This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52021DC0316
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the application of Council Regulation (EC) No 1224/2009 establishing a Union control system for ensuring compliance with the rules of the common fisheries policy as required under Article 118 for the period 2015-2019
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА относно прилагането на Регламент (ЕО) № 1224/2009 на Съвета за създаване на система за контрол на Съюза за гарантиране на спазването на правилата на общата политика в областта на рибарството съгласно член 118 за периода 2015—2019 година
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА относно прилагането на Регламент (ЕО) № 1224/2009 на Съвета за създаване на система за контрол на Съюза за гарантиране на спазването на правилата на общата политика в областта на рибарството съгласно член 118 за периода 2015—2019 година
COM/2021/316 final
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 22.6.2021
COM(2021) 316 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
относно прилагането на Регламент (ЕО) № 1224/2009 на Съвета за създаване на система за контрол на Съюза за гарантиране на спазването на правилата на общата политика в областта на рибарството съгласно член 118 за периода 2015—2019 година
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
относно прилагането на Регламент (ЕО) № 1224/2009 на Съвета за създаване на система за контрол на Съюза за гарантиране на спазването на правилата на общата политика в областта на рибарството съгласно член 118 за периода 2015—2019 година
1.Въведение и контекст
С Регламент (ЕО) № 1224/2009 на Съвета 1 („Регламента относно контрола“) се създава система на ЕС за контрол на рибарството, за да се гарантира спазването на правилата на общата политика в областта на рибарството 2 (ОПОР). Заедно с Регламента за незаконния, недеклариран и нерегулиран (ННН) риболов 3 и Регламента за устойчивото управление на външните риболовни флотове 4 , в Регламента за контрол са установени правила и мерки за контрол, инспекции и правоприлагане, основани на глобален и интегриран подход.
Заинтересованите страни, участващи в управлението и прилагането на системата за контрол на рибарството, включват държавите членки, Европейската комисия, Европейската агенция за контрол на рибарството (EFCA) 5 и търговските оператори. Регламентът за контрол се прилага за цялата верига на риболовните дейности, от мрежата до трапезата.
С настоящия документ се изпълнява правното задължение на Комисията на всеки пет години да предоставя на Европейския парламент и Съвета доклад за прилагането на Регламента за контрол в държавите членки (член 118, параграф 2).
През 2017 г. Комисията прие първия доклад за прилагането и оценката на Регламента за контрол, обхващащ първите 5 години (2010—2014 г.) от влизането му в сила 6 . Оценката показа, че Регламентът за контрол е от съществено значение за постигането на целите на ОПОР и за изпълнението на мерките за опазване и управление. В принципите и разпоредбите на Регламента за контрол се разглеждат въпроси, които в миналото са довели до значителен прекомерен улов и до незадоволително спазване на правилата в областта на рибарството. Анализът в първия доклад показа също така, че държавите членки са прилагали основните разпоредби на Регламента зя контрол, но поради сложността на правилата и времето, необходимо за адаптиране, в някои случаи прилагането на някои от разпоредбите се е забавило. В доклада също така се стигна до заключението, че Регламентът за контрол действително спомогна да се подобрят както системата за контрол на рибарството, така и спазването на правилата на ОПОР, но той не е напълно пригоден за постигане на поставените цели (вж. раздел 3.1). За да се преодолеят установените слабости, през 2018 г. Комисията прие предложение за преразглеждане на системата на ЕС за контрол на рибарството 7 . Понастоящем се водят преговори по това предложение със Съвета и Европейския парламент.
В настоящия втори доклад се прави преглед на прилагането на основните разпоредби на Регламента за контрол през периода 2015—2019 г.
Представената в документа информация се основава: i) на данните, докладвани от държавите членки съгласно член 118 от Регламента за контрол 8 , ii) на наблюденията на Комисията, получени от одити, проверки и инспекции, извършени в съответствие с дял X от Регламента за контрол, iii) на информация от последващите действия по тези одити, проверки и инспекции; iv) на дискусиите, проведени в рамките на експертните групи в областта на контрола на рибарството и спазването и v) на други предназначени за целта дейности (например семинари, работни срещи).
2.Прилагане на Регламента за контрол от държавите членки
Отговорност на държавите членки е да осигурят правилното прилагане на системата за контрол на рибарството. През периода 2015—2019 г. държавите членки продължиха да подобряват прилагането на Регламента за контрол. Осъществени са подобрения в области, в които през предходния период на докладване бяха установени слабости, а именно: i) системата за санкциониране и точковата система, ii) наблюдението на малки кораби, iii) докладването на данни за улова от малки кораби и iv) обмена на данни. Въпреки че тези подобрения се приветстват, цифровизацията на данните в областта на рибарството остава непълна и са необходими повече усилия в тази област. Също така, въпреки че са налице подобрения в системите на държавите членки за санкциониране (включително чрез създаване на точкови системи), е необходимо да се направи повече, за да се гарантира ефективното и еднакво прилагане и изпълнение на тези мерки. По-подробна информация по тези въпроси е предоставена в разделите по-долу.
2.1.Условия за достъп до водите и ресурсите и контрол на управлението на флота
За да се гарантира, че риболовните дейности се извършват в съответствие с правилата на ОПОР, за тези дейности се изисква лицензия за риболов, а когато се прилагат специални условия — разрешение за риболов. Общият брой валидни лицензии за риболов, докладвани от държавите членки, леко е намалял през периода 2015—2019 г. от почти 96 000 валидни лицензии за риболов през 2015 г. до приблизително 91 000 през 2019 г. През този период държавите членки докладваха за повече от 1 500 временно отнети лицензии за риболов и повече от 1 100 окончателно отнети. Броят на разрешенията за риболов се е увеличил от 30 500 през 2015 г. на повече от 38 500 през 2019 г., като 154 са временно отнети, а 187 са окончателно отнети.
