A. Potřeba opatření

V čem spočívá problém a proč se jedná o problém na úrovni EU?

Směrnice 2005/35/ES o znečištění z lodí (dále jen „směrnice o znečištění z lodí“ nebo „směrnice“) se týká sankcí za nezákonné vypouštění ropných látek a jedovatých kapalných látek z lodí do moře. Za nezákonné se označuje vše, co nesplňuje normy úmluvy MARPOL (MARPOL – Mezinárodní úmluva o zamezení znečištění moří z lodí).

Směrnice je jednou z iniciativ EU zaměřených na snížení znečištění moře z námořní dopravy. Jejím cílem je začlenit mezinárodní normy pro znečištění z lodí do práva EU a zajistit, aby osoby odpovědné za vypouštění znečišťujících látek do moře podléhaly sankcím. Důvodem pro vznik směrnice bylo především znepokojení veřejnosti po nehodách tankerů Erika (1999) a Prestige (2002).

Přestože odvětví námořní dopravy přináší EU značné hospodářské a sociální výhody, má také dopad na životní prostředí a zdraví občanů EU. Úniky ropy jsou znepokojivým zdrojem znečištění moří, protože se obtížně odstraňují a mohou v mořském prostředí přetrvávat dlouhou dobu. Negativní dopad na moře mají i další škodlivé látky vypouštěné loděmi, jakož i odpadky a odpadní vody. Mohou znečišťovat mořská a pobřežní stanoviště a způsobovat škody na přírodním prostředí a v hospodářství.

V roce 2022 provedla Komise hodnocení ex post a zjistila, že směrnice úspěšně přispěla k začlenění mezinárodních pravidel týkajících se znečištění z lodí do právních předpisů EU a zlepšila odhalování potenciálního znečištění z lodí. Směrnice byla zejména podnětem k vytvoření služby CleanSeaNet – celounijního systému monitorování úniků ropy pomocí satelitního sledování, který provozuje Evropská agentura pro námořní bezpečnost (EMSA). Pachatelé, kteří nezákonně vypouštějí znečišťující látky, však nejsou vždy identifikováni, a proto jsou jen zřídkakdy postihováni. Řada otázek byla označena za problematické: 1) současná oblast působnosti směrnice nezahrnuje všechny příslušné znečišťující látky mezinárodního režimu, např. vypouštění odpadků nebo odpadních vod do moře; 2) výměna informací a/nebo odborné znalosti v oblasti účinného odhalování, ověřování a postihování znečištění z lodí jsou v rámci EU nekonzistentní a obecně nedostatečné; 3) sankce, které se v EU v současné době uplatňují za znečištění z lodí, mají nevyvážený odrazující účinek; 4) současné podávání zpráv členskými státy je neúplné a způsobuje nedostatek informací o znečišťování z lodí a souvisejících sankcích v průběhu času v celé EU. 

Zlepšení směrnice tak, aby tento přeshraniční problém řešila, je ve zřejmém zájmu Unie. Nebudou-li přijata další opatření na úrovni EU, problém bude pravděpodobně přetrvávat. Se vstupem nové směrnice o trestněprávní ochraně životního prostředí (která bude poprvé obsahovat ustanovení o znečištění z lodí) v platnost se ustanovení o trestních sankcích ve směrnici o znečištění z lodí stanou zastaralými, a proto je třeba je zrušit.

Čeho by mělo být dosaženo?

V souladu se Zelenou dohodou pro Evropu je cílem začlenit do práva EU mezinárodní normy týkající se znečištění z lodí a zajistit, aby se na osoby odpovědné za vypouštění znečišťujících látek vztahovaly účinné, přiměřené a odrazující sankce. Iniciativa má tyto specifické cíle: 1) začlenit mezinárodní normy do práva EU sladěním směrnice s přílohami úmluvy MARPOL o vypouštění do moře; 2) podporovat členské státy budováním jejich kapacit pro včasné a harmonizované odhalování případů znečištění, ověřování, shromažďování důkazů a účinné postihování zjištěných pachatelů; 3) zajistit, aby osoby odpovědné za nezákonné vypouštění z lodí podléhaly účinným, přiměřeným a odrazujícím sankcím, a 4) zajistit zjednodušení a účinné podávání zpráv o případech znečištění z lodí a navazujících činnostech. 

