Tento návrh stanoví řadu opatření k lepší prevenci obchodování s lidmi a boji proti němu a k ochraně jeho obětí podle právního rámce platného v Unii, konkrétně směrnice 2011/36/EU 1 (dále jen „směrnice o boji proti obchodování s lidmi“). Směrnice o boji proti obchodování s lidmi poskytuje zastřešující rámec EU pro prevenci obchodování s lidmi a boj proti němu stanovením minimálních pravidel, která se týkají definice trestných činů a sankcí v oblasti obchodování s lidmi, a zavedením ustanovení na posílení prevence této trestné činnosti a ochrany obětí, přičemž směrnice zohledňuje genderové hledisko 2 . Směrnice stanoví společná pravidla EU týkající se: i) kriminalizace, vyšetřování a trestního stíhání obchodování s lidmi, včetně vymezení trestných činů, trestů a sankcí; ii) pomoci a podpory poskytované obětem obchodování s lidmi a jejich ochrany a iii) prevence obchodování s lidmi 3 .

Přijetí směrnice o boji proti obchodování s lidmi v dubnu 2011 bylo klíčovým krokem k posílení úsilí EU o prevenci obchodování s lidmi a boj proti němu a o ochranu jeho obětí. Jednalo se o zásadní krok směrem k harmonizaci příslušných pravidel v členských státech. Od roku 2011 se však objevila nebo získala na významu řada problémů. Tyto problémy jsou řešeny prostřednictvím této cílené revize směrnice.

Správné a plné provedení směrnice a její úplné uplatňování zůstává prioritou Komise. Po přijetí zprávy o provádění 4 Komise pokračovala ve spolupráci s členskými státy a zavázala se, že využije pravomocí, které jí byly svěřeny Smlouvami, k zajištění úplného provedení a uplatňování jejích ustanovení. Uplatněním multidisciplinárního a komplexního přístupu přijala Komise strategii EU pro boj proti obchodování s lidmi 2021–2025 5 , která stanoví podrobná opatření zaměřená na zlepšení provádění příslušných ustanovení směrnice 2011/36/EU. Strategie představuje silnou politickou reakci v boji proti obchodování s lidmi, od prevence přes ochranu obětí až po stíhání a odsouzení obchodníků s lidmi.

Formy vykořisťování se od roku 2011 vyvíjely. Hlavními účely obchodování s lidmi jsou sexuální a pracovní vykořisťování. Obchodování s lidmi za účelem sexuálního vykořisťování je v EU stále nejrozšířenější formou vykořisťování, která představuje více než polovinu všech obětí a týká se převážně žen a dívek 6 . Obchodování s lidmi za účelem pracovního vykořisťování je druhou nejčastější formou obchodování s lidmi v EU, přičemž počet obětí se rychle zvyšuje a za posledních pět let se téměř zdvojnásobil 7 . Obchodování s lidmi pro jiné účely však v průběhu času získalo na významu, a to jak pokud jde o formy vykořisťování, které jsou již zahrnuty ve směrnici o boji proti obchodování s lidmi (žebrání, využívání jiných osob k trestné činnosti a odběr lidských orgánů), tak pokud jde o formy, které v ní nejsou výslovně uvedeny (včetně nucených sňatků a nezákonných osvojení). Celkové procento jiných účelů vykořisťování představuje více než 10 % všech obětí. Cílem tohoto návrhu je rozšířit neúplný seznam forem vykořisťování výslovně uvedených ve směrnici tak, aby zahrnoval nucené sňatky a nezákonná osvojení s cílem zajistit, aby vnitrostátní právní systémy pokrývaly rostoucí počet účelů obchodování s lidmi.

Vyvinuly se rovněž způsoby práce obchodníků s lidmi, kteří často pracují v rámci organizované trestné činnosti, což má za následek zvýšenou hrozbu obchodování s lidmi. Pokrok v oblasti technologií umožňuje obchodníkům s lidmi získávat, inzerovat a vykořisťovat oběti na dálku a široce sdílet materiály týkající se vykořisťování na internetu. Stejné technologické prostředky ztěžují odhalování trestných činů, identifikaci pachatelů a vysledování peněz použitých na spáchání trestných činů a zisků z trestné činnosti. Účelem tohoto návrhu řešit výzvy, které představuje zvyšující se míra digitalizace v oblasti obchodování s lidmi, a posílit trestněprávní reakci na trestné činy usnadněné technologiemi. Zejména v posledních letech příslušné zúčastněné strany, včetně agentur EU, donucovacích a soudních orgánů, mezinárodních organizací a organizací občanské společnosti, zdůraznily obavy z rostoucího počtu trestných činů obchodování s lidmi spáchaných nebo usnadněných prostřednictvím informačních a komunikačních technologií.

Nepovinný režim sankcí vůči právnickým osobám, který je v současné době v platnosti, jakož i rozsah, v jakém je v členských státech prováděn a uplatňován, nesplňuje cíle směrnice o boji proti obchodování s lidmi v dostatečné míře. Přestože tento návrh stále zajišťuje, aby sankce byly účinné, přiměřené a odrazující, usiluje o posílení reakce trestního soudnictví na trestné činy obchodování s lidmi spáchané ve prospěch právnických osob nahrazením nepovinného režimu sankcí dvěma různými povinnými režimy, které se použijí v případě standardních trestných činů a trestných činů s přitěžujícími okolnostmi.

Přijetí směrnice o boji proti obchodování s lidmi v roce 2011 předcházelo právnímu rámci EU o zajišťování a konfiskaci. Komise proto navrhuje aktualizovat odkaz na vysledování, zajištění, správu a konfiskaci výnosů s výslovným odkazem na pravidla EU týkající se těchto záležitostí.

Značný prostor pro zlepšení zůstává v postupech členských států pro včasnou identifikaci a postoupení, a to jak na vnitrostátní, tak na přeshraniční úrovni. Ne všechny členské státy mají zaveden národní referenční mechanismus a struktura a fungování těchto mechanismů se v jednotlivých členských státech značně liší. Cílem tohoto návrhu je zajistit, aby všechny členské státy prostřednictvím právních a správních předpisů zavedly národní referenční mechanismus s cílem zefektivnit fungování příslušných vnitrostátních institucí a dále harmonizovat jejich struktury a postupy pro informování obětí o vhodných systémech pomoci a podpory. To bude rovněž prvním krokem k vytvoření evropského referenčního mechanismu.

Informace získané z nedávných studií a konzultací s příslušnými zúčastněnými stranami ukazují, že poptávka, která podporuje obchodování s lidmi, se navzdory řadě příslušných činností v oblasti vzdělávání, odborné přípravy a zvyšování informovanosti a provádění čl. 18 odst. 4 směrnice o boji proti obchodování s lidmi v řadě členských států nesnížila. Navzdory veškerému úsilí mnoha zúčastněných stran poptávka po sexuálních službách, levné pracovní síle a levných výrobcích přetrvává. To zase podporuje obchodování s lidmi za účelem sexuálního a pracovního vykořisťování. Cílem tohoto návrhu je zajistit další harmonizaci mezi členskými státy s cílem snížit poptávku. Návrh rovněž uznává, že trestní právo je pouze částí reakce na snížení poptávky a mělo by být i nadále doprovázeno činnostmi ve vzdělávání, odborné přípravě a při zvyšování povědomí v souladu se směrnicí o boji proti obchodování s lidmi.

Obchodování s lidmi je složitá trestná činnost. K náležitému řešení je nezbytné spoléhat se na soudržné a spolehlivé údaje. Podobně jako v jiných oblastech trestné činnosti se odhaduje, že významná část případů obchodování s lidmi není nahlášena. To je jeden z faktorů, které brání úplnému pochopení rozsahu obchodování s lidmi v rámci EU. Kromě toho existují významné nedostatky ve shromažďování údajů o oznámených případech a statistiky shromážděné Komisí jsou zveřejňovány se značným zpožděním po sledovaném období. Cílem tohoto návrhu je požadovat od členských států, aby každoročně shromažďovaly údaje o obchodování s lidmi a podávaly o nich zprávy Komisi, a dále harmonizovat shromažďování údajů s cílem zvýšit jeho kvalitu a urychlit zveřejňování zpráv o údajích.

Směrnice o boji proti obchodování s lidmi byla přijata dne 15. dubna 2011. Od té doby nebyla změněna ani revidována. Strategie bezpečnostní unie 8 z července 2020 uznává výzvy spojené s identifikací, stíháním a usvědčováním v případech obchodování s lidmi a oznámila nový komplexní přístup k boji proti této trestné činnosti. Strategie EU pro boj proti obchodování s lidmi na období 2021–2025 zdůraznila, že plné provedení a úplné uplatňování směrnice o boji proti obchodování s lidmi zůstává prioritou Komise. Vyzvala k hodnocení provádění směrnice a v případě potřeby k její revizi na základě výsledků hodnocení. 

Legislativní opatření obsažená v tomto návrhu a nelegislativní opatření, která k němu budou připojena, jsou plně v souladu s prioritami strategie: snížení poptávky, jež podporuje obchodování s lidmi; rozbití zločineckého modelu, aby se zastavilo vykořisťování obětí; ochrana, podpora a posílení postavení obětí, zejména žen a dětí a řešení mezinárodního rozměru trestné činnosti. Navrhované změny se týkají vybraných otázek. Jejich cílem je zvýšit účinnost rámce pro prevenci obchodování s lidmi a boj proti němu a pro ochranu obětí této trestné činnosti a byly vypracovány soudržně, aby jej doplnily.

Tento návrh stanoví pravidla, která vycházejí ze zkušeností členských států při provádění a uplatňování směrnice o boji proti obchodování s lidmi. Zabývá se vývojem, k němuž došlo od roku 2011, a nejnovějšími trendy v oblasti boje proti obchodování s lidmi, přičemž zohledňuje návrhy na zlepšení, které formulovala široká škála zúčastněných stran. Tento návrh jako takový poskytuje rámec, který by měl umožnit, aby vnitrostátní právní systémy členských států byly aktuální a lépe vybaveny, aby mohly čelit současným výzvám.

Návrh hodnotí zjištění předložená Komisí prostřednictvím její zprávy podávané každé dva roky o pokroku dosaženém v oblasti boje proti obchodování s lidmi podle článků 19 a 20 směrnice o boji proti obchodování s lidmi. Vychází ze zasedání sítě EU sdružující národní zpravodaje a obdobné mechanismy pro boj proti obchodování s lidmi a ze zasedání evropské platformy občanské společnosti pro boj proti obchodování s lidmi, schůzek s agenturami EU, hodnocení 9 a posouzení dopadů 10 směrnice o boji proti obchodování s lidmi a z četných konferencí, setkání a výměn s příslušnými zúčastněnými stranami. Navrhované změny rovněž zohledňují příslušné stávající studie a zprávy zveřejněné regionálními a mezinárodními organizacemi.

Tento návrh odráží závazek Komise pečlivě sledovat správné a úplné provedení směrnice o boji proti obchodování s lidmi a účinnost vnitrostátních právních předpisů, které ji provádějí. Komise bude vycházet z informací předaných členskými státy po provedení ve vnitrostátním právu. Pokud jde o nová pravidla týkající se vědomého využívání služeb obětí vykořisťování, bude Komise sledovat provádění a dopad vnitrostátních právních předpisů. Do [pěti let po uplynutí lhůty pro provedení] Komise předloží Evropskému parlamentu a Radě zprávu, v níž posoudí, do jaké míry členské státy přijaly opatření nezbytná pro dosažení souladu s novými pravidly, jakož i dopad těchto opatření.

Tento návrh je plně v souladu s Protokolem o předcházení, potlačování a trestání obchodování s lidmi, zejména se ženami a dětmi, přijatým v roce 2000, doplňujícím Úmluvu Organizace spojených národů proti nadnárodnímu organizovanému zločinu, jejímiž smluvními stranami jsou Evropská unie a všechny její členské státy.

Z hodnocení směrnice o boji proti obchodování s lidmi vyplývá, že právní nástroj je v souladu s příslušnými legislativními nástroji EU. Navrhované změny jsou rovněž v souladu s cíli politiky sledovanými Unií, a to zejména s:

Tímto návrhem se mění směrnice o boji proti obchodování s lidmi. Je proto založena na čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, které jsou právním základem pozměněného aktu.

V souladu se zásadou subsidiarity a proporcionality uvedenou v článku 5 Smlouvy o Evropské unii nemůže být cílů návrhu uspokojivě dosaženo na úrovni členských států, a proto jich může být lépe dosaženo na úrovni Unie. V souladu s čl. 83 odst. 1 Smlouvy o fungování EU a se stávajícími pravidly směrnice o boji proti obchodování s lidmi mají členské státy právo přijmout nebo zachovat opatření, která jsou přísnější než opatření stanovená v právních předpisech Unie.

Stávající právní rámec pro prevenci obchodování s lidmi a boj proti němu a pro ochranu jeho obětí byl vytvořen na úrovni Unie, a to nejprve rámcovým rozhodnutím Rady 2002/629/SVV 17 a poté směrnicí o boji proti obchodování s lidmi. Zlepšení stávajícího rámce nemohou členské státy dosáhnout samostatným jednáním. V souvislosti s posouzením dopadů tohoto návrhu byla provedena důkladná kontrola subsidiarity. Přeshraniční rozměr obchodování s lidmi se týká státní příslušnosti obětí a způsobu fungování zločineckých sítí, které trestnou činnost páchají. Údaje shromážděné v souvislosti s hodnocením ukazují, že 43 % obětí v EU bylo občany třetí země, kteří jsou často obchodováni státními příslušníky třetích zemí. Přeshraniční rozměr se rovněž odráží v rostoucím počtu operací a akcí podporovaných Europolem a v nárůstu počtu případů obchodování s lidmi registrovaných Eurojustem o více než 50 % od roku 2015. K různým prvkům trestných činů obchodování s lidmi může docházet v různých členských státech a/nebo zemích mimo EU. Aby se zlepšila reakce na trestnou činnost, vyžaduje přeshraniční vymáhání práva a justiční spolupráce harmonizaci příslušných vnitrostátních právních předpisů a systematickou výměnu osvědčených postupů. Proto se nadnárodní spolupráce stále více zakládá na společných pravidlech EU v různých oblastech trestné činnosti, které by měly i nadále zahrnovat obchodování s lidmi.

Zvýšený význam online rozměru trestné činnosti si rovněž zaslouží opatření na úrovni EU. Internet, sociální média a online platformy umožňují obchodníkům s lidmi získávat, kontrolovat, přepravovat a vykořisťovat oběti, přesouvat zisky a oslovovat uživatele všude, aniž překračují hranice, přičemž jsou chráněni za obrazovkou. Opatření na úrovni Unie umožňuje donucovacím orgánům členských států účinněji vyšetřovat a stíhat trestné činy usnadněné technologiemi prostřednictvím výměny informací a osvědčených postupů, včetně shromažďování digitálních důkazů a finančního vyšetřování.

Navrhované změny se omezují na to, co je nezbytné pro posílení rámce EU pro prevenci obchodování s lidmi a boj proti němu a pro ochranu jeho obětí. Nepřekračují rámec toho, co je pro dosažení těchto cílů nezbytné. Návrh vychází z již platných pravidel, která jsou v souladu se zásadou proporcionality. Podrobný popis alternativních opatření, která mohla být přijata k dosažení cílů tohoto návrhu, je uveden v přiloženém posouzení dopadů.

S cílem řešit formy vykořisťování, které v současnosti nejsou ve směrnici o boji proti obchodování s lidmi výslovně uvedeny, se navrhuje výslovně přidat nucené sňatky a nezákonná osvojení. Navrhované doplnění těchto forem vykořisťování, které jsou již zmíněny v bodech odůvodnění směrnice, se považuje za přiměřenou reakci na nárůst procenta případů obchodování s lidmi pro jiné účely než sexuální a pracovní vykořisťování.

Online rozměr trestné činnosti je již implicitně zahrnut ve stávajících ustanoveních směrnice o boji proti obchodování s lidmi, která nerozlišují mezi trestnými činy spáchanými online nebo offline. Navrhuje se výslovně uvést, že úmyslné činy, prostředky a účel trestných činů obchodování s lidmi by měly zahrnovat činy spáchané prostřednictvím informačních a komunikačních technologií. Cílem této změny je posílit trestní reakci na jednu z nejzávažnějších změn, pokud jde o hrozby v této oblasti trestné činnosti od přijetí směrnice. Výše sankcí zůstane stejná jako u standardních trestných činů, i když členským státům není bráněno v přijetí přísnějšího režimu.

Pokud jde o sankce vůči právnickým osobám, navrhuje se zavést povinný režim sankcí za standardní trestné činy s vyloučením z nároku na veřejné výhody, podporu nebo dotace a dočasným nebo trvalým uzavřením provozoven užívaných pro spáchání trestných činů. Tyto sankce patří ve stávající směrnici o boji proti obchodování s lidmi mezi nepovinné režimy. Další povinný režim sankcí byl zaveden pro trestné činy s přitěžujícími okolnostmi uvedenými v čl. 4 odst. 2, což zahrnuje dočasný nebo trvalý zákaz provozování obchodní činnosti; uložení soudního dohledu; a likvidaci rozhodnutím soudu. Tyto sankce byly rovněž součástí nepovinného režimu sankcí pro právnické osoby ve stávající směrnici o boji proti obchodování s lidmi. Tato opatření umožňují posílit soudní reakci na trestné činy obchodování s lidmi spáchané právnickými osobami a zároveň k sankcím uplatnit přiměřený přístup, který je založen na povinném provedení všech opatření, ale znamená, že se k trestným činům s přitěžujícími okolnostmi přistupuje s přísnějšími sankcemi, než jaké se předpokládají u standardních trestných činů.

Formální zřízení vnitrostátního referenčního mechanismu prostřednictvím vnitrostátních právních a správních předpisů se považuje za minimální opatření k lepšímu zprostředkování služeb podpory identifikovaným obětem, neboť vychází z již existující povinnosti podle čl. 11 odst. 4 směrnice o boji proti obchodování s lidmi, která vyžaduje, aby členské státy ve spolupráci s příslušnými podpůrnými organizacemi vytvořily vhodné mechanismy, jejichž cílem je oběti včas rozpoznat a poskytnout jim pomoc a podporu. Formalizace referenčních mechanismů má za cíl zlepšit včasnou identifikaci a urychlené doporučení pomoci a podpůrných služeb. Za účelem zvýšení účinnosti tohoto opatření jsou členské státy povinny určit národní kontaktní místa pověřená identifikací příslušných služeb a koordinací zprostředkování služeb podpory obětem na vnitrostátní úrovni a na úrovni EU.

Pozměňovací návrh, který mezi trestné činy řadí využívání služeb, které jsou předmětem vykořisťování, s vědomím, že dotčená osoba je obětí trestného činu obchodování s lidmi (tj. vědomé využívání služeb obětí vykořisťování), je přiměřeným legislativním opatřením zaměřeným na účinnější prevenci obchodování s lidmi a boj proti němu prostřednictvím snižování poptávky, a to v souladu s cíli směrnice o boji proti obchodování s lidmi. Členské státy mají i nadále možnost přijmout k využívání služeb vykořisťovaných osob přísnější přístupy, přičemž berou v úvahu, že opatření ke snížení poptávky nejsou omezena na reakci v oblasti trestního práva, ale zahrnují nelegislativní opatření v souladu se směrnicí o boji proti obchodování s lidmi, tj. vzdělávání, odbornou přípravu, informační a osvětové kampaně, výzkumné a vzdělávací programy.

Požadavek každoročního shromažďování údajů je minimálním opatřením zaměřeným na zlepšení shromažďování informací a statistik na vnitrostátní úrovni a na úrovni Unie. Tímto opatřením by se zkrátilo období pro podávání zpráv ze dvou let na jeden rok a zajistilo by se aktualizované monitorování, jemuž by nebránil časový odstup mezi koncem vykazovaného období shromažďování údajů a zveřejněním zprávy (v současnosti dva roky). Minimální kategorie shromažďování údajů obsažené v pozměňovacím návrhu odpovídají kategoriím, které Komise v současné době shromažďuje každé dva roky.

Tento návrh je změnou směrnice o boji proti obchodování s lidmi, a proto se jedná o směrnici.

K dosažení cílů tohoto návrhu, jimiž je zlepšení stávajícího rámce, který umožňuje předcházet obchodování s lidmi a bojovat proti němu a chránit oběti této trestné činnosti, nelze použít žádné alternativní prostředky, a to legislativní ani operační.

Komise provedla hodnocení směrnice o boji proti obchodování s lidmi, která byla jedním z klíčových opatření plánovaných ve strategii EU pro boj proti obchodování s lidmi 2021–2025 18 . Hodnocení bylo založeno na shromažďování údajů za období 2013–2020 provedeném Eurostatem, zprávě o provedení směrnice o boji proti obchodování s lidmi na vnitrostátní úrovni a jejím provádění v členských státech, otevřené veřejné konzultaci, výměně informací s agenturami EU, členskými státy a dalšími zúčastněnými stranami, zprávách a dokumentech zveřejněných nebo předložených mezinárodními a regionálními organizacemi.

Z hodnocení vyplynulo, že směrnice o boji proti obchodování s lidmi je v prevenci obchodování s lidmi a boji proti němu a při zlepšování ochrany obětí této trestné činnosti účinná. Směrnice byla rovněž shledána účinnou, pokud jde o její přínosy ve srovnání s náklady spojenými s jejím přijetím, provedením a uplatňováním. Byla považována za soudržnou se všemi příslušnými činnostmi EU a mezinárodními činnostmi. Hodnocení zdůraznilo přidanou hodnotu EU při zlepšování přeshraniční spolupráce, a to i s agenturami EU. Cíle směrnice jsou i nadále relevantní. Je však třeba se dále zabývat řadou problémů a vývojem.

V hodnocení bylo uvedeno, že několik událostí, k nimž došlo od přijetí směrnice, mělo na situaci v oblasti obchodování s lidmi významný dopad. Technologický pokrok a rozšiřování sociálních médií vytvořily pro obchodníky s lidmi nové příležitosti, jak získávat oběti online, vykonávat nad nimi kontrolu vzdáleně a oslovovat široké publikum uživatelů prostřednictvím rozsáhlého sdílení materiálů týkajících se vykořisťování. Hospodářský pokles způsobený pandemií COVID-19 a energetickou krizí by mohl zvýšit poptávku po levné pracovní síle a sexuálních službách, která podporuje pracovní a sexuální vykořisťování. Války, zejména ruská vojenská agrese vůči Ukrajině, zvyšují počet příležitostí pro obchodníky s lidmi, kteří využívají zranitelné situace lidí, zejména žen a dětí prchajících ze své země.

Vzhledem k novému vývoji byly v hodnocení určeny oblasti pro zlepšení právního rámce. Patří mezi ně řešení forem vykořisťování, které nejsou ve směrnici o boji proti obchodování s lidmi výslovně uvedeny, řešení online rozměru trestné činnosti, zvýšení reakce trestního soudnictví na trestné činy spáchané právnickými osobami, snižování poptávky, včasná identifikace obětí a shromažďování údajů.

Komise se prostřednictvím řady cílených konzultací (dvoustranné kontakty, setkání se zúčastněnými stranami, písemné konzultace) snažila zajistit širokou účast zúčastněných stran během celého politického cyklu této iniciativy. Konzultace proběhly s členskými státy a zástupci jejich veřejných orgánů, a to i v souvislosti se sítí EU sdružující národní zpravodaje a obdobné mechanismy pro boj proti obchodování s lidmi; zástupci Evropského parlamentu; agenturami EU, zejména Agenturou Evropské unie pro spolupráci v oblasti prosazování práva (Europol), Agenturou Evropské unie pro justiční spolupráci v trestních věcech (Eurojust), Agenturou Evropské unie pro vzdělávání a výcvik v oblasti prosazování práva (CEPOL), Agenturou Evropské unie pro základní práva (FRA), Agenturou Evropské unie pro otázky azylu (EUAA), Evropskou agenturou pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex), Evropským institutem pro rovnost žen a mužů (EIGE) a Evropským orgánem pro pracovní záležitosti (ELA); zástupci příslušných regionálních a mezinárodních organizací působících v oblasti boje proti obchodování s lidmi; zástupci organizací občanské společnosti činných v oblasti boje proti obchodování s lidmi, a to i v souvislosti s evropskou platformou občanské společnosti pro boj proti obchodování s lidmi.

Komise rovněž uspořádala veřejnou konzultaci s cílem shromáždit informace, důkazy a názory na otázky související s prováděním a hodnocením směrnice o boji proti obchodování s lidmi. Údaje byly shromážděny prostřednictvím dotazníku, který se týkal hodnocení směrnice o boji proti obchodování s lidmi a její případné revize. Kromě 75 samostatných příspěvků bylo obdrženo 124 odpovědí.

Tento návrh vychází z podkladů shromážděných v rámci hodnocení a posouzení dopadů, včetně konzultací s příslušnými orgány členských států a odborníky na obchodování s lidmi. Konzultací se účastnili národní zpravodajové a obdobné mechanismy, donucovací a justiční orgány, vnitrostátní orgány odpovědné za sociální služby, agentury EU, mezinárodní organizace, organizace občanské společnosti, sdružení zaměstnavatelů a odborníci, včetně odborníků z akademické obce.

Návrh zohledňuje příslušné výměny a závěry studií provedených regionálními a mezinárodními organizacemi, jakož i nevládními organizacemi působícími v oblasti boje proti obchodování s lidmi, jak je uvedeno v důvodové zprávě 20 .

Posouzení dopadů připojené k tomuto návrhu vychází ze závěrů hodnocení provedeného Komisí. Byly zváženy tyto možnosti:

Z posouzení dopadů vyplynulo, že třetí možnost, kombinace legislativních a nelegislativních opatření, by byla při zlepšování stávajícího rámce účinnější než opatření pouze jedné typologie.

Za účelem posílení reakce trestního soudnictví na obchodování s lidmi, a to i v přeshraničním kontextu, byla určena tři legislativní opatření: i) výslovně řešit online rozměr ve směrnici; ii) výslovně uvádět nucené sňatky a nezákonná osvojení v seznamu forem vykořisťování; iii) zavést dva povinné režimy sankcí vůči právnickým osobám, z nichž jeden se bude týkat sankcí za standardní trestné činy a druhý sankcí za trestné činy s přitěžujícími okolnostmi. Byla rovněž stanovena nelegislativní opatření: i) podpora spolupráce mezi Komisí a internetovými společnostmi v souvislosti s internetovým fórem EU a ii) vytvoření pracovní skupiny specializovaných státních zástupců pro boj proti obchodování s lidmi.

Pokud jde o zajištění odpovídající pomoci, podpory a ochrany obětem obchodování s lidmi, uvedené legislativní opatření se týká požadavku, aby členské státy formálně zřídily národní referenční mechanismy a vytvořily národní kontaktní místa pro zprostředkování příslušných služeb pomoci, podpory a ochrany obětem. K tomu je připojeno nelegislativní opatření, jímž je vypracování pokynů týkajících se minimálních požadavků na národní referenční mechanismy.

Za účelem snížení poptávky po službách, které podporují všechny formy vykořisťování, je určeným legislativním opatřením zařadit mezi trestné činy využívání služeb, které jsou předmětem vykořisťování, s vědomím, že dotčená osoba je obětí trestného činu obchodování s lidmi. V souladu s komplexním přístupem ke snižování poptávky bude tento přístup doplněn nelegislativním opatřením, celounijní osvětovou kampaní, jejímž cílem bude odrazovat od poptávky, která podporuje obchodování s lidmi.

Co se týče horizontálního cíle zajistit odpovídající prevenci a odhalování a zlepšit monitorování obchodování s lidmi v EU, bylo stanoveno legislativní opatření, které vyžaduje každoroční shromažďování údajů o obchodování s lidmi. K němu jsou připojena dvě nelegislativní opatření: i) vypracování pokynů pro shromažďování údajů o obchodování s lidmi v EU a ii) zřízení centra poznatků a odborných znalostí o boji proti obchodování s lidmi.

Výše uvedená upřednostňovaná možnost má za cíl zlepšit kapacitu členských států pro účinnější boj proti obchodování s lidmi, zejména v souvislosti s hrozbami a trendy, které se objevily nebo vyvinuly od přijetí směrnice o boji proti obchodování s lidmi. Očekává se, že společná a harmonizovaná pravidla obsažená v tomto pozměňovacím návrhu posílí přeshraniční spolupráci při vyšetřování, stíhání a při pomoci a podpoře poskytované obětem trestných činů obchodování s lidmi. Nelegislativní opatření doprovázející legislativní změny mají za cíl dále podporovat členské státy při provádění směrnice a strategie EU pro boj proti obchodování s lidmi na období 2021–2025.

V souladu s Programem Komise pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT) by všechny iniciativy, jejichž cílem je revidovat stávající právní předpisy EU, měly usilovat o zjednodušení a zajištění účinnějšího dosažení stanovených cílů politiky (tj. snížením nadbytečné regulační a administrativní zátěže členských států). Posouzení dopadů dospělo k závěru, že opatření stanovená v navrhované směrnici by měla omezenou zátěž, kterou by převážil pozitivní dopad navrhovaných opatření.  

Navrhované cílené změny směrnice mají za cíl zlepšit schopnost členských států pro účinnější boj proti obchodování s lidmi, zejména v souvislosti s hrozbami a trendy, které se objevily nebo vyvinuly od přijetí směrnice. Iniciativa bude dále harmonizovat právní prostředí zabývající se obchodováním s lidmi v členských státech. Očekává se, že nová pravidla posílí přeshraniční spolupráci, pokud jde o vyšetřování a trestní stíhání, jakož i pomoc a podporu poskytované obětem. 

Ustanovení čl. 6 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii uvádí, že Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv. Článek 5 Listiny výslovně zakazuje otroctví, nucenou práci a obchodování s lidmi.

Navrhovaná opatření zahrnují právní ustanovení, která přiměřeně reagují na rizika spojená s touto trestnou činností a pomáhají při podpoře a ochraně obětí. Výslovné zahrnutí dalších forem vykořisťování, ustanovení týkajících se mezinárodního rozměru trestné činnosti, režimu sankcí vůči právnickým osobám a kriminalizace vědomého využívání služeb vykořisťovaných obětí mají za cíl účinnější boj proti obchodování s lidmi. Cílem těchto ustanovení a formalizace národních referenčních mechanismů je rozšířit ochranu obětí obchodování s lidmi. Ochrana obětí má dopad na další základní práva, k nimž patří ochrana lidské důstojnosti, právo na nedotknutelnost lidské osobnosti, zákaz mučení a nelidského či ponižujícího zacházení anebo trestu a právo na svobodu a bezpečnost.

Legislativní opatření byla řádně analyzována a posouzena pozitivně i s ohledem na práva dítěte, zákaz dětské práce, práva osob se zdravotním postižením, právo na azyl, ochranu před vystěhováním, vyhoštěním nebo vydáním, zásadu nediskriminace a rovnosti žen a mužů.

Ustanovení zavádějící nové trestné činy nebo sankce či pozměňující definici trestného činu byla důkladně analyzována s ohledem na právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces, presumpci neviny a právo na obhajobu, zásady zákonnosti a přiměřenosti trestných činů a trestů a právo nebýt dvakrát trestně stíhán nebo trestán za stejný trestný čin.

Návrh nemá rozpočtové důsledky pro rozpočet Unie.

V souladu s článkem 2 tohoto návrhu jsou členské státy povinny uvést v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději do [dvou let od vstupu této směrnice v platnost] a sdělit jejich znění Komisi.

Komise bude sledovat a vyhodnocovat dopad tohoto návrhu prostřednictvím mechanismů, které jsou již v platnosti podle stávající směrnice. Úkoly národních zpravodajů a obdobných mechanismů by podle článku 19 směrnice zůstaly stejné: měření výsledků opatření na boj proti obchodování s lidmi, včetně shromažďování statistických údajů v úzké spolupráci s příslušnými organizacemi občanské společnosti činnými v této oblasti, a podávání zpráv koordinátorovi EU pro boj proti obchodování s lidmi v souvislosti se zprávami o pokroku dosaženém v oblasti boje proti obchodování s lidmi, které Komise podává každé dva roky. To by zahrnovalo monitorování a hodnocení dopadů této iniciativy.  

Komise bude i nadále každé dva roky pořádat zasedání sítě národních zpravodajů a evropské platformy občanské společnosti pro boj proti obchodování s lidmi, jakož i setkání s agenturami EU, které bojují proti obchodování s lidmi. Tyto výměny rovněž přispějí k monitorování a hodnocení.  

Tento návrh zavádí nové „trestné činy týkající se využívání služeb, které jsou předmětem vykořisťování, s vědomím, že dotčená osoba je obětí trestného činu týkajícího se obchodování s lidmi“. Podle navrhovaného čl. 23 odst. 3 se od Komise vyžaduje, aby Evropskému parlamentu a Radě předložila zprávu, v níž posoudí, do jaké míry členské státy přijaly opatření nezbytná pro dosažení souladu s novými pravidly, jakož i dopad těchto opatření.

K zajištění řádného provádění této směrnice by byl nezbytný informativní dokument, např. ve formě srovnávacích tabulek, jak to vyžaduje rozsudek Soudního dvora ve věci C-543/17. Právní předpisy provádějící směrnici o boji proti obchodování s lidmi jsou zřídka omezeny na jediný právní text, neboť ustanovení jsou často začleněna do různých vnitrostátních nástrojů. Z tohoto důvodu je nezbytné, aby členské státy poskytly informativní dokument, ve kterém Komisi sdělí znění předpisů přijatých k provedení této směrnice, jak jsou tyto předpisy v souladu s předpisy přijatými k provedení směrnice 2011/36/EU a s předpisy, na něž se vztahují jiné příslušné politiky Unie podle oddílu 1 tohoto legislativního memoranda.

Změny směrnice o boji proti obchodování s lidmi se zaměřují na tyto body:

Ustanovení čl. 2 odst. 3 v současné době stanoví neúplný seznam forem vykořisťování, který zahrnuje zneužívání prostituce jiných osob nebo jiné formy pohlavního vykořisťování, nucenou práci či služby, včetně žebrání, otroctví či praktiky podobné otroctví, nevolnictví nebo využívání jiných osob k trestné činnosti či odebrání lidských orgánů.

Shromážděné údaje ukazují, že trestné činy obchodování s lidmi spáchané pro jiné účely než sexuální a pracovní vykořisťování se od přijetí směrnice neustále vyvíjely a představují 11 % všech obětí v EU v roce 2020. I když seznam v čl. 2 odst. 3 není vyčerpávající, neboť zahrnuje „minimální“ formy vykořisťování, a navzdory skutečnosti, že 11. bod odůvodnění objasňuje, že definice zahrnuje obchodování s lidmi pro jiné účely, jako jsou nezákonná osvojení nebo nucené sňatky, členské státy mají tendenci omezovat provedení tohoto ustanovení tím, že uvedly pouze formy vykořisťování výslovně uvedené v čl. 2 odst. 3.

S ohledem na údaje shromážděné o jiných účelech obchodování s lidmi, než je sexuální a pracovní vykořisťování, Komise navrhuje do neúplného seznamu forem vykořisťování v čl. 2 odst. 3 výslovně zahrnout nucené sňatky a nezákonná osvojení. To právní systémy členských států i jejich donucovací a justiční orgány lépe připraví k účinnému boji proti obchodování s lidmi pro účely těchto dvou forem vykořisťování.

Prvky trestných činů obchodování s lidmi vymezené ve směrnici zahrnují úmyslné činy a prostředky uvedené v čl. 2 odst. 1, jakož i formy vykořisťování uvedené v čl. 2 odst. 3. Současná ustanovení neuvádějí, zda mají být tyto prvky prováděny online nebo offline, aby mohly být trestné a trestány.

Všechny zúčastněné strany, včetně donucovacích orgánů, mezinárodních organizací a organizací občanské společnosti, jsou znepokojeny rostoucím počtem trestných činů spáchaných nebo usnadněných prostřednictvím informačních a komunikačních technologií. Tyto technologie poskytují platformu pro provádění úmyslných činů (najímání, organizování nebo provádění převozu, převod, ukrývání nebo příjem osob, včetně výměny či předání kontroly nad oběťmi), alespoň některé prostředky (nátlak, podvod, klam, zneužití moci či zranitelného postavení nebo poskytnutí či obdržení platby nebo výhod s cílem získat souhlas osoby, jež má kontrolu nad jinou osobou) nebo některé formy vykořisťování (zejména pohlavního vykořisťování).

V tomto ohledu Komise navrhuje přidat nový článek 2a, který výslovně uvádí, že úmyslné činy a prostředky uvedené v čl. 2 odst. 1, jakož i vykořisťování ve smyslu čl. 2 odst. 3 zahrnují činy spáchané prostřednictvím informačních a komunikačních technologií. Tím se zajistí, aby byl u každého prvku trestných činů obchodování s lidmi zohledněn online rozměr trestné činnosti.

Ustanovení článku 6 nyní stanoví, že členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění toho, aby právnické osoby odpovědné za trestné činy obchodování s lidmi podléhaly účinným, přiměřeným a odrazujícím sankcím, které zahrnují pokuty trestní nebo jiné povahy. Článek 6 dodává, že tyto pokuty mohou zahrnovat pět opatření, jejichž provedení je pro členské státy volitelné: a) zbavení oprávnění pobírat veřejné výhody nebo podporu; b) dočasný nebo trvalý zákaz provozování obchodních činností; c) uložení soudního dohledu; d) likvidace rozhodnutím soudu; e) dočasné nebo trvalé uzavření provozoven, jichž bylo využito ke spáchání trestného činu.

Z posouzení provedení tohoto článku vyplývá, že zatímco všechny členské státy zavedly pokuty trestní nebo jiné povahy (v souladu s povinnou částí ustanovení), pouze menšina členských států provedla všechna nepovinná opatření, většina členských států provedla pouze některá a několik členských států neprovedlo žádná. Komise se domnívá, že je nezbytné posílit opatření proti právnickým osobám, v jejichž zájmu jsou trestné činy obchodování s lidmi páchány. Přijetí povinného režimu posiluje trestněprávní aspekt reakce. Zároveň je v souladu se stávajícím článkem 6 nezbytné přijmout přiměřený přístup.

Komise proto navrhuje změnit článek 6 stanovením toho, aby účinné, přiměřené a odrazující sankce namísto seznamu nepovinných sankcí případně zahrnovaly vyloučení z nároku na veřejné výhody, podporu nebo dotace a dočasné nebo trvalé uzavření provozoven užívaných pro spáchání trestného činu. Jedná se o režim, který se použije, pokud jsou právnické osoby odpovědné za standardní trestný čin obchodování s lidmi. Stávající nepovinný seznam sankcí doplňuje a rozšiřuje doplnění dotací s cílem zabránit tomu, aby právnické osoby odsouzené za trestné činy obchodování s lidmi dostávaly tyto formy veřejné pomoci.

Vkládá se nový odstavec 2 pro případy, kdy jsou právnické osoby odpovědné za trestný čin s přitěžujícími okolnostmi uvedenými v čl. 4 odst. 2. V těchto případech sankce vůči právnickým osobám případně zahrnují: dočasný nebo trvalý zákaz provozování obchodní činnosti, uložení soudního dohledu, likvidaci rozhodnutím soudu.

Tímto přístupem se Komise snaží zavést povinné režimy sankcí vůči právnickým osobám s cílem posílit reakci trestního soudnictví vůči právnickým osobám zapojeným do trestných činů obchodování s lidmi. Přístup využívá stejná opatření, která jsou ve stávajícím článku 7 volitelná. Tento přístup zajišťuje proporcionalitu, neboť předpokládá dvě přísné sankce za standardní trestné činy a tři přísnější sankce za trestné činy s přitěžujícími okolnostmi. Doplnění výrazu „případně“ před dva režimy sankcí zajišťuje dodržování zásady proporcionality a diskreční pravomoci soudních orgánů členských států.

Podle čl. 11 odst. 4 mají členské státy přijmout opatření nezbytná k tomu, aby ve spolupráci s příslušnými podpůrnými organizacemi byly vytvořeny vhodné mechanismy, jejichž cílem je oběti včas rozpoznat a poskytnout jim pomoc a podporu. Tyto mechanismy se také nazývají referenčními mechanismy.

V roce 2020 Komise oznámila, že tyto formální nebo neformální mechanismy zavedly téměř všechny členské státy 23 . Na vnitrostátní úrovni mají velmi odlišnou podobu. Rozdíly ve struktuře a postupech mohou bránit nebo zpomalit poskytování odpovídajících služeb ochrany, pomoci a podpory obětem, zejména v přeshraničním kontextu, pokud jsou oběti identifikovány v jiné zemi, než ve které byly vykořisťovány, nebo pokud jsou vykořisťovány ve více než jedné zemi. Komise navrhuje, aby členské státy formálně zřídily své národní referenční mechanismy prostřednictvím právních a správních předpisů a aby jmenovaly národní kontaktní místa pro zprostředkování služeb obětem. Za tímto účelem je tento požadavek zahrnut v úpravě čl. 11 odst. 4.

Očekává se, že tento návrh dále zefektivní postupy národních referenčních mechanismů s cílem zlepšit zprostředkování služeb obětem v přeshraničních případech. K tomu bude připojeno vypracování pokynů týkajících se minimálních požadavků na národní referenční mechanismy, které přispějí k další harmonizaci jejich struktury a postupů. Změna čl. 11 odst. 4 je rovněž prvním krokem k vytvoření evropského referenčního mechanismu v souladu se strategií EU pro boj proti obchodování s lidmi 2021–2025.

Ustanovení čl. 18 odst. 4 v současné době vyžaduje, aby členské státy zvážily přijetí opatření, která by za trestný čin označila využívání služeb, které jsou předmětem vykořisťování, s vědomím, že dotčená osoba je obětí trestného činu obchodování s lidmi. Jedná se o nepovinné ustanovení, které členské státy nemusely provést.

Ačkoli tento přístup poskytl členským státům flexibilitu, rozsah provedení tohoto ustanovení sahá od úplného neprovedení až po provedení omezené na některé formy využívání a od úplného provedení až po přijetí přísnějších opatření. Tento nedostatek harmonizace může mít dopad na přeshraniční spolupráci mezi členskými státy, které přijímají různé přístupy. Posouzení dopadů navíc zohlednilo, že opatření zaměřená na snižování poptávky mohou zahrnovat krok vpřed v reakci trestního soudnictví. Očekává se, že zaměření na poptávku sníží počet případů a obětí tím, že se zaměří na oblasti, které podněcují všechny formy vykořisťování. Hodnocení směrnice ukázalo, že devatenáct členských států přijalo právní předpisy kriminalizující vědomé využívání služeb vymáhaných od obětí obchodování s lidmi u všech forem vykořisťování 24 nebo právní předpisy, které přímo či nepřímo kriminalizují vědomé využívání služeb vymáhaných od obětí sexuálního vykořisťování 25 .

Komise navrhuje, aby členské státy měly povinnost za trestný čin označit využívání služeb, které jsou předmětem vykořisťování, s vědomím, že dotčená osoba je obětí trestného činu obchodování s lidmi. Toho je dosaženo zrušením čl. 18 odst. 4 a přidáním nového článku 18a se stejným textem stávajícího čl. 18 odst. 4, avšak bez možnosti, která členským státům umožňuje kriminalizaci „zvážit“.

Očekává se, že tato legislativní změna povede k další harmonizaci reakce trestního soudnictví na snižování poptávky, včetně požadavku, aby členské státy uplatňovaly nová pravidla na všechny formy vykořisťování, a bude mít pozitivní dopad na spolupráci v přeshraničních případech.

Odstavec 2 požaduje, aby členské státy přijaly nezbytná opatření k zajištění toho, aby za trestné činy související s vědomým využíváním služeb vykořisťovaných osob bylo možné uložit účinné, přiměřené a odrazující sankce.

Navrhovaný čl. 23 odst. 3 zavádí pro Komisi požadavek, aby Evropskému parlamentu a Radě předložila zprávu, v níž posoudí, do jaké míry členské státy přijaly opatření nezbytná pro dosažení souladu s novými pravidly o vědomém využívání služeb vykořisťovaných obětí, jakož i dopad těchto opatření. Zpráva se předloží [do pěti let po uplynutí lhůty pro provedení]. Tím se zajistí odpovídající posouzení opatření navrhovaných Komisí a podávání zpráv o nich po uplynutí přiměřené lhůty, která umožní analyzovat provedení a dopad nových pravidel.

Článek 19 v současné době stanoví, že národní zpravodajové a obdobné mechanismy plní úkoly, včetně shromažďování statistických údajů a podávání zpráv o pokroku dosaženém v oblasti boje proti obchodování s lidmi v rámci zprávy, kterou Evropská komise podává každé dva roky. Shromažďování údajů na úrovni EU se v souladu s články 19 a 20 provádí každé dva roky.

Hodnocení směrnice však ukázalo, že ve shromažďování údajů stále existují významné nedostatky, zejména s ohledem na ukazatele trestního soudnictví a trestné činy týkající se využívání služeb vykořisťovaných osob, a že příslušné statistiky se často zveřejňují až po skončení vykazovaného období (obvykle přibližně dva roky).

Komise proto navrhuje zavést požadavek, aby členské státy každoročně shromažďovaly údaje o obchodování s lidmi a podávaly o nich zprávy Komisi, prostřednictvím nového článku 19a, který stanoví ukazatele pro shromažďování těchto údajů. Jeho první odstavec stanoví povinnost členských států shromažďovat údaje s cílem monitorovat účinnost jejich systémů pro boj proti trestným činům obchodování s lidmi. Odstavec 2 upřesňuje minimální soubor ukazatelů, které by měly být jeho součástí (počet registrovaných obětí; počet podezřelých, stíhaných a odsouzených osob za trestné činy uvedené v článku 2 a v navrhovaném čl. 18 písm. a)), a úroveň členění.

Odstavec 3 stanoví, že členské státy každoročně do 1. července předají Komisi statistické údaje uvedené v odstavci 2 za předchozí rok ve standardním formátu stanoveném Komisí. Aby se urychlila dostupnost statistik, měl by být článek 19a použitelný ke dni vstupu pozměňující směrnice v platnost.