EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0236
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the monitoring, reporting and verification of carbon dioxide emissions from maritime transport and amending Regulation (EU) N° 525/2013
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o monitorování, vykazování a ověřování emisí oxidu uhličitého z námořní dopravy a o změně nařízení (EU) č. 525/2013
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o monitorování, vykazování a ověřování emisí oxidu uhličitého z námořní dopravy a o změně nařízení (EU) č. 525/2013
/* SWD/2013/0236 final */
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o monitorování, vykazování a ověřování emisí oxidu uhličitého z námořní dopravy a o změně nařízení (EU) č. 525/2013 /* SWD/2013/0236 final */
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k Návrh nařízení Evropského
parlamentu a Rady o monitorování, vykazování a ověřování emisí oxidu
uhličitého z námořní dopravy a o změně nařízení (EU)
č. 525/2013 1. VYMEZENÍ PROBLÉMU EU je pevně
odhodlána dosáhnout v boji proti změně klimatu svého cíle, tedy
zpomalit nárůst průměrné globální teploty na méně než 2
stupně Celsia oproti úrovni před industrializací. Proto je jedním z
hlavních cílů strategie Evropa 2020 pro inteligentní a udržitelný
růst podporující začlenění[1]
snížení emisí skleníkových plynů alespoň o 20 % ve srovnání
s úrovní roku 1990 nebo o 30 %, budou-li pro to příznivé
podmínky[2]. Podle tohoto právního
předpisu EU v oblasti klimatu a energetiky[3]
by k tomuto snižování emisí by měla přispívat všechna
hospodářská odvětví, včetně mezinárodní námořní
dopravy. Mezinárodní námořní doprava je jediným odvětvím a
způsobem dopravy, na které se cíl snižování emisí dosud na úrovni EU
nevztahuje. Navzdory zlepšení energetické účinnosti
lodí, včetně zlepšení energetické účinnosti dosaženého zavedením
indexu energeticky účinného designu (EEDI)[4],
se očekává, že absolutní emise skleníkových plynů z námořní
dopravy v EU dále porostou. Emise CO2 související s činnostmi v
rámci evropské námořní dopravy (včetně tras uvnitř EU,
plaveb směřujících do EU a plaveb z EU) dosáhnou podle
předpokladů v roce 2020 210 Mt CO2 (+8 % ve srovnání
s rokem 2005), 223 Mt CO2 v roce 2030 (+15 % v srovnání s rokem
2005) a 271 Mt CO2 v roce 2050 (+39 % v srovnání s rokem 2005)[5]. Emise skleníkových plynů z námořní
dopravy přímo souvisejí se spotřebou paliva a lze mít za to, že
palivo představuje od 33 do 63 % provozních nákladů lodí[6]. Soustavný nárůst cen
paliv v posledních letech měl být proto podnětem k zavedení
technologických prostředků, které by zlepšily energetickou
účinnost lodí, a tím by se v konečném důsledku snížily emise
skleníkových plynů oproti scénáři, podle nějž by žádná
opatření přijata nebyla. Nedávný výzkum[7] však
poukázal na určitá opatření za účelem snížení emisí CO2
v odvětví námořní dopravy, která nejsou prováděna. Celkové
náklady na řadu z těchto opatření jsou záporné – tzn.
