení“, do značné míry čerpal z rozsudků týkajících se rozhodnutí č. 1/80. Ve věci Sahin (bod 65) Soudní dvůr již uvedl, že „vzhledem k tomu, že […] klauzule „standstill“ uvedená v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 má stejnou povahu jako klauzule upravená v čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu, a že obě tyto klauzule sledují shodný cíl (viz rozsudky Savas, C‑37/98, Recueil, s. I‑2927, bod 50, jakož i výše uvedený rozsudek Abatay a další, body 70 až 74), musí výklad [čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu] připomenutý v přecházejícím bodě[ ( 78 )] platit rovněž u povinnosti týkající se statu quo, která je základem uvedeného článku 13 v oblasti volného pohybu pracovníků“.

69.

Na tomto místě bych chtěla uvést, že ve věci Abatay a další již Soudní dvůr sloučil znění čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu, který vylučuje z obecného hlediska zavedení „jakýchkoli nových omezení svobody usazování a volného pohybu služeb“, a znění článku 13 rozhodnutí č. 1/80, které zakazuje „nová omezení týkající se podmínek přístupu k zaměstnání pracovníků a jejich rodinných příslušníků, kteří legálně pobývají a jsou zaměstnáni v [EU a Turecku]“ (kurziva provedena autorem tohoto stanoviska) ( 79 ). Je však zřejmé, že znění těchto dvou ustanovení se výrazně liší. Při uplatnění zásad výkladu přijatých Soudním dvorem v jeho dřívější judikatuře – zejména zásady Polydor a obecných zásad výkladu, jakož i zásady „v co největším rozsahu“ ( 80 ) – je třeba řádně zohlednit tyto textové rozdíly, jakož i celkový kontext a systematiku opatření (svoboda usazování a volný pohyb služeb v obecné rovině v čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu; zajištění volného pohybu pracovníků v postupných etapách v článku 36 dodatkového protokolu, na nichž je založeno rozhodnutí č. 1/80). Jak z jazykového, tak i teleologického přístupu vyplývá, že tyto dvě skupiny ustanovení by neměly být totožně vykládány ani nemají stejnou oblast působnosti.

70.

Ve věci Genc Soudní dvůr dále potvrdil, že referenčním bodem při provedení analýzy dle článku 13 rozhodnutí č. 1/80 není příchozí člen rodiny, ale spíše turecký pracovník s bydlištěm v dotyčném členském státě ( 81 ). Předmětem projednávané věci je, zda manžel, pan Yön, je nepříznivě ovlivněn napadenými opatřeními (za předpokladu, že se jedná o „nová“ opatření), a nikoliv zda je jimi ovlivněna N. Yön. Je tedy třeba se zaměřit na pracovníkovo právo volného pohybu.

71.

Soudní dvůr dále použil odůvodnění z nedávného rozhodnutí ve věci Dogan. V této věci manželka tureckého podnikatele usazeného v Německu (provozního ředitele malé společnosti), který tam měl bydliště od roku 1998, požádala v Turecku o udělení víza za účelem sloučení rodiny. Její žádost byla zamítnuta na základě toho, že neměla potřebné základní znalosti německého jazyka pro udělení víza za účelem sloučení rodiny ( 82 ). Soudní dvůr konstatoval, že podmínky, které byly zavedeny po vstupu dodatkového protokolu v platnost, byly zakázány doložkou „standstill“ dle čl. 41 odst 1 uvedeného dodatkového protokolu ( 83 ).

72.

Citováním věci Dogan Soudní dvůr poukázal na to, že „[r]ozhodnutí tureckého státního příslušníka usadit se v členském státě, aby zde vykonával hospodářskou činnost stálým způsobem, může být totiž negativně ovlivněno tím, že právní předpisy tohoto členského státu ztěžují nebo znemožňují sloučení rodiny, takže uvedený státní příslušník může být popřípadě nucen k tomu, aby si vybral mezi svou činností v dotyčném členském státě, nebo rodinným životem v Turecku“ ( 84 ). Na základě toho, že doložky „standstill“ uvedené v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 a čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu mají stejnou povahu a sledují stejný cíl, Soudní dvůr dospěl k závěru, že způsob, jakým je vykládán čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu ve věci Dogan, je možné použít i na věc Genc ( 85 ). Soudní dvůr také dodal, že „taková vnitrostátní právní úprava, která zpřísňuje podmínky sloučení rodiny […] spadá do oblasti působnosti doložky „standstill“ podle článku 13 rozhodnutí č. 1/80 pouze tehdy, pokud může ovlivnit výkon hospodářské činnosti takovými tureckými pracovníky […] na území dotčeného členského státu“, a že „[d]oložky „standstill“ uvedené v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 a v čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu, jak byly vyloženy Soudním dvorem, tudíž nepřiznávají rodinným příslušníkům tureckých pracovníků právo na sloučení rodiny, ani právo na usazení a právo pobytu“ ( 86 ).