Jakou přidanou hodnotu má opatření na úrovni EU (subsidiarita)?

Vzhledem k častému přeshraničnímu dopadu znečištění moří a skutečnosti, že pachatelé jednají přeshraničně, by k řešení tohoto problému nestačila pouze opatření členských států. Rozdílné vnitrostátní přístupy v této oblasti brání účinné spolupráci mezi členskými státy a umožňují pachatelům unikat trestům. Směrnice již přesahuje rámec norem úmluvy MARPOL tím, že 1) stanoví režim odpovědnosti, který umožňuje účinnější postih znečišťovatelů, a 2) podporuje členské státy při identifikaci pachatelů prostřednictvím digitálních nástrojů. Přidanou hodnotou této revize je úprava většího počtu znečišťujících látek, vyjasnění stávajícího režimu odpovědnosti a rozšíření satelitního sledování na více druhů znečišťujících látek. Cílem revize je rovněž zavést nová opatření v oblasti sankcí, aniž by byla dotčena revidovaná směrnice o trestněprávní ochraně životního prostředí. Opatření na úrovni EU by byla účinnější než opatření na vnitrostátní úrovni, protože by měla odrazující účinek napříč hranicemi.

B. Řešení

Prostřednictvím kterých možností lze cílů dosáhnout? Je některá možnost upřednostňována? Pokud ne, proč?

V tomto posouzení dopadů byly zhodnoceny tři možnosti politiky, které navrhují řešení problému, ale liší se přístupem, úrovní harmonizace a mírou volnosti ponechané členským státům. Všechny možnosti politiky počítají s rozšířením oblasti působnosti směrnice tak, aby se vztahovala nejen na přílohy I–II úmluvy MARPOL (ropné látky a jedovaté kapalné látky volně ložené), jak je tomu v současnosti, ale také na přílohu III (škodlivé látky dopravované po moři v balené formě), přílohu IV (odpadní vody), přílohu V (odpadky) a přílohu VI (odpadní vody a zbytky z praček plynů). V případě všech možností jsou členským státům poskytovány lepší informace a je zajištěna dostatečně vysoká úroveň podpory ze strany agentury EMSA (školení, poradenství, integrované nástroje, přístup k informacím o možných zjištěních).

Možnost politiky A ponechává členským státům největší volnost při provádění norem úmluvy MARPOL. Podle možnosti A by za správu svých informací o případech znečištění z lodí a za informování veřejnosti prostřednictvím vnitrostátních internetových stránek odpovídaly členské státy. Tato možnost uplatňuje vnitrostátní přístup při určování druhu sankce a neupravuje výši sankce. Možnost A nabízí členským státům větší přizpůsobitelnost a minimální zásahy ze strany EU.

Možnost politiky B se zaměřuje na posílení spolupráce mezi členskými státy především prostřednictvím společných opatření zahrnutých do všech možností, např. další optimalizace nástrojů agentury EMSA, jako jsou CleanSeaNet, SafeSeaNet a THETIS. V rámci možnosti B by byla stanovena kritéria pro výši sankcí. Možnost B by rovněž poskytla strukturu pro spolupráci mezi členskými státy a posílila by jejich prosazování práva, aniž by pro členské státy zaváděla významná regulační opatření nebo náklady.

Možnost politiky C se zaměřuje na silnější regulační opatření EU, která by doplňovala spolupráci mezi členskými státy. Ukládá členským státům, aby ověřovaly alespoň 60 % svých upozornění služby CleanSeaNet. Předpokládá se, že možnost C by přinesla vyšší náklady na ověřování, ale poskytuje strukturu pro posílení prosazování. Pokud jde o výši sankcí, možnost C by stanovením jejich hodnot posílila harmonizaci v rámci EU.

