1.

Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Миделбург, Нидерландия) и Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците, Белгия) отправят запитване до Съда относно тълкуването на член 27, параграф 2 и член 28, параграф 1 и параграф 3, буква а) от Директива 2004/38/ЕО ( 2 ) във връзка с член 7 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) и член 8 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“).

2.

Преюдициалните запитвания са отправени във връзка със спорове относно съответствието с тези разпоредби на мерки, ограничаващи изведените от Директива 2004/38 свободи на движение и на пребиваване, приети срещу лица, които, преди да придобият качеството на гражданин на Съюза или на член на семейството на гражданин на Съюза, са били изключени от статута на бежанец съгласно член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция за статута на бежанците (наричана по-нататък „Женевската конвенция“) ( 3 ).

3.

Тази разпоредба, чийто текст е възпроизведен в член 12, параграф 2, буква а) от Директива 2011/95/ЕС ( 4 ), лишава от възможността за защита по Женевската конвенция търсещите убежище лица, по отношение на които съществуват сериозни основания да се счита, че са извършили престъпление против мира, военно престъпление или престъпление против човечеството.

4.

Запитващите юрисдикции целят главно да се установи дали и при какви условия обстоятелството, че в миналото спрямо определено лице е била приложена разпоредбата за изключване по член 1, раздел F, буква а) от тази конвенция, може да обоснове ограничаването на свободите на движение и на пребиваване, които това лице черпи от Директива 2004/38.

5.

След като в член 1, раздел А от Женевската конвенция е определено по-специално понятието „бежанец“, раздел F от същия член гласи:

„Тази конвенция не се прилага по отношение на лицата, за които има сериозни основания да се предполага, че:

6.

Член 27, параграфи 1 и 2 от Директива 2004/38 гласи:

„1.   При спазване на разпоредбите на настоящата глава държавите членки могат да ограничат свободата на движение и пребиваване на граждани на Съюза и на членове на техните семейства, независимо от националността им, от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Забранява се позоваването на такива съображения за икономически цели.

2.   Мерките, предприети от съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, трябва да са в съответствие с принципа на пропорционалността и да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице. Наличието на предишни наказателни присъди не представлява само по себе си основание за предприемането на такива мерки.

Личното поведение на въпросното лице трябва да представлява истинска, [настояща] и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото. Не се приемат мотиви, които са изолирани от конкретния случай и които се опират на съображения за обща превенция“.

7.

Съгласно член 28 от тази директива:

„1.   Преди да вземе решение за експулсиране на основания, свързани с обществения ред или обществената сигурност, приемащата държава членка взема предвид продължителността на пребиваване на въпросното лице на нейна територия, неговата/нейната възраст, здравословно състояние, семейно и финансово положение, социална и културна интеграция в приемащата държава членка и степента на неговите/нейните връзки със страната на произход.

2.   Приемащата държава членка не може да взема решение за експулсиране срещу граждани на Съюза или членове на семействата им, независимо от националността им, които имат право на постоянно пребиваване на нейна територия, освен в случай на сериозни основания, свързани с обществения ред или обществената сигурност.

3.   С изключение на случаите, когато решението се основава на императивни основания, свързани с обществената сигурност, както е определена от държавите членки, решение за експулсиране не може да се взема срещу граждани на Съюза, ако те:

[…]“.

8.

Член 12, параграф 2 от Директива 2011/95 предвижда:

„Гражданин на трета държава или лице без гражданство се изключва от кръга на бежанците, когато има сериозни основания да се счита, че съответното лице:

[…]“.

9.

Съгласно член 67 от Vreemdelingenwet (Закон за чужденците) от 23 ноември 2000 г. (наричан по-нататък „нидерландският Закон за чужденците“):

„1.   При спазване на разпоредбите на раздел 3, [Minister van Veiligheid en Justitie (министър на сигурността и правосъдието, Нидерландия)] може да обяви чужденец за нежелано лице:

[…]

e. в интерес на международните отношения на Нидерландия.

[…]

3.   В отклонение от член 8, обявеният за нежелано лице чужденец не пребивава законно в Нидерландия“.

10.

Съгласно член 40 bis, параграф 2 от wet betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (Закон за влизането, пребиваването и установяването на чужденци на територията на страната и извеждането им от нея) от 15 декември 1980 г. (наричан по-нататък „белгийският Закон за чужденците“), в редакцията му в сила към момента на настъпване на релевантните факти по дело C‑366/16, за членове на семейството на гражданин на Съюза се считат по-специално неговите възходящи или тези на неговия съпруг, които са на тяхна издръжка.

11.

Член 43 от този закон транспонира в белгийското право член 27 от Директива 2004/38.

12.

Г‑н К. е с двойно гражданство — на Босна и Херцеговина и хърватско. Той влиза в Нидерландия през 2001 г. заедно със съпругата си и по-големия си син. Според обясненията на запитващата юрисдикция оттогава г‑н К. пребивава непрекъснато в тази държава членка. По-малкият му син се ражда там през 2006 г.

13.

Г‑н К. подава първата си молба за убежище малко след пристигането си в Нидерландия през 2001 г. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (държавен секретар по въпросите на сигурността и правосъдието, Нидерландия, наричан по-нататък „нидерландският Staatssecretaris“) отхвърля тази молба с решение от 15 май 2003 г. Това решение е мотивирано с наличието на сериозни основания да се счита, че в периода между април 1992 г. и февруари 1994 г. г‑н К. е извършил на територията на бивша Югославия престъпления от категориите, посочени в член 1, раздел F, буква а) и b) от Женевската конвенция. Решението е станало окончателно след потвърждаването му с решение на Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) от 21 февруари 2005 г.

14.

През 2011 г. г‑н К. подава втора молба за убежище, която също е отхвърлена с решение на нидерландския Staatssecretaris на 16 януари 2013 г. поради прилагането на клаузите за изключване, посочени в член 1, раздел F, буква а) и b) от Женевската конвенция. Към това решение е приложена забрана за влизане на територията на Нидерландия в продължение на десет години. Решението става окончателно, след като Raad van State (Държавен съвет) го потвърждава с решение от 10 февруари 2014 г.

15.

Освен това г‑н К. отправя искане до нидерландския Staatssecretaris за отмяна на наложената му забрана за влизане на територията на Нидерландия. С решение от 22 юли 2015 г. този орган отменя забраната и я заменя с обявяването на жалбоподателя за нежелано лице на основание член 67, параграф 1, буква е) от нидерландския Закон за чужденците. Това решение е прието поради това, че след присъединяването на Република Хърватия към Съюза на 1 юли 2013 г. г‑н К. придобива качеството на гражданин на Съюза. За разлика от забраната за влизане, която може да се прилага само за граждани на трети страни, гражданин на Съюза може да бъде обявен за нежелано лице.

16.

Г‑н К. обжалва по административен ред пред нидерландския Staatssecretaris обявяването му за нежелано лице. Тази жалба е отхвърлена с решение от 9 декември 2015 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение по дело C‑331/16“).

17.

В това решение нидерландският Staatssecretaris се позовава на решенията си от 15 май 2003 г. и от 16 януари 2013 г., с които отхвърля подадените от г‑н К. молби за предоставяне статут на бежанец. Позовавайки се на първото от тези решения и на проекта, довел до неговото приемане, този орган констатира, че г‑н К. е трябвало да знае („knowing participation“) („съзнателно участие“) за военните престъпления и престъпленията против човечеството, извършвани от специалните части на босненската армия, от която той е бил част, и лично е участвал в тях („personal participation“) („лично участие“).

18.

Само въз основа на тези предишни констатации нидерландският Staatssecretaris приема, че с присъствието си в Нидерландия, г‑н К. нанася вреда на международните отношения на тази държава членка. Според този орган тя не следвало да се превръща в приемаща страна за лица, за които има сериозни основания да се предполага, че са виновни за извършването на деяния от вида на посочените в член 1, раздел F от Женевската конвенция. Освен това защитата на обществения ред и на обществената сигурност изисквали да се предприемат всички необходими действия, за да се предотврати контактът на нидерландски граждани с такива лица и по-специално възможността жертвите на престъпленията, за които е обвинен г‑н К., или членовете на техните семейства да се срещнат очи в очи с него в Нидерландия.

19.

Въз основа на изложеното дотук посоченият орган прави извод, че г‑н К. представлява истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен интерес на обществото по смисъла на член 27, параграф 2 от Директива 2004/38.

20.