73.

A konečně, Soudní dvůr od toho odlišil věc Demirkan ( 87 ), a to ze skutkových důvodů (neboť se v této věci jednalo o pasivního příjemce práva přijímat služby, kde nebylo žádné spojení s výkonem hospodářské činnosti), a konstatoval, že jeho současný výklad, který plyne z věci Dogan, byl „konzistentní s judikaturou Soudního dvora týkající se čl. 7 prvního pododstavce rozhodnutí č. 1/80, podle kterého je cílem tohoto ustanovení zmíněného rozhodnutí podporovat sloučení rodiny v hostitelském členském státě, a usnadnit tak tureckému pracovníkovi, který v dotčeném členském státě působí na řádném trhu práce, výkon zaměstnání a pobyt“ ( 88 ).

74.

Při vší úctě k Soudnímu dvoru je však možné najít určité obtíže u přístupu použitého ve věci Genc.

75.

Zaprvé nebere ohled na významný rozdíl mezi formulacemi obou doložek „standstill“, které jsou obsaženy ve dvou nástrojích s různým hierarchickým postavením. Smluvní strany se dohodly, že do dodatkového protokolu začlení obecnou doložku „standstill“ vztahující se na „jakákoliv nová omezení svobody usazování a volného pohybu služeb“ ( 89 ). Rada přidružení, za použití přenesených pravomocí založených na článku 36 dodatkového protokolu s cílem zajistit volný pohyb pracovníků „postupnými etapami“, formulovala v rozhodnutí č. 1/80 mnohem omezenější doložku „standstill“, která se vztahovala pouze na „nová omezení týkající se podmínek přístupu k zaměstnání pracovníků a jejich rodinných příslušníků, kteří legálně pobývají a jsou zaměstnáni v [EU a Turecku]“.

76.

Zadruhé rozhodnutí ve věci Genc je v rozporu jak s rozhodnutím ve věci Demirel, tak s novější judikaturou ohledně přidružení EHS a Turecka, ve které Soudní dvůr konstatoval, že k udělení dalšího práva pro tureckého pracovníka je potřeba výslovného ustanovení v rozhodnutí Rady přidružení ( 90 ). Dle mého názoru může Rada přidružení zcela zřejmě přijímat právní předpisy na základě článku 36 dodatkového protokolu k tomu, aby upravila podmínky, které ztěžují sloučení rodin tureckých pracovníků — avšak zatím tak neučinila. Soudní dvůr se mohl ve svém rozhodnutí ve věci Genc zabývat rozhodnutími ve věcech Demirel a Bozkurt, přičemž jestliže by se chtěl od nich odchýlit, mohl tak učinit v podrobnější argumentaci (možná na základě obecného vývoje judikatury, úlohy Listiny základních práv atd.) Toto však neučinil.

77.

Zatřetí je třeba uvést, že primární právo EU týkající se volného pohybu pracovníků (článek 45 SFEU) se nevztahuje na právo na sloučení rodiny. Toto právo pracovníků, kteří jsou občany EU, bylo výslovně zavedeno až sekundárními právními předpisy ( 91 ). V nařízení č. 1612/68 (již použitém Soudním dvorem jako vodítko při výkladu rozhodnutí č. 1/80) ( 92 ) to je hlava I, část 1, jež se týká přístupu k zaměstnání. Další oddíl (hlava III, část 1, nazvaný „Rodiny pracovníků“) upravuje sloučení rodiny ve vztahu k pracovníkům, kteří jsou státními příslušníky členského státu a jsou již zaměstnáni v jiném členském státě. Nařízení č. 1612/68 tedy nespojuje sloučení rodiny s přístupem k zaměstnání (jediný předmět, který je uvedený ve znění článku 13 rozhodnutí č. 1/80).