С цел да се осигури ефективен контрол държавите членки трябва да използват система за наблюдение на корабите (VMS), а риболовните кораби с обща дължина 12 метра или повече трябва да бъдат оборудвани с устройство, което позволява те да бъдат автоматично локализирани и идентифицирани от компетентните органи. Някои кораби обаче могат да бъдат освободени от това изискване, ако те: i) са с обща дължина между 12 и 15 метра и оперират единствено в териториалните води на държавата членка на знамето или ако ii) никога не прекарват в морето повече от 24 часа от момента на тръгването до момента на завръщането в пристанището. Анализът на данните, докладвани от държавите членки, показва, че тази дерогация все още се прилага широко, но броят на корабите с обща дължина между 12 и 15 метра, които са снабдени с VMS, се е увеличил от около 35 % през 2015 г. на 40 % през 2019 г.
Контролът на мощността на двигателя е ключов елемент на системата на ЕС за контрол на рибарството. Мощността на двигателя и бруто тонажът на риболовните кораби са двата показателя за капацитет, регулирани чрез режима за вписване/отписване 9 . Те също така са двата показателя за капацитет, за които в ОПОР са определени тавани. По тези причини управлението на капацитета на флота, включително на режима за вписване/отписване в/от регистъра на риболовния флот на ЕС 10 , зависи от точното и надеждно записване на тези два параметъра. Точността на декларациите на държавите членки за мощността на двигателите е от решаващо значение, за да се гарантира, че пределните граници на капацитета на техните флотове не се превишават и съответно капацитетът на флота на ЕС остава в съответствие с риболовното усилие, при което се избягва прекомерен улов на запаси. През 2019 г. Комисията публикува проучване относно проверката на мощността на двигателите в 15 държави членки 11 . Проучването разкрива, че нарушения са широко разпространени сред всички държави членки, зони и видове кораби, включени в обхвата на проучването. Констатациите пораждат въпроси относно цялостното спазване от страна на държавите членки на таваните на риболовен капацитет, както и на режима за вписване/отписване. В проучването също така се потвърждава, че настоящите разпоредби относно контрола на мощността на двигателя не са напълно пригодни за поставената цел. Освен това физическите изпитвания на мощността на двигателя са скъпоструващи и трудни както за органите, така и за операторите. Често тези физически изпитвания са и неефективни, тъй като мощността на двигателя може да бъде променена прикрито по време на изпитването или след това. Поради това изглежда целесъобразно поне за някои сегменти на флота да се премине към система за „непрекъснато наблюдение на двигателя“. Комисията вече предложи преминаването към такава система в своето предложение за преразглеждане на системата за контрол на рибарството.
За да може данните за флота и капацитетът на флота да се наблюдават по-добре на равнище ЕС, Комисията актуализира регистъра на риболовния флот на ЕС 12 , 13 . Регистърът включва база данни, която отчасти е обществено достъпна.
2.2.Инструменти за докладване на улова, претегляне и проследяемост
С оглед да се улесни ефективното наблюдение, риболовните кораби на ЕС с обща дължина 10 метра или повече са задължени да водят риболовен дневник. За кораби с обща дължина 12 метра или повече той трябва да бъде в електронна форма (електронен дневник), макар че чрез освобождаване може да се разреши на някои кораби с обща дължина между 12 и 15 метра да използват дневник на хартиен носител 14 . Според данните се наблюдава обща тенденция към намаляване на използването на дневници на хартиен носител, въпреки че използването им все още е широко разпространено. Броят на корабите с обща дължина над 12 метра, водещи електронен дневник, е нараснал от 4 800 през 2014 г. на почти 8 700 през 2019 г. Това нарастване се дължи на увеличения обхват на електронните дневници при корабите с обща дължина между 12 и 15 метра, при които обхватът на електронните дневници се е увеличил от 30 % на 40 %. Освен това процентът на корабите с обща дължина между 10 и 12 метра, които използват електронни дневници, е нараснал от приблизително 2 % през 2014 г. на 11 % през 2019 г.
Наблюдението на улова при корабите с обща дължина под 10 метра трябва да се осъществява чрез планове за статистически извадки, дневници на хартиен носител или документи за продажба. Делът на корабите, които са обект на всеки от тези методи на наблюдение, се е запазил доста устойчив през периода на докладване, с няколко процентни пункта колебания през годините. Най-често използваният метод на наблюдение са плановете за статистически извадки. В допълнение към тези форми на контрол някои държави членки въведоха електронни дневници и въпреки че докладваният брой на такива кораби несъмнено е доста малък, той се е увеличил от 100 през 2015 г. на 450 през 2019 г.
Тъй като се счита, че докладването на хартиен носител е неефективно и създава значителна административна тежест 15 , с предложението на Комисията за преразглеждане на системата за контрол на рибарството се цели цялостна цифровизация на докладването във всички сегменти на флота в съответствие с цифровата стратегия на ЕС 16 . Мерките, предложени в тази сфера на равнището на ЕС, са съгласувани с наличните технологии. Предложените мерки имат за цел също така да се избегнат нарушенията на еднаквите условия на конкуренция, които биха могли да възникнат, ако държавите членки внедрят тези нови технологии едностранно. В този контекст през декември 2018 г. Комисията организира семинар на тема цифрови инструменти за дребномащабния риболов 17 . В рамките на семинара бяха обхванати следните теми: i) цифрови инструменти за наблюдение на корабите, ii) цифрови инструменти за докладване на улова и iii) сесия, посветена на Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР) като механизъм за финансиране. Семинарът осигури възможност за обмен на: i) знания, ii) най-добри практики и iii) тенденции и новости при цифровите решения за наблюдение и контрол на дребномащабния риболов. Като цяло участниците в семинара подкрепиха технологичните иновации, въпреки че изразиха резерви относно разходите и икономиите от мащаба при оборудването на по-голяма част от флота на ЕС с цифрови инструменти. По този въпрос с предложението на Комисията за Европейски фонд за морско дело, рибарство и аквакултура (ЕФМДРА) за периода 2021—2027 г. 18 , 19 се подпомага закупуването и инсталирането на оборудване за задължителни системи за проследяване на кораби и електронно докладване върху кораби, извършващи дребномащабен крайбрежен риболов 20 , с интензитет на помощта от 100 %.
Продължават да съществуват опасения относно проследяемостта, въпреки че е постигнат напредък в тази област и държавите членки са потърсили различни решения, за да гарантират проследяемостта на продуктите от риболов. Съществуват празнини в информационната верига поради продължаващото използване едновременно на информация на хартиен носител и в електронна форма, както и липсата на хармонизирани стандарти за данните. Тези празнини все още не са попълнени. Прилагането на съществуващите правила относно проследяемостта съгласно Регламента за контрол се оказа предизвикателство за много държави членки. Това се дължи на следното: i) липсата на координация между отделните органи, отговорни за контрола по веригата на доставките, ii) различните тълкувания на приложимостта на разпоредбите за проследяемост и iii) объркването относно разпоредбите за проследяемост в общото законодателство в областта на храните 21 . Тези констатации потвърждават резултата от предходната оценка на Регламента за контрол, в която недостатъците при прилагането му се приписват на липсата на яснота в действащата законодателна рамка. Тези констатации също така допълнително потвърждават значимостта на предложението на Комисията за преразглеждане на системата за контрол на рибарството. За да окаже подкрепа за разрешаването на тези въпроси, през октомври 2019 г. Комисията организира семинар относно проследяемостта на продуктите от риболов и аквакултура 22 . В рамките на семинара бяха обхванати следните теми: i) промените на изискванията за проследяемост, предложени в рамките на текущото преразглеждане на Регламента за контрол и ii) представяне на различни системи и технологии, които понастоящем се прилагат от държавите членки и сектора в сферата на проследяемостта на продуктите от риболов. Основните дискусионни въпроси, повдигнати по време на семинара, включваха значението на оперативната съвместимост между системите и начините за осигуряване на ефективно прилагане в полза на всички заинтересовани страни, т.е. органите, операторите и крайните потребители.
Един от основните стълбове на управлението на рибарството в рамките на ОПОР е управлението та квотите. Правилното претегляне, регистрация и проследяване на продуктите от риболов са от решаващо значение: i) за целите на контрола, ii) за наблюдението на усвояването на квотите и iii) за осигуряването на дългосрочната устойчивост на риболовните дейности. Одитите и проверките на Комисията, провеждани в избрани държави членки 23 , разкриха значителни пропуски при претеглянето, регистрацията и проследяемостта на улова. Тези пропуски: i) са подкопали еднаквите условия на конкуренция при прилагането на правилата между държавите членки, ii) са способствали за прекомерния улов и iii) са довели до докладване на по-нисък от реалния улов. И трите посочени проблема застрашават целите на ОПОР. Комисията е предприела действия за отстраняване на установените слабости (вж. раздел 3.3) и ще продължи да оценява прилагането от страна на държавите членки на правилата за претегляне, регистрация и проследяемост на улова.
2.3.Специални програми за контрол и инспекции
Специалните програми за контрол и инспекции, приети от Комисията за пет морски басейна на ЕС 24 , се прилагат от държавите членки на национално и регионално равнище. EFCA е осигурила оперативната координация на дейностите по инспекция на регионално равнище чрез съвместните планове за разполагане. Общият брой на инспекциите, извършени в рамките на съвместните планове за разполагане, почти се е увеличил през периода 2015—2019 г., като през 2019 г. са извършени над 32 000 инспекции. През същия период процентът на предполагаемите 25 нарушения също се е удвоил, както при инспекциите в морето, така и при тези на сушата, , като средният брой през годините и в отделните морски басейни варира от 2 % до повече от 24 % 26 . Преобладаващата част от предполагаемите нарушения, установени при инспекциите в морето и на сушата в рамките на съвместните планове за разполагане, са свързани с невярно докладване на улова и неспазване на правилата относно техническите мерки 27 . През 2019 г. на предполагаемите нарушения, свързани с неправилно записване, се падат над 40 % от общия брой открити предполагаеми нарушения в Черно море и Северно море. Нарушенията, свързани с неправилно записване, достигат почти 60 % от предполагаемите нарушения в Балтийско море и са нараснали до 75 % в рамките на съвместния план за разполагане за западните води в североизточната част на Атлантическия океан. При съвместния план за разполагане за Средиземно море предполагаемите нарушения, свързани с неспазване на правилата относно техническите мерки, представляват 30 % от всички нарушения, докато тези, свързани с неправилно записване, представляват 25 %, а останалите 45 % от откритите предполагаеми нарушения са свързани с неспазване на правилата относно управлението или проследяемостта.
През последните години с използването на нови технологии, като например технологии за наблюдение на Земята, разузнаването в областта на контрола на рибарството се подобри. През 2019 г. EFCA използва спътниково дистанционно наблюдение за откриване на кораби, идентифициране на цели и други специфични задачи по наблюдение.
2.4.Контрол на задължението за разтоварване на сушата
Задължението за разтоварване, което напълно влезе в сила през януари 2019 г., е един от ключовите елементи на реформираната ОПОР. От началото на поетапното му въвеждане през януари 2015 г. държавите членки са постигнали малък напредък в контрола и правоприлагането на неговото изпълнение. Комисията проведе редица одити, за да оцени мерките, приети от държавите членки: i) за гарантиране на контрола и изпълнението на задължението за разтоварване и ii) за осигуряване на точна документация за целия улов. Констатациите от всички тези одити (във връзка с други доклади, като например: i) доклади за оценка на съответствието, изготвени от EFCA в сътрудничество с регионални експертни групи в областта на контрола 28 , ii) доклади на държавите членки и iii) доклади от неправителствени природозащитни организации) сочат, че е налице ниска степен на спазване на задължението за разтоварване. Констатациите също така показват, че в няколко морски басейна е налице значително незаконно и недокументирано изхвърляне на улов. Успехът на задължението за разтоварване на сушата зависи, наред с другото, от въвеждането от държавите членки на подходящи мерки за осигуряване на контрола и правоприлагането на риболовните дейности в морето. С такива мерки би се насърчило спазването на законодателството и риболовният сектор би бил стимулиран по начало да избягва нежелания улов — цел, заложена в ОПОР. Доказано е, че електронното наблюдение от разстояние (ЕНР), което включва вътрешна система за видеонаблюдение (CCTV) и датчици, е най-рентабилното средство за държавите членки за осигуряване на контрол и правоприлагане на риболовните дейности в морето. По тази причина в предложението на Комисията за преразглеждане на системата на ЕС за контрол на рибарството се предвижда правно основание за задължителното, основано на риска използване на ЕНР като най-ефективното и рентабилно средство за контрол в морето на задължението за разтоварване. През 2019 г. EFCA в сътрудничество с държавите членки разработи технически насоки и минимални спецификации за ЕНР 29 .
2.5.Проверки и правоприлагане
Броят на лицата, упълномощени от държавите членки да извършват инспекции в областта на рибарството, нараснал от около 12 750 през 2015 г. до почти 14 400 през 2019 г., като броят на инспекторите варира от около 4 000 до 5 000 еквивалента на пълно работно време на държава членка. Сравнението на съотношението между инспекторите в областта на рибарството на пълно и на непълно работно време показва, че за един от всеки трима инспектори контролът в областта на рибарството е основна задача. Оценката на действителното увеличение на броя на служителите, занимаващи се с контрол на рибарството, е трудна, тъй като правомощията на инспекторите се различават в отделните държави членки 30 . Въпреки това някои държави членки подчертаха, че те страдат от недостиг на персонал в инспекторатите, което може да застраши ефективността на техните системи за контрол.
За периода 2015—2019 г. държавите членки са докладвали общо около 450 000 инспекции. Сравнението на съотношението на инспекциите в четирите основни места показва, че 48 % са извършени в пристанището/при разтоварване, 26 % на пазара, 22 % в морето и 4 % по време на транспортиране.
За 2015 г. държавите членки докладваха, че за инспекции на рибарството са използвани 1 147 патрулни кораба, като техният брой нарасна на 1 256 през 2019 г., а общият брой дни за патрулиране в морето през периода на докладване 2015—2019 г. е 100 000, в сравнение с 56 000 дни за патрулиране в морето, докладвани за периода 2010—2014 г. В допълнение държавите членки докладваха и за увеличение на броя на въздухоплавателните средства за наблюдение, предназначени за контрол и надзор на рибарството, който от 72 през 2015 г. се е увеличил на 76 през 2019 г., като през периода 2015—2019 г. са проведени общо почти 30 000 часа наблюдение. Увеличи се и използването на нови технологии за наблюдение на рибарството. През 2015 г. 2 държави членки докладваха за използването на дронове, като са използвани общо 8 дрона, докато през 2019 г. дронове са използвали 7 държави членки, а действащите устройства са били общо 39.
През периода 2015—2019 г. държавите членки са установили общо над 65 000 предполагаеми нарушения, като броят им на година се колебае между 12 000 и 14 000. Броят на тежките нарушения бележи като цяло възходяща тенденция — от приблизително 3 000 през 2015 г. до 3 500 през 2019 г. При средно около 1 на всеки 10 инспекции са констатирани нарушения.
Най-често срещаните предполагаеми нарушения са такива, свързани с проследяемостта (28 %), следвани от нарушения във връзка с риболовните дневници и с декларациите за разтоварване (22 %), както и нарушения на правилата за контрол, съдържащи се в многогодишните планове 31 (20 %). Що се отнася до най-редките предполагаеми нарушения, държавите членки не са докладвали или са докладвали само единични нарушения, свързани с: i) наблюдение на споразумения за цени и намеса; ii) обща организация на пазарите или iii) претегляне след транспортиране.
През 2019 г. Комисията започна проучване на системите за санкциониране 32 на държавите членки. Целта беше да се предоставят задълбочен анализ и оценка на функционирането на националните системи за санкциониране, и по-специално на санкциите, налагани от държавите членки за нарушения през периода 2015—2019 г. Резултатите от проучването показват, че необходимата правна рамка в държавите членки е до голяма степен завършена и че през последните 5 години много държави членки са подобрили правната си рамка. Към края на 2019 г. всички държави членки с изключение на една имат въведена точкова система за притежателите на лицензии и капитаните на риболовни кораби. В някои държави членки обаче точковата система се прилагаше със закъснения или все още не функционира. Освен това съществуват значителни различия между държавите по отношение на продължителността на процедурите на санкциониране, както и равнището на наложените санкции. Тези констатации показват, че макар през 2015—2019 г. положението да се е подобрило в сравнение с периода 2010—2014 г., е нужно да се направи повече, за да се гарантират еднакви условия на конкуренция. Те също така показват, че следва да се направи повече за осигуряване на ефективността, възпиращия ефект и пропорционалността на санкциите, прилагани във всяка държава членка. Сред основните цели на преразглеждането на системата за контрол на рибарството, предложено от Комисията през 2018 г., е премахването на съществуващите регулаторни пречки, които възпрепятстват равното третиране на операторите и лоялната конкуренция в целия ЕС.
2.6.Данни и информация
Държавите членки редовно докладват пред Комисията данни за улова и риболовното усилие. Това дава възможност за наблюдение на общия допустим улов и на усвояването на квотите. Гарантирането на качеството на данните е ключов елемент от работата на държавите членки и Комисията за подобряване на наблюдението на квотите, като качеството на данните се гарантира чрез подходящо валидиране и кръстосани проверки на данните. Що се отнася до задължението за изграждане на автоматизирана система за кръстосани проверки и валидиране на данните, 22 от 23 държави членки съобщават, че са изградили такава система, но само 12 от тези 22 държави вече са автоматизирали своите системи. Още 6 държави членки планират да въведат автоматизиране до 2021 г. Други закъснения при автоматизирането продължават да се наблюдават в 4 държави членки. Малък брой държави членки докладват за въвеждането на автоматизирани кръстосани проверки през периода 2015—2019 г. като голямо постижение.
С оглед да се подобрят ефективността и ефикасността на обмена на данни през 2016 г. Комисията определи задължителен за държавите членки график за въвеждане на стандарта FLUX (Fisheries Language for Universal Exchange) за управление на данните в областта на рибарството 33 . Със стандарта FLUX регионалните организации за управление на рибарството и държавите по света могат за първи път да използват единен универсален код, за да автоматизират събирането и разпространението на данните за своя улов. Стандартът е хармонизиран и със стандартите, използвани във връзка с данъците и проследяемостта на храните. През последните 5 години степента на напредъка по прилагането на FLUX варира в отделните държави членки и в различните области. Транспортният слой на системата за обмен FLUX (FLUX TL) вече функционира в Комисията и в 22 от 23-те съответни държави членки. Целият обмен на данни за рибарството се осъществява чрез централна платформа за обмен на данни, поддържана от ГД „Морско дело и рибарство“, и тази платформа може да бъде използвана за изпращане на валидирани данни и съдържание в стандартни формати на Комисията. В повечето държави членки обменът на данни в тези формати вече е въведен или бележи добър напредък по отношение на следните категории данни: риболовна дейност, документи за продажба, местоположение на корабите, данни за флота и обобщени данни за улова.
3.Прилагане от страна на Комисията
Комисията е изиграла ключова роля в подпомагането на държавите членки при прилагането на Регламента за контрол и в наблюдението на спазването на регламента от тяхна страна. По-специално, Комисията: i) е създала възможност за обмен на данни за рибарството чрез изграждането на необходимата ИТ инфраструктура, ii) е извършила множество одити и проверки и е проследила резултатите от тези одити и проверки, iii) е оказала съдействие на държавите членки за тълкуване на законодателството и iv) е организирала множество експертни групи в областта на контрола на рибарството. Всички тези дейности, заедно с оперативното координиране, предлагано от EFCA, са допринесли значително за подобряване на прилагането на Регламента за контрол през периода на докладване.
3.1.Изготвяне на законодателство и политики
През 2017 г. Комисията прие доклада относно прилагането и оценката на Регламента относно контрола 34 . В съответствие с член 118, параграф 3 в доклада са оценени прилагането на регламента и неговото въздействие върху ОПОР 5 години след влизането на регламента в сила. Като част от Програмата за пригодност и резултатност на регулаторната рамка (REFIT) от 2015 г. 35 в доклада е оценено също дали Регламентът за контрол все още е пригоден за постигане на своите цели, т.е. се поставя ударение върху опростяването и намаляването на регулаторната тежест. Резултатите показват, че макар и Регламентът за контрол да е спомогнал да се подобри системата за контрол на рибарството и да се увеличи спазването на правилата на ОПОР, той не е напълно пригоден за постигане на поставените цели. В доклада са очертани редица ключови предизвикателства, с които ЕС и неговите държави членки трябва да се справят, за да гарантират: i) устойчиво рибарство, ii) еднакви условия на конкуренция между операторите и iii) по-добро полезно взаимодействие с други политики, по-специално в областта на околната среда и пазарите. В специален доклад на Европейската сметна палата 36 , в резолюция на Европейския парламент 37 и в становище на платформата REFIT 38 също проличава, че системата на ЕС за контрол на рибарството има своите недостатъци и като цяло не е пригодна за поставените цели.
Сметната палата изразява загриженост по-конкретно във връзка със следните въпроси: i) точността на информацията в регистрите на флота на държавите членки (относно мощността на двигателите и бруто тонажа), ii) силната зависимост от ненадеждни системи за докладване на улова на хартиен носител, iii) липсата на ефективно наблюдение на флотовете за дребномащабен риболов, iv) необходимостта от създаване на платформа за обмен на данни, за да се улесни споделянето на данни за рибарството между държавите членки, v) липсата на стандартизирани протоколи от инспекции на рибарството и vi) необходимостта от въвеждане на система за обмен на данни относно нарушенията и санкциите между държавите членки.
През юни 2017 г. Комисията започна политическа инициатива за преразглеждане на системата на ЕС за контрол на рибарството. Като част от тази инициатива през октомври 2017 г. Комисията публикува първоначална оценка на въздействието, последвана през ноември и декември 2017 г. от целеви консултации със заинтересованите страни. В резултат на това през май 2018 г. Комисията прие предложение за преразглеждане на системата на ЕС за контрол на рибарството 39 . С предложението се цели: i) укрепване на разпоредбите относно правоприлагането, ii) осигуряване на по-добро качество и по-успешен обмен на данните и информацията за рибарството, по-специално за дребномащабния и любителския риболов, iii) отстраняване на несъответствията с ОПОР относно контрола на спазването на задължението за разтоварване, iv) намаляване на административната тежест и v) засилване на полезните взаимодействия с други политики. Настоящият анализ на прилагането на Регламента за контрол за периода 2015—2019 г. показва, че всички тези въпроси все още са актуални. Понастоящем предложението се разглежда в рамките на обикновената законодателна процедура от Европейския парламент и Съвета. Целите на преразглеждането са в пълно съответствие с Европейския зелен пакт 40 , като предимствата на цифровата трансформация се използват в подкрепа на екологичната трансформация. То също така е част от стратегията на Комисията „От фермата до трапезата“ 41 , доколкото чрез преразгледаната система за контрол на рибарството ще се противодейства на измамите с храни и ще се спомага за продоволствената устойчивост посредством усъвършенствана система за проследяване.
Оценката по REFIT подчерта значението на специалните програми за контрол и инспекции. Всички заинтересовани страни считат специалните програми за контрол и инспекции за крайно необходими за ефективните инспекции и за укрепването на сътрудничеството между държавите членки във водите на ЕС и международните води. През 2017 г. Комисията в сътрудничество с EFCA и държавите членки започна работа по нов подход, който имаше за цел: i) да се рационализират съществуващите специални програми за контрол и инспекции 42 , ii) географското им покритие и обхватът на прилагане да се разширят в съответствие с реформираната ОПОР и iii) да се намали административната тежест. Това доведе до приемането от Комисията през 2018 г. на нови специални програми за контрол и инспекции 43 , които обхващат всички морски басейни на ЕС и всички видове риболов, за които се прилагат мерките на ЕС за опазване и управление в тези морски басейни. По този начин бяха подобрени и съвместните планове за разполагане като платформа за координация. Освен това беше изготвена хармонизирана методика за оценка на риска, с която да се осигури: i) съгласуван подход към програмите за контрол и инспекции в рамките на даден морски басейн и ii) еднакви условия на конкуренция в областта на рибарството в различните държави членки. Хармонизираната методика 44 е изготвена от EFCA в сътрудничество с държавите членки и се основава на възможни рискове от неспазване на правилата на ОПОР.
3.2.Данни и информация
От 2015 г. насам Комисията отдели значителни ресурси и усилия за изграждане на необходимата ИТ инфраструктура, която да позволи на държавите членки да обменят данни за рибарството във формат UN/FLUX. През периода 2015—2019 г., в съответствие с препоръката на Сметната палата 45 за подобряване на пълнотата и надеждността на данните за рибарството, Комисията се съсредоточи върху разработването и внедряването на транспортния слой на системата FLUX (FLUX TL) 46 . Този проект се оказа труден, тъй като с по-ранните версии на FLUX TL не бе възможно да се обработва нарастващият обем на обменяните данни. С всяка нова версия капацитетът на софтуера FLUX TL бе увеличаван. Последните актуализации отговарят на необходимите изисквания и предлагат повече технически предимства, като например страница за наблюдение. Комисията изигра решаваща роля и с предложението си на документи във връзка с внедряването, които съдържат подробните правила относно обмена на данни. Тези документи се съгласуват с държавите членки чрез Експертната група по въпросите на системите за електронно записване и отчитане (ERS) и управлението на данни.
Комисията разработи също така стандартизирани формати за обмен на данни относно разрешенията за риболов и докладите от инспекции. Системата LICENSE за обмен на разрешения за риболов между държавите членки, трети страни и Комисията започна да функционира през декември 2020 г. Очаква се до средата на 2021 г. обхватът на системата LICENSE да бъде разширен, за да се даде възможност за обмен на доклади от инспекции.
По искане на Европейския парламент през ноември 2019 г. Комисията стартира пилотен проект за разработване и изпитване на „схема за контрол на улова на лаврак от любителски риболов“ 47 . Външен изпълнител е разработил интегриран ИТ инструмент, който позволява на любителите рибари да информират бързо националните органи за своя дневен улов, като регистрират този улов. Създадена е уеб-базирана платформа за получаване на тези данни за улова (RecFishing.eu), която ще бъде допълнително разширена поради положителните резултати от пилотния проект. Резултатите бяха представени през декември 2020 г. на уебинара „Monitoring and control of recreational fisheries (Мониторинг и контрол на любителския риболов)“ през декември 2020 г. 48 .
3.3.Дейности по проверка и правоприлагане от страна на Комисията
Държавите членки трябва да гарантират, че имат въведени ефективни системи за контрол на рибарството. Комисията отговаря за надзора и осъществяването на правилно прилагане на Регламента за контрол и правилата на ОПОР от страна на държавите членки. Служителите на Комисията извършват проверки, независими инспекции и одити с цел проверка на ефективността на системите за контрол на държавите членки и спазването от тяхна страна на правилата на ОПОР. През периода 2015—2019 г. ГД „Морско дело и рибарство“ извърши приблизително 150 посещения на място в държавите членки, повечето от които бяха одити. Особено внимание бе отделено на: i) правилното функциониране на процедурите за регистрация на улова, ii) процедурите за претегляне, iii) въведените мерки за контрол на задължението за разтоварване, iv) наблюдението и контрола на външните риболовни флотове и v) проверката на мощността на двигателите.
Бяха проведени и мисии за проверка и одити, за да се провери изпълнението на мерките за контрол за определени риболовни дейности, при които се разкриха проблеми и се наложи предприемане на спешни действия, като например за червения тон в Средиземно море, треската и сьомгата в Балтийско море и риболова с импулсен трал в Северно море. Бяха извършени проверки за разследване на предполагаеми нарушения на законодателството на ЕС в областта на рибарството, за които беше сигнализирано чрез жалби. Освен това бяха положени усилия за отстраняване на установените пропуски при правилното прилагане на разпоредбите относно санкционирането и точковите системи.
Между 2019 г. и 2020 г. Комисията изиска от две държави членки да започнат административни разследвания. Първото разследване имаше за цел да се проучат слабостите, установени при претеглянето и мерките за контрол на риболова на пелагични видове и любителския риболов на червен тон 49 . Второто проучване имаше за цел да се проучат недостатъците в системата за контрол на отглеждането на червен тон 50 .
В много случаи държавите членки се справиха успешно с констатациите от одитите и мисиите за проверка в рамките на неофициални двустранни диалози (известни също като досиета по системата EU Pilot). През периода 2015—2018 г. Комисията образува 7 досиета по EU Pilot за 6 държави членки, от които 1 все още не е приключено. Тези досиета се отнасят до: i) изпълнението на план за действие, ii) прилагането на точковата система в две държави членки, iii) контрола на флота, осъществяващ дейност във водите на NEAFC, iv) докладването на улова и v) контрола на мощността на двигателите в две държави членки. През 2019 г. Комисията образува 24 досиета по EU Pilot, от които са засегнати общо 17 държави членки. От тези досиета 8 са свързани с контрола на външните риболовни флотове на държавите членки, 15 — с контрола на мощността на двигателите, а 1 — със системата за санкциониране и точковата система. Освен това през 2020 г. Комисията образува още 3 досиета по EU Pilot, засягащи 3 държави членки, 2 от които са свързани с поставянето на червен тон в клетки, а 1 — с контрола на външните риболовни флотове.
Ако Комисията установи недостатъци в системите за контрол на държавите членки, за чието отстраняване се изискват повече усилия и време, тя изготвя планове за действие за посочените държави членки. През периода 2015—2019 г. Комисията състави 9 нови плана за действие 51 , като през същия период бяха приключени 6 от 8-те плана за действие, стартирани преди 2015 г. 52 . В края на 2019 г. за 11 държави членки се прилагаше план за действие 53 , а през 2020 г. започнаха да се прилагат 4 нови плана за действие 54 . В 15-те текущи плана за действие се разглеждат: i) установени недостатъци в системата за регистрация на улова, ii) системите за санкциониране, iii) процесът на управление на риска, iv) компютризираните системи за валидиране на данните/автоматизирана кръстосана проверка и v) изискванията за проследяемост.
И накрая, през периода 2015—2019 г. Комисията заведе три производства за установяване на нарушение срещу държави членки. Тези производства са свързани: i) с контрола на флота във водите на NAFO 55 , ii) с прилагането на точковата система 56 и iii) със спазването на клаузата за изключителност и контрола върху флота, извършващ риболов в района на Западна Африка 57 . Две от тези производства бяха приключени през 2019 г. и 2020 г. 58 , а едно от тях 59 все още продължава. Едно производство за установяване на нарушение, което беше заведено през 2014 г. във връзка със съответствието със системата за регистрация и претегляне на улова, все още е висящо 60 . През 2020 г. Комисията откри 3 допълнителни производства за установяване на нарушение: 1 във връзка с контрола на рибовъдни стопанства при риболова на червен тон 61 и 2 във връзка със системата за регистрация и претегляне на улова 62 .
Едно от производствата за установяване на нарушение доведе до ex-ante спиране на средствата за контрол по линия на ЕФМДР, докато мисиите за проверка на риболова на сьомга в Балтийско море доведоха до решение за изпълнение с намаляване на квота 63 за една държава членка.
4.Контрол на рибарството и прилагане на ОПОР и ЕФМДР
Регламентът за контрол е един от основните стълбове на прилагането на ОПОР, тъй като в него се определят правилата за докладване на улова. Тези правила са от съществено значение за проверката на спазването на ежегодно приеманите ограничения на улова. През периода 2015—2019 г. Комисията рационализира правната процедура за прехвърляне на квоти. В допълнение към подобренията в ресурсите, заделяни от държавите членки за докладване, тази рационализирана правна процедура доведе до по-голяма прозрачност и ефикасност на системата за прехвърляне на квоти. Въпреки това са необходими допълнителни усилия за подобряване на докладването относно прехвърлянията и приспаданията в контекста на международни споразумения, тъй като понякога това докладване разкрива несъответствия.
Прилагането на система на ЕС за контрол на рибарството се подпомага чрез ЕФМДР 64 . По линия на ЕФМДР през периода 2014—2019 г. държавите членки съвместно са отпуснали 567,9 милиона евро за операции по контрол и правоприлагане. До края на 2019 г. държавите членки бяха поели бюджетни задължения в размер на 375,8 милиона евро 65 , което представлява 66,2 % от общия планиран бюджет на ЕФМДР за тези мерки. Сред многото видове инвестиции най-важните три са: i) за закупуване, инсталиране и разработване на технологии, ii) за осъвременяване и закупуване на патрулни кораби, самолети и хеликоптери и iii) за оперативни разходи. За тези три вида инвестиции, взети заедно, са привлечени 70 % от общия размер на поетите задължения. Следва да се отбележи, че приоритетът на ЕС, в чийто обхват попада контролът (приоритет на Съюза 3 „Насърчаване на изпълнението на ОПОР“), действително е с най-висока степен на усвояване от всички средства от фонда за рибарство, но степента на усвояване от 46,8 % все още е ниска като абсолютно изражение и Комисията се надява на по-ефективно изпълнение както на настоящия ЕФМДР, така и на новия ЕФМДРА през периода 2021—2027 г. В този контекст бяха предоставени насоки за програмирането по ЕФМДРА 66 и бяха разпределени потенциални бюджетни разходи за „подобряване на правоприлагането и контрола на рибарството и предоставянето на данни“, включително за разработването и прилагането на ефективни и иновативни технологии за наблюдение на рибарството 67 .
5.Координация с държавите членки, EFCA и партньори — трети страни, в рамките на международни форуми
За ефективното и ефикасно прилагане на системата за контрол на рибарството се изискват постоянно взаимодействие и сътрудничество между държавите членки, Комисията и EFCA. Изисква се също така сътрудничество на международно равнище с държави извън ЕС и регионални организации за управление на рибарството.
Комисията редовно обсъжда прилагането на Регламента за контрол с държавите членки и EFCA в рамките на Експертната група за контрола на рибарството. Въпросите, свързани с правоприлагането, се обсъждат в рамките на Експертната група по въпросите на спазването на задълженията, докато разработките и внедряването на ИТ се обсъждат в Експертната група по въпросите на ERS и управлението на данни.
На равнището на ЕС Комисията и EFCA си сътрудничат тясно, за да гарантират правилното прилагане на системата за контрол на рибарството, като обменят информация и данни и участват в различни срещи по въпросите на контрола на рибарството. Комисията участва по-конкретно: i) в организираните от регионалните експертни групи в областта на контрола и от EFCA дейности за изпълнение на съвместните планове за разполагане и ii) в работната група относно електронните доклади от инспекции и наблюдение.
В качеството си на световен лидер в управлението на океаните и борбата с ННН риболов ЕС активно насърчава по-доброто управление на океаните, включително мерките за контрол. В съответствие с програмата за международно управление на океаните 68 Комисията работи в тясно сътрудничество с партньори от цял свят, като регионални организации за управление на рибарството 69 и международни организации 70 . Освен това Комисията работи на двустранно равнище с държави извън ЕС, които са сключили споразумения в областта на рибарството 71 с ЕС, както и с държави извън ЕС в рамките на диалози относно ННН риболов 72 , с цел: i) да се гарантира спазването на разпоредбите в областта на рибарството, ii) да се прилагат най-новите стандарти за контрола на рибарството и обмена на данни 73 и iii) да се осигурят подходящи последващи мерки по случаите на неспазване на задълженията.
6.Заключение
Контролът на рибарството е от съществено значение за постигането на целите на ОПОР, както и за осигуряването на еднакви условия на конкуренция между операторите. През периода 2015—2019 г. държавите членки постигнаха напредък по прилагането на Регламента за контрол. Подобренията включват: i) по-съвременни методи за контрол, включително засилено използване на VMS и ERS за наблюдение, контрол и докладване на риболовните кораби и ii) автоматизирани кръстосани проверки на данните за рибарството. Държавите членки положиха усилия и за подобряване на своите системи за санкциониране, но степента на внедряване на тези системи за санкциониране не е еднаква в отделните държави членки и това създава неравни условия на конкуренция. Комисията и EFCA помогнаха на държавите членки: i) да разработят нови ИТ инструменти, ii) да хармонизират своите методики за оценка на риска и iii) да се координират на оперативно равнище. Освен това чрез изпълнението на ЕФМДР беше осигурена финансова подкрепа за контрола чрез подпомагане на закупуването, инсталирането и разработването на технологии и осъвременяването на методите за контрол в държавите членки.
Въпреки значителните подобрения продължават да съществуват слабости при прилагането на Регламента за контрол. Тези слабости са свързани с: i) разпоредбите относно контрола и проверката на мощността на двигателите, ii) претеглянето, iii) задълженията за разтоварване, iv) контрола на външните риболовни флотове и v) санкционирането. През следващите години Комисията ще се съсредоточи върху по-нататъшното изпълнение на тези мерки. Комисията ще продължи също така да работи за прилагането и пълното осъществяване на ОПОР и за ефективния контрол и правоприлагане в съответствие с писмото за определяне на ресора от председателя Фон дер Лайен до комисар Виргиниюс Синкявичюс 74 . Освен това Комисията: i) ще проверява прилагането на разпоредбите относно проследяемостта в съответствие със стратегията „От фермата до трапезата“, ii) ще проверява контрола върху режимите на риболовното усилие и iii) ще насърчава изпитването и разработването на интелигентни технологии за прилагане в областта на контрола, в съответствие с Европейския зелен пакт. И накрая, заедно с EFCA Комисията ще продължи да работи: i) за разработването на методики за оценка на спазването на задължението за разтоварване и ii) за хармонизирането на методиките, използвани при изпълнението на плановете за статистически извадки за претегляне. По отношение на преразглеждането на системата за контрол на рибарството Комисията ще продължи да работи заедно със Съвета и Парламента за укрепване, осъвременяване и изясняване на действащите правила.