В подкрепа на този извод нидерландският Staatssecretaris цитира решенията на Raad van State (Държавен съвет) от 12 септември 2008 г. ( 5 ), от 16 юни 2015 ( 6 )г. и от 21 август 2015 г. ( 7 ). В посочените решения тази юрисдикция приема, че с оглед на изключителната тежест на престъпленията, посочени в член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция, заплахата за някой от основните интереси на обществото, която представлява лице, изключено от статута на бежанец на основание на тази разпоредба, по самото си естество е дълготрайно настояща. Според посочената юрисдикция констатацията за тази заплаха не изисква да се разглежда вероятното бъдещо поведение на съответното лице.

21.

Нидерландският Staatssecretaris добавя, че правото на зачитане на личния и семеен живот, провъзгласено в член 8 от ЕКПЧ, не е пречка г‑н К. да бъде обявен за нежелано лице.

22.

Г‑н К. обжалва пред Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Миделбург) обжалваното решение по дело C‑331/16.

23.

В този контекст тази юрисдикция си поставя въпроса, на първо място, за съвместимостта на това решение с член 27, параграф 2, втора алинея от Директива 2004/38. С оглед по-специално на времето, изтекло след периода, през който г‑н K. е извършил престъпления от вида на посочените в член 1, раздел F, буква а) и b) от Женевската конвенция, тази юрисдикция си поставя по същество въпроса дали наличието на сериозни причини да се приеме, че г‑н К. е извършил такива престъпления е достатъчно, за да се обоснове, че неговото присъствие на нидерландска територия представлява „истинска, [настояща] и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото“ по смисъла на член 27, параграф 2, втора алинея от тази директива. Посочената юрисдикция отбелязва също така, че г‑н К. няма никаква осъдителна присъда.

24.

Във връзка с това запитващата юрисдикция има съмнения за съответствието с тази разпоредба на практиката на Raad van State (Държавен съвет), цитирана в точка 19 от настоящото заключение, на която се основава обжалваното решение по дело C‑331/16. Тези съмнения се пораждат както от текста на тази разпоредба, така и от практиката на Съда и по-специално от решения Bouchereau ( 8 ), B и D ( 9 ), I. ( 10 ), както и H. T. ( 11 ).

25.

Запитващата юрисдикция споменава освен това едно решение, постановено в Белгия на 27 март 2013 г. от Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците) ( 12 ), в което се отхвърля всякакво автоматично свързване на прилагането от нидерландските органи на член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция поради минали деяния на член на семейството на гражданин на Съюза и наличието на заплаха, обосноваваща отказа да му се признае право на свободно движение и пребиваване.

26.

От друга страна, в жалбата си срещу обжалваното решение по дело C‑331/16 г‑н К. изтъква по-специално, че международните отношения не се включват в понятието за „обществен ред“ по смисъла на член 27, параграф 2, втора алинея от Директива 2004/38. Освен това подходът, според който всеки негов евентуален контакт с някоя от жертвите му би създал сам по себе си опасност за обществения ред, разширявал прекомерно това понятие. Във всеки случай нидерландският Staatssecretaris не бил изложил достатъчно мотивите, поради които неговото присъствие в Нидерландия нанася вреда на международните отношения на тази държава членка. Още повече че този орган не установявал по правдоподобен начин, че жертви на г‑н К. се намират на нидерландска територия.

27.

На второ място, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Миделбург) има съмнения за съответствието на това решение с изискването, посочено в член 27, параграф 2, първа алинея от Директива 2004/38, според което всички ограничения на правата на движение и на пребиваване на гражданин на Съюза трябва да бъдат в съответствие с принципа на пропорционалност. Тази юрисдикция си поставя също така въпроса за съвместимостта на решението с член 28, параграф 1 и параграф 3, буква а) от тази Директива. По този повод тя се позовава на точка 3.3 от Съобщение на Комисията относно насоки за по-добро транспониране и прилагане на [Директива 2004/38] (наричано по-нататък „Насоки на Комисията“) ( 13 ).

28.

В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че г‑н К. и членовете на семейството му са отлично интегрирани в нидерландското общество, тъй като живеят в Нидерландия от 2001 г., където е роден вторият син на г‑н К. и където двамата му синове ходят на училище. Г‑н К. декларира освен това, че семейството му е получило хърватско гражданство по изцяло технически причини, но тази страна им е съвсем чужда, тъй като те никога не са живели в нея, нито имат роднини в нея. Той твърди освен това, че хървати с католическа религия вече не могат да уредят живота си в Босна и Херцеговина страна, с която освен това нищо не свързва децата му.

29.

При тези обстоятелства Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Миделбург) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

30.

Г‑н H. F. заявява, че има афганистанско гражданство. През 2000 г. той влиза на територията на Нидерландия и подава молба за убежище.

31.

С решение от 26 май 2003 г. Immigratie- en Naturalisatiedienst (Служба за имиграция и натурализация, Нидерландия, наричана по-нататък „нидерландският компетентен орган по въпросите на предоставяне на убежище“) изключва г‑н H. F. от статута на бежанец на основание член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция. С решение от 9 януари 2006 г. този орган отказва да му издаде разрешение за временно пребиваване на основание член 3 от ЕКПЧ. След потвърждаването им от съда тези две решения са станали окончателни.

32.

Впоследствие Staatssecretaris van Justitie (държавен секретар по правосъдието, Нидерландия) приема решение, с което налага на г‑н H. F. забрана за влизане на територията на страната. Въз основа на това решение за 2013 г. и 2014 г. по отношение на г‑н H. F. е издаден сигнал с цел отказ за влизане или пребиваване на Шенгенската територия за неопределен срок на основание член 24 от Регламент (ЕО) № 1987/2006 ( 14 ).

33.

От акта за преюдициално запитване е видно, че срещу г‑н H. F. няма никаква осъдителна присъда в Белгия или в Нидерландия. Той представя също така чисто свидетелство за съдимост, издадено въз основа на регистъра за съдимост в Афганистан.

34.

Пълнолетната дъщеря на г‑н H. F. има нидерландско гражданство. През 2011 г. г‑н H. F. и неговата дъщеря се установяват в Белгия, където последната е икономически активна.

35.

Г‑н H. F. подава до делегирания служител на Staatssecretaris voor Asiel en Migratie, Maatschappelijke Integratie en Armoedebestrijding (държавен секретар по въпросите на убежището и миграцията, социалната интеграция и борбата с бедността, Белгия, наричан по-нататък „белгийският Staatssecretaris“) четири последователни молби за разрешение за пребиваване. Трите последни молби са за издаване на карта за пребиваване като член на семейството на гражданин на Съюза по смисъла на член 2, параграф 2, буква г) от Директива 2004/38, по-точно като възходящ на пълнолетната му дъщеря, с нидерландско гражданство, установена в Белгия. По тези четири молби са постановени решения за отказ за пребиваване, с приложена към тях заповед за доброволно напускане на територията на Белгия.

36.

Решението за отказ за пребиваване, придружено със заповед за доброволно напускане на територията на Белгия, прието в отговор на четвъртата молба за разрешение за пребиваване, подадена от г‑н H. F., е отменено с решение на Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците) от 17 юни 2015 г. Вследствие на това решение на 8 октомври 2015 г. делегираният служител на белгийския Staatssecretaris приема по отношение на г‑н H. F. ново решение за отказ за продължително пребиваване без заповед за доброволно напускане на територията (наричано по-нататък „обжалваното решение по дело C‑366/16“). Правното основание на това решение е член 43 от белгийския Закон за чужденците, който транспонира в белгийското право член 27 от Директива 2004/38.

37.

В подкрепа на решението делегираният служител на белгийския Staatssecretaris се обосновава с данните по преписката в нидерландското производство за получаване на убежище относно г‑н H. F., получена с негово съдействие. От тази преписка е видно, че според заключението на нидерландския компетентен орган в областта на убежището имало сериозни причини да се счита, че г‑н H. F. е извършил престъпления от вида на посочените в член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция. Г‑н H. F. участвал във военни престъпления или в престъпления против човечеството или е издавал заповеди за извършване на такива престъпления поради функциите, които изпълнявал в Афганистан. Като политически секретар той бил в контакт с KhAD, афганистанска разузнавателна служба към бившия комунистически режим, и в този контекст е изготвял доклади за нелоялните членове. По този начин г‑н H. F ги е излагал на опасност от нарушения на техните основни права от страна на KhAD.

38.

Делегираният служител на белгийския Staatssecretaris приема, че заплахата за основен интерес на обществото, произтичаща от присъствието в белгийското общество на лице, за което има сериозни основания да счита, че е извършило такива престъпления, поради самото си естество постоянно е настояща. Преценката за бъдещото поведение на това лице нямала значение в този случай предвид характера и тежестта на съответните престъпления, както и времето, мястото и обстоятелствата, при които те са били извършени. Поради това не било необходимо да се установява вероятността заплахата, произтичаща от поведението му, да е настояща, нито че е вероятна опасността от рецидив.

39.

Този орган уточнява, че отказът за пребиваване в този случай служи за закрилата на жертвите на тези престъпления и по този начин, на белгийското общество и на международния правен ред. Затова отказът да се предостави право на пребиваване на H. F., съответства на принципа на пропорционалност.

40.

Г‑н H. F. подава срещу това решение жалба о до Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците), в която иска спиране на изпълнението и отмяна на решението.

41.

Тази юрисдикция има съмнения относно съответствието с член 27, параграф 2 от Директива 2004/38 на становището, възприето в обжалваното решение по дело C‑366/16, изложено в точка 38 от настоящото заключение. Тя подчертава, че това становище съответства на подхода, възприет в Нидерландия от Raad van State (Държавен съвет) в неговото решение от 16 юни 2015 г. ( 15 ).

42.

Запитващата юрисдикция си задава по-специално въпроса дали наличието на решение за изключване от статута на бежанец, прието преди около десет години от друга държава членка, освобождава органите на приемащата държава членка от задължението да изследват доколко е истинска и настояща заплахата, произтичаща от поведението на заинтересованото лице. Тя подчертава във връзка с това, че по естеството си решението се отнася за факти, които са настъпили в миналото в страната по произход на това лице.

43.

Тази юрисдикция уточнява, че г‑н H. F. твърди по-специално в жалбата си срещу обжалваното решение по дело C‑366/16, че решението за изключване от статута на бежанец, прието от нидерландския компетентен орган по въпросите на убежището, се основава на неточни данни относно Афганистан.

44.

Посочената юрисдикция поставя също така въпроса за съвместимостта на обжалваното решение по дело C‑366/16 с правото на зачитане на личния и семеен живот, провъзгласено в член 7 от Хартата и в член 8 от ЕКПЧ.

45.

При тези обстоятелства Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

„Следва ли правото на Съюза, и по-специално член 27, параграф 2 от Директива 2004/38, евентуално във връзка с член 7 от [Хартата], да се тълкува в смисъл, че молба за издаване на разрешение за пребиваване, подадена от гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, с оглед на събирането на семейството с този гражданин, който се е ползвал от правото си на свободно движение и свобода на установяване, може да бъде отхвърлена в държава членка поради наличието на заплаха в резултат само на присъствието в обществото на този член на семейството, който в друга държава членка е изключен от статута на бежанец на основание член 1, раздел F от Женевската конвенция и член 12, параграф 2 от Директивата 2011/95 поради участието му в събития, настъпили в конкретен обществено-исторически контекст в страната му по произход, когато изводът за наличието на истинска и настояща заплаха в резултат на поведението на този член на семейството в държавата членка на пребиваване се основава изключително на решението за изключване от статута на бежанец, без при това да се извършва преценка на опасността от рецидив в държавата членка на пребиваване?“.

46.

Преюдициалните запитвания по дела C‑331/16 и C‑366/16 са постъпили в секретариата на Съда съответно на 13 юни 2016 г. и на 5 юли 2016 г. С определение на председателя на Съда от 21 юли 2016 г. тези две дела са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и на съдебното решение.

47.

Писмени становища представят г‑н К., белгийското, гръцкото, френското, нидерландското правителство, правителството на Обединеното кралство, както и Европейската комисия.

48.

В съдебното заседание, проведено на 10 юли 2017 г., участват г‑н К. и г‑н H. F., белгийското, френското, нидерландското правителство и правителството на Обединеното кралство, както и Комисията.

49.

Към момента на влизането им на територията на Съюза г‑н К. и г‑н H. F., които тогава не попадат в персоналното приложно поле на Директива 2004/38, искат да им се признае статут на бежанец. Този статут им е отказан, на г‑н H. F. — само на основание член 1, раздел F, буква а), а на г‑н К. — и във връзка с буква b) от тази разпоредба от Женевската конвенция.

50.

По-късно г‑н К. придобива статут на гражданин на Съюза след присъединяването на Република Хърватия към Съюза. Според обясненията на Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците) г‑н H. F. от своя страна придобива качеството на член на семейството на гражданин на Съюза, след като на белгийска територия се присъединява към дъщеря си, която е с нидерландско гражданство ( 16 ). Тези промени в положението обуславят приложимостта на Директива 2004/38 спрямо г‑н К. и г‑н H. F.

51.

Макар член 1, раздел F от Женевската конвенция да изисква лицата, посочени в тази разпоредба, да бъдат изключени от статута на бежанец по смисъла на тази конвенция, той допуска да им се предоставя право на пребиваване, различно от това, което произтича от този статут, при условие че няма опасност това право на пребиваване да се смесва с посочения статут ( 17 ). Безспорно е, че предоставянето на лице, изключено от статута на бежанец, на право на пребиваване като гражданин на Съюза или член на семейството на гражданин на Съюза отговаря на това условие.

52.

В случая правата на пребиваване, които г‑н К. и г‑н H. F. извеждат от Директива 2004/38, са ограничени от мерки, предприети от съображения за обществен ред или за обществена сигурност по смисъла на член 27, параграф 2 от тази Директива (наричани по-нататък „ограничителните мерки“) ( 18 ). Тези мерки се основават на обстоятелството, че спрямо тях в миналото са били постановени решения за изключване от статута на бежанец на основание член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция, приети от органите, предоставящи убежище на приемащата държава членка (в положението на г‑н К.) или на друга държава членка (в случая на г‑н H. F.).

53.

Запитващите юрисдикции искат главно да се установи дали тези мерки са били приети при спазване на условията, посочени в член 27, параграф 2 от Директива 2004/38, който, тъй като позволява да се дерогира от основните свободи, предоставени от Договора за функционирането на ЕС, трябва да се тълкува стеснително ( 19 ).

54.

Те също така поставят на Съда въпрос относно съвместимостта на разглежданите в главното производство ограничителни мерки с правото на личен и семеен живот съгласно член 7 от Хартата и член 8 от ЕКПЧ. Освен това Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Миделбург) пита дали възможностите за защита срещу експулсиране, предвидени в член 28, параграф 1 и параграф 3, буква а) от Директивата са приложими в положението на г‑н К.

55.

С първия и втория въпрос по дело C‑331/16 и с въпроса по дело C‑366/16 запитващите юрисдикции искат по същество да се установи дали и евентуално при какви условия държава членка може да приеме, че присъствието на нейна територия на гражданин на Съюза или на член на неговото семейство представлява „истинска, [настояща] и достатъчно сериозна заплаха за основен интерес на обществото“ по смисъла на член 27, параграф 2 от Директива 2004/38 поради факта, че по отношение на това лице в миналото е постановено решение за изключването му от статута на бежанец на основание член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция.

56.

По-специално Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Миделбург) поставя на Съда въпроса за значението в този контекст на изтеклия продължителен период от време (в случая повече от двадесет години) от предполагаемото извършване на престъпленията, които са били основание за изключване от статута на бежанец, и приемане на разглежданата ограничителна мярка. Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците) поставя въпроса дали е необходимо да се преценява опасността от рецидив на деянията, посочени в член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция в приемащата държава членка, като се има предвид, че тези деяния са извършени в страната по произход на заинтересованото лице в специфичен исторически и социален контекст.

57.

Тези въпроси са израз на съмненията, които имат запитващите юрисдикции относно съответствието с член 27, параграф 2 от Директива 2004/38 на мотивите на спорните решения, според които прилагането в миналото на член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция предполага, с оглед на особената тежест на престъпленията, посочени в тази разпоредба, че присъствието на заинтересованото лице на територията на приемащата държава членка представлява заплаха, която „по самото си естество е дълготрайно настояща“ ( 20 ).

58.

Преценката за заплаха по смисъла на член 27, параграф 2 от Директива 2004/38 изисква, на първо място, да се определи „основният интерес на обществото“, чиято защита може да е част от обществения ред или от обществената сигурност. В конкретния случай г‑н К. твърди, че защитата на посочените в спорните решения интереси не се включва в понятията „обществен ред“ или „обществена сигурност“ по смисъла на тази разпоредба. Ще започна изложението си с отхвърлянето на този довод (раздел 1).