78.

Začtvrté ostatní ustanovení rozhodnutí č. 1/80 týkající se rodinných příslušníků pracovníků odkazují na osoby, „jimž bylo povoleno se připojit“ k těmto pracovníkům ( 93 ), nebo které legálně pobývají v hostitelském členském státě ( 94 ). Z toho vyplývá, že úmyslem Rady přidružení nebylo, aby rozhodnutí č. 1/80 upravovalo první vstup rodinných příslušníků. A Soudní dvůr jinde skutečně výslovně konstatoval, že v rámci právních předpisů o přidružení EHS a Turecka „nemají rodinní příslušníci tureckého migrujícího pracovníka právo se k němu připojit, aby s ním žili jako rodina; jejich možnost se k němu připojit závisí spíše na rozhodnutí vnitrostátních orgánů přijatých pouze na základě právních předpisů dotčeného členského státu ( 95 )“; a že „členské státy si ponechaly pravomoc upravovat vstup rodinných příslušníků tureckého pracovníka na své území ( 96 )“.

79.

Konečně i sám rozsudek Genc připomíná, že článek 13 rozhodnutí č. 1/80 se zaměřuje na postavení tureckého pracovníka, nikoliv člena rodiny ( 97 ). První vstup tureckého občana do členského státu je podmíněn jeho úmyslem využít hospodářské svobody k tomu, aby tam pracoval ( 98 ). Překvapivě se na následný vstup rodinného příslušníka za účelem sloučení rodiny s tímto pracovníkem nyní vztahuje méně požadavků než na základní právo samotného pracovníka.

80.

Na základě těchto poznatků netvrdím, že podmínky vstupu a pobytu rodinných příslušníků tureckého státního příslušníka za účelem sloučení rodiny nebudou mít určitý vliv na jeho rozhodnutí o tom, zda a jak dlouho bude vykonávat hospodářskou činnost v rámci Evropské unie. Samozřejmě budou. Otázkou zde jednoduše je, zda jazyková a teleologická konstrukce článku 13 rozhodnutí č. 1/80 dostatečně přesvědčivě ukazuje význam, který ji dal Soudní dvůr ve věci Genc.

81.

Neargumentuji ale ani proti liberálnímu přístupu, který zvolil Soudní dvůr při konstatování existence „nových omezení“ hospodářských svobod tureckých pracovníků mimo jiné ve vztahu k požadavku pracovního povolení u řidičů nákladních vozidel ( 99 ); požadavků na vízum u řidičů nákladních vozidel, kteří nejsou usazeni v členském státě ( 100 ); a zavedení správních poplatků při získávání povolení k pobytu v hostitelském členském státě ( 101 ). Všechna tato rozhodnutí zahrnovala omezení, která se bez větších potíží mohla podřadit pod znění a teleologii článku 13 rozhodnutí č. 1/80. Nedomnívám se, že toto by bylo možné tvrdit o nových omezeních ovlivňujících sloučení rodiny.

82.

Mým výchozím bodem je, že právní úprava přidružení EHS a Turecka předpokládá postupné zlepšování podmínek pro zaměstnávání tureckých pracovníků v rámci Evropské unie.

83.

Rozhodnutí č. 2/76 stanovilo podrobná prováděcí pravidla pro „první etapu“ po přijetí dodatkového protokolu ( 102 ). Článek 3 uvedeného rozhodnutí stanoví, že „tureckým dětem, které legálně pobývají v členském státě spolu se svými rodiči, […] musí být umožněn přístup ke kurzům všeobecného vzdělávání“ a patrně jim dává nárok na požívání „výhod stanovených v této oblasti vnitrostátními právními předpisy“ ( 103 ). Jinak neexistuje žádná zmínka o rodinných příslušnících tureckých pracovníků v rozhodnutí č. 2/76. Ve znění doložky „standstill“ v tomto rozhodnutí (článek 7) není žádný náznak toho, že se měla týkat sloučení rodiny.

84.