Možnost B, která byla vybrána jako upřednostňovaná možnost politiky, je považována za nejúčinnější a nejpřiměřenější a pravděpodobně bude dobře fungovat ve společném rámci. Vyskytují se v ní však nedostatky v údajích, nízký podíl zúčastněných stran a vysoká nejistota ohledně dopadů. Pokud jde o soudržnost, jsou na tom všechny tři možnosti stejně a mohou fungovat s dalšími nástroji EU. Z hlediska účinnosti je možnost C lepší než možnost B z důvodu odrazujícího účinku 60% míry ověřování, která zvyšuje pravděpodobnost přistižení lodě při nezákonném vypouštění v evropských mořích. Možnost B a možnost C jsou účinnější než možnost A, a to zejména díky výhodám harmonizovaných řešení na úrovni EU ve srovnání s větším množstvím vnitrostátních koncepcí. Možnost C je méně přiměřená než možnost B, protože navrhuje přísný regulační přístup k výši sankcí a významnou povinnost závazného ověřování. Zavedení tak přísného regulačního přístupu v možnosti C se jeví jako nepřiměřené vzhledem k velmi nejistým údajům a slabému hodnocení ex post této iniciativy (tj. z důvodu nedostatku údajů).

Jaké jsou názory jednotlivých zúčastněných stran? Kdo podporuje kterou možnost?

Zapojení zúčastněných stran do procesu konzultací bylo obecně nízké. Na veřejnou konzultaci přišlo 30 odpovědí.

Upřednostňovanou možnost politiky (možnost B) v zásadě podporují různé zúčastněné strany. Během validačního semináře zúčastněných stran s členskými státy, odvětvím průmyslu a nevládními organizacemi, který byl uspořádán v září 2022, se na otázku ohledně uvedených tří možností vyslovilo 20 z 27 hlasujících účastníků pro posílení spolupráce členských států a podpory ze strany agentury EMSA. Názory zúčastněných stran se však lišily. Některé zúčastněné strany z odvětví průmyslu se domnívají, že směrnice není zapotřebí, protože mezinárodní pravidla úmluvy MARPOL jsou dostatečná.

Zúčastněné strany obecně podporují rozšíření oblasti působnosti směrnice na další látky vypouštěné do moře, na které se vztahuje úmluva MARPOL. Z veřejné konzultace vyplynulo, že 23 (z 28) respondentů považuje „aktualizaci směrnice tak, aby zahrnovala změny úmluvy MARPOL a zavedla přísnější pravidla pro vypouštění odpadů z lodí do moře“, za relevantní aspekt, kterým je třeba se zabývat. Z 51 respondentů validačního semináře zúčastněných stran uspořádaného v září 2022 hlasovalo 26 pro rozšíření oblasti působnosti na přílohy I–VI. Některé nevládní organizace se domnívají, že oblast působnosti směrnice by měla přesahovat rámec toho, co je regulováno na mezinárodní úrovni, např. by měla zahrnovat podmořský hluk. Zúčastněné strany se shodují na zlepšení účinnosti mechanismů pro sledování a výměnu informací a jsou pro podporu EU členským státům v této oblasti.

C. Dopady upřednostňované možnosti

Jaké jsou výhody upřednostňované možnosti (je-li nějaká doporučena, jinak uveďte výhody hlavních možností)?

Očekává se, že možnost B (stejně jako možnost A a C) přinese členským státům úspory nákladů na vymáhání v odhadované výši 1,8 milionu EUR.

Očekává se, že možnost B (stejně jako možnost C) přinese členským státům úspory administrativních nákladů v odhadované výši 0,9 milionu EUR.

Očekává se také, že možnost B bude díky prevenci znečištění také přínosem pro životní prostředí. V období 2025–2050 by se ve srovnání se základním scénářem zabránilo vypuštění 3 411 tun ropných látek. Snížení externích nákladů se odhaduje na 690,5 milionu EUR. Nejistota ohledně kvantifikovaných přínosů pro životní prostředí je však vysoká kvůli nedostatku údajů.

Celkově se očekává, že možnost B bude znamenat čisté přínosy odhadované na 558,5 až 567,4 milionu EUR.

(Poznámka: Všechny údaje jsou vyjádřeny ve vztahu k základnímu scénáři v čisté současné hodnotě za období 2025–2050 v cenách roku 2020).

Jaké jsou náklady na upřednostňovanou možnost (je-li nějaká doporučena, jinak uveďte náklady na hlavní možnosti)?

V možnosti B budou dodatečné náklady dopadat především na agenturu EMSA, protože se zvýší její pracovní zátěž v důsledku vývoje nových IT modulů, optimalizace využívání stávajících nástrojů, školení a poradenství. Tyto náklady na přizpůsobení pro agenturu EMSA se odhadují na 122,6 až 131,4 milionu EUR v období 2025–2050. Kromě toho se náklady na přizpůsobení pro Evropskou komisi odhadují na 0,8 milionu EUR.

Náklady na vymáhání pro správní orgány členských států spojené s rozšířením oblasti působnosti směrnice a zpětnou vazbou na upozornění služby CleanSeaNet se odhadují na 2,5 milionu EUR.

(Poznámka: Všechny údaje jsou vyjádřeny ve vztahu k základnímu scénáři v čisté současné hodnotě za období 2025–2050 v cenách roku 2020).

Jaké budou dopady na malé a střední podniky a na konkurenceschopnost?

Upřednostňovaná možnost politiky neukládá podnikům nové povinnosti, a neměla by tedy dopad na jejich náklady. Rozšíření oblasti působnosti směrnice na další látky podle úmluvy MARPOL může být důležité pro rekreační plavidla a rybářské lodě, což jsou segmenty odvětví s vysokým podílem malých a středních podniků. Skutečnost, že se toto rozšíření zaměřuje na prosazování mezinárodních norem, však znamená, že odvětví námořní dopravy musí tyto normy dodržovat bez ohledu na tuto směrnici, a neočekává se žádný dopad na náklady malých a středních podniků, které tuto směrnici dodržují.

Očekávají se významné dopady na vnitrostátní rozpočty a správní orgány?

Náklady na vymáhání pro správní orgány členských států se odhadují na 2,5 milionu EUR. Na druhou stranu se očekává, že možnost B přinese úspory nákladů na vymáhání v odhadované výši 1,8 milionu EUR a úspory administrativních nákladů v odhadované výši 0,9 milionu EUR. Čisté náklady pro správní orgány členských států se proto odhadují na 0,2 milionu EUR.

(Poznámka: Všechny údaje jsou vyjádřeny ve vztahu k základnímu scénáři v čisté současné hodnotě za období 2025–2050 v cenách roku 2020).

Očekávají se jiné významné dopady?

Kromě nepřímého pozitivního dopadu na odrazování od nezákonného vypouštění z lodí do mořského prostředí může mít iniciativa díky vyšší kvalitě vody nepřímý pozitivní dopad na zdraví lidí z celé EU, kteří žijí v blízkosti moře a/nebo konzumují ryby ulovené v evropských mořích. Tento dopad však není vnímán jako významný.

Proporcionalita

Upřednostňovaná možnost politiky je hodnocena jako nejpřiměřenější k dosažení celkových cílů politiky. Upřednostňovaná možnost politiky se zaměřuje na zlepšení spolupráce, sdílení poznatků a shromažďování údajů a překračuje rámec toho, čeho by členské státy mohly dosáhnout samy. Lodě, které nezákonně vypouštějí znečišťující látky, budou čelit účinnějším, přiměřenějším a více odrazujícím sankcím díky podpoře EU členským státům v oblasti školení a platforem pro výměnu informací a zkušeností, jakož i díky moderním digitálním nástrojům, které pomáhají identifikovat možné znečišťovatele.

D. Návazná opatření

Kdy bude tato politika přezkoumána?

Komise provede hodnocení této směrnice po uplynutí pěti let od data provedení této pozměňující směrnice a agentura EMSA bude provádět návštěvy členských států za účelem ověření operací na místě, na základě čehož budou vypracovány průřezové analýzy.