1.

„L’inverno aveva rinfrescato anche il colore delle rocce.“ („Zima osvěžila i barvu skal.“) ( 2 )

2.

Projednávané věci vyvstávají mnoho ročních období poté, co Grazia Deledda malebně popsala příchod jara na ostrov Sardinie, Itálie ( 3 ). Projednávané věci se ve své podstatě však rovněž týkají nedoceněné krásy Sardinie během zimních měsíců.

3.

Právě za účelem podpory cestovního ruchu během tohoto ročního období zavedl Regione Autonoma della Sardegna (autonomní region Sardinie, Itálie) (dále jen „region“) režim, který měl zvýšit počet letů na letiště na ostrově Sardinie (dále jen „režim podpor“).

4.

Evropská komise měla za to, že tento režim představuje nedovolenou podporu ve prospěch několika leteckých společností (dále jen „sporné rozhodnutí“) ( 4 ). Mezi letecké společnosti, které měly podporu navrátit, patřily společnosti Volotea SA a easyJet Airline Company Ltd. (dále společně jen „navrhovatelky“). Tyto účastnice řízení bezúspěšně napadly uvedené rozhodnutí Komise před Tribunálem ( 5 ). Obě společnosti podaly proti rozsudkům Tribunálu kasační opravný prostředek.

5.

V projednávaných věcech je Soudní dvůr vyzván, aby posoudil řadu zjištění Tribunálu týkajících se určení uvedeného režimu regionu jako státní podpory. Nicméně „slonem v místnosti“ („elephant in the room“) je uplatnitelnost kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu.

6.

Skutkový stav a právní rámec projednávaných věcí jsou podrobně popsány v napadených rozsudcích ( 6 ). Pro účely tohoto stanoviska mohou být shrnuty následovně.

7.

Na základě zákona legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (regionální zákon č. 10 – opatření na rozvoj letecké dopravy) ( 7 ) (dále jen „zákon č. 10/2010“) poskytl region leteckým společnostem finanční prostředky, a to za účelem vytvoření nových spojení a rozvoje existujících spojení s místem příletu a místem odletu na Sardinii i během zimních měsíců.

8.

Finanční prostředky byly leteckým společnostem poskytnuty prostřednictvím tří sardinských letišť. Projednávané věci se týkají pouze dvou z těchto letišť: letiště Cagliari-Elmas a Olbia. Tato letiště jsou provozována společnostmi, v nichž mají většinový podíl buď obchodní komora Cagliari-Elmas, nebo soukromí akcionáři (dále společně jen „provozovatelé letišť“).

9.

Činnosti, na které mohlo být získáno financování, vymezil region v prováděcích aktech k zákonu č. 10/2010. Činnosti, které mají pro projednávané kasační opravné prostředky význam, jsou nárůst letového provozu ze strany leteckých společností (činnost 1) a propagace Sardinie jako turistické destinace leteckými společnostmi (činnost 2).

10.

Financování z rozpočtu regionu bylo poskytováno formou dotací. Tyto dotace byly poskytovány provozovatelům letišť, kteří následně finanční prostředky rozdělili mezi různé letecké společnosti. Region uvolnil prostředky až po posouzení a schválení podrobných „plánů činností“, které mu museli provozovatelé předkládat. Region rovněž kontroloval jejich provádění.

11.

Navrhovatelkami jsou letecké společnosti, které s provozovateli letišť uzavřely dohody o provádění činností 1 a 2. Jejich plány činností byly schváleny regionem a navrhovatelky poté na základě výše popsaného režimu obdržely od provozovatelů letišť náhradu za zvýšení počtu letů a spojení na obě uvedená letiště a z nich a za propagaci Sardinie jako turistické destinace.

12.

Dne 30. listopadu 2011 oznámila Italská republika uvedený režim Komisi v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU. Po zahájení formálního vyšetřovacího řízení přijala Komise dne 29. července 2016 sporné rozhodnutí.

13.

Podle uvedeného rozhodnutí dotčený režim podpor nezahrnuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ve prospěch provozovatelů letišť (čl. 1 odst. 1 sporného rozhodnutí); představuje státní podporu ve prospěch zúčastněných leteckých společností, včetně navrhovatelek, neboť se týká činnosti uvedených leteckých společností na letištích Cagliari-Elmas a Olbia (čl. 1 odst. 2 sporného rozhodnutí); dotčená podpora byla Itálií poskytnuta v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU a není slučitelná s vnitřním trhem (čl. 1 odst. 3 a 4 sporného rozhodnutí). Podle sporného rozhodnutí je konečně třeba, aby letecké společnosti tyto podpory navrátily (čl. 2 odst. 1 sporného rozhodnutí).

14.

Návrhy došlými dne 6. září 2017 a 11. ledna 2018 podaly navrhovatelky žaloby na neplatnost sporného rozhodnutí.

15.

Dne 13. května 2020 vydal Tribunál napadené rozsudky. Žaloby navrhovatelek zamítl a uložil jim náhradu nákladů řízení.

16.

Ve svém kasačním opravném prostředku podaném k Soudnímu dvoru dne 22. července 2020 společnost Volotea navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil body 1 a 2 výroku rozsudku ve věci T‑607/17; zrušil článek 1 sporného rozhodnutí a příkaz k navrácení uložený Itálii v rozsahu, v němž se týká společnosti Volotea; podpůrně zrušil body 1 a 2 výroku rozsudku ve věci T‑607/17 a vrátil věc Tribunálu a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

17.

Ve svém kasačním opravném prostředku podaném k Soudnímu dvoru dne 23. července 2020 společnost easyJet navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil rozsudek ve věci T‑8/18 nebo zrušil články 1, 2, 3 a 4 sporného rozhodnutí v rozsahu, v němž se týkají společnosti easyJet, a podpůrně aby zrušil napadený rozsudek a vrátil věc Tribunálu a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

18.

Komise navrhuje, aby Soudní dvůr kasační opravné prostředky zamítl a uložil navrhovatelkám náhradu nákladů řízení.

19.

Rozhodnutím předsedy třetího senátu Soudního dvora ze dne 22. února 2021 byly obě věci spojeny pro účely přednesení stanoviska a vydání rozsudku.

20.

Účastnice řízení odpověděly na písemné otázky Soudního dvora.

21.

I když Smlouvy neobsahují definici pojmu „státní podpora“, Soudní dvůr zdůraznil, že tento pojem musí být vykládán na základě objektivních skutečností ( 8 ). Podle takového výkladu obsahuje čl. 107 odst. 1 SFEU čtyři (hlavní) kumulativní podmínky: dotčené opatření je přičitatelné státu nebo je financováno ze státních prostředků; týká se podniku; tomuto podniku poskytuje výhodu a toto opatření je selektivní. Opatření splňující tato kritéria je obecně považováno za opatření, které může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod na vnitřním trhu ( 9 ).

22.

Z důvodu vývoje chápání účelu kontroly státních podpor ( 10 ) a v důsledku nevyčerpatelné představivosti členských států týkající se státních zásahů na trhu, se Soudní dvůr opakovaně potýká s nutností znovu vysvětlovat kritéria, na kterých je založen čl. 107 odst. 1 SFEU, a přizpůsobit je použití na nové situace. Projednávané věci nejsou výjimkou z tohoto pravidla.

23.

Režim dotčený v projednávaných věcech je totiž patrně nápaditou snahou o zvýšení počtu turistů na Sardinii, a to i v zimních měsících, s cílem podpořit hospodářský rozvoj tohoto regionu.

24.

Vzhledem k tomu, že Sardinie je ostrov, mohou turisté samozřejmě přicestovat letecky. Letecké společnosti obchodují s letišti. Režim plánovaný regionem se tedy týkal plánů rozvoje letišť a spolupráce s leteckými společnostmi za účelem zvýšení počtu letů na tento ostrov. Pokud region tyto plány schválil, poskytl provozovatelům letišť finanční prostředky, a tito provozovatelé prostředky rozdělili dotčeným leteckým společnostem. Uvedený režim se tedy týkal vzájemného vztahu veřejných (region) a soukromých (letiště a letecké společnosti) subjektů.

25.

Pro účely pojmu „státní podpora“ vyvolává tento režim několik otázek. Zbavuje například skutečnost, že finanční prostředky byly směrovány prostřednictvím soukromého zprostředkovatele, tyto prostředky jejich veřejného původu? Který ze zúčastněných soukromých subjektů, pokud ne oba, musí být považován za příjemce tohoto režimu? Konečně poskytuje uvedený režim výhodu, která by na trhu nebyla dostupná?

26.

Soudní dvůr požádal, abych svou analýzu soustředila na odpovědi na tyto otázky. Toto stanovisko bude tedy omezeno na pojmy „přičitatelnost státu“ (IV); „druhotní příjemci podpory“ (V) a „metodologie pro určení nebo vyloučení existence výhody“ (VI).

27.

Financování státem nebo ze státních prostředků je základním prvkem pojmu státní podpory ( 11 ). To znamená, že prostředky použité v opatření musí být přičitatelné státu ( 12 ). V rámci svých kasačních opravných prostředků navrhovatelky napadají přesně toto posouzení: podle jejich názoru nelze prostředky získané od provozovatelů letišť přičítat regionu ( 13 ).

28.

Navrhovatelky předkládají v podstatě tři argumenty ( 14 ). Zaprvé podle nich Tribunál v napadených rozsudcích nesprávně posoudil kritéria vyplývající z rozsudku Francie v. Komise. Navrhovatelky zejména tvrdí, že skutečnost, že Tribunál vycházel z existence mechanismu dohledu nad kontrolou rozdělování a používání dotčených prostředků, nepostačovala k prokázání přičitatelnosti. Zadruhé navrhovatelky Tribunálu vytýkají, že nesprávně použil rozsudek Belgie a Magnetrol International v. Komise ( 15 ), jelikož neposoudil, zda provozovatelé letišť měli prostor pro volné uvážení, pokud jde o stanovení podstatných prvků dotčeného režimu podpor. Zatřetí tvrdí, že o státní prostředky se může jednat pouze v případě, že stát vykonává kontrolu nad těmito prostředky, jakož i nad správci těchto prostředků (v projednávaných věcech provozovateli letišť). Takový požadavek podle nich vyplývá z rozsudku Soudního dvora ve věci Německo v. Komise ( 16 ).

29.

Ani s jedním z těchto argumentů nesouhlasím.

30.

Pokud jde o první argument, v rozsudku Francie v. Komise Soudní dvůr uvedl několik indicií, které mohou společně prokázat, že opatření přijatá určitými podniky jsou skutečně přičitatelná státu ( 17 ). Na základě uvedeného posouzení pak Komise může prokázat, zda okolnosti určitého případu svědčí o existenci rozhodnutí ze strany státu ( 18 ). To znamená, že může dospět k závěru, se stát podílel na přijetí opatření nebo že je přinejmenším nepravděpodobné, že se na jeho přijetí nepodílel ( 19 ).

31.

Rozsudek Francie v. Komise se však týkal veřejnoprávních podniků. Když před Soudním dvorem ve věci Komise v. Itálie a další vyvstala otázka důkazního prahu ve vztahu k soukromoprávním subjektům, vysvětlil Soudní dvůr, že Komise musí předložit více než nepřímé důkazy: musí prokázat celkový řetězec událostí, tedy předložit rozhodující důkaz o přičitatelnosti ( 20 ).

32.

S ohledem na datum vynesení rozsudku Komise v. Itálie a další je politováníhodné, že účastnice řízení o projednávaných kasačních opravných prostředcích se nemohly vyjádřit k otázce, zda by tento odklon od aforismu „okolnosti nemohou lhát“ měl vést ke změnám v analýze, kterou provedl Tribunál.

33.

Napadené rozsudky však chápu tak, že Tribunál byl pravděpodobně přesvědčen, že šetření Komise odhalilo rozhodující důkaz o přičitatelnosti.

34.

V bodech 70 a 94 napadených rozsudků tak Tribunál uvedl, že „[…] z provádění mechanismu zavedeného regionem v praxi vyplývá, že prostředky vyplacené uvedeným regionem provozovatelům letišť byly prostředky, které posledně uvedení vyplatili jako odměnu leteckým společnostem.“ Stejně tak v bodech 86 a 118 napadených rozsudků Tribunál vysvětlil, že „Komise v napadeném rozhodnutí konstatovala, že finanční prostředky, které autonomní region poskytoval provozovatelům letišť, ve skutečnosti musely být a byly používány podle pokynů stanovených uvedeným regionem, v projednávaném případě na odměňování služeb poskytovaných leteckými společnostmi.“ ( 21 ) Konečně v několika bodech napadených rozsudků Tribunál připomněl, že sami provozovatelé letišť připustili, že jednali pod vlivem regionu a že poskytli dotčené prostředky pouze s očekáváním, že jim budou proplaceny uvedeným orgánem veřejné moci ( 22 ).

35.

Z toho podle mého názoru vyplývá, že Tribunál měl za to, že důkazy, které měl k dispozici, právně dostačujícím způsobem prokazovaly skutečnosti uvedené Soudním dvorem v rozsudku Francie v. Komise, jak byly použity na situaci soukromoprávních subjektů v rozsudku Komise v. Itálie a další.

36.

Pokud jde o druhý argument, nejsem ani přesvědčena, že Tribunál nesprávně použil rozsudek ve věci Belgie a Magnetrol International v. Komise ( 23 ).

37.

Uvedená věc se týkala zejména otázky, zda ustálená správní praxe spočívající ve schvalování žádostí nadnárodních společností o osvobození nadměrného zisku od daně mohla představovat relevantní skutečnost při posouzení faktické existence režimu podpory ( 24 ).

38.

Jak správně zdůrazňuje Komise, v kasačních opravných prostředcích není uvedeno nic ohledně toho, jak by měl být uvedený rozsudek pro projednávané věci relevantní. V režimu dotčeném v projednávaných věcech se nejedná o ustálenou a nepsanou správní praxi. Právě naopak, neboť Tribunál konstatoval existenci výslovných cílů a kritérií stanovených regionem v zákoně č. 10/2010, který provozovatelé prováděli ( 25 ).

39.

Kromě toho i za předpokladu, že by uvedený rozsudek byl relevantní, je třeba uvést, že Tribunál v napadených rozsudcích posoudil pravomoc provozovatelů letišť při definování základních prvků dotčeného režimu podpor ( 26 ). Dospěl k závěru, že nic nenasvědčovalo tomu, že provozovatelé letišť mohli překročit meze stanovené zákonem č. 10/2010. Podle Tribunálu byl totiž prostor pro uvážení provozovatelů omezen regionem, jelikož ten mohl kontrolovat výši podpory pro provozovatele letišť i přesměrování těchto částek (v plné výši) navrhovatelkám ( 27 ).

40.

Pokud jde konečně o třetí argument, z rozsudku Německo v. Komise podle mého názoru nevyplývá, že o státní prostředky může jít pouze v případě, pokud správce veřejných prostředků je pod stálou kontrolou státu. Uvedená věc potvrzuje, že stát zajišťuje pravomoc disponovat s prostředky, jakož i jejich správu ( 28 ). Tento požadavek není zdaleka nový ( 29 ).

41.

Opačný postup by podle mého názoru umožnil, aby na základě zřízení organizací pověřených poskytováním podpor, které však, jako je tomu v případě provozovatelů letišť, nejsou samy kontrolovány státem, bylo možné obejít pravidla týkající se státních podpor ( 30 ).

42.

Ostatně právě z tohoto důvodu Soudní dvůr soustavně odmítá potřebu rozlišovat mezi tím, zda je podpora poskytnuta přímo státem, nebo prostřednictvím veřejných nebo soukromých organizací, které byly zřízeny nebo určeny k provedení režimu státu ( 31 ).

43.

S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr námitku navrhovatelek týkající se existence přičitatelnosti státu zamítl jako neopodstatněnou ( 32 ).

44.

Ve sporném rozhodnutí Komise konstatovala, že několik leteckých společností, včetně navrhovatelek, bylo příjemcem státní podpory (čl. 1 odst. 2 uvedeného rozhodnutí). Zároveň Komise konstatovala, že provozovatelé letišť takové podpory nezískali, a nemohou být tedy považováni za příjemce režimu podpor (čl. 1 odst. 1 sporného rozhodnutí).

45.

Navrhovatelky toto posledně uvedené konstatování zpochybňují. V podstatě tvrdí, že provozovatelé letišť měli z tohoto režimu prospěch.

46.

I když námitka týkající se čl. 1 odst. 1 sporného rozhodnutí není předmětem projednávaných kasačních opravných prostředků, jsou tyto argumenty rovněž relevantní ve vztahu k námitce týkající se čl. 1 odst. 2 sporného rozhodnutí, a případně i pokud jde o účinky vyplývající z článku 2 sporného rozhodnutí, jelikož zjištění, které z toho vyplývá, může mít vliv na výši podpory, kterou mají letecké společnosti vrátit ( 33 ).

47.

Budu se tedy zabývat dvěma argumenty, na jejichž základě Tribunál dospěl k závěru, že provozovatelé letišť nejsou (sekundárními) příjemci v rámci předmětného režimu podpor.

48.

Prvním (a hlavním) argumentem, o který se opírá Tribunál, je, že provozovatelé letišť převedli na letecké společnosti veškeré finanční prostředky, které získali od regionu.

49.

Je tento argument relevantní? Podle mého názoru nikoli ( 34 ).

50.

Zvýhodněny mohou být i jiné podniky než ty, na něž jsou přímo převedeny státní prostředky (což je rovněž označováno jako „nepřímá výhoda“) ( 35 ). Takové zvýhodnění musí být odlišeno od pouhých vedlejších hospodářských účinků, které vznikají a jsou vlastní většině opatření státních podpor, a které nepodléhají přezkumu v oblasti státních podpor ( 36 ).

51.

To vyvolává otázku, jak rozlišovat mezi hospodářskými účinky, které vznikají náhodně jako vedlejší účinek režimu podpor, a „skutečnými“ nepřímými výhodami zaměřenými na některé „skryté“ příjemce.

52.

Ve svém sdělení o pojmu státní podpora Komise vysvětluje, že „předvídatelné dopady opatření je nutno posoudit z hlediska ex ante“ ( 37 ). Nepřímá výhoda tedy existuje pouze tehdy, „je-li opatření navrženo tak, aby vedlejší účinky nasměrovalo na identifikovatelné podniky nebo skupiny podniků“ ( 38 ).

53.

Za účelem ověření, že nepřímá výhoda není „přestrojena“ za vedlejší účinek režimu, měla podle mého názoru Komise v projednávaných věcech patrně přezkoumat, zda měl zamýšlený režim poskytnout provozovatelům letišť ex ante nějaké výhody, které byly více než příznačnými rysy dotčeného režimu podpory ( 39 ). Provozovatelé letišť měli totiž v rámci tohoto režimu hlavní úlohu, a měli tak hospodářský zájem na tom, aby tento režim fungoval na určité úrovni kapacity (a to navzdory skutečnosti, že jejich plány musely být schváleny regionem a navzdory tomu, že region dohlížel na provádění těchto plánů).

54.

Umím si totiž představit situaci, kdy by například přidání jednoho letu v rámci letového řádu určitého letiště oproti tomu, co je potřeba k pokrytí jeho provozních nákladů, mohlo tomuto letišti (a tedy jeho provozovateli) poskytnout výhodu ( 40 ).

55.

Přesně z tohoto důvodu mám za to, že je logické, aby pouze v případě, jako je tomu v projednávaných věcech, kdy účastníci řízení předloží dostatečně odůvodněná tvrzení, že existuje „skrytý“ nebo „další“ příjemce, Tribunál na základě veškerých skutečností, které má k dispozici, posoudil, zda Komise provedla dostatečné komplexní posouzení rovněž za účelem zjištění existence jakýchkoli nepřímých příjemců v rámci uvedeného režimu.

56.

Vzhledem k tomu, že Tribunál to v projednávaných věcech neučinil, domnívám se, že se dopustil pochybení, když konstatoval, že Komise správně usoudila, že ex ante analýza hospodářské výnosnosti smluv o poskytování služeb, které provozovatelé letišť uzavřeli s leteckými společnostmi a které schválil region, není relevantní ( 41 ).

57.

Druhý argument uplatněný Tribunálem spočívá v tom, že provozovatelé letišť by při neexistenci financování ze strany regionu na základě uvedeného režimu neuzavřeli dohody s leteckými společnostmi ( 42 ).

58.

Není mi jasné, čím by tato skutečnost (pokud se opravdu jedná o skutkové zjištění) sama o sobě přispěla k závěru, že účast na dotčeném režimu podpor nepřinesla výhodu rovněž provozovatelům letišť.

59.

Spíše svědčí o opačném závěru: že se provozovatelé letišť rozhodli zúčastnit tohoto režimu pouze proto, že byli příjemci výhody, kterou by za běžných tržních podmínek nezískali.

60.

Přesně tato výhoda však nebyla dále zkoumána. Podle mého názoru bylo za účelem odstranění veškerých pochybností potřeba provést podrobnější analýzu týkající se výhod, které by mohli provozovatelé letišť získat.

61.

Z tohoto důvodu navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl, že se Tribunál dopustil pochybení, když považoval ex ante analýzu hospodářské výnosnosti smluv o poskytování služeb, které provozovatelé letišť uzavřeli s leteckými společnostmi, za irelevantní pro určení příjemců v rámci dotčeného režimu podpor.

62.

Navrhovatelky ve svých kasačních opravných prostředcích nesouhlasí s tím, že se Tribunál ztotožnil se závěrem Komise, že na dotčený režim podpor nelze za účelem vyloučení existence výhody použít kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu ( 43 ).

63.

Kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu je analytickým nástrojem, který Komise používá k vyloučení existence výhody pro podnik získané na základě zásahu státu na daném trhu. Toto kritérium vyžaduje komplexní ekonomickou analýzu za účelem posouzení, zda by hypotetický soukromý subjekt na daném trhu provedl srovnatelný zásah a za stejných podmínek jako stát.

64.

Jak správně uvádějí navrhovatelky, Soudní dvůr rozhodl, že Komise má povinnost posoudit kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu ve všech situacích, v nichž se uplatní ( 44 ).

65.

Právě otázka uplatnitelnosti kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu nebyla dosud judikaturou dostatečně osvětlena. Zejména zůstává nejasné, v jakých situacích je zásah státu na trhu rozumně srovnatelný s potenciálním chováním účastníka trhu.

66.

Aby bylo možné uvést některé myšlenky ohledně toho, jak tuto otázku vyřešit, bude užitečné zamyslet se nad účelem, za nímž bylo kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu vyvinuto, a nad tím, jak se tento účel s judikaturou vyvíjel.

67.

Kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu, zavedené souběžně se směrnicí o zprůhlednění z roku 1980 ( 45 ), bylo původně určeno k posouzení chování veřejných podniků (tj. podniků vlastněných státem), pokud soutěžily na stejném trhu jako soukromé podniky ( 46 ).

68.

Odtud rovněž pochází myšlenka státu jako „akcionáře“ (což bylo v tehdejší době nazýváno jako „získání účasti státu na kapitálu podniků“) ( 47 ).

69.

Odůvodnění kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu tedy vycházelo z potřeby nalézt způsob, který by státu umožnil být účastníkem trhu, aniž by byla narušena účinnost disciplíny v oblasti státní podpory ( 48 ). Konkrétně toto kritérium umožnilo vyloučit z pojmu „státní podpora“ takové činnosti státu, kterými stát „sestoupil na trh“, aby soutěžil s ostatními podniky za stejných podmínek. O takové stejné podmínky šlo tehdy, když investice státu do vlastního podniku nebo jeho vlastními podniky byla takového druhu, že jí mohl zvažovat soukromý investor ( 49 ).

70.

Právě ve světle uvedeného odůvodnění je kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu často popisováno v souvislosti s možností členských států zvolit si smíšené hospodářství, které je chápáno jako hospodářství, v němž na trhu vedle soukromých podniků působí také stát ( 50 ). Jde tedy o často opakovaný odkaz na neutralitu vlastnictví podle článku 345 SFEU a na zásadu rovného zacházení, která je s ní spojena ( 51 ).

71.

Novější judikatura Soudního dvora však patrně naznačuje, že kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu by mělo najít uplatnění i mimo tyto tradiční hranice státního vlastnictví a držení podílů ( 52 ).

72.

Z toho vyplývají dva způsoby, jakými by mohla být pojímána uplatnitelnost kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu.

73.

Na jedné straně by se z hlediska svého historického použití mohla uplatnitelnost kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu omezit pouze na případy, kdy stát vystupuje jako akcionář na určitém trhu. Na druhou stranu vzhledem k tomu, že stát může zasahovat na trhu i jinými způsoby než vlastnictvím nebo držením akcií, se omezení kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu na tyto situace jeví jako příliš úzký výklad užitečnosti tohoto kritéria.

74.

Podle mého názoru se totiž kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu může ukázat jako užitečné, a tedy použitelné ve všech situacích, kdy lze zásah státu na trhu přirovnat k jednání soukromého účastníka trhu. Toto posouzení „rovnocennosti“ překračuje tradiční meze držení podílů a vlastnictví. To znamená, že pokud lze na soukromý hospodářský subjekt na trhu nahlížet tak, že jedná stejným způsobem jako stát, může kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu odhalit, zda jednání státu odpovídalo tržním podmínkám. To by následně pomohlo při vyloučení existence zvýhodnění (a tedy zvýhodnění ve formě státní podpory).

75.

Zdánlivě odděleně od svého původního významu se uplatnitelnost kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu patrně začala řídit matoucí (a upřímně řečeno zavádějící) dichotomií.

76.

Vezměme si například rozsudek Komise v. EDF ( 53 ). V něm Soudní dvůr rozhodl, že „uplatnitelnost kritéria soukromého investora […] definitivně závisí na tom, zda dotyčný členský stát poskytne hospodářskou výhodu podniku, jejž vlastní, jakožto akcionář, a nikoli jakožto nositel veřejné moci“ ( 54 ). Ve stejném smyslu Tribunál v rozsudku Ryanair v. Komise uvedl, že „i když v případě, kdy stát jedná jako podnik působící jako soukromý investor, se jeví jako nezbytné analyzovat jeho chování s ohledem na zásadu soukromého investora v tržním hospodářství, použití této zásady musí být vyloučeno v případě, kdy stát jedná jako orgán veřejné moci.“ ( 55 ) Konečně obdobné znění se objevuje i ve sdělení Komise o pojmu „státní podpora“ ( 56 ).

77.

Na základě uvedených příkladů a v nich použitých formulací je otázka uplatnitelnosti kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu spojena s tím, že stát jedná jako hospodářský subjekt (prostřednictvím držení podílů). Tyto činnosti je třeba odlišovat od případů, kdy stát jedná jako orgán veřejné moci. V prvním případě se na základě judikatury uplatní kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu. V posledně uvedeném případě se toto kritérium neuplatní.

78.

Nedomnívám se, že by toto rozlišení bylo opodstatněné ( 57 ).

79.

Existují dvě možnosti, jak lze chápat pojem „stát jednající jako orgán veřejné moci“. První z nich může označovat stát, který jedná ve veřejném zájmu (například za účelem posílení hospodářského rozvoje, záchrany pracovních míst nebo ochrany životního prostředí). Dále lze tento výraz chápat jako stát jednající prostřednictvím nástrojů veřejné politiky (tedy prostřednictvím právních předpisů, regulace nebo daní). Ani jeden z těchto výkladů však nepodporuje závěry, k nimž dospěla judikatura (nebo Komise), proč kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu bylo, či nebylo uplatnitelné.

80.

Pokud jde o první pojetí pojmu „stát jednající jako orgán veřejné moci“, jsou podle judikatury důvody, které odůvodňují zásah státu na trhu, irelevantní ( 58 ). Skutečnost, zda stát jedná za účelem zachování zaměstnanosti, za účelem ochrany životního prostředí, za účelem posílení cestovního ruchu nebo pouze za účelem řízení vlastní společnosti, totiž nijak nesouvisí s otázkou, zda podnik, který je příjemcem podpory, získal výhodu vyplývající z tohoto zásahu, kterou by mohl za stejných podmínek poskytnout trh. Uplatnitelnost kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu proto nelze vyloučit pouze z těchto důvodů.

81.

Pokud jde o druhé pojetí tohoto pojmu, je třeba konstatovat, že kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu bylo uplatněno v různých případech, kdy stát jednal prostřednictvím nástrojů veřejné moci; tedy nástrojů, které soukromý hospodářský subjekt na trhu nemá k dispozici. V několika případech tak stát například zasáhl na trhu za účelem odložení nebo prominutí platby daně a jiných veřejných finančních závazků, které měly soukromé podniky zaplatit státu ( 59 ). Ve věci Komise v. EDF ( 60 ) stát obdobně zasáhl prostřednictvím daňových a regulačních pravomocí, a ve věci Ryanair v. Komise ( 61 ) zasáhl prostřednictvím zákonných a regulačních pravomocí. Ve všech těchto případech však byla uplatněna určitá forma kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu. To znamená, že jeho uplatnitelnost nelze vyloučit pouze z toho důvodu, že stát jedná prostřednictvím nástrojů veřejné moci.

82.

Při rozplétání této dichotomie jistě nepomáhá, že judikatura někdy rozlišuje mezi tím, zda stát jedná jako „hospodářský subjekt“ nebo jako „orgán veřejné moci“ nikoliv za účelem rozhodnutí o uplatnitelnosti kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu, ale v průběhu jeho uplatnění ( 62 ). Tak je tomu zejména v případech, kdy Soudní dvůr chce zdůraznit, že náklady a výhody toho, že stát jedná jako orgán veřejné moci, které se týkají například míry nezaměstnanosti nebo zvýšení rozpočtových příjmů, se při uplatnění tohoto kritéria nezohledňují. Z pojmového hlediska je toto rozlišení logické, jelikož hypotetický hospodářský subjekt, který ostatně slouží jako porovnání, by při rozhodování o svých tržních krocích takové obavy nebral v úvahu ( 63 ). Tyto úvahy však vstupují do hry až poté, co je potvrzena uplatnitelnost kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu, a nikoli kdykoli dříve.

83.

Ve stručnosti, zastávám názor, že je nesprávné rozdělovat uplatnitelnost kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu na základě dichotomie mezi „orgánem veřejné moci“ a „hospodářským subjektem“. Cílem kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu je stanovit nebo vyloučit existenci výhody vytvořené pro podnik pomocí toho, zda je určité jednání státu hospodářsky v souladu s trhem. Kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu se tak použije ve všech situacích, kdy stát vykonává činnosti obdobné „tržním činnostem“, včetně případů, kdy „stát jako nositel veřejné moci“ jedná způsobem srovnatelným s hospodářským subjektem. Z toho vyplývá, že o uplatnitelnosti kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu by mělo být rozhodnuto na základě objektivního zkoumání způsobu, jakým stát vystupuje vůči podnikům na daném trhu, bez ohledu na formu a důvody tohoto vystupování.

84.

Na základě výše uvedeného se domnívám, že uplatnitelnost kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu se řídí povahou činností vykonávaných státem. To znamená, že uplatnitelnost kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu předpokládá, že stát zasahuje prostřednictvím činnosti, která je srovnatelná s činností, kterou lze předpokládat na trhu.

85.

Jak ale posoudit, zda je na trhu možná obdobná činnost?

86.

Podle mého názoru se musí Komise přenést do postavení podniku, který je příjemcem podpory, a z jeho pohledu posoudit, zda získaná výhoda (například poskytnutí úvěrové záruky, kapitálový vklad nebo prominutí dluhu) mohla být rovněž nabídnuta jinými podniky na tomto trhu. Pokud je odpověď na tuto otázku kladná, je možné kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu uplatnit.

87.

Můj názor může objasnit několik příkladů. Podnik může na trhu získat od věřitele odložení úvěru. Může to udělat i stát: může například podniku schválit odklad placení daně. Z hlediska podniku, který je příjemcem podpory, tak stát poskytuje výhodu stejné povahy jako (soukromý) věřitel. Vzhledem k tomu, že takové jednání státu má ekvivalent na trhu, tak bez ohledu na skutečnost, že stát mohl jednat jako orgán veřejné moci, musí být možné jeho zásah posoudit na základě kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu ( 64 ).

88.

Vezměme si druhý příklad: pokud stát nakoupí na trhu reklamní služby, má z toho prospěch podnik, od něhož stát tyto služby nakupuje. Získávání takových služeb není činností, kterou může provádět pouze stát. Jedná se o pouhou nákupní transakci. Jinými slovy, vzhledem k tomu, že stát provádí srovnatelnou činnost jako kterýkoli jiný soukromý podnik, mělo by se k ověření toho, zda je takové získání (služby) v souladu s trhem, uplatnit kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu.

89.

Konečně je zde třetí příklad: pokud stát poskytne podniku bezplatně provozní licenci, která je jinak zpoplatněna, stát zasahuje na trhu výkonem činnosti, kterým sám kontroluje přístup na tento trh. Soukromý podnik by tuto činnost nikdy provádět nemohl. Proto při posuzování, zda tato bezplatná provozní licence představuje státní podporu, nelze kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu použít. Srovnávacím kritériem nemůže nikdy být soukromý hospodářský subjekt.

90.

Těmito příklady jsem chtěla říci následující: kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu je uplatnitelné vždy, když stát vykonává činnost, kterou by mohly na trhu replikovat soukromé subjekty. K tomu může samozřejmě dojít nejen tehdy, když stát jedná jako akcionář, ale také tehdy, když jedná jako nositel veřejné moci (ať už sleduje hospodářské či sociální cíle, cíle v oblasti životního prostředí nebo jiné cíle). Rozhodující otázkou je, zda dotčený druh hospodářské činnosti má takovou povahu, kterou lze předpokládat na trhu. Pokud je odpověď na tuto otázku kladná, lze kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu uplatnit.

91.

Ráda bych zdůraznila, že uplatnitelnost kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu nijak nepředjímá výsledek jeho uplatnění. To, zda lze určité jednání na trhu opakovat, či nikoli (takže by se uplatnilo kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu), není rozhodující pro otázku, zda konkrétní výhoda představuje zvýhodnění. Posledně uvedená otázka závisí na uplatnění kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu, které je založeno na ekonomické analýze toho, zda by (hypotetický) hospodářský subjekt poskytl stejnou výhodu za podobných podmínek, jaké poskytl stát ( 65 ).

92.

V napadených rozsudcích Tribunál potvrdil zamítnutí uplatnitelnosti kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu ze strany Komise na základě dvou argumentů. Jednak měl za to, že region nejednal jako akcionář, neboť nevlastnil dotčené provozovatele letišť ( 66 ). Dále vycházel ze skutečnosti, že region přijetím režimu podpor jednal „v kontextu obecné hospodářské politiky“, tedy „výlučně jako orgán veřejné moci“ ( 67 ).

93.

S ohledem na výše uvedená vysvětlení jsem toho názoru, že argumenty předložené Tribunálem nejsou dostatečné k vyloučení uplatnitelnosti kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu.

94.

Jak jsem vysvětlila v bodech 71, 74 a 83 tohoto stanoviska, novější judikatura Soudního dvora, jakož i podstata, z níž vychází kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu, neomezují jeho uplatnitelnost pouze na situace, kdy se stát stane součástí trhu prostřednictvím vlastnictví podniku. Skutečnost, že region nevlastní provozovatele letišť, jejichž prostřednictvím prováděl svůj režim, tedy sama o sobě nestačí k vyloučení uplatnění kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu.

95.

Stejně tak není pro posouzení týkajícího se uplatnitelnosti kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu rozhodující, zda region jednal „v kontextu obecné hospodářské politiky“ nebo jako „orgán veřejné moci“. Jak jsem vysvětlila v bodě 80 tohoto stanoviska, cíl státního zásahu jednoduše není skutečností, kterou je třeba v této fázi analýzy zohlednit.

96.

Jak jsem totiž vysvětlila v předchozí části tohoto stanoviska, Tribunál měl při přezkumu toho, zda Komise správně vyloučila uplatnitelnost kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu, ověřit, zda Komise z pohledu navrhovatelek posoudila, zda finanční prostředky získané od regionu byly poskytnuty prostřednictvím činnosti, která mohla být replikována na trhu.

97.

Domnívám se tedy, že se Tribunál dopustil nesprávného postupu, kterým rozhodl o neuplatnitelnosti kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu v projednávaných věcech.

98.

Dále Tribunál poté, co dospěl k závěru, že kritérium tržně jednajícího hospodářského subjektu nebylo možné uplatnit, posoudil existenci výhody pro navrhovatelky s přihlédnutím k činnosti regionu z pohledu pořizovatele služeb.

99.

I když pochybuji o tom, že poskytnutí dotací na vytvoření nových leteckých spojení může být pořízením služeb, souhlasím s tím, že kritérium „pořizovatele služeb“ by v zásadě mohlo sloužit k určení existence výhody nebo k jejímu vyloučení. Nicméně vzhledem k tomu, že tento přístup předpokládá, že stát za účelem nákupu služeb na trhu jednal jako hospodářský subjekt, nepředstavuje toto posouzení ze své podstaty nic jiného než jednu z iterací kritéria tržně jednajícího hospodářského subjektu. Konkrétně přesně to kritérium, které Tribunál odmítl jako nepoužitelné z důvodu, že měl za to, že region nejednal jako hospodářský subjekt.

100.

Ať je tomu jakkoli, existují dva body týkající se alternativního posouzení Tribunálu (vycházejícího z kritéria „pořizovatele služby“), které si zaslouží důkladnější analýzu. První bod se týká argumentu navrhovatelek, podle kterého Tribunál překročil svou pravomoc, když potvrdil sporné rozhodnutí z alternativních důvodů. Druhý bod se týká fází analýzy kritéria pořizovatele služeb, tak jak byly navrženy Tribunálem.

101.

Zaprvé, pokud jde o pravomoc Tribunálu, je pravda, že z důvodu, že řízení v oblasti státních podpor má správní povahu, má Tribunál pouze omezenou pravomoc. Jako takový nemůže nahrazovat hospodářské posouzení Komise vlastním posouzením ( 68 ).

102.

Tribunál tak musí zejména přezkoumat, zda odůvodnění obsažené ve sporném rozhodnutí obsahuje všechny relevantní údaje, o něž lze opřít závěry, které z něho byly vyvozeny ( 69 ). Platí to tím spíše, že v oblasti státních podpor Komise končí své šetření vydáním rozhodnutí ( 70 ).

103.

Soudní dvůr však upřesnil, že Tribunál může v rámci žaloby na neplatnost – s výjimkou případu, kdy k tomu není dán žádný věcný důvod – považovat za nutné vykládat odůvodnění napadeného aktu způsobem odlišným, než jak jej vykládá autor, nebo dokonce za určitých okolností odmítnout formální odůvodnění uvedené tímto autorem ( 71 ).

104.

Právě tento prostor využil Tribunál v projednávaných věcech. V napadených rozsudcích Tribunál doplnil (byť krátké a samo o sobě nedostatečné) odůvodnění, které již bylo obsaženo v bodě 386 odůvodnění sporného rozhodnutí ( 72 ) o argumenty účastnic řízení, jakož i o informace získané během písemné a ústní části v řízení před Tribunálem ( 73 ).

105.

Taková situace tedy nespadá do kategorie nahrazení odůvodnění v rámci soudního přezkumu vykonávaného Tribunálem, jelikož Tribunál vycházel z odůvodnění obsaženého ve sporném rozhodnutí, aniž by změnil jeho obsah.

106.

Zadruhé, pokud jde o základní znaky kritéria „pořizovatele služeb“, Tribunál měl za to, že existence zvýhodnění může být vyloučena pouze tehdy, pokud jednak k pořízení dotčených služeb došlo prostřednictvím otevřeného, transparentního a nediskriminačního nabídkového řízení, a dále pokud region skutečně pořizované služby potřeboval.

107.

Pokud jde o požadavek otevřeného a soutěžního nabídkového řízení, budu stručná. Hospodářská účelnost nákupů zboží a pořízení služeb může být skutečně prokázána samotnou skutečností, že k nim došlo na základě takového postupu. Z tohoto důvodu takové nákupy uskutečněné veřejnými orgány za účelem jejich vlastních provozních potřeb v zásadě podléhají směrnicím o veřejných zakázkách ( 74 ). Nejsem však přesvědčena, že v takové situaci, jako je situace dotčená v projednávaných věcech, v níž region jednal prostřednictvím soukromých hospodářských subjektů, by trvání na obdobném postupu, jako je postup vyžadovaný směrnicemi v oblasti zadávání veřejných zakázek, bylo jediným způsobem, jak zaručit, že cena dotčených služeb bude odpovídat tržním podmínkám.

108.

Pokud jde o požadavek skutečné potřeby, základní logikou tohoto posouzení je patrně následující: i v případě, že nákupy provedené orgánem veřejné moci byly uskutečněny za tržních podmínek, existuje další požadavek, aby tyto nákupy byly přiměřené „skutečným potřebám“ dotyčného orgánu ( 75 ).

109.

Je pravda, že se předpokládá, že hospodářský subjekt jednající racionálně získá pouze ty služby (nebo zboží), které skutečně potřebuje pro výkon své činnosti (nebo pro dosažení cíle, který sleduje) ( 76 ). Tribunál měl za to, že region mohl mít skutečnou potřebu nakupovat dotčené služby (týkající se leteckých spojů a marketingu) za účelem propagace ostrova Sardinie jako turistické destinace.

110.

Jak však takovou potřebu kvantifikovat?

111.

V projednávaných věcech region „nepořídil“ lety a marketingové služby k uspokojení svých vlastních potřeb (jako když například stát zakoupí kancelářské židle pro státní úřady). Neexistovalo tedy žádné vnitřní měřítko, vůči němuž by bylo možné posoudit množství pořízených služeb. To, co region sledoval pořízením těchto služeb (pokud je obě lze skutečně považovat za služby), bylo alespoň zčásti vytvořit novou nabídku (prostřednictvím letů) a novou poptávku (prostřednictvím marketingových služeb) pro trh v Sardinii. Pro tento druh činnosti by hospodářský subjekt provedl analýzu nákladů a přínosů, přičemž by zohlednil požadované prostředky a očekávané výnosy. Ze sporného rozhodnutí není jasné, zda region takové posouzení provedl, nebo zda jednal na základě očekávání týkajících se například počtu turistů, které měl režim přilákat. Ze sporného rozhodnutí ani nevyplývá, že se Komise pokusila prošetřit, zda taková analýza byla provedena.

112.

Za takových okolností nerozumím tomu, na základě čeho mohl mít Tribunál oprávněně za to, že pořízení dotčených marketingových služeb bylo nad rámec „skutečných potřeb“ ( 77 ). Domnívám se tedy, že se Tribunál rovněž dopustil nesprávného posouzení při použití základních prvků kritéria „pořizovatele služeb“.

113.

Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr vyhověl argumentům navrhovatelek, podle nichž Tribunál nesprávně uplatnil kritérium „pořizovatele služeb“.

114.

Na základě výše uvedených závěrů navrhuji, aby Soudní dvůr vyhověl argumentům navrhovatelek týkajícím se způsobu, jakým Tribunál