Rozhodnutí č. 1/80 uvádí, že „je nutné zlepšit zacházení přiznávané pracovníkům a jejich rodinným příslušníkům ve vztahu k opatřením zavedeným rozhodnutím č. 2/76“ ( 104 ). Jediným rozdílem ve znění těchto dvou doložek „standstill“ – článku 7 rozhodnutí č. 2/76 a článku 13 rozhodnutí č. 1/80 – je skutečnost, že posledně uvedená doložka obsahuje po slovním spojení „nová omezení týkající se podmínek přístupu k zaměstnání pracovníků“ čtyři další slova: „a členů jejich rodin“.

85.

Vzhledem k tomu, že tato dvě rozhodnutí představují za sebou jdoucí kroky v rámci „postupných etap“ při zavádění volného pohybu pracovníků a že cílem rozhodnutí č. 1/80 je „zlepšit zacházení“ přiznávané pracovníkům a jejich rodinným příslušníkům rozhodnutím č. 2/76, trendem v průběhu času by mělo být od „méně příznivého zacházení“ k „příznivějšímu zacházení“. Proto by nebylo neobvyklé vykládat ustanovení rozhodnutí č. 2/76 méně extenzivně, pokud jde o záležitosti týkající se rodinného života a rodinných příslušníků, ve srovnání s ustanoveními rozhodnutí č. 1/80, které ho nahradilo.

86.

Z důvodů, které jsem uvedla výše ( 105 ), není analýza Soudního dvora ve věci Genc ve vztahu k článku 13 rozhodnutí č. 1/80 tak spolehlivá, jak by si každý přál. Navrhuji Soudnímu dvoru, aby nepřenesl tento výklad na předcházející doložku „standstill“ u omezení týkajících se podmínek přístupu k zaměstnání pracovníků, konkrétně článku 7 rozhodnutí č. 2/76.

87.

Dodávám, že výsledkem nemá být zbavení práva tureckých pracovníků na to, aby se k nim mohli jejich rodinní příslušníci připojit na území Evropské unie. Směrnice Rady 2003/86/ES obsahuje lex generalis, kterým se řídí slučování rodin ( 106 ). Právní úprava přidružení EHS a Turecka představuje lex specialis, kterou se zavádí podrobnější pravidla použitelná na turecké státní příslušníky ohledně věcí, které upravuje ( 107 ). Pokud se lex specialis na turecké pracovníky nevztahuje, mohou se stále odvolat na lex generalis.

88.

Jestliže by Soudní dvůr, na rozdíl od mého názoru, který jsem uvedla, konstatoval, že na dotčenou vnitrostátní právní úpravu se vztahuje článek 7 rozhodnutí č. 2/76, bude potřebné posoudit, zda se článek 59 dodatkového protokolu použije přednostně před touto doložkou „standstill“.

89.

Článek 59 dodatkového protokolu stanoví, že „v oblastech, na které se vztahuje tento protokol, se Turecku nesmí poskytovat zacházení příznivější, než které si vzájemně poskytují členské státy na základě [Smlouvy o ES]“. Odráží tak zásadu, že členství v Evropské unii je nejhlubší a nejspecifičtější vztah, který stát může získat, a že jakýkoli jiný vztah mezi třetí zemí a Evropskou unií (jako např. dohoda o přidružení EHS-Turecko) musí nutně být z toho důvodu méně privilegovaný.

90.

Dodatkový protokol je primárním právem v rámci hierarchie právních předpisů přidružení EHS a Turecka. Rozhodnutí přijatá Radou přidružení při výkonu pravomocí v přenesené působnosti musí být tedy vykládána způsobem, který je v souladu s pravidlem „nikoli příznivějšího zacházení“, které stanoví. Připomínám, že je patrné z nedávných rozsudků, které zahrnuly sloučení rodiny do oblasti působnosti doložky „standstill“ uvedené v článku 13 rozhodnutí č. 1/80, že se nezabývaly tímto dalším a potřebným výkladovým kritériem ( 108 ).

91.

V tomto ohledu Soudní dvůr již dříve použil článek 59 dodatkového protokolu v rámci volného pohybu tureckých pracovníků a opakovaně konstatoval, že tureckým státním příslušníkům nemůže být dáno příznivější postavení, než je postavení občanů EU ( 109 ). Existují dva směry v judikatuře – jeden týkající se materiálních (pozitivních) práv přijatých pro turecké pracovníky a jejich rodinné příslušníky a druhý týkající se negativní povinnosti uložené členským státům doložkou „standstill“.

92.

V rámci prvního směru se Soudní dvůr zaměřil na celkový obraz, spíše než na přesnou ekvivalenci u práv přiznaných tureckým státním příslušníkům a práv, která jsou přiznaná občanům EU ( 110 ). Proto například Soudní dvůr odmítl porovnávat situaci dítěte tureckého pracovníka se situací potomka státního příslušníka některého členského státu, a to s ohledem na zjevné odlišnosti existující mezi jejich právními situacemi ( 111 ).

93.

V rámci druhého směru judikatury, který tvoří dvě rozhodnutí týkající se zavedení správních poplatků pro účely získání povolení k pobytu v Nizozemsku, zaujal Soudní dvůr jiný přístup. Rozhodl, že článek 13 rozhodnutí č. 1/80 ve spojení s pravidlem „nikoli příznivější zacházení“ nebrání tomu, aby byla zavedena právní úprava, která podmiňuje udělení povolení k pobytu nebo prodloužení jeho období platnosti úhradou správních poplatků tureckými státními příslušníky, kteří pobývají na území hostitelského členského státu. Soudní dvůr poté posoudil přiměřenost nového omezení, které by jinak bylo zakázáno doložkou „standstill“ ( 112 ).

94.

Z mého zkoumání judikatury jsem dovodila následující zásady: i) článek 59 dodatkového protokolu nebrání přijetí nových omezení, která se uplatní stejným způsobem na turecké státní příslušníky i na občany EU; ii) je však nezbytné porovnat výsledné právní postavení tureckých státních příslušníků na jedné straně a občanů EU na straně druhé; iii) nová omezení pro turecké pracovníky nemusí být shodná s těmi, která se vztahují na občany EU, ale musí být srovnatelná, a to s ohledem na odlišné situace těchto dvou kategorií ( 113 ); iv) nová omezení pro turecké pracovníky nesmí být nepřiměřená ve srovnání s těmi, která se vztahují na občany EU ( 114 ); v) nepřiměřená nová omezení by byla rovněž v rozporu se zásadou zákazu diskriminace stanovenou v článku 9 dohody o přidružení ( 115 ).

95.

V projednávané věci je vhodné srovnání mezi tureckým pracovníkem pracujícím v Německu, který si přeje, aby se k němu připojila jeho manželka, a neněmeckým občanem EU pracujícím v Německu, který si přeje, aby se k němu připojila jeho manželka z třetí země, včetně manželky, která je tureckou státní příslušnicí.

96.

Vyjma případů, kdy dotyčný rodinný příslušník je již držitelem platného povolení k pobytu, vyžaduje čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38 vstupní vízum v souladu s nařízením č. 539/2001, případně v souladu s vnitrostátním právem ( 116 ). Po vstupu této směrnice v platnost by bylo podle mého názoru možné, aby členské státy zavedly obdobnou vízovou povinnost pro rodinné příslušníky tureckých pracovníků, pokud by požadavky, které se na ně vztahují, nebyly nepřiměřené ve srovnání s vízovou povinnost zavedenou směrnicí 2004/38 ( 117 ).

97.

Kromě toho čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38 stanoví, že pokud rodinný příslušník občana EU nemá potřebné doklady nebo vstupní víza, nemusí být automaticky vrácen zpět, ale má mu být poskytnuta jakákoliv rozumná možnost, aby si potřebné doklady obstaral. Pro stejnou kategorii osob čl. 9 odst. 3 stanoví, že nedodržení povinnosti zažádat si o pobytovou kartu může u dotyčné osoby vést k udělení přiměřených a nediskriminačních sankcí. Komise tedy tvrdí, že rodinní příslušníci tureckých pracovníků nejsou v příznivější situaci než rodinní příslušníci občanů EU, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí, protože v případě posledně uvedených osob není nedovolený vstup na území členského státu důvodem k zamítnutí jejich žádosti o udělení povolení k pobytu. Z toho vyplývá, že použití článku 59 dodatkového protokolu nemůže změnit výsledek, kterého by bylo dosaženo při použití doložky „standstill“. Jestliže by však výsledkem použití doložky „standstill“ bylo, že rodinní příslušníci tureckých státních příslušníků, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí, by nepotřebovali víza, přičemž rodinní příslušníci občanů EU, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí, by víza potřebovali, potom by to bylo zakázáno na základě článku 59 dodatkového protokolu.

