Stanovisko Evropského výboru regionů k tématu Zpráva o provádění v oblasti zadávání veřejných zakázek

(2020/C 39/09)

Zpravodaj

:

Thomas Habermann (DE/ELS), zemský rada okresu Rhön-Grabfeld

I.   OBECNÉ PŘIPOMÍNKY

EVROPSKÝ VÝBOR REGIONŮ,

1.

zdůrazňuje, že toto stanovisko navazuje na příslib VR, že v souvislosti s pracovní skupinou pro subsidiaritu, proporcionalitu a scénář „Méně, zato efektivněji“ a s programem zlepšování právní úpravy poskytne zpětnou vazbu ohledně provádění právních předpisů EU na místní a regionální úrovni. VR proto společně s Radou evropských obcí a regionů (CEMR) provedl celounijní průzkum týkající se hodnocení uplatňování právního rámce pro zadávání veřejných zakázek ze strany místních a regionálních orgánů a zadal vypracování studie. Upozorňuje na to, že kvůli velmi nerovnoměrnému zapojení členských států nejsou výsledky tohoto průzkumu v celounijním měřítku reprezentativní, nýbrž z nich lze vyvodit pouze určité tendence. Dále pak odkazuje na zprávu o první konzultaci sítě regionálních center (RegHub) VR (1), jež byla zveřejněna v červenci 2019 a která v zásadě potvrzuje výsledky průzkumu CEMR a VR;

2.

konstatuje, že členské státy provedly směrnice o zadávání veřejných zakázek v rozsáhle přepracovaném znění z roku 2014 do vnitrostátního práva částečně v roce 2016, částečně ale podstatně později. Vzhledem k tomu, že od vstupu bezprostředně horizontálně platného vnitrostátního práva upravujícího zadávání veřejných zakázek v platnost uplynuly nanejvýš tři roky, máme k dispozici pouze omezený náhled do praktického uplatňování nových právních předpisů;

3.

poukazuje na to, že postupy orgánů i hospodářské subjekty se teprve nyní přizpůsobily novému režimu zadávání veřejných zakázek a že v současné době proces přizpůsobování někde ještě probíhá. Dále zdůrazňuje, že tento proces přizpůsobení je v řadě případů spojen se značnými náklady na odbornou přípravu a na poradenství poskytované zčásti i externími právními poradci. Vzhledem k těmto skutečnostem se jednoznačně domnívá, že v nadcházejících letech není vhodné zavádět žádná nová legislativní opatření;

4.

ujasňuje, že účelem tohoto stanoviska tudíž není požadavek nové legislativní reformy, nýbrž řešení stávajících problémů, které mají veřejní zadavatelé na místní a regionální úrovni s uplatňováním regulačního rámce. Kromě toho se zabývá jednotlivými otázkami, jež Komise nadnesla nedávno ve svém nelegislativním sdělení o účinnějším, udržitelnějším a profesionálnějším zadávání veřejných zakázek z října 2017 (2);

5.

podporuje cíl a hlavní body směrnic, zejména elektronické zadávání zakázek a podporu účasti malých a středních podniků, nové koncepce zadání zakázky „vnitřnímu subjektu“ a spolupráce mezi obcemi, možnost použít při zadávání veřejných zakázek v rámci vlastních postupů politického rozhodování orgánů strategická kritéria, a podporu transparentnosti a integrity;

6.

zdůrazňuje, že přeshraniční zadávání veřejných zakázek nepřineslo místním a regionálním orgánům žádnou přidanou hodnotu, jak ukazují výsledky průzkumu (3). Navzdory pravidelnému pořádání časově i finančně náročných celounijních zadávacích řízení nejsou předkládány žádné přeshraniční nabídky, nebo jich je předkládáno jen velmi málo. Důvodem je pravděpodobně skutečnost, že se elektronické platformy jednotlivých členských států mezi sebou liší, a představují tedy překážku pro zapojení podniků a subjektů ze sousedních zemí. Tyto platformy jsou navrženy a realizovány v rámci jednotlivých členských států a často není možné je využívat v jiných jazycích nebo zohledňovat administrativní požadavky jiných států než toho, v němž se nachází veřejný zadavatel;

7.

upozorňuje na skutečnost (4), že právně bezchybné uplatňování právního rámce pro zadávání veřejných zakázek se nyní stalo spíše cílem samo o sobě, než aby sloužilo jako nástroj k zadávání prací či objednávání dodávek nebo služeb;

8.

zdůrazňuje, že je třeba vyjasnit okolnosti, za nichž mohou místní a regionální orgány podporovat také místní hospodářský růst a místní struktury s ohledem na zásadu udržitelnosti a pozitivní environmentální bilanci díky využití místních zdrojů (např. iniciativa „Holz von hier“, tj. „místní dřevo“) ve smyslu zásady podporování místních produktů;

9.

zdůrazňuje, že možnost zohledňovat při poskytování veřejných služeb ekologická, sociální nebo inovativní kritéria, což přinesla reforma z roku 2014, musí v souladu se zásadou místní samosprávy zůstat i nadále plně v působnosti dotčených místních či regionálních orgánů. Je toho názoru, že případnou budoucí povinnost uplatňovat při zadávání všech veřejných zakázek strategické zadávací cíle je třeba jednoznačně odmítnout, aby nedocházelo ke zbytečnému přetížení zadávacích řízení. Upozorňuje na to, že zohlednění strategických zadávacích cílů není u mnoha zadávaných veřejných zakázek (například u standardních zadávacích řízení na výrobky) ani účelné;

10.

zdůrazňuje, že dodatečné politické cíle zvyšují možnost výskytu chyb i riziko rozporu mezi těmito cíli. Upozorňuje na to, že cílů v oblasti zadávání veřejných zakázek lze dosáhnout pouze do té míry a za toho předpokladu, že nebude ohrožen hlavní cíl poskytovat občanům dobré výrobky a služby za přiměřenou cenu;

11.

dále zdůrazňuje, že při reformě v roce 2014 bylo jasně uznáno právo místních a regionálních orgánů poskytovat a organizovat své vlastní služby prostřednictvím vlastních zařízení, komunálních podniků nebo veřejných podniků a byly uznány i koncepce zadání zakázky „vnitřnímu subjektu“ a spolupráce mezi obcemi. Zadávání veřejných zakázek třetím stranám je tedy jen jednou z mnoha možností, jak poskytovat veřejné služby (5). VR v neposlední řadě vyzdvihuje právo veřejných zadavatelů na navrácení zakázek zadaných třetím stranám zpět do působnosti obcí;

12.

domnívá se, že zvýšení prahových hodnot, při jejichž překročení je vyhlašování zadávacích řízení na evropské úrovni povinné, je správným záměrem, jelikož to umožní zachovat náležitý poměr mezi transparentností na jedné straně a administrativní zátěží pro příslušné orgány a malé a střední podniky na straně druhé. Proto Komisi vyzývá, aby v dlouhodobém horizontu usilovala o to, aby byly na úrovni WTO výrazně zvýšeny prahové hodnoty v rámci Dohody o vládních zakázkách;

II.   POLITICKÁ DOPORUČENÍ

Strategické zadávání veřejných zakázek

13.

je toho názoru, že díky možnosti, kterou zavedly směrnice o zadávání veřejných zakázek z roku 2014 a která spočívá v tom, že veřejní zadavatelé mohou při zadávacích řízení zohledňovat strategické zadávací cíle, lze v jednotlivých případech docílit z hlediska zadavatele „dokonalejšího zadávání veřejných zakázek“;

14.

připomíná, že výsledná administrativní zátěž pro místní a regionální orgány však musí být úměrná přínosům, které může mít zadávání veřejných zakázek pro občany. Zadávání veřejných zakázek není primárně vhodné k dosahování politických cílů, např. v oblasti environmentální udržitelnosti, sociální začleňování a inovací, ani k urychlování určitého společenského vývoje. Přesto se stále častěji využívá jako prostředek k řízení a dosažení jiných politických cílů. Nesmí se však ztrácet ze zřetele cíl ani účel zadávání veřejných zakázek, tj. v souladu se zásadami hospodárného finančního řízení a hospodárné veřejné správy zjistit nejlepší poměr mezi kvalitou a cenou;

15.

poukazuje na to, že podle výsledků průzkumu VR a CEMR mají místní a regionální orgány povědomí o možnosti uplatňovat ekologická, sociální a inovativní zadávací kritéria. Z průzkumu vyplývá, že tato kritéria jsou částečně uplatňována jen v omezené míře, a to jednak proto, že to není nutné, a jednak z toho důvodu, že se kvůli větší možnosti výskytu chyb zvyšuje pravděpodobnost odvolacích řízení. Místní a regionální orgány si zejména stěžují na nedostatečnou odbornou způsobilost, která je zapotřebí k podnícení tohoto druhu veřejných zakázek;

16.

zdůrazňuje, že místní a regionální orgány i přes možnost zadávat zakázky na základě různých kvalitativních kritérií často upřednostňují nejlevnější cenu, protože to podle nich je v zájmu nejlepšího využití veřejných prostředků. Kromě toho je to nejsnadněji použitelné kritérium;

17.

odkazuje na to, že Komise ve svém sdělení (6) kritizuje skutečnost, že 55 % veřejných zakázek se udílí pouze na základě nejnižší ceny. Upřesňuje, že při dotyčných zadávacích řízeních mohly být zohledněny strategické cíle, neboť např. kritéria týkající se životního prostředí a energetické účinnosti lze běžně uplatňovat stejně efektivně již při specifikaci pro nabídky a zakázka je potom zcela logicky udělena na základě nejnižší ceny;

18.

poukazuje na to, že podle výsledků průzkumu se potřeba strategických zadávacích kritérií značně liší. U veřejných zakázek na podporu inovací převažuje názor, že potřebná nejsou, u veřejných zakázek v sociální oblasti je jejich nezbytnost hodnocena vyrovnaně a u zakázek v oblasti životního prostředí nutná většina respondentů souhlasila s jejich nutností. Výbor konstatuje, že při uplatňování všech kritérií vyvstávají problémy v důsledku složitosti právního rámce, při definování podmínek pro provedení zakázky a zejména při hodnocení rovnocennosti vnitrostátních certifikátů a označení, jež mají doložit splnění kritérií (7);

19.

zdůrazňuje, že využívání inovativního zadávání veřejných zakázek, včetně inovačních partnerství nebo zadávání veřejných zakázek v předobchodní fázi, bylo dosud v některých členských státech omezeno na několik málo místních orgánů. Hlavním důvodem je to, že podpora výzkumu a vývoje je jen zřídka prioritou, že se vypisují zakázky na běžné výrobky nebo že existují rozpočtová omezení. Jedním z nástrojů podpory inovativního zadávání veřejných zakázek by mohla být iniciativa Komise „Big Buyers“. VR zdůrazňuje, že společné zadávání zakázek a nákupní skupiny však obvykle usnadňují situaci právě i menším místním orgánům a umožňují jim dosáhnout vyšší efektivity;

Přístup malých a středních podniků na trhy s veřejnými zakázkami

20.

připomíná, že podpora malých a středních podniků byla při reformě zadávání veřejných zakázek v roce 2014 jednou z pěti priorit. Poukazuje na to, že malé a střední podniky a začínající podniky mají stále ještě problémy s plněním ekonomických či technických kritérií způsobilosti. Hlavními překážkami jsou nadále opožděné platby, nedostatečné povědomí malých a středních podniků o klíčových aspektech zadávání veřejných zakázek a vysoké potenciální náklady na odvolací řízení;

21.

zdůrazňuje, že doposud přijatá opatření ke zvýšení účasti malých a středních podniků nepřinesla podle průzkumu VR a CEMR očekávané zlepšení;

22.

zdůrazňuje, že strategické zadávací cíle jsou značnou překážkou účasti na zadávacích řízeních obvykle spíše pro malé a střední podniky než pro velké specializované společnosti, protože malé a střední podniky často nemají nezbytné prostředky ke splnění strategických zadávacích kritérií. Upozorňuje na to, že posílení strategického zadávání veřejných zakázek by mohlo být v rozporu se žádoucím a chvályhodným cílem podpořit přístup malých a středních podniků k veřejným zakázkám a usnadnit jim ho;

23.

v této souvislosti vyzdvihuje nutnost přepracovat stávající definici malých a středních podniků platnou na evropské úrovni (8). Objasňuje, že podle nynější definice jsou středně velké podniky (tzv. společnosti se střední tržní kapitalizací s nejvýše 500 zaměstnanci) z hlediska své struktury zcela srovnatelné s malými a středními podniky (< 250 zaměstnanců ročně a obrat ≤ 50 milionů EUR nebo bilanční suma ≤ 43 milionů EUR) a přesto nepožívají vůči velkým podnikům žádných výhod. S ohledem na rostoucí ochranářské tendence na klíčových trzích zdůrazňuje, že je důležité, aby EU zaujala konstruktivní a jednoznačně otevřený postoj ve vztahu ke globálním podmínkám hospodářské soutěže ve prospěch domácího evropského hospodářství, a měla při tom na zřeteli středně velké podniky, které jsou zejména ve venkovských oblastech silným hospodářským faktorem;

24.

poukazuje na to, že nový režim pro sociální a jiné zvláštní služby působí místním a regionálním orgánům potíže, a konstatuje, že tyto problémy souvisejí mj. se specifickou povahou těchto služeb a specifickými podmínkami, za nichž jsou poskytovány. Kritizuje skutečnost, že nyní platí od určité prahové hodnoty (750 000 EUR) povinnost vypsat zadávací řízení, přestože u tohoto typu služeb přetrvávají důvody týkající se chybějícího významu pro vnitřní trh. Ujasňuje, že tyto předpisy nejsou vždy v souladu s vnitrostátními systémy členských států. Soudní dvůr rozhodl, že v případech, kdy veřejné orgány nečiní žádná selektivní rozhodnutí o výběru, když poskytovatelé služeb jednají v rámci čistě povolovacích postupů nebo tzv. modelů „Open-House“, se směrnice o zadávání veřejných zakázek nepoužije (9). Ustanovení směrnice o zadávání veřejných zakázek však ne vždy dobře odpovídají vnitrostátním systémům členských států a mohou v praxi působit místním a regionálním orgánům nepřiměřenou administrativní zátěž (10). Kromě toho je oblast působnosti režimu nejednoznačná kvůli odkazům kódy CPV uvedené v příloze XIV, jejichž obsah není přesně vymezen;

25.

domnívá se, že výzva k podávání nabídek rozdělená na části je výhodná zejména pro malé a střední podniky, a proto představuje dobrý přístup. Upozorňuje však na to, že neefektivní podniky nebo příliš malé části zakázek mohou vést ke zvýšení administrativní a koordinační zátěže na straně zadavatelů;

Přeshraniční nákup zboží a služeb

26.

konstatuje, že celkový podíl přeshraničních veřejných zakázek poklesl z 5,95 % v roce 2013 na 3,4 % v roce 2017 (11);

27.

zdůrazňuje, že pojem veřejné zakázky je třeba vykládat funkčně, avšak ani při takovémto pojetí by se při výpočtu hodnoty zakázky neměly připočítávat různé druhy plánovacích služeb, nýbrž by se na ně mohlo spíše pohlížet jako na samostatné zakázky. Upozorňuje, že je to důležité zejména v zájmu zajištění ochrany a rozsáhlejší účasti malých a středních podniků v zadávacích řízeních;

28.

vyzývá Komisi, aby přijala komplexnější pokyny pro postupy elektronického zadávání veřejných zakázek s cílem zvýšit právní jistotu a zlepšit zapojení malých a středních podniků do elektronického zadávání veřejných zakázek;

29.

upozorňuje na to, že v ustanoveních čl. 10 písm. h) směrnice o zadávání veřejných zakázek směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU (12) týkajících se zvláštních výjimek se odráží velký význam neziskových charitativních organizací, které mohou zejména v případě civilní obrany zvýšit své kapacity zapojením dobrovolníků. Domnívá se, že členské státy mohou ve vnitrostátním právu výslovně stanovit, jaké organizace jsou považovány za neziskové, pokud se ve vnitrostátním právu zaručí, že tyto organizace budou splňovat kritéria neziskovosti formulovaná Soudním dvorem Evropské unie (13);

30.

zdůrazňuje, že v průzkumu VR a CEMR 70 % respondentů uvedlo, že přeshraniční nakupování nemá kvůli nedostatku nabídek z jiných členských států žádnou přidanou hodnotu, a pouze 24 % jich uvedlo, že to podporuje hospodářskou soutěž a vede k lepším alternativám. Upozorňuje na zjištění uvedená ve zprávě sítě regionálních center, podle nichž některá odvětví, zejména v sociální oblasti, ze své podstaty nemají přeshraniční rozměr, a tudíž ani potřebný význam pro jednotný trh;

31.

v zásadě souhlasí s cílem Komise zvýšit počet přeshraničních zadávacích řízení. Poukazuje na to, že nízký počet přeshraničních veřejných zakázek souvisí mj. s nezbytnou vícejazyčností zadávací dokumentace, která je náročná na čas a zdroje a nevyhnutelně vede k vyšším nákladům, a s různým výkladem směrnic o zadávání veřejných zakázek v jednotlivých členských státech;

32.

vysvětluje, že další hlavní příčinou jsou zřejmě různé normy a právní předpisy členských států například v oblasti pracovního práva a bezpečnosti a ochrany zdraví při práci nebo v odvětví stavebnictví. To potenciální zahraniční uchazeče a zejména malé a střední podniky, jimž často chybějí nezbytné fyzické a právní zdroje ke splnění požadavků jiných členských států, odrazuje od podávání nabídek;

33.

vyzdvihuje skutečnost, že podniky běžně zakládají dceřiné společnosti v jiných členských státech, aby byly blízko místním trhům. Nabídky do zadávacích řízení na místní a regionální úrovni zasílají většinou tyto dceřiné společnosti, ne mateřská společnost. Tyto transakce nejsou zahrnuty do statistik přeshraničního zadávání zakázek;

34.

závěrem vyzdvihuje zejména problémy, s nimiž se potýkají uchazeči při plnění různých požadavků členských států na přeshraniční certifikáty a elektronické podpisy. Proto je potřeba vypracovat společné pokyny pro přípravu společných regulačních a informačních systémů a zřizování elektronických platforem, které umožní zapojení orgánů a podniků se sídlem v některé ze sousedních zemí;

Opatření ke zlepšení provádění

35.

upozorňuje na skutečnost, že takzvaná profesionalizace, kterou Komise ohlásila, čili vzdělávání zaměstnanců veřejné správy, spadá do výlučné organizační svrchovanosti členských států, a zejména místních a regionálních orgánů. Kromě toho se obává, že by další pokyny a příručky Komise týkající se profesionalizace veřejných zadavatelů (například nynější plánovaný rozsáhlý European Professionalisation Framework, tj. evropský rámec profesionality) znamenaly pro zadavatele, kteří již beztak musí ovládat rozsáhlý regulační rámec, spíše ještě větší administrativní zátěž;

36.

vítá konečný akční plán, který dne 26. října 2018 předložilo Partnerství pro inovativní a odpovědné zadávání veřejných zakázek vytvořené v rámci městské agendy (14), a podporuje zejména doporučení adresovaná EU, podle nichž by EU měla zvážit vyčlenění prostředků na společné přeshraniční zadávání veřejných zakázek, zadávání veřejných zakázek na inovativní řešení, strategické zadávání veřejných zakázek, zejména pak zadávání veřejných zakázek se zohledněním sociálních aspektů (například s využitím sociálních doložek a zadávacích kritérií v nabídkových řízeních a ve smlouvách o veřejných zakázkách) a zadávání veřejných zakázek v rámci oběhového hospodářství. Podporuje také doporučení adresovaná členským státům, aby investovaly do budování kapacit v souvislosti s inovativním a odpovědným zadáváním veřejných zakázek, a doporučení určená členským státům a městům, aby ve větší míře poskytovaly odbornou přípravu v oblasti zadávání veřejných zakázek v rámci oběhového hospodářství a inovativního a odpovědného zadávání veřejných zakázek;

37.

domnívá se, že EU musí zajistit soudržnost mezi různými oblastmi evropských politik, jimiž se řídí zadávání veřejných zakázek, hospodářská soutěž a poskytování státní podpory, aby se dosáhlo celkového posílení EU jakožto průmyslové oblasti a evropské podniky byly konkurenceschopné v globalizovaném světě;

38.

vyzývá Komisi, aby v zájmu vytvoření právní jistoty a ulehčení místním zadavatelům zahájila proces za účelem zavedení spolehlivých a jednoznačných označení a osvědčení uznávaných v celé EU, a to zejména co se týče environmentální udržitelnosti;

39.

upozorňuje na skutečnost, že vývoj vlastních systémů elektronického zadávání veřejných zakázek a příslušných národních portálů do určité míry zkomplikoval kompatibilitu nejen v jednotlivých členských státech, ale i mezi nimi navzájem. Vývoj plně kompatibilních systémů by mohl postupy zadávání veřejných zakázek podstatným způsobem zjednodušit a urychlit;

40.

na závěr zdůrazňuje, že směrnice nesplnily svůj hlavní účel, kterým bylo rozsáhlé zjednodušení pro místní a regionální orgány. Vzhledem ke kontinuitě a k výše uvedeným důvodům se však domnívá, že je nutné se v nadcházejících letech vyvarovat další legislativní reformy.

---

(1)  Výbor regionů, řídicí skupina pro subsidiaritu, Síť regionálních center pro přezkum provádění politiky EU, první konzultace k zadávání veřejných zakázek, červenec 2019.

(2)  Sdělení Komise Zajistit lepší fungování zadávání veřejných zakázek v Evropě a pro Evropu, 3. října 2017 (COM(2017) 572 final).

(3)  Viz společný průzkum VR a Rady evropských obcí a regionů (CEMR) týkající se hodnocení provádění směrnic o zadávání veřejných zakázek z roku 2014: výzvy a příležitosti na regionální a místní úrovni.

(4)  Viz společný průzkum VR a CEMR.

(5)  Viz stanovisko Evropského výboru regionů Balíček předpisů týkajících se zadávání veřejných zakázek, zpravodaj: Adrian Ovidiu TEBAN (RO/ELS), 5. července 2018.

(6)  Sdělení Komise Zajistit lepší fungování zadávání veřejných zakázek v Evropě a pro Evropu, 3. října 2017 (COM(2017) 572 final).

(7)  Průzkum VR a CEMR.

(8)  Doporučení Komise 2003/361/ES ze dne 6. května 2003.

(9)  Věc C-410/14 Falk Pharma a C-9/17 Tirkkonen.

(10)  Stanovisko platformy REFIT k účinnosti a účelnosti zadávání veřejných zakázek (péče o mládež a sociální podpora) na žádost nizozemského ministerstva zdravotnictví, sociální péče a sportu, 14. března 2019.

(11)  Evropský parlament, Tematická sekce Hospodářská politika a politika v oblasti vědy a kvality života, Contribution to Growth – European Public Procurement, Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses, leden 2019.

(12)  Úř. věst. L 94, 28.3.2014, s. 65.

(13)  Soudní dvůr Evropské unie, rozsudek ve věci C-465/17 ze dne 21. března 2019.

(14)  https://ec.europa.eu/futurium/en/system/files/ged/final_action_plan_public_procurement_2018.pdf