přinášejí větší úspory paliva, než jaké jsou požadované
investiční náklady. Zčásti nejsou prováděna kvůli
překážkám trhu. Hlavními zjištěnými překážkami jsou i)
nedostatek informací, ii) rozdělení pobídek a iii) přístup k
finančním prostředkům. Z toho vyplývá, že ačkoli je cena
paliva v zásadě klíčovou hybnou silou snižování emisí,
nemůže sama o sobě zajistit plné využití potenciálu ke snižování
emisí v odvětví lodní dopravy. Současně lze říci, že každá
politika, která dá podnět ke snižování emisí CO2, dá
zároveň podnět k významným úsporám paliva. I když budou překážky trhu
odstraněny, očekává se, že emise CO2 z námořní dopravy
EU porostou. Hlavní příčinou růstu emisí CO2 je totiž
ve skutečnosti nárůst celosvětového obchodu. 2. Cíle Mezinárodní
námořní doprava podle očekávání přispěje k dosažení cíle
vymezeného ve strategii Evropa 2020 a v jejích stěžejních
iniciativách. Přesněji řečeno, měla by dosáhnout
specifického cíle stanoveného v bíle knize Komise o dopravě, tedy snížení
emisí CO2 z námořních lodních paliv v EU o 40 %
(bude-li to možné, o 50 %) do roku 2050 ve srovnání s úrovněmi
roku 2005. Kromě toho v rámci cílů strategie
Evropa 2020 Evropská rada[8]
stanovila, že opatření proti změně klimatu budou znamenat
příležitosti pro růst a tvorbu pracovních míst, a to díky rozvíjení
odborných znalostí v odvětví ekologicky účinných technologií. Cíle
politiky tudíž podporují technologický rozvoj a soustavné inovace v
průmyslových odvětvích souvisejících s námořní dopravou v EU. Kromě toho je vzhledem ke globální povaze
odvětví námořní dopravy vždy upřednostňována mezinárodní
regulace. Dalším důležitým specifickým cílem EU je proto rozvoj
regionálních politik, které mohou podporovat postupy v rámci Mezinárodní
námořní organizace (IMO) a/nebo přispět k pokroku při
snižování emisí z námořní dopravy jak v EU, tak v celosvětovém
měřítku. 3. Analýza subsidiarity Opatření na úrovni EU by mohla ke snížení
emisí CO2 ze světové námořní dopravy výrazně
přispět. Emise CO2 vznikající při plavbách do
přístavů v EU a z nich dosáhly v roce 2010 180 Mt CO2,
tedy přibližně jedné pětiny emisí z celosvětové
námořní dopravy[9].
To se týká plaveb uvnitř EU, plaveb z přístavů v EU do prvního
přístavu určení mimo EU a plaveb z posledního přístavu
určení mimo EU do prvního přístavu v EU. Opatření na úrovni EU budou
účinnější než opatření na úrovni členských států, a to
kvůli výraznému evropskému rozměru lodní dopravy, kdy 90 % lodí,
které připlouvají do přístavů v členských státech EU,
připlouvá z přístavů v jiném členském státě EU nebo do
takových přístavů odplouvá. Kromě toho by opatření na
úrovni EU mohla zabránit narušení hospodářské soutěže na
vnitřním trhu, neboť by lodím připlouvajícím do
přístavů v EU zaručila rovnocenná environmentální omezení. Opatření na úrovni EU rovněž
zaručí, že informace o emisích skleníkových plynů budou harmonizovány
na úrovni EU, což přispěje k odstranění překážky trhu
spočívající v nedostatku informací. 4. Možnosti politiky 4.1. Výběr možností politiky Jelikož si návrh EU klade za cíl stát se
předchůdcem mezinárodního předpisu, je důležité vycházet
z možností politiky, které byly představeny na mezinárodních fórech.
Posuzované možnosti politiky tudíž vycházejí ze stávajícího návrhu organizace
IMO. S ohledem na mezinárodní vývoj a přes to,
že se tato analýza zabývá řadou opatření včetně
opatření týkajících se překážek na trhu, místopředseda S. Kallas
a komisařka C. Hedegaardová dne 1. října 2012 ohlásili postupný
přístup k provádění opatření EU. Prvním krokem bude
monitorování a vykazování emisí CO2 z mezinárodní námořní
dopravy. V souladu s tím byl zvážen dopad monitorování a vykazování emisí CO2
coby samostatného politického opatření, a to navzdory skutečnosti, že
tento systém je základním předpokladem jakékoli možnosti politiky. 4.2. Popis posouzených možností
politiky 4.2.1. Možnost 1: Základní
scénář Tato možnost zvažuje pouze stávající politiky
a právní nástroje. Proto se neočekává, že odstraní překážky na trhu.
Tato varianta nezohledňuje stávající možnost, aby členské státy do
systému EU pro obchodování s emisemi (EU ETS) v souladu s článkem 24
směrnice 2003/87/ES zahrnuly činnosti nebo zařízení (tj.
lodě či přístav). Žádný z členských států tuto možnost
dosud nevyužil. 4.2.2. Možnost 2: Monitorování,
vykazování a ověřování emisí na základě spotřeby paliva Monitorování, vykazování a ověřování
emisí na základě spotřeby paliva zaručí přesné informace o
vlastnostech lodi v souvislosti s emisemi CO2. Bude se
tedy zabývat překážkou trhu spočívající v nedostatku informací.
Nebude však řešit selhání trhu spojená s rozdělením pobídek a
přístupem k finančním prostředkům. V rámci této možnosti
provádějí monitorování, vykazování a ověřování lodě, a to
na základě spotřeby paliva. Informace o emisích CO2 se
zveřejňují, aby se posílila motivace ke zvyšování energetické
účinnosti. 4.2.3. Možnost 3: Dávka z emisí 4.2.3.1. Dílčí možnost 3a: Dávka
z prodeje lodních paliv Tato možnost vychází ze stávajícího
monitorování, vykazování a ověřování emisí na základě prodeje
paliva[10]. Omezení uhlíku je dáno
prostřednictvím platby příspěvku do fondu (v EUR/t CO2).
Za veškerou opětovné využití příjmů by nesly odpovědnost
členské státy, které dávku vybírají. Pokud by tomu tak bylo, tyto
příjmy by teoreticky bylo možné využít k odstranění
překážky trhu související s přístupem k finančním
prostředkům. 4.2.3.2. Dílčí možnost 3b: Daň
z emisí ze spotřebovaného paliva Tato
možnost by řešila dvě překážky trhu: nedostatek informací a
rozdělené pobídky. Vzniklé příjmy v zásadě proudí do
státního rozpočtu. Členské státy by však teoreticky rovněž mohly
zřídit jiné nástroje / provést jiné zásahy, aby odstranily překážky
trhu v případech, kdy se jedná o přístup k finančním prostředkům.
Pouze v takovém případě by tato možnost mohla odstranit všechny
překážky trhu. Monitorování, vykazování a ověřování emisí
provádějí lodě na základě spotřeby paliva (stejně jako
u možnosti 2). Omezení uhlíku je dáno prostřednictvím platby daně za
každou tunu emisí CO2, čímž vzniká pobídka ke snižování emisí. 4.2.3.3. Dílčí možnost 3c:
Příspěvkový vyrovnávací fond Tato možnost by řešila všechny
překážky trhu. Monitorování, vykazování a ověřování emisí
provádějí lodě na základě spotřeby paliva (stejně jako
u možnosti 2). Omezení uhlíku je dáno prostřednictvím platby pevně
stanoveného dobrovolného příspěvku (v EUR/t CO2),
čímž vzniká pobídka ke snižování emisí. V odvětví námořní
dopravy je běžnou praxí vyčlenit finanční prostředky na
řešení problémů spojených s životním prostředím. Bylo by možné
zřídit fond pro celou EU, který by odpovídal za výběr
příspěvků a opětovné použití příjmů.
Základním předpokladem je zřídit doplňkový nástroj (např.
omezení rychlosti apod.), který by zaručil, že účast v příspěvkovém
vyrovnávacím fondu bude pro lodě atraktivnějším nástrojem[11]. 4.2.4. Možnost 4: Systém pro
obchodování s emisními povolenkami v námořní oblasti Všechny dílčí možnosti zvažované v rámci
systému pro obchodování s emisními povolenkami by odstranily překážky
trhu spojené s dostupností informací a rozdělením pobídek. Kromě
toho by systém obchodování s emisemi s dražbou mohl odstranit také
překážku trhu spojenou s přístupem k finančním
prostředkům, pokud by za tímto účelem byly zřízeny
odpovídající nástroje / provedeny příslušné zásahy. Monitorování,
vykazování a ověřování emisí provádějí lodě na základě
spotřeby paliva (stejně jako u možnosti 2). Omezení uhlíku je
dáno stanovením cíle snižování emisí CO2. Je-li schváleno odevzdávat pouze nové
povolenky vytvořené pro odvětví námořní dopravy, systém se
označuje jako uzavřený. V opačném případě je systém
považován za otevřený. Povolenky lze také přidělit zdarma nebo
je vydražit. Tyto různé dílčí možnosti jsou pro účely tohoto
posouzení dopadů zváženy. 4.2.5. Možnost
5: Vyrovnávací fond založený na cíli Tato možnost by řešila všechny
překážky trhu. Monitorování, vykazování a ověřování emisí
provádějí lodě na základě spotřeby paliva (stejně jako
u možnosti 2). Cíli snižování emisí se musí přizpůsobit celé
loďstvo. Pro účely tohoto posouzení dopadů se předpokládá,
že cíl bude stanoven na stejné úrovni jako u systému pro obchodování
s emisními povolenkami v námořní oblasti (možnost 4). Soulad je
zaručen díky povinnosti, aby „vyrovnávací fond“ reprezentující celé
loďstvo odevzdal příslušnému orgánu kompenzaci za emise
z odvětví námořní dopravy vykázané v předchozím roce.
Tento „vyrovnávací fond“ nese odpovědnost za emise všech lodí, které
připlouvají do přístavů v EU. Každá loď, která
připlouvá do přístavu v EU, musí být členem tohoto fondu. 5. Posouzení dopadů I když bude cíl stanoven pro období do roku
2050, posouzení hospodářských, environmentálních a sociálních dopadů
je třeba vzhledem k nejistotě ohledně dlouhodobějšího
vývoje světové ekonomiky vypracovat pro období do roku 2030. 5.1. Vliv na životní
prostředí Až na základní scénář umožní všechny
analyzované možnosti dosáhnout snížení emisí (tabulka 1 níže). Tabulka 1: Snížení emisí do roku 2030 || Emise do roku 2030 (Mt CO2) || Srovnání se základním scénářem || Kumulativní snížení emisí do roku 2030 (Mt CO2) Možnost 1 – základní scénář || 223,0 || - || - Možnost 2 – monitorování na základě spotřebovaného paliva || 218,5 || –2% || 55,9 Možnost 3 – dávka z emisí || || || 3a – Dávka z prodeje lodních paliv || 217,0 || –3% || 40,1 3b – Daň z emisí ze spotřebovaného paliva || 186,8 || –16% || 335,4 3c – Příspěvkový vyrovnávací fond || 186,8 || –16% || 335,4 Možnost 4 – Systém pro obchodování s emisními povolenkami v námořní oblasti || || || Uzavřený systém pro obchodování s emisemi || 175,7 || –21% || 377,1 Otevřený systém pro obchodování s emisemi s bezplatným přidělováním || 186,7 || –16% || 333,8 Otevřený systém pro obchodování s emisemi s plnou dražbou || 186,8 || –16% || 336,3 Možnost 5 – Vyrovnávací fond založený na cíli || 186,8 || –16% || 336,3 Zdroj: AEA Technology
a další, 2012 Snížení emisí, jehož lze dosáhnout
prostřednictvím uzavřeného systému ETS (možnost 4a) je v souladu
s cílem stanoveným v bílé knize Komise o dopravě. V souladu
s cílem stanoveným v bílé knize Komise o dopravě by rovněž
mohlo být snížení emisí dosažené díky otevřenému systému obchodování s
emisemi (4b a 4c) a vyrovnávacímu fondu založenému na cíli (možnost 5), pokud
budou vlastníci a provozovatelé lodí nakupovat taková snížení emisí mimo
odvětví, která budou dodávána ze systému obchodování s emisemi,
v němž jsou emise omezené. Žádné z ostatních možností se nedaří
dosáhnout snížení emisí, které by bylo s cílem stanoveným v bílé knize
Komise o dopravě v souladu. 5.2. Hospodářské dopady Všechny analyzované možnosti politiky
kromě možnosti základní přinesou významné úspory paliva. Kromě
monitorování založeného na spotřebovaném palivu budou s možnostmi
politiky spojeny menší dodatečné kapitálové a provozní náklady. Kromě
dávky z prodeje lodního paliva jsou tyto dodatečné náklady vyrovnány
sníženými náklady na palivo, což vede k výrazným celkovým čistým
úsporám, které mohou v tomto odvětví dosáhnout do roku 2030
částky až 52 miliard EUR[12]. Tabulka 2: Dodatečné náklady
spojené s možnostmi politiky do roku 2030 ve srovnání se základním scénářem,
soukromá diskontní sazba (10 %), záporná čísla vyjadřují úspory
nákladů. Dodatečné náklady ve srovnání se základním scénářem do roku 2030 || Investiční náklady || Provozní náklady (kromě nákladů na palivo) || Náklady na palivo || Náklady na snížení emisí || Náklady celkem Monitorování založené na spotřebovaném palivu || Hodnota (v miliardách EUR) || - || +0,6 || –9,4 || - || –8,8 Procentní podíl || - || +0,3% || –2,0% || - || –0,6% Dávka z prodeje lodních paliv || Hodnota (v miliardách EUR) || +2,5 || +1,6 || –4,8 || +66,7 || +66,0 Procentní podíl || +0,4% || +0,5% || –0,8% || - || +4,5% Daň z emisí || Hodnota (v miliardách EUR) || +2,9 || +0,03 || –55,9 || +26,1 || –26,9 Procentní podíl || +0,5% || +0,01% || –9,6% || - || –1,8% Příspěvkový vyrovnávací fond || Hodnota (v miliardách EUR) || +2,9 || +0,03 || –55,9 || +26,1 || –26,9 Procentní podíl || +0,5% || +0,01% || –9,6% || - || –1,8% Uzavřený systém obchodování s emisemi || Hodnota (v miliardách EUR) || +8,4 || +0,07 || –55,8 || - || –47,3 Procentní podíl || +1,4% || +0,02% || –9,6% || - || –3,3% Otevřený systém obchodování s emisemi s bezplatným přidělováním || Hodnota (v miliardách EUR) || +2,8 || +0,12 || –55,6 || +0,7 || –52,0 Procentní podíl || +0,4% || +0,04% || –9,5% || – || –3,6% Otevřený systém obchodování s emisemi s plnou dražbou || Hodnota (v miliardách EUR) || +3,0 || +0,01 || –56,0 || +30,4 || –22,6 Procentní podíl || +0,5% || +0,003% || –9,6% || – || –1,5% Vyrovnávací fond založený na cíli || Hodnota (v miliardách EUR) || +3,0 || +0,01 || –56,0 || +30,4 || –22,6 Procentní podíl || +0,5% || +0,003% || –9,6% || – || –1,5% Zdroj: AEA Technology
a další 2012 Administrativní zátěž pro provozovatele a
vlastníky lodí je velmi nízká (méně než 1 % ročních provozních
nákladů) nezávisle na analyzované možnosti. Není pravděpodobné, že by byl dotčen
volný pohyb zboží. Z modelu je patrné, že by žádná možnost politiky nevedla ke
snížení objemu zboží, s nímž se obchoduje v rámci EU i mimo ni.
Rovněž není pravděpodobné, že dojde ke zvýšení sazeb za přepravu,
ale na konkrétních trasách k němu dojít může. Z posouzení
jedenácti vysoce reprezentativních komodit (představujících 58 %
hodnoty dovozu do EU v roce 2010) je však patrné, že jejich ceny nejsou
možným nárůstem sazeb za přepravu nijak ovlivněny. Proto se
žádné významné dopady na hospodářství EU neočekávají. Administrativní náklady veřejných
orgánů budou podle předpokladů spíše nízké (pro všech 27
členských států méně než 8 milionů EUR ročně).
Tyto náklady by bylo možné snížit, pokud bude odpovědnost
svěřena ústřednímu příslušnému orgánu EU a pokud se
nařízení bude vztahovat pouze na lodě o hrubé prostornosti
přesahující 5000 tun. 5.3. Sociální dopady U monitorování na základě
spotřebovaného paliva (možnost 2) se nepředpokládají dodatečné
sociální dopady oproti základnímu scénáři, dávka z prodeje lodních paliv
(možnost 3a) by však mohla vést k ukončení činnosti některých
společností v EU dodávajících lodní palivo, jelikož prodej může
klesnout až o 90 %. Žádná z ostatních možností nezpůsobí ztrátu
pracovních míst, může však být příčinou mírného zvýšení či
snížení počtu pracovních míst ve srovnání se základním scénářem. Jelikož všechny možnosti umožňují snížit
spotřebu lodního paliva, a tím také emise NOx, SOx a
PM, lze očekávat významné příznivé dopady na zdraví. 6. Porovnání možností S ohledem
na pokyny pro posuzování dopadů a 9 zásad Mezinárodní námořní
organizace pro navrhování tržních opatření byla za účelem porovnání
možností vypracována tato kritéria: schopnost odstranit překážky trhu,
účinnost ve vztahu k životnímu prostředí, zranitelnost
(vystavení obcházení/riziko obcházení), vynutitelnost, konkurenceschopnost
lodní dopravy, konkurenceschopnost EU, stimulace opatření jiných
subjektů včetně Mezinárodní námořní organizace a soulad se
souvisejícími politikami EU. V souladu s postupným přístupem
navrženým místopředsedou Kallasem a komisařkou Hedegaardovou lze
formulovat závěr, že monitorování spotřeby paliva (možnost 2) by bylo
vhodné zvážit jako možnost, která by představovala nezbytný první krok k realizaci
dalších možností politiky, jež by byly výrazněji přínosné
z hlediska hospodářských, environmentálních a sociálních dopadů. Pokud jde o další kroky navazující na
monitorování a vykazování, je zřejmé, že dávka z prodeje lodního
paliva (možnost 3a) není vhodná jako opatření na regionální úrovni, a to
kvůli vysokým souvisejícím nákladům, sociálnímu dopadu a riziku
obcházení. Ostatní možnosti politiky se zaměřují na příčiny
problémů[13] a dosahují
environmentálního cíle, třebaže v různé míře. Každé
případné rozhodnutí o tržních opatřeních by mělo být v souladu
s možností, jež vzejde z příslušných jednání v rámci
Mezinárodní námořní organizace. 7. Sledování a hodnocení Klíčové ukazatele pro sledování a
hodnocení pokroku při snižování emisí skleníkových plynů
z námořní dopravy souvisejí s emisemi CO2
z námořní dopravy. Při posuzování celkového dopadu právních
předpisů EU budou zváženy také další ukazatele. [1] KOM(2011) 21, viz: http://ec.europa.eu/resource-efficient-europe [2] KOM(2010) 2020, 3.3.2010. [3] Rozhodnutí o sdílení úsilí č. 406/2009/ES, 2. bod
odůvodnění a směrnice EU 2009/29/ES o systému EU pro obchodování
s emisemi, 3. bod odůvodnění. [4] Index
energeticky účinného designu (EEDI), přijatý Mezinárodní námořní
organizací v červenci 2011, stanoví technické normy pro zlepšování
energetické účinnosti určitých kategorií nových lodí. [5] Ricardo-AEA
Technology a další, 2013. [6] Ricardo-AEA
Technology a další, 2013. [7] Mezinárodní
námořní organizace (IMO) 2009, CE Delft 2009, Det Norske Veritas (DNV)
2010. [8] Závěry
Evropské rady (17. června 2010), EUCO 13/10 [9] Na základě údajů z roku 2007. [10] Prodej
lodního paliva vykazují dodavatelé lodních paliv pro daňové účely. [11] Tento
mechanismus by měl být koncipován tak, aby příspěvkový
vyrovnávací fond zůstal v praxi primárním nástrojem. [12] Ricardo-AEA
a další, 2013. [13] U
daně z emisí (možnost 2) by překážky trhu byly odstraněny pouze
tehdy, pokud by členské státy zřídily nástroje, které by odstranily
překážku trhu spojenou s přístupem k finančním
prostředkům.