98.

Skutečnost, že požadavky kladené na tureckého státního příslušníka jsou přísnější než ty, které jsou kladeny na občany EU, sama o sobě neznamená, že prvně uvedené jsou nepřiměřené ( 118 ). Posouzena musí být konkrétní situace tureckých státních příslušníků, jakožto státních příslušníků třetích zemí, potřeba členských států vydávat povolení v souladu s vnitrostátními právními předpisy, aby se rodinní příslušníci mohli připojit k tureckému pracovníkovi, a postup pro uplatňování takového požadavku.

99.

Je dále nezbytné přezkoumat, zda důsledky porušení pravidel jsou nepřiměřeně přísné pro rodinného příslušníka tureckého pracovníka ve srovnání s těmi, které se vztahují na rodinné příslušníky občanů EU ze třetích zemí. V této souvislosti bych chtěla uvést, že § 5 odst. 2 zákona o pobytu stanoví, že lze upustit od vízové povinnosti před vstupem do Německa, pokud by s ohledem na konkrétní okolnosti daného případu bylo nepřiměřené, aby bylo řízení pro udělení víza znovu zahájeno. Mám za to, že toto adekvátně řeší otázku proporcionality.

100.

Závěrem k druhé předběžné otázce: Mám za to, že odpověď na tuto otázku by měla být, že zavedení vízové povinnosti pro manžela tureckého pracovníka, který usiluje o připojení k tomuto pracovníkovi za účelem sloučení rodiny, nespadá do oblasti působnosti článku 7 rozhodnutí č. 2/76.

101.

Otázka č. 3 je relevantní pouze tehdy, pokud v rozporu s názory, které jsem právě vyjádřila, se Soudní dvůr rozhodne přenést jeho rozhodnutí ve věci Genc na doložku „standstill“ zakotvenou v článku 7 rozhodnutí č. 2/76. V rámci třetí otázky se předkládající soud táže, zda lze vnitrostátní opatření týkající se vízové povinnosti odůvodnit naléhavým důvodem obecného zájmu, zejména cílem účinné imigrační kontroly a řízení migračních toků, pokud jsou prostřednictvím ustanovení týkajícího se případů tvrdosti zohledněny zvláštní okolnosti konkrétního případu.

102.

Landeshauptstadt Stuttgart, německá vláda a Komise tvrdí, že doložka „standstill“ obsažená v rozhodnutí č. 2/76 nebrání zavedení vnitrostátních právních předpisů přijatých s tímto cílem, za předpokladu, že tyto právní předpisy budou dodržovat zásadu proporcionality.

103.

S těmito tvrzeními souhlasím.

104.

Zaprvé tento výklad je v souladu se zásadami SFEU a judikaturou Soudního dvora v oblasti volného pohybu pracovníků, která se použijí, pokud je to možné, na volný pohyb pracovníků v rámci přidružení EHS a Turecka ( 119 ).

105.

Soudní dvůr zavedl pojem legitimních cílů, které mohou odůvodnit vnitrostátní opatření, která omezující svobodu pohybu pracovníků v rámci Evropské unie, z důvodu široké oblasti působnosti nynějšího článku 45 SFEU a skutečnosti, že odchýlení se od volného pohybu pracovníků v čl. 45 odst. 3 SFEU mají být vykládána restriktivně. Překážka proti této svobodě tudíž může být slučitelná s článkem 45 SFEU za předpokladu, že sleduje legitimní cíl slučitelný se Smlouvou, a je odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu a její uplatnění je způsobilé zaručit uskutečnění dotčeného cíle a nepřekračuje rámec toho, co je pro tento účel nezbytné ( 120 ).

106.

Stejně tak v rámci právní úpravy přidružení EHS a Turecka široký výklad práva na volný pohyb pracovníků v rozhodnutí č. 2/76 a rozhodnutí č. 1/80, společně s restriktivním výkladem výjimek z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví (v článcích 9 a 14 uvedených rozhodnutí) ( 121 ), činí koncept naléhavých požadavků obecného zájmu nezbytným k zajištění správné rovnováhy v systému volného pohybu pracovníků v rámci přidružení EHS a Turecka, a to analogicky se situací na vnitřním trhu.

107.

Zadruhé judikatura již toto odůvodnění uznala, a to v souvislosti se zákazem nových podmínek pro sloučení rodiny tureckých pracovníků a jejich rodinných příslušníků tam, kde jsou výsledná omezení vhodná k dosažení sledovaného legitimního cíle a nepřekračují meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné ( 122 ).

108.

V judikatuře bylo uznáno za naléhavé požadavky obecného zájmu, které odůvodňují zavedení nových omezení výkonu hospodářských svobod v rámci právní úpravy přidružení EHS a Turecka, toto: předcházení nelegálnímu vstupu a pobytu ( 123 ); předcházení nuceným sňatkům ( 124 ); zajištění úspěšné integrace státních příslušníků třetích zemí ( 125 ); a účinné řízení migračních toků ( 126 ). Tento seznam není vyčerpávající a souhlasím s názorem generálního advokáta P. Mengozziho, že Soudní dvůr uznává, že členské státy mají prostor pro uvážení v této oblasti ( 127 ).

109.

V projednávané věci Německo odůvodňuje zavedení vízové povinnosti u sloučení rodiny s tureckým pracovníkem účinným řízením migračních toků. Tento cíl byl již přijat jako naléhavý důvod obecného zájmu, který sleduje cíle slučitelné se Smlouvou. Může tedy navzdory doložce ‚standstill’ v zásadě odůvodnit nové omezení ( 128 ). Bude však také nutné, aby vnitrostátní soud ověřil, zda dotčené požadavky splňují kritéria proporcionality ( 129 ). Musí se přitom zkoumat, zda je vnitrostátní opatření vhodné pro dosažení sledovaného cíle a nepřekračuje rámec toho, co je pro dosažení tohoto cíle nezbytné ( 130 ).

110.

Mám za to, že pokud jde o vhodnost tohoto opatření, judikatura již uznala, že vízová povinnost, která umožní monitorování migračních toků, je vhodná k dosažení cíle spočívajícího v účinném řízení migračních toků ( 131 ).

111.

Pokud jde o to, zda dotčené opatření jde nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, Soudní dvůr upřesnil, že v zásadě nemůže být vízová povinnost u státních příslušníků třetích zemí pro vstup a pobyt v členském státě sama o sobě považována za nepřiměřenou ve vztahu k sledovanému cíli. Zásada proporcionality však rovněž vyžaduje, aby podmínky uplatnění takového požadavku nepřekročily rámec toho, co je pro dosažení sledovaného cíle nezbytné ( 132 ).

112.

V této souvislosti německá právní úprava vyžaduje, aby státní příslušník třetí země, který hodlá získat povolení k pobytu, do země vstoupil s potřebným vízem a již ve své žádosti poskytl klíčové informace požadované pro povolení k pobytu. Od vízové povinnosti však může být upuštěno, jestliže zvláštní okolnosti vztahující se ke konkrétní věci činí nepřiměřeným vyžadovat dodatečnou žádost o udělení víza.

113.

Mám za to, že tím, že bylo začleněno ustanovení o výjimce v příslušné konkrétní věci, je postup zakotvený v německém právu upravující vízovou povinnost v souladu se zásadou proporcionality.

114.

Bude na vnitrostátním soudu, který bude mít k dispozici nezbytné informace, aby posoudil, zda v případ pana Yöna vykazuje potřebné zvláštní rysy k uplatnění této výjimky. Mezi relevantní faktory bude pravděpodobně patřit věk N. Yön, její zdravotní stav, míra její závislosti na jejím manželovi a její schopnost cestovat ( 133 ).

115.

Mám tedy za to, že jestliže by Soudní dvůr konstatoval, že taková právní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, představuje nové omezení týkající se podmínek přístupu k zaměstnání tureckých pracovníků ve smyslu článku 7 rozhodnutí č. 2/76, může být toto omezení odůvodněno naléhavými požadavky obecného zájmu, jako je například účinné řízení migračních toků. Každé omezení musí být vhodné k dosažení sledovaného legitimního cíle a nepřekračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Vnitrostátnímu soudu přísluší určit, zda tomu tak skutečně je.

116.

Navrhuji proto, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) takto: