This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 32023H0682
Commission Recommendation (EU) 2023/682 of 16 March 2023 on mutual recognition of return decisions and expediting returns when implementing Directive 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council
Doporučení Komise (EU) 2023/682 ze dne 16. března 2023 ke vzájemnému uznávání rozhodnutí o navrácení a k urychlení navracení při provádění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES
Doporučení Komise (EU) 2023/682 ze dne 16. března 2023 ke vzájemnému uznávání rozhodnutí o navrácení a k urychlení navracení při provádění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES
C/2023/1763
Úř. věst. L 86, 24.3.2023, p. 58–64
(BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, GA, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)
24.3.2023 |
CS |
Úřední věstník Evropské unie |
L 86/58 |
DOPORUČENÍ KOMISE (EU) 2023/682
ze dne 16. března 2023
ke vzájemnému uznávání rozhodnutí o navrácení a k urychlení navracení při provádění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na článek 292 této smlouvy,
vzhledem k těmto důvodům:
(1) |
Ustanovení čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii vyžaduje, aby si Unie a členské státy navzájem pomáhaly při plnění úkolů vyplývajících ze Smluv. |
(2) |
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES (1) stanoví společné normy a postupy, které se v členských státech používají při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. |
(3) |
Dne 12. září 2018 předložila Komise návrh na přepracování směrnice 2008/115/ES, kterým se zkracuje délka řízení o navrácení, zlepšuje vazba mezi azylovým řízením a řízením o navrácení a zajišťuje účinnější využívání opatření, která mají zabránit skrývání se, a zároveň zajišťuje dodržování základních práv zakotvených v Listině základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). |
(4) |
Cílem nového paktu o migraci a azylu (2) je vytvořit společný systém EU pro navracení, který bude v rámci komplexního přístupu k řízení migrace kombinovat silnější struktury uvnitř Unie s účinnější spoluprací se třetími zeměmi v oblasti navracení a zpětného přebírání osob. Tento přístup provazuje veškeré politiky v oblasti migrace, azylu, integrace a správy hranic, neboť celková účinnost závisí na pokroku ve všech těchto oblastech. Účinnější a udržitelný proces navracení se bude opírat o rychlejší a plynulý migrační proces a razantnější řízení politiky v oblasti migrace a hranic, spolupráci se třetími zeměmi, včetně provádění dohod a ujednání EU o zpětném přebírání osob, to vše s využitím moderních informačních systémů a s podporou od příslušných agentur EU. |
(5) |
Evropská rada soustavně poukazuje na význam jednotné, komplexní a účinné politiky Unie v oblasti navracení a zpětného přebírání osob a vyzývá k urychlenému přijetí opatření s cílem zajistit účinné navracení osob z Unie urychlením řízení o navrácení. Evropská rada rovněž vyzvala členské státy, aby vzájemně uznávaly svá rozhodnutí o navrácení (3). |
(6) |
Sdělení Komise ze dne 10. února 2021 nazvané „Posílení spolupráce v oblasti navracení a zpětného přebírání osob v rámci spravedlivé, účinné a komplexní migrační politiky EU“ (4) identifikovalo překážky, které brání účinnému navracení, a uvedlo, že k jejich překonání je třeba zdokonalit postupy s cílem snížit roztříštěnost vnitrostátních přístupů a usilovat o těsnější spolupráci a větší solidaritu mezi všemi členskými státy. Díky schengenskému hodnotícímu a monitorovacímu mechanismu zřízenému nařízením Rady (EU) 2022/922 (5) a informacím Evropské migrační sítě (6), jež byla zřízena rozhodnutím Rady 2008/381/ES, bylo možné komplexně posoudit, jak členské státy provádějí politiku Unie v oblasti navracení, a odhalit přetrvávající nedostatky a překážky. |
(7) |
Vzhledem k přetrvávajícím výzvám v oblasti navracení, a než budou završena legislativní jednání, zejména o návrhu přepracovaného znění směrnice 2008/115/ES, doporučují se další opatření s cílem dále zlepšit účinnost a efektivnost uplatňování stávajícího právního rámce. |
(8) |
Doporučení Komise (EU) 2017/432 (7), jež doporučuje řadu opatření a kroků ke zvýšení účinnosti navracení při provádění směrnice 2008/115/ES, má stále svou platnost a mělo by členským státům i nadále sloužit jako vodítko k urychlení procesu navracení. Doporučení (EU) 2017/432 bylo začleněno do doporučení Komise (EU) 2017/2338 (8), a jeho provádění proto lze průběžně posuzovat v rámci schengenského hodnotícího a monitorovacího mechanismu. |
(9) |
Jako předpoklad společného systému EU pro navracení může vzájemné uznávání rozhodnutí o navrácení usnadnit a urychlit postupy navracení v členském státě, který je za jeho provedení odpovědný, a prohloubit spolupráci a vzájemnou důvěru mezi členskými státy za účelem dalšího zvýšení konvergence mezi členskými státy při řízení migrace. Vzájemné uznávání rozhodnutí o navrácení, která byla dříve vydána v jiném členském státě, může rovněž přispět k odrazování od nelegální migrace a odrazovat také od neoprávněného druhotného pohybu v rámci Unie. Směrnice Rady 2001/40/ES (9) stanoví rámec pro vzájemné uznávání. Tento rámec byl doplněn rozhodnutím Rady 2004/191/ES (10) o kritériích a praktických opatřeních k vyrovnání finančních nevyvážeností vzniklých v souvislosti s používáním směrnice 2001/40/ES, což z velké části předznamenalo podporu, která byla od té doby vytvořena na úrovni Unie. Pokrok v oblasti vzájemného uznávání rozhodnutí o navrácení by se měl rovněž promítnout do probíhajících jednání o návrhu Komise na přepracování směrnice 2008/115/ES. |
(10) |
Neexistence celounijního systému, který by ukazoval, zda se na zadrženého státního příslušníka třetí země již vztahuje rozhodnutí o navrácení vydané jiným členským státem, byla dříve na překážku využívání vzájemného uznávání. |
(11) |
Ode dne 7. března 2023, kdy se začalo používat nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1860 (11), jsou členské státy povinny neprodleně po vydání rozhodnutí o navrácení vložit záznam o navrácení do Schengenského informačního systému. V Schengenském informačním systému tak nyní členské státy mohou okamžitě zjistit, zda se na státního příslušníka třetí země zadrženého příslušným orgánem již vztahuje rozhodnutí o navrácení vydané jiným členským státem. |
(12) |
Přínos této nové funkce v Schengenském informačním systému závisí na aktivním využívání záznamů o navracení a odpovídajících následných opatřeních, mimo jiné formou vzájemného uznávání rozhodnutí o navrácení vydaných dříve jinými členskými státy. To může výrazně urychlit a zefektivnit proces navracení, zejména pokud lze navrácení vykonat okamžitě, včetně případů, kdy uplynula lhůta k dobrovolnému opuštění území poskytnutá v rozhodnutí o navrácení vystavujícím členským státem a byly vyčerpány opravné prostředky proti takovému rozhodnutí o navrácení. |
(13) |
Provádění tohoto doporučení, a zejména vzájemné uznávání rozhodnutí o navrácení mezi členskými státy, bude podpořeno finančními prostředky, které byly k tomuto účelu vyčleněny v rámci Azylového, migračního a integračního fondu (12). Svou praktickou a operativní podporu při provádění tohoto doporučení by navíc měly poskytnout příslušné agentury EU. |
(14) |
Hlavním strukturálním problémem zefektivnění procesu navracení jsou překážky, které brání spolupráci a komunikaci mezi vnitrostátními orgány odpovědnými za azylové řízení a řízení o navrácení. Všechny příslušné orgány členských států zapojené do různých fází procesu navracení by měly úzce spolupracovat a koordinovat svou činnost. |
(15) |
Účinnost navracení lze výrazně zvýšit lepším provázáním azylového řízení s řízením o navrácení a urychlením postupů na vnějších hranicích členských států. Není-li použitelná odchylka od uplatňování směrnice 2008/115/ES na základě čl. 2 odst. 2 písm. a), je třeba ve stávajícím legislativním rámci urychlit zejména účinné navracení státních příslušníků třetích zemí, jejichž žádost o mezinárodní ochranu byla zamítnuta, a osob nacházejících se v blízkosti vnějších hranic členských států, a to rychlejším řízením o navrácení za předpokladu, že během celého řízení budou dodržena základní práva dotčených osob. |
(16) |
Podle ustanovení čl. 3 odst. 3 nařízení (EU) 2018/1860 lze od vložení záznamů o navrácení do Schengenského informačního systému upustit v případě, že je rozhodnutí o navrácení vydáno na vnější hranici členského státu a je okamžitě vykonáno. Ustanovení čl. 3 odst. 1 nařízení (EU) 2018/1860 však vyžaduje, aby členské státy vkládaly záznamy do Schengenského informačního systému bezodkladně, jestliže navrácení nebylo vykonáno okamžitě na vnější hranici. |
(17) |
Za účelem motivace k dobrovolnému návratu a jeho podpoře, a aniž jsou dotčeny povinnosti stanovené v čl. 11 odst. 1 směrnice 2008/115/ES, by možnosti, jež poskytuje směrnice 2008/115/ES, mohly být využity při rozhodnutí, zda neupustit od vydání zákazu vstupu v případě státních příslušníků třetích zemí, kteří spolupracují s orgány a účastní se programu asistovaného dobrovolného návratu a opětovného začlenění. V takových případech členské státy případně prodlouží lhůtu k dobrovolnému opuštění území v souladu s čl. 7 odst. 2 směrnice 2008/115/ES. |
(18) |
Zásadní pro zajištění účinnosti společného systému EU pro navracení je prevence skrývání se a neoprávněného pohybu v rámci Unie. Komplexní přístup, včetně klíčových nástrojů k posouzení nebezpečí skrývání se a jeho prevenci, je nezbytný k usnadnění a zefektivnění posouzení tohoto nebezpečí v jednotlivých případech, k posílení využívání účinných alternativ k zajištění a k vytvoření dostatečné zajišťovací kapacity, pokud je zajištění použito jako krajní opatření a na co nejkratší dobu, v souladu s článkem 15 směrnice 2008/115/ES. |
(19) |
K provádění tohoto doporučení je k dispozici podpora na úrovni Unie, a to i ze strany koordinátora EU pro navracení a sítě na vysoké úrovni pro navracení, jejichž činnost se řídí operační strategií pro tuto oblast. Operativní podporu poskytují rovněž příslušné agentury Unie, zejména Frontex, Agentura EU pro otázky azylu a Agentura pro základní práva. |
(20) |
Vnitrostátní orgány pro navracení jsou součástí Evropské pohraniční a pobřežní stráže, která odpovídá za účinné provádění evropské integrované správy hranic. Agentura Frontex hraje ústřední úlohu jakožto operativní složka společného systému EU pro navracení a je členským státům nápomocna ve všech fázích procesu navracení v souladu se svým mandátem podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1896 (13). |
(21) |
Toto doporučení by mělo být určeno všem členským státům, které jsou vázány směrnicí 2008/115/ES. |
(22) |
Členské státy se vyzývají, aby svým vnitrostátním orgánům příslušným k výkonu činností souvisejících s navracením osob vydaly pokyn uplatňovat při výkonu svých povinností toto doporučení. |
(23) |
Toto doporučení je v souladu se základními právy a zásadami uznanými Listinou. Jeho cílem je zejména zajistit plné respektování lidské důstojnosti a uplatňování článků 1, 4, 14, 18, 19, 21, 24 a 47 Listiny a v souladu s tím se musí provádět, |
PŘIJALA TOTO DOPORUČENÍ:
Vzájemné uznávání rozhodnutí o navrácení
1) |
S cílem usnadnit a urychlit řízení o navrácení by měl členský stát příslušný k navrácení státního příslušníka třetí země uznávat veškerá rozhodnutí o navrácení, jež byla dříve vydána téže osobě jiným členským státem, pokud nebyl účinek tohoto rozhodnutí o navrácení pozastaven. Za tímto účelem by členské státy měly:
|
Urychlení navracení
2) |
Za účelem urychlení řízení o navrácení by členské státy měly zajistit úzkou spolupráci mezi orgány odpovědnými za rozhodnutí o ukončení oprávněného pobytu a orgány odpovědnými za vydání rozhodnutí o navrácení, včetně pravidelné výměny informací a operativní spolupráce, to vše na základě integrovaného a koordinovaného přístupu podle doporučení (EU) 2017/432. |
3) |
S cílem zajistit včasnou dostupnost informací o totožnosti a právní situaci státních příslušníků třetích zemí, na něž se vztahuje rozhodnutí o navrácení, které jsou nezbytné ke sledování jednotlivých případů a přijímání návazných opatření, a za účelem vytvoření a udržování vnitrostátního situačního přehledu v oblasti navracení se členské státy vyzývají, aby neprodleně zavedly komplexní elektronický systém řízení případů navracení podle vzoru, který připravila agentura Frontex podle čl. 48 odst. 1 písm. c) nařízení (EU) 2019/1896. Členské státy by rovněž měly plně využívat systémy řízení případů zpětného přebírání, které byly zavedeny s cílem podpořit provádění dohod nebo ujednání se třetími zeměmi o zpětném přebírání osob. |
4) |
Aby bylo zajištěno, že na rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu bude urychleně navazovat řízení o navrácení, členské státy by měly:
|
5) |
K zajištění rychlejšího navracení v blízkosti vnějších hranic by členské státy měly:
|
6) |
Členské státy by měly spoléhat na veškerou podporu od agentury Frontex a v maximální možné míře ji využívat, včetně její operativní podpory vnitrostátním orgánům, pomoci s identifikací navracených osob a opatřováním cestovních dokladů, organizace návratových operací a podpory dobrovolného opuštění území a opětovného začlenění. |
Pobídky k dobrovolnému návratu
7) |
S cílem povzbudit neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí k dobrovolnému návratu by členské státy měly zřídit poradenské struktury pro navracení a opětovné začlenění, aby se těmto lidem co nejdříve dostalo informací a pokynů a byli nasměrováni do programu asistovaného dobrovolného návratu a opětovného začlenění. Členské státy by měly zajistit, aby informace o navracení byly poskytnuty i během azylového řízení, neboť navrácení může být důsledkem zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu. |
8) |
Kromě toho by členské státy měly:
|
Komplexní přístup k nebezpečí skrývání se
9) |
V zájmu hladkého a koordinovaného postupu by členské státy měly zavést komplexní přístup s těmito klíčovými nástroji k posouzení rizika skrývání se a jeho prevenci:
|
10) |
Za účelem posouzení, zda se lze v konkrétním případě důvodně domnívat, že u státního příslušníka třetí země, u něhož probíhá řízení o navrácení, hrozí nebezpečí skrývání se ve smyslu čl. 3 bodu 7 směrnice 2008/115/ES, by členské státy měly do svých právních předpisů zařadit objektivní okolnosti a kritéria uvedené v bodě 15 a 16 doporučení (EU) 2017/432. Členské státy by měly stanovit širokou škálu alternativ k zajištění, které účinně zabrání skrývání se neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí a jsou uzpůsobeny konkrétní situaci dotčených osob. Členské státy by měly zavést odpovídající postupy, aby bylo zajištěno, že státní příslušníci třetích zemí budou tato opatření dodržovat. Měla by být stanovena účinná, avšak mírnější donucovací opatření než zajištění, mezi něž může patřit:
|
11) |
Členské státy by měly zajistit, aby zajišťovací kapacita odpovídala skutečným potřebám, s přihlédnutím k počtu neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, na něž se vztahuje rozhodnutí o navrácení, a k odhadovanému počtu osob, které mají být podle předpokladů navráceny ve střednědobém výhledu. |
Provádění, sledování a podávání zpráv
12) |
Při provádění tohoto doporučení by členské státy měly spoléhat na veškerou podporu poskytovanou na úrovni Unie a v maximální možné míře ji využívat, včetně:
|
13) |
Za účelem sledování provádění tohoto doporučení se členské státy vyzývají, aby každoročně podávaly Komisi zprávy, včetně informací o počtu rozhodnutí o navrácení vydaných jinými členskými státy, která uznaly. |
V Bruselu dne 16. března 2023.
Za Komisi
Ylva JOHANSSON
členka Komise
(1) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. L 348, 24.12.2008, s. 98).
(2) Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů o novém paktu o migraci a azylu (COM(2020) 609 final).
(3) Závěry Evropské rady ze dne 9. února 2023 (1/23).
(4) COM(2021) 56 final.
(5) Nařízení Rady (EU) 2022/922 ze dne 9. června 2022 o vytvoření a fungování hodnotícího a monitorovacího mechanismu k ověření uplatňování schengenského acquis a o zrušení nařízení (EU) č. 1053/2013 (Úř. věst. L 160, 15.6.2022, s. 1).
(6) Rozhodnutí Rady 2008/381/ES ze dne 14. května 2008 o zřízení Evropské migrační sítě (Úř. věst. L 131, 21.5.2008, s. 7).
(7) Doporučení Komise (EU) 2017/432 ze dne 7. března 2017 ke zvýšení efektivity navracení při provádění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES (Úř. věst. L 66, 11.3.2017, s. 15).
(8) Doporučení Komise (EU) 2017/2338 ze dne 16. listopadu 2017 o zavedení společné „příručky k navracení osob“, kterou mají příslušné orgány členských států používat při plnění úkolů souvisejících s navracením osob (Úř. věst. L 339, 19.12.2017, s. 83).
(9) Směrnice Rady 2001/40/ES ze dne 28. května 2001 o vzájemném uznávání rozhodnutí o vyhoštění státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. L 149, 2.6.2001, s. 34).
(10) Rozhodnutí Rady 2004/191/ES ze dne 23. února 2004 o kritériích a praktických opatřeních k vyrovnání finančních nevyvážeností vzniklých v souvislosti s používáním směrnice Rady 2001/40/ES o vzájemném uznávání rozhodnutí o vyhoštění státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. L 60, 27.2.2004, s. 55).
(11) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1860 ze dne 28. listopadu 2018 o využívání Schengenského informačního systému při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. L 312, 7.12.2018, s. 1).
(12) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1147 ze dne 7. července 2021, kterým se zřizuje Azylový, migrační a integrační fond (Úř. věst. L 251, 15.7.2021, s. 1).
(13) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1896 ze dne 13. listopadu 2019 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži a o zrušení nařízení (EU) č. 1052/2013 a (EU) 2016/1624 (Úř. věst. L 295, 14.11.2019, s. 1).
(14) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1861 ze dne 28. listopadu 2018 o zřízení, provozu a využívání Schengenského informačního systému (SIS) v oblasti hraničních kontrol, o změně Úmluvy k provedení Schengenské dohody a o změně a zrušení nařízení (ES) č. 1987/2006 (Úř. věst. L 312, 7.12.2018, s. 14).