59.

На второ място, констатацията за такава заплаха предполага съответната държава членка да обоснове защо в конкретен случай тези интереси са истински, реално и достатъчно сериозно застрашени от личното поведение на съответното лице. По-долу ще разгледам последствията от това изискване в положения като разглежданите в главното производство (раздел 2).

60.

Съгласно постоянната съдебна практика понятията за „обществен ред“ и за „обществена сигурност“, като обосновка за дерогация от основния принцип на свободно движение и пребиваване на гражданите на Съюза или на членовете на техните семейства, следва да се тълкуват стриктно, така че техният обхват не може да се определя едностранно от всяка от държавите членки без контрол от страна на институциите на Съюза. Правото на Съюза обаче не налага на държавите членки единна скала на ценностите и признава, че изискванията за обществен ред и за обществена сигурност могат да се различават в отделните държави членки и в различните периоди от време. Държавите членки в съществена степен остават свободни да определят съдържанието на тези изисквания според националните си нужди ( 21 ).

61.

В светлината на тези принципи Съдът вече е приел, че изискванията за обществен ред и обществена сигурност по смисъла на разпоредбите, които допускат ограничаване на тези свободи, не се изчерпват със защита на спокойствието и на пряката физическа сигурност на населението срещу опасността от извършване на престъпни деяния.

62.

Така той счита, че понятието за обществена сигурност, което обхваща както вътрешната, така и външната сигурност на съответната държава членка, включва по-специално „накърняването на функционирането на институциите и на основните държавни служби, както и запазването на живота на населението, рискът от сериозно смущаване на външните отношения или на мирното съвместно съществуване на народите или още накърняването на военните интереси“ ( 22 ).

63.

Изискванията за обществен ред, дори да не могат да включват икономически интереси ( 23 ), нито обикновено предотвратяване на смущаването на социалния ред, каквото е всяко нарушение на закона ( 24 ), могат да включват защита на различни интереси, които съответната държава членка счита за основни в съответствие със своята ценностна система. В частност Съдът признава възможността на държава членка да се позовава при определени обстоятелства на съображения за обществен ред за защита на основен интерес, толкова отдалечен от спокойствието и пряката физическа сигурност на населението ѝ, каквато е необходимостта да се осигури събирането на данъчни вземания ( 25 ).

64.

В конкретния случай, както е видно от акта за преюдициално запитване по дело C‑331/16, ограничителната мярка, приета спрямо г‑н К., първо, се основава на нидерландска законова разпоредба, позволяваща чужденец да бъде обявен за нежелано лице „в интерес на международните отношения на Нидерландия“. Нидерландският Staatssecretaris изтъква в този контекст необходимостта да се избегне превръщането на тази държава членка в земя за прием на лицата, заподозрени за престъпления против мира, военни престъпления или престъпления срещу човечеството. В същата насока в акта за преюдициално запитване по дело C‑366/16 се посочва, че ограничителната мярка, взета спрямо г‑н H. F., цели по-специално да се защити международния правен ред.

65.

В това отношение френското правителство изтъква, че подобни мерки могат също така да отговарят на интереса да се установят строги условия за защита на основните ценности на френското общество и на международния правен ред, посочени по-специално в член 21, параграф 1 от ДЕС. Те са необходими, за да допринасят за запазването на единството на обществото, и както поддържа и правителството на Обединеното кралство, на общественото доверие в системите на правосъдието и имиграцията. Това правителство подчертава освен това интереса да се запази доверието в ангажимента на Съюза и на неговите държави членки по отношение на защитата на основните ценности, посочени в членове 2 и 3 от ДЕС ( 26 ).

66.

Второ, нидерландският Staatssecretaris обосновава ограничителната мярка, разглеждана по това дело, с необходимостта да се предотврати контактът на нидерландското население с такива лица, и по специално възможността техните потенциални жертви или членовете на техните семейства да се срещнат очи в очи с тях. По същия начин в акта за преюдициално запитване по дело C‑366/16 се посочва, че спорното решение по това дело има за цел да защити жертвите на лицата, изключени от статута на бежанец, както и белгийското общество.

67.

Нидерландското правителство и правителството на Обединеното кралство добавят по този повод, че приемането на ограничителни мерки спрямо граждани на Съюза или на членове на техните семейства, които са изключени от статута на бежанец на основание член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция отговаря на необходимостта да се предотврати социалната вреда, свързана със скандала, който може да предизвика присъствието на напълно безнаказан, предполагаем военен престъпник на територията на съответната държава членка.

68.

Считам, че държавите членки могат, без да превишат предоставеното им право на преценка при определяне на съдържанието на изискванията за обществен ред, да приемат, че защитата на описаните по-горе интереси се включва в тези изисквания. С оглед на принципите, посочени в точки 60 и 63 от настоящото заключение, аз не съзирам никаква причина да се изключи възможността тези държави членки да приемат в съответствие с техните собствени ценностни системи, че тези интереси съставляват основни интереси на обществото по смисъла на член 27, параграф 2 от Директива 2004/38, чиято защита спада към обществения ред.

69.

След като това е вече установено, възможността да се ограничават правата на движение и на пребиваване, изведени от Директива 2004/38, в името на изтъкваните с тази цел основни интереси, се подчинява на условията, посочени в член 27, параграф 2 от тази директива.

70.

Съгласно член 27, параграф 2 от Директива 2004/38 една „истинска, [настояща] и достатъчно сериозна заплаха за основен интерес на обществото“, по смисъла на тази разпоредба, трябва да произтича изключително от личното поведение на съответното лице. Не се приемат мотиви, които не са свързани непосредствено с конкретния случай и които се основават на съображения за обща превенция. Освен това само по себе си наличието на предишни осъдителни присъди не може да мотивира приемането на ограничителна мярка.

71.

В това отношение Съдът многократно приема, че предишна наказателна присъда на заинтересованото лице за специфични престъпления сама по себе си не е достатъчна, за да се приеме автоматично, че е налице заплаха за основен интерес на обществото ( 27 ). Въпреки това обстоятелствата, които са довели до осъждането, могат да бъдат взети предвид, за да се направи такава констатация, доколкото те свидетелстват за лично поведение, представляващо истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха за основен интерес на обществото в приемащата страна ( 28 ).

72.

В този контекст, независимо че установяването на такава заплаха „предполага по принцип наличието на тенденция при съответното лице да запази […] поведение[то, за което е било санкционирано наказателно] и за в бъдеще“ ( 29 ), при определени обстоятелства миналото поведение само по себе си може да отговаря на условията за подобна заплаха за обществения ред ( 30 ).

73.

По-долу ще изложа причините, поради които считам, че принципите, посочени в точка 71 от настоящото заключение, са приложими по аналогия, когато спрямо съответното лице има не предишна осъдителна присъда, а решение за изключване от статута на бежанец на основание член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция (буква a).

74.

Затова от гледна точка на съдебната практика, припомнена в точка 72 от настоящото заключение, ще развия мотивите, водещи до заключението, че миналото поведение на това лице, както е видно от констатациите, на които се основава това решение, може да е достатъчно, за да се обоснове констатация за „настояща“ опасност въпреки изтеклия продължителен период от предполагаемото извършване на престъпленията, за които то е обвинено, и липсата на склонност към ново извършване на такива престъпления в приемащата държава членка (буква б) ( 31 ).

75.

За да се определи дали принципите, посочени в точка 71 от настоящото заключение могат да регламентират удачно положението на лице, което в миналото е било изключено от статута на бежанец съгласно член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция, трябва да се имат предвид две специални съображения.

76.

От една страна, поради изключително тежкия характер на престъпленията, посочени в тази разпоредба, може да се мисли за по-гъвкав подход от гледна точка на държавите членки, който да им позволи да констатират заплаха по смисъла на член 27, параграф 2 от Директива 2004/38 само поради това че спрямо заинтересованото лице е била приложена клаузата за изключване, предвидена в член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция. Посочените в този текст престъпления в действителност нарушават най-основните ценности, които са в основата както на международния правен ред, така и на правата на човека ( 32 ), и засягат цялата международна общност ( 33 ).

77.

От друга страна, за може да се обоснове констатацията за такава опасност, фактът, че прилагането на тази разпоредба не предполага нито осъждане ( 34 ), нито доказване в наказателноправен смисъл на разглежданите престъпления, налага по-голяма предпазливост при преценка на обстоятелствата, довели до решението за изключване, както те са изложени в преценките на органите, предоставящи убежище.

78.

Считам, че тези съображения не са пречка за прилагането на посочените по-горе принципи.

79.

На първо място, считам, че заплаха по смисъла на член 27, параграф 2 от Директива 2004/38 не би могла да бъде констатирана автоматично, без по-широко изследване, само поради факта, че органите, предоставящи убежище, преди това са изключили заинтересованото лице от статута на бежанец на основание член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция. Струва ми се, че изискването, което произтича от текста на член 27, параграф 2 от Директива 2004/38, за разглеждане на индивидуалното поведение не допуска дерогация, дори и когато деянията, за които е обвинено лицето, са изключително тежки.

80.

Този подход е оправдан също така и от факта, че член 1, раздел F от Женевската конвенция и член 27 от Директива 2004/38 преследват различни цели ( 35 ).

81.

Както Съдът констатира в решение B и D ( 36 ), клаузите за изключване, предвидени в член 12, параграф 2 от Директива 2011/95, който съответства на член 1, раздел F от Женевската конвенция, имат за цел „да се изключат от статута на бежанец лица, приети за недостойни за свързаната с този статут закрила, и да се избегне вероятността предоставянето на този статут да позволи на извършителите на определени тежки престъпления да избегнат наказателна отговорност“.

82.

Тези клаузи за изключване обаче не целят да защитят приемащото общество срещу евентуална опасност, каквато може да представлява присъствието в това общество на съответното търсещо убежище лице, тъй като други разпоредби от Директива 2011/95 ( 37 ) имат тази цел. Така Съдът приема, че прилагането на член 12, параграф 2 от Директивата не предполага това лице да представлява опасност за приемащата държава членка към съответния момент ( 38 ).

83.

Предвид различните цели на тези разпоредби преценките, предхождащи прилагането на член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция, както и тези, които са в основата на осъдителна присъда ( 39 ), не съвпадат задължително с преценките, които трябва да се извършат от гледна точка на интересите, присъщи на защитата на обществения ред и на обществената сигурност съгласно член 27, параграф 2 от Директива 2004/38 ( 40 ).

84.

На второ място, мотивите на решението за изключване от статута на бежанец могат все пак да се вземат предвид, ако разкриват, с оглед на конкретните условия във всеки отделен случай, лично поведение, което съставлява истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха за основен интерес на обществото ( 41 ). В такъв случай съображенията, обосновали прилагането на член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция, могат също да обосноват констатация за заплаха по смисъла на член 27, параграф 2 от Директива 2004/38 ( 42 ).

85.

Този принцип не се поставя под съмнение поради факта, че изключването от статута на бежанец не предполага осъдителна присъда, нито изисква престъпленията, за които е обвинено заинтересованото лице, да са установени в съответствие със стандартите на доказване, приложими главно в наказателното право в правния ред на държавите членки и в международното наказателно право („без всякакви евентуални съмнения“) ( 43 ).

86.

Наистина от съдебната практика следва, че ако наличието на осъдителна присъда не е достатъчно, то не е и необходимо, за да се обоснове констатация за истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха за основен интерес на обществото. Когато случаят е такъв, дори самото подозрение за престъпление може, заедно с другите обстоятелства, свързани с конкретния случай, да обоснове констатация за опасност за обществения ред или за обществена сигурност ( 44 ).

87.

На още по-силно основание „сериозни основания да се предполага“, че заинтересованото лице е извършило престъпление от вида на посочените в член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция — които включват, освен обикновените подозрения, ясни, надеждни, достоверни и убедителни доказателства ( 45 ) — могат да бъдат взети предвид, наред с останалите обстоятелства ( 46 ), за да се обоснове такава констатация.

88.

От друга страна, установяването в член 1, раздел F от тази конвенция на този по-нисък стандарт за доказване от стандарта, преобладаващ в наказателното право, се обяснява с обстоятелството, че тази разпоредба най-често се отнася за лица, които не са били съдени, нито a fortiori осъдени, за престъпленията, в които са обвинени ( 47 ). Една от целите на клаузите за изключване от статута на бежанец е именно да се води борба с безнаказаността, без да се допуска предоставянето на убежище да се използва, за да се избегне наказателно преследване ( 48 ). Нещо повече, органите, предоставящи убежище, не разполагат нито с правомощия, нито с ресурси, за да докажат престъпните деяния, за които освен това се предполага, че са извършени при фактически обстоятелства, които е особено трудно да се изяснят ( 49 ).

89.

В конкретния случай от актовете за преюдициално запитване е видно, че ограничителните мерки, предприети срещу г‑н К. и г‑н H. F., целят именно да се избегне тревогата, която тяхното присъствие на територията на приемащата държава членка може да предизвика в обществото, по-специално за техните потенциални жертви. Според нидерландското правителство тревогата, за която става въпрос, се състои в шока, който би могло да предизвика присъствието на тази територия, напълно безнаказано, на лица, подозирани, че са извършили най-тежките престъпления в международното право.

90.

С оглед на изложеното дотук считам, че изключването на лице от статута на бежанец на основание член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция е факт, който макар и да не може автоматично да обоснове констатация за истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха за основен интерес на обществото, може да бъде взет предвид за тази цел, доколкото обстоятелствата, довели до прилагането на тази разпоредба, както те са установени в преценките, извършени от органите, предоставящи убежище, разкриват лично поведение, което представлява такава заплаха.

91.

Както Съдът подчертава в решения B и D ( 50 ) и Lounani ( 51 ), изключването от статута на бежанец предполага пълно изследване на точните обстоятелства, характерни за всеки отделен случай. Според различни становища на ВКБООН тези обстоятелства включват освен естеството на престъпленията, в които заинтересованото лице е заподозряно, степента на личното му участие в тези престъпления, както и евентуалното наличие на мотиви за освобождаване от наказателна отговорност като принуда или неизбежна отбрана ( 52 ).

92.

Считам, че всички тези обстоятелства, както са установени от органите, предоставящи убежище, трябва също да се вземат предвид, за да се прецени дали личното поведение на заинтересованото лице представлява заплаха по смисъла на член 27, параграф 2 от Директива 2004/38. В този контекст значително място следва да се отдели на особената тежест на престъпленията, посочени в член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция, за които то е обвинено. Трябва обаче да се изследват и другите фактори, които са от значение.

93.

По-конкретно, що се отнася до степента на лично участие, отбелязвам, че съгласно член 12, параграф 3 от Директива 2011/95, счита се, че търсещо убежище лице е „извършило“ престъпление по смисъла на параграф 2 от този член, доколкото то е подбуждало извършването на това престъпление или е участвало по някакъв друг начин ( 53 ).

94.

По този повод Съдът приема в решение B и D ( 54 ), че органите, предоставящи убежище, не могат да изключат лице от статута на бежанец, основавайки се единствено на бившата му принадлежност към организация, участвала в престъпления от вид, посочен в член 1, раздел F от Женевската конвенция, без да проверят дали може да му се вмени част от отговорността за престъпленията, в които е обвинена тази организация, като вземат предвид всички обстоятелства. Тези обстоятелства включват „действителната роля на съответното лице в извършването на въпросните актове, заеманото място в организацията, степента, в която му е била известна или е трябвало да му бъде известна нейната дейност, евентуалният натиск, който му е бил оказван, и други фактори, които са могли да повлияят върху поведението му“ ( 55 ).

95.

В конкретния случай г‑н К. твърди, че е бил изключен от статута на бежанец въз основа на задължителната функция, която е изпълнявал в босненската армия. Според последния практиката на нидерландските органи, предоставящи убежище, е да се произнасят, без да спазват изискването за индивидуално проучване на степента на лично участие на съответното лице.

96.

Що се отнася до г‑н H. F. той твърди, че нидерландските органи, предоставящи убежище, са приложили клаузата за изключване спрямо него само поради това че той е изпълнявал обикновена логистична функция в KhAD ( 56 ).

97.

В тази насока припомням, че макар органите на приемащата държава членка да нямат право при приемане на ограничителна мярка да оспорват правилността на решението за изключване от статута на бежанец ( 57 ), те все пак са длъжни да проверят дали доказателствата, въз основа на които органите, предоставящи убежище, са основали това решение, са от такова естество, че да могат да обосноват и констатация за заплаха по смисъла на член 27, параграф 2 от Директива 2004/38.

98.

От гледна точка на тази разпоредба обаче обстоятелството, че заинтересованото лице е или в миналото е било част от организация, участвала в престъпни действия, може да обоснове констатация за такава заплаха само доколкото това обстоятелство свидетелства за лично поведение, засягащо обществения ред или обществената сигурност ( 58 ).

99.

В решение H. T. ( 59 ) при тълкуването на член 24, параграф 1 от Директива 2011/95 Съдът прилага по аналогия доводите, изложени в решение B и D ( 60 ) (възпроизведени в точка 94 от настоящото заключение). Тази разпоредба позволява да се откаже издаването на разрешение за пребиваване на бежанец поради „наложителни причини, свързани с националната сигурност или с обществения ред“. Според Съда понятието за „обществен ред“ по смисъла на тази разпоредба предполага, подобно на това, което предвижда член 27, параграф 2 от Директива 2004/38, „истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен интерес на обществото“ ( 61 ). Съдът приема, че такава заплаха не може да се основава само на минали действия в подкрепа на организация, участвала в престъпни действия, без да се разглежда личната отговорност на съответния бежанец за извършването на тези действия с оглед на конкретните факти ( 62 ). Струва ми се, че този извод се отнася както за тълкуването на член 24, параграф 1 от Директива 2011/95, така и на член 27 от Директива 2004/38, след като в решение Н. Т. ( 63 ) Съдът приема, че понятието обществен ред по смисъла на двете разпоредби трябва да се тълкува по един и същ начин.

100.

Задача на запитващите юрисдикции е да преценят дали разглежданите в главното производство ограничителни мерки са приети след индивидуално изследване на всички относими обстоятелства в светлината на горните съображения, самото то осъществено на основата на констатациите, обосновали изключването от статута на бежанец на г‑н К. и г‑н H. F.

101.

Престъпленията против мира, военните престъпления и престъпленията против човечеството, посочени в член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция, обикновено са факти, настъпили в трета страна преди пристигането на търсещото убежище лице на територията на приемащата държава членка. Както отбелязват г‑н К., френското и нидерландското правителство и правителството на Обединеното кралство, твърде невероятно е такива престъпления да бъдат извършени повторно в тази държава членка след пристигането на това лице ( 64 ). Това е така, тъй като се предполага, както отбелязва Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците), че тези факти са свързани със специфичния географски, исторически и социален контекст на тази трета страна и по-специално с конфликтно положение в нея.

102.

Според мен тези съображения не са непременно определящи в положения като разглежданите в главното производство.

103.

На първо място, както следва от съдебната практика, цитирана в точка 72 от настоящото заключение, фактът, че заплахата е настояща не предполага непременно наличието на опасност от повтаряне на поведение, засягащо обществения ред или обществената сигурност. При определени обстоятелства самият факт на миналото поведение може да е достатъчен, за да се обоснове констатация, че личното поведение на съответното лице представлява заплаха, отговаряща на условията, посочени в член 27, параграф 2 от Директива 2004/38.

104.

Тези обстоятелства според мен включват положения, в които държава членка, в подкрепа на ограничителна мярка, се позовава на заплаха за основен интерес на обществото, която не зависи от опасността от повторение на престъпно поведение ( 65 ).

105.

В конкретния случай спорните решения не са приети, за да се предотврати опасността г‑н К. и г‑н H. F. в бъдеще да се отдадат на извършването на престъпления срещу мира, военни престъпления или престъпления против човечеството на територията на приемащата държава членка. Целта на тези решения обаче е да се предотвратят смущения в обществения ред и в международните отношения, до които тяхното присъствие на тази територия би могло да доведе поради изключителната тежест на миналите деяния, в които те са заподозрени, и то независимо от тяхното настоящо и бъдещо поведение. Следователно от гледна точка на посочените основни интереси самото присъствие на лица, заподозрени, че някога са извършили такива престъпления, а не тяхното сегашно или бъдещо поведение в приемащата държава членка, представлява съответната заплаха. Такава заплаха може да отговаря на условието да бъде настояща, предвидено в член 27, параграф 2 от Директива 2004/38, след като, както се подчертава от нидерландското правителство и от правителството на Обединеното кралство, самата заплаха трябва да е настояща, а не поведението на заинтересованото лице.

106.

На второ място, макар изтеклият период от време от предполагаемото извършване на съответните престъпления да трябва да се вземе предвид, за да се провери дали твърдяната опасност е настояща ( 66 ), той не я лишава непременно от това качество. Всъщност опасността от смущения в обществения ред и в международните отношения, която би могло да предизвика присъствието на територията на държава членка на лице, заподозряно в престъпления против мира, военни престъпления или престъпления против човечеството, може да продължава да съществува дори — и понякога още повече — когато това лице не е било наказано през продължителен период от време. За престъпленията, включени в член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция, не се прилага давност съгласно различни актове на международното наказателно право ( 67 ).

107.

Когато изследването на личното поведение на заинтересованите лица, осъществено в светлината на изложените дотук съображения, води до констатация за заплаха по смисъла на член 27, параграф 2 от Директива 2004/38, следва още да се провери дали приемането на съответните ограничителни мерки, предмет на главното производство, е съобразено с принципа на пропорционалност, както и с основните права на тези лица.

108.

С третия си въпрос Rechtbank Den Haag, zittingplaats Middelburg (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Миделбург) пита Съда за критериите на преценката за пропорционалност, изисквана при приемането на решение за ограничителна мярка срещу лице, което преди това е било изключено от статута на бежанец на основание член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция.

109.

Тази юрисдикция пита по-специално дали в този контекст трябва да се отчитат факторите, посочени в член 28, параграф 1 от Директива 2004/38 и възпроизведени в точка 3.3 от Насоките на Комисията. Освен това тя иска да се установи по същество дали в положението на г‑н К. следва да се приложи засилената защита, от която се ползват съгласно член 28, параграф 3, буква а) от тази директива гражданите на Съюза, които са пребивавали през последните десет години в приемащата държава членка.

110.

Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците) пита Съда и относно съвместимостта на ограничителна мярка като обжалваното решение по дело C‑366/16 с член 7 от Хартата. Както обаче ще изложа по-нататък, изследването на пропорционалността на ограничителна мярка е неразривно свързано с проверка на съответствието ѝ с основните права. При тези условия, за да се даде полезен отговор на тази юрисдикция, е необходимо да ѝ се предоставят също така някои указания, свързани с критериите за това изследване в контекста на делото, с което тя е сезирана.

111.

Принципът на пропорционалност, спазването на който се изисква от член 27, параграф 2 от Директива 2004/38, предполага всяка ограничителна мярка да „може да гарантира осъществяването на преследваната с [нея] цел“ и да „не надхвърля необходимото за нейното постигане“ ( 68 ).

112.

За да отговори на тези изисквания, приемащата държава членка трябва да провери по-специално възможността да се приемат алтернативни мерки, които засягат в по-малка степен свободата на движение и на пребиваване на заинтересованото лице, които биха били също толкова ефикасни за осигуряване на защитата на посочените основни интереси ( 69 ).

113.

Във връзка с това някой би могъл да си зададе въпроса дали, както твърди г‑н К. в съдебното заседание, посочените в случая основни интереси нямаше да бъдат защитени по-добре чрез възбуждане в приемащата държава членка на съдебно преследване срещу заинтересованото лице ( 70 ), когато тази държава членка разполага за тази цел с извънтериториална компетентност ( 71 ). Наистина експулсирането на заинтересованото лице в друга държава членка (както е в случая на г‑н К.) или в трета страна, при липсата на гаранции, че там той ще бъде изправен пред съд, не може да разреши проблемите, свързани с безнаказаността на предполагаемите извършители на престъпленията, посочени в член 1, раздел F, буква а) от Женевската конвенция ( 72 ).

114.

Въпреки това считам, че е уместно да се проявява предпазливост в това отношение и да се приеме, че без да се нарушават задълженията за прилагане на извънтериториалната компетентност, която е в тежест на държавите членки съгласно международното наказателно право ( 73 ), те остават свободни да се справят със заплахата, която може да представлява присъствието на лице, изключено от статута на бежанец, като му откажат пребиваване, вместо да го предадат на съд. Както подчертава правителството на Обединеното кралство, в някои случаи държава членка може да счете, че не е в състояние — независимо дали с оглед на трудността да се съберат доказателства и да се установят релевантните факти — да проведе преследване срещу такова лице ( 74 ). Струва ми се, че тези въпроси излизат извън предмета на настоящите дела.

115.

Изискването за пропорционалност на ограничителната мярка на основание член 27, параграф 2 от Директива 2004/38 предполага също търсенето на справедливо равновесие между, от една страна, защитата на правата, които на гражданите на Съюза и членовете на техните семейства черпят от тази директива, и от друга страна, основните интереси на приемащото общество ( 75 ).

116.

Това претегляне е неразривно свързано с изследването на ограничителната мярка от гледна точка на основните права, чието спазване гарантира Съдът, и в частност на правото на зачитане на личния и семейния живот, прогласено в член 7 от Хартата и в член 8 от ЕКПЧ ( 76 ). Наистина тези разпоредби предполагат търсенето на равновесие между колективните интереси, посочени в подкрепа на засягането на това право, и личните интереси на съответното лице. Те трябва, когато са налице условията за това, да се разглеждат във връзка със задължението за отчитане на висшия интерес на детето, признат в правото на Съюза с член 24, параграф 2 от Хартата ( 77 ).

117.

Член 27 от Директива 2004/38, озаглавен „Общи принципи“, се отнася за всички ограничителни мерки. Тази разпоредба не уточнява критериите, които трябва да се вземат предвид, за да се прецени пропорционалността на тези мерки и съответствието им с основните права на лицата, за които се прилагат. От друга страна, член 28, параграф 1 от тази директива, озаглавен „Защита срещу експулсиране“, се прилага за „решенията за експулсиране“ и изброява неизчерпателно факторите, които държавите членки трябва да имат предвид, преди да приемат такива решения. Те включват продължителността на пребиваване на заинтересованото лице на територията на приемащата държава членка, неговата възраст, здравословно състояние, семейно и финансово положение, неговата социална и културна интеграция в тази държава членка, както и интензивността на неговите връзки със страната му по произход.

118.

Тези фактори, включени и в точка 3.3 от Насоките на Комисията, отразяват широко факторите, които съгласно практиката на ЕСПЧ, развита по-специално в решенията му Boultif с/у Швейцария ( 78 ) и Üner с/у Нидерландия ( 79 ), дават възможност да се провери съответствието на мярка за експулсиране с член 8 от ЕКПЧ.

119.

Подчертавам обаче, че анализът на пропорционалността на ограничаване на свободата на движение и на пребиваване на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства не съвпада задължително с анализа, направен от гледна точка на тази разпоредба. Наистина за практиката на ЕСПЧ отправната точка е, че член 8 от ЕКПЧ не гарантира правото на чужденец да влиза и да пребивава на територията на определена страна ( 80 ). Гражданите на Съюза и членовете на техните семейства обаче имат право, при условията, предвидени в Директива 2004/38, да влизат и да пребивават в приемащата държава членка, като тя е задължена да обосновава всяко ограничаване на това право ( 81 ). Относителната тежест на претегляните критерии поради това може да се променя с оглед също така на специфичните цели на тази директива, сред които е засилването на интегрирането на тези лица в приемащото общество, както е видно от съображения 23 и 24 от нея.

120.

Както се установява от преписката, представена на Съда от запитващата юрисдикция, обявяването на г‑н К. за нежелано лице в Нидерландия включва заповед за доброволно напускане на територията на Нидерландия. Нидерландското правителство потвърждава в съдебното заседание, че спрямо него може да се предприеме мярка за експулсиране, ако той не изпълни тази заповед в определения срок.

121.

Следователно обжалваното решение по дело C‑331/16 попада в приложното поле на член 28, параграф 1 от Директива 2004/38, както впрочем се признава от това правителство.

122.

В това отношение няма значение, първо, както посоченото правителство уточнява в съдебно заседание, че спрямо г‑н К. не е предприета мярка за експулсиране. Наистина, както е видно от съдебната практика ( 82 ), тази разпоредба се прилага за всяка мярка, включваща експулсиране на гражданин на Съюза или на член на неговото семейство. Тя не се отнася само за мерките за насилствено репатриране, чрез които, когато са налице условията за това, се изпълняват решенията за експулсиране, ако не са изпълнени доброволно от лицата, за които се отнасят ( 83 ).

123.

Второ, отчитането на факторите, изброени в член 28, параграф 1 от Директива 2004/38, се налага независимо от факта, че както изглежда от прочита на акта за преюдициално запитване и с уговорка, че запитващата юрисдикция следва да провери дали това е така, в Нидерландия г‑н К. е имал само право на временно пребиваване, което му позволява да остане в тази държава членка в очакване на решение по молбите му за предоставяне на убежище и по неговите евентуални жалби. Г‑н К. изглежда е останал в Нидерландия, без да има право на пребиваване, след като решенията за изключването му от статута на бежанец и за забрана за влизането му на територията на страната са станали окончателни ( 84 ).

124.

ЕСПЧ вече е постановил по този повод, че претеглянето на колективните и личните интереси в светлината на всички фактори, посочени по-специално в решения Boultif с/у Швейцария ( 85 ) и Üner с/у Нидерландия ( 86 ), се изисква дори и когато връзките на интегриране в приемащата държава членка са създадени от заинтересованото лице, без то да има право на пребиваване. Това обстоятелство обаче може да бъде взето предвид при претеглянето ( 87 ), което следва да извърши националната юрисдикция.

125.

Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците) подчертава, че решението за отказ за пребиваване срещу г‑н H. F. не е съпроводено от заповед за напускане на територията. Присъствието на заинтересованото лице на белгийска територия е в известен смисъл „толерирано“, без обаче то да има право на пребиваване и особен статут в тази страна ( 88 ).

126.

При това положение се поставя въпросът дали приемането на такава ограничителна мярка, макар тя да не включва експулсиране на лицето, срещу което е постановена, въпреки това изисква да се вземат предвид критериите, изброени в член 28, параграф 1 от Директива 2004/38.

127.

В това отношение отбелязвам, че лишаването от право на пребиваване — на същото основание, макар и в по-малка степен от решението за експулсиране — може да изложи на опасност интегрирането на заинтересованото лице в приемащата държава членка и да навреди на неговия личен и семеен живот.

128.

Няколко от факторите, посочени в член 28, параграф 1 от Директива 2004/38, като продължителността на пребиваване и интензивността на връзките с приемащата държава членка, са неразривно свързани с интегрирането вследствие на пребиваването в тази държава членка. От тази гледна точка тези фактори могат да имат значение за проверката на пропорционалността и на съответствието с член 7 от Хартата на ограничителна мярка, която не предполага експулсиране на заинтересованото лице, тъй като то вече е съумяло да се интегрира и да развие личен и семеен живот в тази държава членка поради факта, че е пребивавало в нея ( 89 ). Както се изтъква от белгийското правителство и от правителството на Обединеното кралство, тези фактори обаче не могат да се обсъждат, когато става въпрос за решения, които включват на първо място отказ за влизане в държавата членка. Предполага се, че лицата, срещу които са постановени такива решения, не са имали възможност да се интегрират и да изградят личен и семеен живот в нея.

129.

Именно в светлината на тези съображения разбирам точка 3.3 от Насоките на Комисията, която гласи, че факторите, изброени в член 28, параграф 1 от Директива 2004/38 трябва да бъдат взети предвид при приемането на всяка ограничителна мярка по смисъла на член 27 от тази директива. Тази точка според мен означава, че тези фактори трябва да бъдат взети предвид дотолкова, доколкото се оказват от значение в определен конкретен случай.

130.

Подходът, който предлагам, отразява също така практиката на ЕСПЧ, според която тестът за „справедливо равновесие“ между интересите за обществения ред и личните интереси е приложим при проверката за спазването от договарящата държава както на нейните „отрицателни задължения“ да не затруднява правото на личен и семеен живот на лицето, като го експулсира от своята територия, така и на нейните „позитивни задължения“ да му позволи да упражнява ефективно това право по-специално като му предостави право на пребиваване. Както става ясно от тази съдебна практика, разграничаването между тези две категории задължения впрочем не се поддава на точно определяне ( 90 ).

131.

Впрочем ЕСПЧ вече е разглеждал дело, по което фактите са аналогични на тези по дело C‑366/16. Решението K. срещу Нидерландия ( 91 ) се отнася до съответствието с член 8 от ЕКПЧ на мярка за експулсиране, приета от Нидерландия срещу афганистански гражданин, изключен от статута на бежанец съгласно член 1, раздел F от Женевската конвенция, чието изпълнение е било спряно. Както е видно от това решение описаният по-горе тест за „справедливо равновесие“ остава приложим в този контекст.

132.

ЕСПЧ обаче отбелязва сред факторите, които трябва да се вземат предвид за тази цел, степента, в която семейният живот е действително възпрепятстван от разглежданата държавна мярка. Той уточнява във връзка с това, че голямо значение може да се придаде на факта, че не съществува опасност заинтересованото лице да бъде експулсирано от територията на приемащата държава, нито поради това да бъде отделено от неговото семейство ( 92 ).

133.

Считам, че това обстоятелство също е от значение за изследването на пропорционалността на ограничителната мярка от гледна точка на член 27, параграф 2 от Директива 2004/38, което запитващата юрисдикция следва да извърши. Все пак добавям, че обстоятелствата, свързани с интегрирането на заинтересованото лице, имат особено значение при прилагането на тази разпоредба, с оглед на целите, преследвани от Директива 2004/38 ( 93 ).

134.

Rechtbank Den Haag, zittingplaats Middelburg (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Миделбург) отбелязва, че към момента на приемане на обжалваното решение по дело C‑331/16 ( 94 ) г‑н°К. е пребивавал в Нидерландия непрекъснато в продължение на повече от десет години. Поради това тази юрисдикция иска да се установи дали той се ползва от засилените гаранции срещу експулсиране, предвидени в член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38, който също е израз на принципа на пропорционалност ( 95 ).

135.

Както се отбелязва в съображения 23 и 24 от тази директива, тя установява различни степени на защита срещу експулсиране, която зависи от степента на интегриране в приемащата държава членка. Тази степен на интегриране се обуславя, в известен смисъл обективно, от продължителността на пребиваването в тази държава членка. Колкото по-голяма е тази продължителност, толкова по-тесни се предполага, че са връзките на интегриране в приемащото общество и поради това толкова по-пълна е защитата срещу експулсиране ( 96 ).

136.

В този смисъл не само член 28, параграф 1 от тази директива изисква да се вземе предвид продължителността на пребиваването, за да се провери пропорционалността на мярка за експулсиране, но също така параграфи 2 и 3 от този член предвиждат съответно, че лице може да бъде експулсирано от приемащата държава членка само поради „сериозни основания, свързани с обществения ред или с обществената сигурност“, ако то има там право на постоянно пребиваване, и поради „императивни основания, свързани с обществената сигурност“, ако то е пребивавало там през последните десет години преди приемането на тази мярка.

137.

Положението на г‑н К. е специфично, тъй като той е пребивавал в Нидерландия, преди да получи статут на гражданин на Съюза вследствие присъединяването на Република Хърватия към Съюза. Освен това, както подчертах в точка 123 от настоящото заключение, в акта за преюдициално запитване изглежда се посочва, отново при условие да бъде проверено от запитващата юрисдикция, че г‑н К. е пребивавал в Нидерландия, без да има право на пребиваване.

138.

Във връзка с това считам, на първо място, че самият факт, че този период на пребиваване предхожда присъединяването на Република Хърватия към Съюза не е пречка той да бъде взет предвид при изчисляване на продължителността на пребиваването на г‑н К. в Нидерландия за целите на прилагане на член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38.

139.

Наистина Съдът приема в решение Ziolkowski и Szeja ( 97 ), че без да се засягат евентуалните преходни разпоредби в акта за присъединяване на тази държава членка към Съюза ( 98 ), периодите на пребиваване на гражданин на държава членка на територията на друга държава членка, изтекли преди присъединяването на първата държава членка към Съюза и протекли при спазване на условията, предвидени от Директива 2004/38, трябва да се вземат предвид за целите на придобиването на правото на постоянно пребиваване във втората държава членка съгласно член 16, параграф 1 от тази директива.

140.

Според Съда това е така, когато разпоредбите на Директива 2004/38 трябва да се приложат за настоящите и бъдещите последствия от положения, възникнали преди присъединяване към Съюза на държавата членка, чийто гражданин е заинтересованото лице, и следователно към момента на транспониране от нея на тази директива. Това разсъждение според мен е валидно също така и при тълкуване на член 28, параграф 3, буква а) от Директивата.

141.

На второ място обаче, както се посочва от нидерландското правителство и от Комисията, ако се приеме за доказано обстоятелството, че г‑н К. не е имал право на пребиваване, което да му позволи да остане законно в Нидерландия съгласно националното право на тази държава членка, според мен той не може да се ползва от защитата, която предоставя тази разпоредба.

142.

В тази насока текстът на член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38 не уточнява дали периодът на пребиваване, който води до възникване на правото на защита срещу експулсиране на основание на тази разпоредба, означава само периодите на законно пребиваване. В този смисъл посоченият текст се различава от текста на член 16, параграф 1 от тази директива, който предвижда, че само период на непрекъснато „законно“ пребиваване в продължение на пет години дава възможност за придобиване на право на постоянно пребиваване и следователно за ползване на свързаната с това защита срещу експулсиране, предвидена в член 28, параграф 2 от посочената директива. Както следва от съображение 17 от Директива 2004/38, изискването за законно пребиваване, установено в член 16, параграф 1 от тази директива, означава не само, срещу заинтересованото лице да няма решение за експулсиране, но също така това пребиваване да отговаря на условията, произтичащи от посочената директива ( 99 ). Съдът все още не се е произнесъл по въпроса дали периодът на пребиваване, който се изисква, за да се ползва защитата, предвидена в член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38, предполага също спазването на тези условия ( 100 ).

143.

Ще се въздържа да се произнеса по този въпрос с общи думи, тъй като разглеждането на дело C‑331/16 изисква само да се определи по-конкретно дали този период на пребиваване включва периодите на пребиваване, изтекли в полза на заинтересованото лице преди присъединяването към Съюза на държавата членка, чийто гражданин е то, без да има право на пребиваване, което да му позволява да пребивава законно в приемащата държава членка съгласно националното ѝ право.

144.

На този въпрос според мен трябва да се даде отрицателен отговор.

145.

Отбелязвам по този повод, че както се посочва в съображения 23 и 24 от Директива 2004/38, целта на член 28, параграф 3, буква а) от нея е да защитава срещу експулсиране лицата, които действително са се интегрирали в приемащата държава членка. Тази разпоредба преследва собствена цел, свързана с насърчаване на интегрирането на гражданите на Съюза вътре в самия Съюз ( 101 ), и надхвърля гаранциите, които произтичат от член 7 от Хартата и от член 8 от ЕКПЧ.

146.

Според практиката на Съда решаващият критерий за преценка дали връзките на интегриране на заинтересованото лице в приемащата държава членка са достатъчно солидни, за да се ползва то от защитата, установена в член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38, се съдържа в отговора на въпроса дали това лице е пребивавало в нея през последните десет години преди приемането на решението за експулсиране ( 102 ).

147.

Съдът обаче не изключва разглеждането на всеки качествен аспект в рамките на тази преценка. Така в решение G. ( 103 ) той приема, че периодите на лишаване от свобода не се включват при изчисляване на десетгодишния период, който води до възникване на право на защитата, предвидена в член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38. Разбира се, нарушаването на правилата на националното право, свързани с влизането и пребиваването на чужденци, изобщо не може да се приравни на извършването на престъпление. Следваният от Съда подход обаче предполага да се приеме да се вземат предвид, макар и с големи ограничения, някои качествени аспекти, свързани със степента на интегриране, която се изисква за ползването на тази защита, по подобие на интегрирането преди придобиване на правото на постоянно пребиваване, въведено с член 16, параграф 1 от тази директива ( 104 ).

148.

В това отношение в решение Dias ( 105 ) Съдът приема, че период на присъствие на територията на приемащата държава членка, изтекъл преди влизане в сила на Директива 2004/38, без каквото и да било право на пребиваване, поставя под съмнение връзката на интегриране с тази държава членка. Следователно този период не трябва да се взима предвид с цел получаване на право на постоянно пребиваване.

149.

Същата логика според мен предполага, че лице, което, преди да придобие статут на гражданин на Съюза, е пребивавало при условия на несигурност в приемащата държава членка, въпреки че нейното национално право не му е позволявало това, не може да се позовава на истинско интегриране, което да му даде право на най-висока степен на защита срещу екстрадиране, която предвижда Директива 2004/38. Същото се отнася на по-силно основание и когато, както е в случая, съответното лице към датата на обжалваното решение за експулсиране пребивава в приемащата държава членка, пренебрегвайки наложената му преди това мярка за забрана за влизане на територията на страната.

150.

С оглед на изложеното дотук предлагам на въпросите, поставени от Rechtbank Den Haag, zittingplaats Middelburg (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Миделбург, Нидерландия) и от Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците, Белгия), да се отговори по следния начин: