EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62009CC0145
Opinion of Mr Advocate General Bot delivered on 8 June 2010. # Land Baden-Württemberg v Panagiotis Tsakouridis. # Reference for a preliminary ruling: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - Germany. # Freedom of movement for persons - Directive 2004/38/EC - Articles 16(4) and 28(3)(a) - Union citizen born and having resided for over 30 years in the host Member State - Absences from the host Member State - Criminal convictions - Expulsion decision - Imperative grounds of public security. # Case C-145/09.
Заключение на генералния адвокат Bot представено на8 юни 2010 г.
Land Baden-Württemberg срещу Panagiotis Tsakouridis.
Искане за преюдициално заключение: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - Германия.
Свободно движение на лица - Директива 2004/38/ЕО - Член 16, параграф 4 и член 28, параграф 3, буква a) - Гражданин на Съюза, който е роден и е пребивавал повече от 30 години в приемащата държава членка - Отсъствия от приемащата държава членка -Осъдителни присъди - Решение за експулсиране - Императивни съображения, свързани с обществената сигурност.
Дело C-145/09.
Заключение на генералния адвокат Bot представено на8 юни 2010 г.
Land Baden-Württemberg срещу Panagiotis Tsakouridis.
Искане за преюдициално заключение: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - Германия.
Свободно движение на лица - Директива 2004/38/ЕО - Член 16, параграф 4 и член 28, параграф 3, буква a) - Гражданин на Съюза, който е роден и е пребивавал повече от 30 години в приемащата държава членка - Отсъствия от приемащата държава членка -Осъдителни присъди - Решение за експулсиране - Императивни съображения, свързани с обществената сигурност.
Дело C-145/09.
European Court Reports 2010 I-11979
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2010:322
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н Y. BOT
представено на 8 юни 2010 година(1)
Дело C‑145/09
Land Baden-Württemberg
срещу
Panagiotis Tsakouridis
(Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Германия)
„Директива 2004/38/ЕО — Свободно движение на хора — Гражданин на Съюза — Осъдителни присъди — Решение за експулсиране — Императивни съображения, свързани с обществената сигурност“
1. С настоящото преюдициално запитване Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Германия) иска от Съда да уточни условията за предоставяне на защитата срещу експулсиране, посочена в член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38/ЕО(2). Тази разпоредба предвижда, че решение за експулсиране може да се взема срещу гражданин на Съюза, който е пребивавал в приемащата държава членка през последните десет години, единствено от императивни съображения, свързани с обществената сигурност.
2. По-специално към Съда е отправен въпрос, от една страна, дали понятието за императивни съображения, свързани с обществената сигурност, следва да се разбира като включващо единствено съображения, свързани с опазването на държавата членка и на нейните институции, и от друга страна, дали повтарящи се и продължителни отсъствия от територията на приемащата държава членка оказват въздействие върху изчисляването на десетгодишния срок, изискван за получаване на защитата срещу експулсиране.
3. В настоящото заключение ще предложа на Съда да реши, че член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38 следва да се тълкува в смисъл, че понятието за обществена сигурност не се схваща само в тесен смисъл на застрашаване на вътрешната или външната сигурност на дадена приемаща държава членка, или на защита на нейните институции, а също така обхваща и сериозното накърняване на основен интерес на обществото като например основните ценности за защита на неговите граждани, индивидуализирани от тази държава чрез деянията, които тя въздига в престъпления за целите на тяхната защита.
4. Ще посоча също така на Съда кои според мен са особените условия, които трябва да бъдат изпълнени, за да може компетентният национален орган правомерно да вземе решение за експулсиране, по-специално в ситуация като описаната в делото по главното производство, в която такова решение се взема след изтичането на срока на изпълнението на наказателна санкция.
5. Освен това ще изложа пред Съда съображенията, въз основа на които смятам, че като цяло временни отсъствия, които не поставят под въпрос силната връзка на гражданина на Съюза с приемащата държава членка, обстоятелство, чието проверяване е задача на националния съд, не оказват въздействие върху изчисляването на десетгодишния срок, изискван в член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38.
6. И обратно, отсъствие от над шестнадесет месеца от територията на приемащата държава членка, което, както в настоящото дело, е прекратено едва с принудителното връщане на гражданина на Съюза вследствие на съдебно решение, взето от компетентните органи на тази държава, може според мен да доведе до лишаване на този гражданин от ползването от предвиденото в този член високо ниво на защита, доколкото то би изразявало нарушаване на силната връзка на този гражданин с посочената държава, което следва да се определи от националния съд.
I – Правна уредба
А – Първично право
7. Член 3, параграф 2 от Договора за ЕС гласи следното:
„Съюзът предоставя на своите граждани пространство на свобода, сигурност и правосъдие без вътрешни граници, в което е гарантирано свободното движение на хора в съчетание с подходящи мерки по отношение на контрола на външните граници, убежището, имиграцията, както и предотвратяването и борбата с престъпността“.
Б – Директива 2004/38
8. Преди влизането в сила на Директива 2004/38 съществуват множество директиви и регламенти в областта на свободното движение на хора и правото на пребиваване на европейските граждани. Тази директива обединява и опростява законодателството на Съюза в тази област.
9. Действително, посочената директива премахва задължението за гражданите на Съюза да получават карта за пребиваване, въвежда право на постоянно пребиваване в полза на тези граждани и намалява възможността на държавите членки да ограничават пребиваването на тяхна територия на граждани на другите държави членки.
10. Така член 16, параграф 1 от Директива 2004/38 предвижда, че граждани на Съюза, които са пребивавали законно в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат срок от пет години, имат право на постоянно пребиваване в тази държава. В член 16, параграф 3 от тази директива се уточнява, че непрекъснатостта на пребиваването не се влияе по-специално от временни отсъствия, ненадвишаващи общо шест месеца на година.
11. Съгласно член 16, параграф 4 от посочената директива, след като бъде придобито, правото на постоянно пребиваване се губи само при отсъствие от приемащата държава членка за срок, надвишаващ две последователни години.
12. Освен това гражданите на Съюза се ползват от защита срещу експулсиране. Действително, Директива 2004/38 стриктно ограничава възможността държавите членки да налагат ограничения на правото на свободно движение и пребиваване на граждани на Съюза, като се вдъхновява пряко от практиката на Съда в тази област.
13. Така по силата на член 27, параграф 1 от тази директива, държавите членки могат да ограничат това право по съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве, с изключение на позоваването на съображения за икономически цели.
14. Като възпроизвежда изведените от Съда критерии, член 27, параграф 2 от посочената директива предвижда, че мерките, предприети от съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, трябва да са в съответствие с принципа на пропорционалността(3) и да се основават изключително на личното поведение на засегнатото от решението за експулсиране лице(4). Уточнява се, че наличието на предишни осъдителни присъди не представлява само по себе си основание за предприемането на такива мерки. Освен това личното поведение на лицето, засегнато от решение за експулсиране, трябва да представлява истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някои от основните интереси на обществото(5).
15. Член 28 от Директива 2004/38 относно защитата срещу експулсиране гласи следното:
„1. Преди да вземе решение за експулсиране [по съображения], свързани с обществения ред или обществената сигурност, приемащата държава членка взема предвид продължителността на пребиваване на въпросното лице на нейна територия, неговата/нейната възраст, здравословно състояние, семейно и финансово положение, социална и културна интеграция в приемащата държава членка и степента на неговите/нейните връзки със страната на произход.
2. Приемащата държава членка не може да взема решение за експулсиране срещу граждани на Съюза или членове на семействата им, независимо от [гражданството] им, които имат право на постоянно пребиваване на нейна територия, освен в случай на сериозни основания, свързани с обществения ред или обществената сигурност.
3. С изключение на случаите, когато решението се основава на императивни [съображения], свързани с обществената сигурност, както е определена от държавите членки, решение за експулсиране не може да се взема срещу граждани на Съюза, [независимо от гражданството им], ако те:
а) са пребивавали в приемащата държава членка през последните десет години; или
б) са непълнолетни, освен ако експулсирането е необходимо за висшите интереси на детето, както е предвидено в Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на детето от 20 ноември 1989 г.“
В – Германското право
16. Законът за свободното движение на гражданите на Съюза (Freizügigkeitsgesetz/EU) от 30 юли 2004 г.(6) транспонира в германския правен ред разпоредбите на Директива 2004/38. По-специално член 6, параграф 1 от FreizügG/EU предвижда, че загубването от гражданин на Съюза на правото на движение и пребиваване на германска територия може да бъде решено само по съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Съгласно член 6, параграф 2 от FreizügG/EU осъдителните присъди, които още не са заличени от централния регистър, могат да бъдат взети под внимание за обосноваване на решението за експулсиране, при условие че обстоятелствата, залегнали в основата на тези присъди, свидетелстват за поведение, което представлява истинска заплаха за обществения ред, като се има предвид, че това трябва да е действителна и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен интерес на обществото.
17. В член 6, параграф 3 от FreizügG/EU се уточнява, че за целите на едно решение за експулсиране следва да се вземат предвид особено продължителността на пребиваване на заинтересованото лице на германска територия, неговата/нейната възраст, здравословно състояние, семейно и финансово положение, социална и културна интеграция на тази територия, както и степента на неговите/нейните връзки със страната му/ѝ на произход.
18. По силата на член 6, параграф 4 от FreizügG/EU след придобиването на право на постоянно пребиваване загубването на правото на пребиваване и движение на германска територия може да бъде решено само в случай на сериозни причини.
19. Съгласно член 6, параграф 5 от FreizügG/EU, що се отнася до гражданите на Съюза и членовете на техните семейства, които са пребивавали на федерална територия през последните десет години, и до непълнолетните лица, посоченото в член 6, параграф 1 от FreizügG/EU решение може да бъде взето само от императивни съображения, свързани с обществената сигурност. Това правило не се прилага за непълнолетни, когато загубването на правото на пребиваване е необходимо в интереса на детето. Императивни съображения, свързани с обществената сигурност, са налице само ако заинтересованото лице е осъждано за едно или повече умишлени престъпления с наказание лишаване от свобода или с наказание за престъпление, извършено като непълнолетен, за срок не по-малко от пет години с влязла в сила присъда, или при последната влязла в сила присъда му е била наложена мярка за неотклонение задържане под стража, когато е застрашена сигурността на Федерална република Германия или заинтересованото лице представлява терористична заплаха.
II – Фактите и спорът по главното производство
20. Г-н Tsakouridis, който е с гръцко гражданство, е роден в Германия на 1 март 1978 г. Той винаги е живял в Германия и е завършил училище на територията на тази държава членка. От октомври 2001 г. той разполага с безсрочно разрешение за пребиваване на тази територия.
21. Г-н Tsakouridis е осъден да заплати глоби през 1998 г. за притежаване на забранен предмет, през 1999 г. за тежка телесна повреда и през 2000 г. и 2002 г. за умишлена телесна повреда и принуда.
22. От март 2004 г. до средата на октомври 2004 г. г‑н Tsakouridis държи на остров Родос (Гърция) щанд за палачинки. След това той се връща в Германия, където започва работа от декември 2004 г. В средата на октомври 2005 г. отново заминава за Гърция, за да продължи експлоатацията на щанда за палачинки.
23. На 22 ноември 2005 г. Amtsgericht Stuttgart (районен съд на Щутгарт) издава международна заповед за арест срещу г‑н Tsakouridis. Последният е арестуван в Родос на 19 ноември 2006 г. и е прехвърлен в Германия на 19 март 2007 г.
24. С решение от 28 август 2007 г. Landgericht Stuttgart (областен съд на Щутгарт) осъжда г‑н Tsakouridis на шест години и шест месеца затвор за осем участия в група за незаконна търговия с упойващи вещества в големи количества. От представените в съдебното заседание данни следва, че към днешна дата г‑н Tsakouridis е освободен условно.
25. С решение от 19 август 2008 г. Regierungspräsidium Stuttgart установява загубване на правото на г‑н Tsakouridis на влизане и пребиваване на германска територия и заплашва последния с решение за експулсиране към Гърция.
26. Regierungspräsidium Stuttgart преценява, че с оглед на присъдата, произнесена с решение на Landgericht Stuttgart на 28 август 2007 г., петгодишният праг на срока на лишаване от свобода е надхвърлен, така че са налице императивни съображения, свързани с обществената сигурност, по смисъла на член 6, параграф 5 от FreizügG/EU. Освен това Regierungspräsidium Stuttgart преценява, че личното поведение на г‑н Tsakouridis представлява реална заплаха за обществения ред, тъй като извършените от него престъпления в областта на упойващите вещества са много тежки и е налице опасност от повторно извършване на престъпление. Той добавя, че съществува основен интерес на обществото от ефективна борба с престъпността, свързана с наркотици, която е особено вредна в социален план. Освен това Regierungspräsidium Stuttgart преценява, че като се имат предвид неотдавнашните пребивавания на г‑н Tsakouridis в Гърция, той нямало да срещне трудности в свикването с местния начин на живот.
27. На 17 септември 2008 г. г‑н Tsakouridis подава жалба срещу това решение от 19 август 2008 г. до Verwaltungsgericht (административен съд). Като установява, че в своето решение от 28 август 2007 г. Landgericht Stuttgart приема, че г‑н Tsakouridis е бил само второстепенен член на престъпната група и е бил въвлечен в престъплението поради свои семейни задължения, и като взема предвид, че той е отраснал в Германия и е посещавал училище в тази държава и че следователно не се наблюдава опасност за обществения ред по смисъла на член 6, параграф 1 от FreizügG/EU, и че той поддържа тесни връзки с баща си, който живее в Германия, Verwaltungsgericht преценява, че решението за загубване на правото на влизане и пребиваване на германска територия от г‑н Tsakouridis е непропорционално.
28. Така с решение от 24 ноември 2008 г. тази юрисдикция отменя решението на Regierungspräsidium Stuttgart с довода, че лишаването от правото на влизане и пребиваване в случая на гражданин на Съюза може да се извърши само на основания, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве, като една осъдителна присъда сама по себе си не е достатъчна за обосноваване на такова лишаване. Посочената юрисдикция добавя, че трябва да е налице сериозна, действителна и достатъчна опасност, която заплашва основен интерес на обществото.
29. Освен това Verwaltungsgericht посочва, че след като г‑н Tsakouridis е живял в Германия от повече от десет години и не е изгубил правото си на безсрочно пребиваване вследствие на пребиваванията си в Гърция, по силата на член 6, параграф 5, първо изречение от FreizügG/EU решението за загубване на право на пребиваване може да бъде взето единствено по императивни съображения, свързани с обществената сигурност. Такива съображения обаче не съществували в настоящото дело, тъй като понятието за обществена сигурност обхващало само вътрешната и външната сигурност на дадена държава членка и следователно било по-тясно от понятието за обществен ред. Г‑н Tsakouridis може би представлявал значителна опасност за обществения ред, но в никакъв случай не и за съществуването на държавата членка и на нейните институции или за запазването на живота на населението.
30. Land Baden-Württemberg обжалва това решение пред Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg.
III – Преюдициални въпроси
31. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Следва ли използваното в член 28, параграф 3 от Директива 2004/38 […] понятие „императивни [съображения], свързани с обществената сигурност“ да се тълкува в смисъл, че само безспорни заплахи за външната или вътрешната сигурност на държавата членка могат да оправдаят [решение за] експулсиране и към тях принадлежат само съществуването на държавата с нейните съществени институции, тяхната способност да функционират, запазването на живота на населението, както и външните отношения и мирното съжителство на народите?
2) При какви предпоставки придобитото след десетгодишен престой в приемащата държава право на високо ниво на защита срещу експулсиране по член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38 може да бъде отнето впоследствие? В това отношение следва ли да се приложи по аналогия условието за загубване на правото на постоянно пребиваване, предвидено в член 16, параграф 4 от [тази директива]?
3) При утвърдителен отговор на втория въпрос и на въпроса за прилагането по аналогия на член 16, параграф 4 от [посочената директива] отпада ли високото ниво на защита срещу експулсиране само в резултат на изтичането на определен период от време, независимо от причините за отсъствието?
4) Също така при утвърдителен отговор на втория въпрос и на въпроса за прилагането по аналогия на член 16, параграф 4 от Директива [2004/38] в състояние ли е принудителното връщане в приемащата държава членка в рамките на наказателно преследване преди изтичането на двугодишния срок да запази високото ниво на защита, дори и когато след връщането основните свободи не могат да бъдат упражнявани за продължителен период от време?“.
IV – Анализ
32. С първия си въпрос запитващата юрисдикция пита Съда дали е уместно да се разграничава понятието за обществена сигурност от понятието за обществен ред и дали първото следва да се тълкува по-тясно от второто в смисъл, че единствено решение за експулсиране срещу гражданин на Съюза, който би заплашвал самото съществуване на дадена държава членка и на нейните институции, би могло да се разглежда като решение за експулсиране, основано на императивни съображения, свързани с обществената сигурност.
33. С втория, третия и четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция по същество пита дали повтарящи се отсъствия от територията на приемащата държава членка, както и принудителното връщане на гражданина на Съюза на тази територия в рамките на наказателно преследване, могат да окажат въздействие върху правото да се ползва предвиденото в член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38 високо ниво на защита.
А – Предварителни бележки
34. Предварителните бележки се отнасят до два аспекта, а именно, от една страна, припомняне на духа и структурата на въведената с Директива 2004/38 система, и от друга страна, хоризонталното действие на основните принципи на наказателното право.
1. Духът и структурата на системата, въведена с Директива 2004/38
35. По силата на съображение 3 от Директива 2004/38 нейната цел е да се опрости и укрепи правото на свободно движение и пребиваване на всички граждани на Съюза.
36. Свободното движение на хора представлява една от основните свободи на вътрешния пазар, утвърдена в член 45 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Първоначално в полза на работниците, свободното движение на територията на Съюза впоследствие се разширява до гражданите на Съюза независимо от техния статут и от упражняването или не на стопанска дейност. Следователно гражданството на Съюза дава на всеки гражданин на Съюза право на движение и пребиваване на територията на държавите членки при съблюдаване на ограниченията, изрично предвидени в член 20, параграф 2, последна алинея от ДФЕС.
37. Разбира се, това право на свободно движение следва да се упражнява при спазване на законите на всяка държава членка. Така съгласно член 27, параграф 1 от Директива 2004/38 държава членка може да ограничи свободата на движение на гражданин на Съюза на своя територия от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Тъй като обаче това ограничение на свободата на движение представлява засягане на основен принцип на правото на Съюза, условията за неговото прилагане са много ограничени(7).
38. Действително, както видяхме по-горе, член 28 от тази директива въвежда високо ниво на защита за гражданите на Съюза и в някои случаи за членовете на семействата им.
39. Така член 28, параграф 1 от посочената директива предвижда, че когато взема решение за експулсиране на гражданин на Съюза на основания, свързани с обществения ред или обществената сигурност, държавата членка следва да вземе предвид преди всичко една съвкупност от съображения като продължителността на пребиваване на този гражданин на нейна територия, неговата/нейната възраст, здравословно състояние, семейно и финансово положение, социална и културна интеграция, както и степента на неговите/нейните връзки с държавата му/ѝ на произход.
40. По силата на член 28, параграф 2 от Директива 2004/38 когато граждани на Съюза или членове на семействата им имат право на постоянно пребиваване на територията на приемащата държава членка, последната не може да взема решение за експулсиране срещу тези лица, освен в случай на сериозни основания, свързани с обществения ред или обществената сигурност.
41. Накрая, съгласно член 28, параграф 3, буква а) от посочената директива единствено императивни съображения, свързани с обществената сигурност, могат да обосновават решение за експулсиране срещу гражданин на Съюза, който е пребивавал на територията на приемащата държава членка през десетте години, предшестващи това решение.
42. От прочита на тези три параграфа веднага се забелязва, че продължителността на пребиваването е решаващ фактор за предоставянето на високо ниво на защита срещу експулсиране на гражданин на Съюза.
43. Това се обяснява с факта, че законодателят на Съюза е преценил, че продължителността на пребиваването свидетелства за известно интегриране в приемащата държава членка(8). Колкото по-дълъг е периодът на пребиваване на територията на тази държава, толкова по-тесни връзки се предполагат с нея.
44. В такъв случай решение за експулсиране, взето срещу гражданин на Съюза, който е използвал правото си на движение и който се е интегрирал истински в приемащата държава членка, би могло сериозно да го увреди (9).
45. Поради тази причина този гражданин се ползва от мярка за защита срещу експулсиране, която ще получи високо ниво според степента му на интегриране в приемащата държава членка. Описаната система всъщност утвърждава постулат, съгласно който степента на интегриране се обуславя от продължителността на пребиваването. Колкото по-продължително е пребиваването, толкова по-голяма степен на интегриране ще се предполага и толкова по-пълна би била защитата срещу експулсиране(10).
2. Хоризонталното действие на основните принципи на наказателното право
46. Поради особеностите на настоящото дело предвиденото от Regierungspräsidium Stuttgart решение трябва не само да отговаря на изискваните от Директива 2004/38 условия, но и тъй като се касае за решение, прието вследствие на осъдителна присъда и след нейното изпълнение, да е съобразено с основните принципи във връзка с функцията на наказанието.
47. Действително, макар и да е безспорно, че правомерно използваният от Съда начин на тълкуване евентуално оставя място за специално тълкуване с оглед на присъщата цел на всяка директива, за да се осигури нейното полезно действие, основните права и принципи не могат да бъдат прилагани по различен начин в зависимост от областта, в която се срещат, без да изгубят в този случай своя основен характер. Обратно, този основен характер на едно право или на един принцип представлява общ стандарт, от който в областта на пространството на свобода, сигурност и правосъдие не бива да бъдат изключвани по-специално въпросите, свързани с гражданството на Съюза.
48. Присъстващата още от древността у богослови, философи или теоретици идея, че наказанието трябва да изпълнява функция за реинтеграция на осъдения в обществото, днес е споделян и утвърден принцип на всички модерни правни системи, по-специално тези на държавите членки(11). Също така Съветът на Европа приема през 2006 г. Препоръка относно европейските правила за затворите(12), която предвижда, че „[л]ишаването от свобода трябва да се управлява по такъв начин, че да улеснява реинтегрирането на лишените от свобода в едно свободно общество“(13). Международният пакт за граждански и политически права, приет от Общото събрание на Организацията на обединените нации и подписан в Ню Йорк на 16 декември 1966 г., също предвижда в своя член 10, параграф 3, че „[з]атворническият режим включва такова отношение към осъдените, главната цел на което е поправянето им и социалното им превъзпитание“.
49. Европейският съд по правата на човека също приема, че „[е]дна от основните функции на наказанието лишаване от свобода е да защитава обществото, например като възпрепятства престъпника повторно да извърши престъпление и по този начин да навреди повече. В същото време Съдът признава легитимната цел на политиката за постепенна социална реинтеграция на осъдените на наказание лишаване от свобода лица. В този план той разбира основателността на мерки като например временни отпуски, които позволяват социална реинтеграция на затворника.“(14).
50. Спазването на принципа на функцията за реинтеграция на присъдата според мен не може да се отдели от понятието за човешко достойнство и като такова смятам, че то принадлежи към семейството на общите принципи на правото на Съюза.
51. По тези причини смятам за необходимо да обърна още отсега вниманието на Съда на особеностите на настоящото дело, по което след изтичането на срока на мярка за условно освобождаване, която представлява насочен към реинтеграция начин за изпълнение на наказанието се предвижда решение за експулсиране.
52. Предвид всички изложени съображения понастоящем се поставя въпросът дали г‑н Tsakouridis, който е роден и е живял почти през целия си живот на германска територия, може да стане обект на решение за експулсиране от тази територия на основание, че е бил осъден на шест години и шест месеца лишаване от свобода за участие в организирана група за трафик на упойващи вещества.
Б – По понятието за императивни съображения, свързани с обществената сигурност
53. Със своя първи въпрос запитващата юрисдикция по същество пита дали по смисъла на член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38 съображенията, въз основа на които г‑н Tsakouridis е станал обект на решение за експулсиране, могат да се разглеждат като императивни съображения, свързани с обществената сигурност.
54. С този въпрос запитващата юрисдикция иска всъщност да се установи дали е уместно понятието за обществена сигурност да се разграничава от понятието за обществен ред и дали първото следва да се тълкува по-тясно от второто в смисъл, че като решение за експулсиране от императивни съображения, свързани с обществената сигурност, би могло да се разглежда единствено решение за експулсиране срещу гражданин на Съюза, който би заплашвал самото съществуване на дадена държава членка и на нейните институции.
55. На основания, които ще посоча по-нататък, не смятам, че понятието за обществена сигурност следва да се тълкува изключително в тесен смисъл, който препраща единствено към опазването на държава членка или на нейните институции.
56. Съществува практика на Съда по понятието за обществена сигурност. Така през 80-те и 90-те години на ХХ век Съдът нееднократно е разглеждал дали държавите членки могат да обосновават възпрепятстването на свободното движение на стоки със съображения, свързани с обществената сигурност(15). Също така Съдът е трябвало да решава дали национални дискриминационни мерки срещу жените е можело да бъдат обосновани със съображения, свързани с опазването на обществената сигурност на държава членка(16).
57. По всички тези дела Съдът приема, че национална мярка, която противоречи на свободното движение на стоки или която е дискриминационна по отношение на жените, може да бъде обоснована със съображения, свързани с обществената сигурност. Същевременно Съдът никога не е уточнявал самото съдържание на това понятие, а само е посочвал, че по смисъла на член 30 ЕО това понятие обхваща както вътрешната, така и външната сигурност на държавата членка(17).
58. Лесно можем да разберем, че понятието за външна сигурност се свързва със сигурността на дадена държава членка в нейните отношения с другите държави. В посоченото по-горе дело Leifer и др., в което се разглежда мярка, подчиняваща на разрешение продажбата на химически стоки на Ирак, Съдът посочва, че рискът от сериозно смущаване на външните отношения или на мирното съвместно съществуване на народите може да засегне сигурността на държава членка(18).
59. За сметка на това понятието за вътрешна сигурност остава по-трудно за определяне. Уместно ли е то да бъде изцяло разграничавано от понятието за обществен ред, както предлага запитващата юрисдикция, или тези две понятия са всъщност ако не неразривно, то най-малкото тясно свързани?
1. Понятията за обществен ред и обществена сигурност
60. Съдът е приел, че особените обстоятелства, обосноваващи прибягването до понятието за обществен ред, могат да се различават в отделните държави членки и в различните периоди от време, поради което в това отношение е необходимо на компетентните национални органи да се признае свобода на преценка в установените с Договора рамки(19). Освен това той посочва, че не съществува система от ценности, която да е задължителна за държавите членки при преценката на действия, нарушаващи обществения ред(20).
61. Във връзка с това следва да се отбележи, че съгласно член 3, параграф 2 от ДЕС свободното движение на хора е гарантирано в съчетание с подходящи мерки по отношение на предотвратяването и борбата с престъпността. Действително, цел на Съюза е създаването по-специално на пространство на сигурност. Следователно за постигането на тези цел всяка държава членка има основното задължение да следи за това пространство на сигурност на своята територия.
62. Оттам нататък държавите членки по принцип могат свободно да определят в съответствие с националните си нужди изискванията на обществения ред и на обществената сигурност(21).
63. Така Съдът признава, че понятието за обществен ред включва по-специално предотвратяване на насилието в големите градски центрове(22), борба с трафика на откраднати автомобили(23), защита на правото на сечене на монети(24) или още, зачитане на човешкото достойнство(25).
64. От гледна точка на вътрешната сигурност Съдът приема по посоченото по-горе дело Johnston, че забраната за жените — полицейски служители, в Северна Ирландия да носят оръжие е обоснована със съображения, свързани с обществената сигурност, тъй като е възможно в ситуация на сериозни вътрешни безредици това да създаде допълнителен риск от посегателства срещу жените полицаи(26).
65. Същевременно по мое мнение това решение е изключение, тъй като по повечето от свързаните с обществения ред и обществената сигурност дела, които е разглеждал, Съдът не прави ясно разграничение между тези две понятия(27).
66. Тази липса на разграничение е още по-явна в Решение по дело Oteiza Olazabal(28). Действително, по това дело Съдът посочва, че предотвратяването на дейността на една въоръжена и организирана престъпна група може да се разглежда като спадащо към поддържането на обществената сигурност(29). Затова Съдът ще разгледа именно в светлината на обществения ред дали взетата срещу лицето, до което се отнася настоящото дело, мярка за експулсиране е основателна.
67. Освен това самият текст на член 27, параграф 2 от Директива 2004/38, независимо че използва практиката на Съда по понятието за обществен ред(30), изглежда смесва двете понятия. Действително, тази разпоредба посочва, че мерките, предприети от съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, трябва да бъдат в съответствие с принципа на пропорционалност и да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице, като това поведение трябва да представлява истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някои от основните интереси на обществото, като според мен това понятие за основен интерес на обществото всъщност е общото между тези две понятия.
68. Следователно дори и с оглед на практиката на Съда, и по-специално на посочените по-горе Решение по дело Johnston и Решение по дело Oteiza Olazabal, да е очевидно, че вътрешната сигурност на дадена държава се свързва с борбата срещу тероризма, изглежда трудно и дори изкуствено всяко от понятията за обществен ред и обществена сигурност да се затвори в едно определение с изчерпателно съдържание.
69. Още повече че както видяхме, държавите членки могат свободно да определят в съответствие с националните си нужди изискванията на обществения ред и на обществената сигурност. Единствено те са компетентни за осигуряване на поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност на тяхна територия и се ползват със свобода на преценка, за да определят в зависимост от особеностите на социалните условия и важността, която придават на дадена законна с оглед на правото на Съюза цел, мерките, които да доведат до резултати(31).
70. Действително, макар и Съдът без съмнение да е компетентен да следи за спазването на едно толкова основно право като правото на движение и пребиваване на територията на държава членка, от това все пак следва, че държавите членки остават единствените, които могат да оценяват опасностите от засягане на обществения ред и обществената сигурност на тяхната територия(32).
71. Във връзка с това е ясно, че законодателят на Съюза, следвайки по този начин практиката на Съда, е поискал да остави известна свобода на преценка на държавите членки по отношение на съдържанието на понятието за обществена сигурност. Така член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38 посочва, че решението за експулсиране трябва да се основава на императивни съображения, свързани с обществената сигурност, „както е определена от държавите членки“.
72. Следователно, докато за някои държави членки заплахите от сепаратистки въоръжени групи на тяхна територия представляват засягане на вътрешната им сигурност, за други борбата срещу напастта на трафика на упойващи вещества от организирана престъпна дейност се превръща в приоритет с цел гарантиране на сигурността на тяхната територия.
73. Действително, макар и Съдът да е включил в понятието за обществен ред борбата срещу трафика на упойващи вещества(33), аз смятам, че твърде често този вид трафик заплашва пряко физическата сигурност на населението дори само с факта, че трафикантите на упойващи вещества без колебание се организират във въоръжени банди с прояви на насилие в градовете.
74. По мое мнение съществува реална разлика между лице, което купува упойващо вещество за лична употреба и което по този начин нарушава обществения ред, и лице, което участва в истинска мрежа за трафик с цялата опасност, което това предполага за физическата сигурност на населението.
75. Същото важи и в други области, като например детската порнография. Макар и когато дадено лице разглежда снимки с педофилски характер в Интернет несъмнено да е налице засягане на обществения ред, то когато е налице участие в педофилската мрежа, източник на тези фотографии, се преминава на едно по-високо равнище.
76. Освен това фактът, че Съдът е приел борбата срещу различните форми на престъпност, свързани с употребата на алкохол(34), като предназначена за опазване на вътрешната сигурност, подкрепя моя анализ. В посоченото по-горе дело Heinonen финландското правителство обосновава своята мярка за ограничаване на вноса на алкохол с факта, че съществено нарасналото потребление на алкохол във Финландия е довело по-специално до масово разпространяване на шофирането в нетрезво състояние, до увеличаване и утежняване на насилието, както и до възникване и умножаване на незаконни пазари(35).
77. По мое мнение обществената сигурност трябва следователно да се разбира като обхващаща не само сигурността на държавата членка и на нейните институции, но и съвкупността от мерки, предназначени за противодействие на сериозното накърняване на основните ценности за защита на неговите граждани.
78. Следователно според мен основанията, разглеждани от Съда като включени в понятието за обществен ред, могат също така да влизат в понятието за обществена сигурност.
79. От това обаче не следва намаляване на гаранциите, ограничаващи възможностите за вземане на решение за експулсиране срещу гражданин на Съюза.
80. Така, когато гражданинът на Съюза е пребивавал на територията на приемащата държава членка през последните десет години преди вземането на решението за неговото експулсиране, единствено императивни съображения, свързани с обществената сигурност в смисъла, в който определих това понятие в точка 77 от настоящото заключение, могат да оправдаят такова решение.
2. Понятието за „императивни съображения, свързани с обществената сигурност“ по смисъла на член 28, параграф 3 от Директива 2004/38
81. Независимо че Съдът е признал множество интереси за императивни съображения от обществен интерес(36), понятието за императивни съображения не е предмет на самостоятелно определение.
82. Същевременно Съдът вече е преценил, че мярка, предназначена за защита на обществената сигурност, представлява императивно съображение от обществен интерес(37) също както общественият ред и общественото здраве.
83. Следва впрочем да се отбележи, че член 4, точка 8 от Директива 2006/123/ЕО(38) определя понятието за императивни съображения като „[съображения], признати като такива в практиката на Съда на Европейските общности, включително следните [съображения]: обществена политика, обществена сигурност, [и] обществена безопасност“.
84. След като по самата си същност основанието за обществена сигурност е императивно съображение, аз смятам, че използването на тази формула всъщност е предназначено да изтъкне необходимия и пропорционален характер на съображенията, които обосновават разглежданата национална мярка.
85. Действително, когато една национална мярка нарушава основните свободи, Съдът винаги е държал да провери дали тази мярка е обоснована, дали е необходима за постигане на преследваната цел и дали не съществуват други, по-малко принудителни мерки за постигането на тази цел(39).
86. В конкретния случай с мярка, ограничаваща правото на пребиваване и движение на лице по съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, Съдът е преценил, че компетентните национални органи следва да извършат проверка за пропорционалност, като имат предвид, че подобна мярка може да бъде обоснована с тези съображения само ако е необходима за защита на интересите, които е предназначена да гарантира, стига обаче тези цели да не могат да бъдат постигнати с по-малко строги мерки(40).
87. В такъв случай при преценката си за справедлив баланс между наличните законни интереси компетентните национални органи следва да вземат предвид особеното правно положение на лицата, по отношение на които се прилага правото на Съюза, и основния характер на принципа за свободно движение на хора(41).
88. Също така съгласно член 27, параграф 2 от Директива 2004/38 експулсирането следва да се обосновава единствено с личното поведение на заинтересованото лице, като не се приемат мотиви, които са изолирани от конкретния случай и които се опират на съображения за обща превенция(42).
89. Накрая, все съгласно същата разпоредба, заплахата за обществената сигурност, предизвикана от това поведение, трябва да бъде настояща(43). В това отношение Съдът е преценил, че условието във връзка със съществуването на настояща заплаха по принцип трябва да бъде изпълнено към момента на експулсирането(44).
90. Както видяхме в точки 37—44 от настоящото заключение, тази директива предвижда защита срещу експулсиране, чиято степен се повишава в зависимост от продължителността на пребиваването на гражданина на Съюза. Член 28, параграф 3 от посочената директива представлява последният и следователно най-висок етап на защита.
91. Следователно, като се има предвид мястото на този параграф в структурата на член 28 от Директива 2004/38 и с оглед на продължителността на пребиваването на засегнатия гражданин на Съюза в приемащата държава членка, аз смятам, че изискваното ниво на обосноваване при разглеждането на пропорционалността следва да бъде високо.
92. Отбелязвам освен това, че по силата на член 28, параграф 3, буква б) от Директива 2004/38 непълнолетните лица се ползват със същата степен на защита като лицата, които са пребивавали в приемащата държава членка през последните десет години преди вземането на решението за експулсиране. Това добре показва, че подобно решение може да бъде взето само като изключение, като се има предвид изключително опасното поведение, в което се упреква лицето.
93. Следователно компетентният национален орган, и ако това е необходимо, националният съд, трябва да проверят дали решението за експулсиране на гражданин на Съюза е мотивирано прецизно в зависимост от обстоятелствата във всеки отделен случай и от тежестта на засягането на лицата.
94. В настоящия случай, който се отнася до решение за експулсиране, приложимо след изтичането на срока на наказание, по мое мнение проверката за пропорционалност придобива особено значение, което изисква компетентният орган да вземе под внимание някои елементи, доказващи, че взетото решение е от естество да предотврати опасността от повторно извършване на престъпление.
95. Според мен, когато този орган взема решение за експулсиране срещу гражданин на Съюза след изпълнението на неговото наказание, той трябва да определи с какво това решение не вреди на реинтеграцията на правонарушителя. Подобен подход, който се свързва с индивидуализирането на наказанието, чието продължение представлява, според мен е единственият, който може да опази интересите на засегнатия индивид в същата степен, както и интереса на Съюза като цяло. Действително, дори и експулсиран от държава членка със забрана за връщане в нея, освободеният правонарушител ще може като гражданин на Съюза да упражнява своята свобода на движение в другите държави членки. Следователно е от общ интерес условията на неговото освобождаване да са такива, че да го отклонят от престъпленията и във всички случаи, да не крият опасност да го тласнат отново към тях.
96. В делото по главното производство квалификацията на престъплението и размерът на наложеното наказание са показатели, които следва да бъдат взети под внимание при преценката на основния за обществото характер на защитавания интерес. Също така наложеното наказание с оглед на максималното възможно наказание и на степента на участие на г‑н Tsakouridis в трафика на упойващи вещества, който е в основата на това наказание, по мое мнение също са обективни показатели, които ще помогнат на националния съд да определи степента на тежест на действията на същия. Обратно, за постигане на справедлив баланс при преценката също така трябва да бъде отчетено личното положение на г‑н Tsakouridis, като например фактът, че неговото семейство пребивава на територията на приемащата държава членка, че той извършва стопанска дейност в тази държава и има връзки с държавата си на произход, както и постигнатото въздействие или информацията за степента на реинтеграция или за опасността от повторно извършване на престъпление, получена в резултат от мерките за помощ, подкрепа и контрол, съпътствали условното му освобождаване. Действително, неуспехът на тези мерки би могъл да обоснове предвиденото експулсиране.
97. Следователно предвид всички изложени по-горе съображения по мое мнение член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38 следва да се тълкува в смисъл, че понятието за обществена сигурност не се схваща само в тесния смисъл на застрашаване на вътрешната или външната сигурност на дадена приемаща държава членка или на опазване на нейните институции, а също така включва и сериозното накърняване на основен интерес на обществото като основните ценности за защита на нейните граждани, индивидуализирани от тази държава чрез деянията, които тя въздига в престъпления за целите на тяхната защита.
98. Компетентният национален орган, който взема решението за експулсиране, следва да го обоснове с точност в зависимост от фактическите и правни обстоятелства, които характеризират съвкупността от тези критерии.
99. Освен това, когато решението за експулсиране е взето след изтичането на срока на наказание, както в настоящото дело, компетентният национален орган трябва да определи с какво това решение не противоречи на функцията за реинтеграция на наказанието.
В – По условието за продължителност на пребиваването
100. С втория, третия и четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали г‑н Tsakouridis може да се ползва от високо ниво на защита, след като неговото пребиваване на германска територия през последните десет години преди решението за експулсиране е било прекъсвано с отсъствия от тази територия, а връщането му на посочената територия е следствие от съдебно решение.
101. Действително, по силата на член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38, ползването от тази защита е обусловено от пребиваване в приемащата държава членка през последните десет години преди вземането на решението за експулсиране. В този член обаче не се посочва нищо във връзка с възможните въздействия на отсъствията от територията през този период върху ползването на високо ниво на защита.
102. Ето защо запитващата юрисдикция се пита дали е уместно да се приложат по аналогия условията за предоставяне и за загубване, предвидени в член 16 от тази директива във връзка с правото на постоянно пребиваване.
103. Така придобиването на високо ниво на защита не би било възпрепятствано от временни отсъствия, ненадвишаващи общо шест месеца на година(45), а загубване на високото ниво на защита би могло да бъде установено само вследствие на отсъствие от приемащата държава членка за срок, надвишаващ две последователни години(46).
104. Позициите по този въпрос на правителствата на държавите членки, внесли писмени становища по настоящото дело, са различни.
105. Според датското и унгарското правителство временни отсъствия от територията на приемащата държава членка нямат въздействие, след като връзките с тази държава не са прекъснати. Според датското правителство член 16, параграф 4 от Директива 2004/38 може да бъде приложен по аналогия, докато според унгарското правителство тази разпоредба би могла да изиграе ролята на пример при преценката за загубване на връзката с приемащата държава членка.
106. Правителството на Обединеното кралство е на мнение, че гражданинът на Съюза се ползва от високо ниво на защита, когато е придобил право на постоянно пребиваване на територията на приемащата държава членка след период на пребиваване от пет години, а след това е пребивавал законно в същата държава през още един период от пет години.
107. Според белгийското правителство не е възможно никакво пренасяне по аналогия. То смята, че след като гражданинът на Съюза е напуснал територията на приемащата държава членка, неговото право на високо ниво на защита е загубено, като не се допуска никакво изключение.
108. Полското правителство и Комисията също така смятат, че не е възможно прилагане по аналогия на член 16, параграф 4 от Директива 2004/38. Според полското правителство загубването на високото ниво на защита се обосновава единствено със скъсването на всякакви връзки с приемащата държава членка. Комисията от своя страна смята, че следва да се разгледа дали центърът на интереси на гражданина на Съюза продължава да се намира на територията на приемащата държава членка. Следователно краткотрайни отсъствия не би трябвало да имат въздействие върху изчисляването на продължителността.
109. По мое мнение, като се има предвид структурата на член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38, не е възможно към него да се приложи по аналогия член 16, параграф 4 от същата. Смятам, че определящо ще бъде запазването на силна връзка с приемащата държава членка.
110. Както видяхме, текстът на член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38 не уточнява каква би била последицата от едно отсъствие от приемащата държава членка за ползването от или загубването на високото ниво на защита.
111. Съгласно постоянната съдебна практика, когато текстът на разпоредба на общностното право не позволява да се определи със сигурност как трябва да се тълкува разпоредбата, следва да се отчитат общият смисъл и целите на правната уредба, в която тя се съдържа(47).
112. Следователно на поставените от запитващата юрисдикция въпроси е уместно да се отговори, като се вземе предвид контекстът, в който се вписва разглежданата разпоредба, както и структурата и целите на Директива 2004/38.
113. Гражданството на Съюза дава на всеки гражданин на Съюза основно право да се движи и пребивава свободно на територията на държавите членки(48). Посочената директива има за цел да се опрости и укрепи това право(49), така че движението на гражданите на Съюза между държавите членки да се извършва при аналогични условия като тези за гражданите на държава членка, които се движат и променят мястото си на пребиваване или на дейност в рамките на собствената си държава(50).
114. Тук волята на законодателя на Съюза е да направи така, че гражданите на Съюза да могат след пребиваване от няколко години на територията на държава членка, различна от тяхната държава членка на произход, да се почувстват истински интегрирани в първата държава.
115. Тъй като експулсирането от приемащата държава членка би могло сериозно да увреди тези граждани, законодателят на Съюза е въвел, както видяхме, механизъм за защита срещу експулсиране, основан на принципа на пропорционалността(51).
116. Тъй като продължителността на пребиваване е фактор за интегриране, законодателят на Съюза е оформил член 28 от Директива 2004/38 така, че колкото по-голяма е продължителността на пребиваването на територията на приемащата държава членка, толкова по-стриктни са съображенията, въз основа на които тази държава може да приеме решение за експулсиране.
117. Действително, съгласно член 28, параграф 1 от тази директива приемащата държава членка може да вземе решение за експулсиране срещу гражданин на Съюза, който няма право на постоянно пребиваване(52), по съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност. Гражданин на Съюза, който е придобил право на постоянно пребиваване, може да стане обект на такова решение единствено в случай на сериозни основания, свързани с обществения ред или обществената сигурност, съгласно член 28, параграф 2 от Директива 2004/38. Накрая, по силата на член 28, параграф 3, буква а) от тази директива, ако гражданинът на Съюза е пребивавал на територията на приемащата държава членка през десетте години, предшестващи решението за експулсиране, последното може да се основава единствено на императивни съображения, свързани с обществената сигурност.
118. Вследствие на това отбелязвам, че колкото по-голяма е степента на интегриране на гражданите на Съюза в приемащата държава членка с оглед на продължителността на тяхното пребиваване в тази държава, толкова по-голяма следва да бъде степента на защита от експулсиране(53).
119. Следователно според мен би трябвало да има съгласуваност между степента на интегриране в посочената държава и степента на предоставената защита.
120. Законодателят на Съюза тръгва от предпоставката, че голямата продължителност на пребиваване на територията на приемащата държава членка изразява голяма степен на интегриране. Така аз смятам, че след присъствие от най-малко десет години на територията на приемащата държава членка е налице презумпция за пълно интегриране.
121. Такова ниво на интегриране, изисквано на последния етап от защитата срещу експулсиране, според мен не може да допуска отсъствия от територията на приемащата държава членка, които биха могли да прекъснат силната връзка между гражданина на Съюза и тази държава.
122. Не може обаче на гражданина на Съюза да се наложи пълна забрана на отсъствия. Действително, разубеждаването на гражданите на Съюза да се ползват от правото им на свободно движение на основание, че едно обикновено отсъствие от територията на приемащата държава членка би могло да окаже въздействие върху правото им на високо ниво на защита срещу експулсиране, би противоречало на целта за свободно движение на хора, към която се стреми Директива 2004/38(54).
123. Затова аз смятам, че временни отсъствия по професионални причини или за почивка не би трябвало да имат въздействие върху срока, изискван на последното ниво на защитата срещу експулсиране. Действително, по мое мнение подобни отсъствия не могат да поставят под въпрос силната връзка между гражданина на Съюза и приемащата държава членка.
124. И обратно, аз съм на мнение, че едно отсъствие от повече от шестнадесет месеца като това по настоящото дело може да доведе до изгубване на ползването от високото ниво на защита, осигурявано по силата на член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38, и че следователно не е възможно да се приложи по аналогия член 16, параграф 4 от същата директива.
125. В настоящото дело запитващата юрисдикция посочва, че г‑н Tsakouridis е отсъствал за първи път от германска територия от март 2004 г. до средата на октомври 2004 г. или около шест месеца и половина, и за втори път от средата на октомври 2005 г. до март 2007 г. или малко повече от шестнадесет месеца.
126. Колкото до първото отсъствие на г‑н Tsakouridis, от преписката по делото е видно, че той е отсъствал, за да упражнява в Гърция заетост, сходна със сезонна.
127. Според мен може да се приеме, че едно отсъствие на такива основания не е оказало въздействие върху изисквания срок за получаване на предвиденото в член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38 високо ниво на защита. По мое мнение в такъв случай би следвало да се провери дали връзката между съответния гражданин на Съюза и приемащата държава членка продължава да бъде все така силна, като се провери например при връщането му на територията на тази държава дали е запазил връзки с членове на семейството си, също така установени в посочената държава, дали е запазил в нея жилище или освен това дали отново е започнал трайно професионална дейност в разумен срок.
128. Обратно, второто отсъствие на г‑н Tsakouridis от средата на октомври 2005 г. до средата на март 2007 г., прекъснато не по негова воля, а поради това че той е станал обект на принудително връщане на територията на приемащата държава членка вследствие на съдебно решение, би довело до прекъсване на десетгодишния срок. Действително, аз смятам, че такова отсъствие всъщност свидетелства за това, че гражданинът на Съюза се е установил в друга държава членка и следователно връзката му с приемащата държава членка вече не е толкова силна или е дори напълно прекъсната.
129. С оглед на гореизложеното според мен е трудно да си представим, че г‑н Tsakouridis може да се позове на високото ниво на защита, предвидено в член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38.
130. Следва освен това да се подчертае, че гражданите на Съюза не са лишени от защита срещу експулсиране независимо от продължителността на престоя си в приемащата държава членка(55). Освен това член 32, параграф 1 от тази директива предвижда, че лицата, на които е бил забранен достъп до страната, могат да подадат молба за вдигане на тази забрана след разумен период от време и при всички случаи след три години от изпълнението на окончателната заповед за забрана на достъпа, която във всички случаи не може да бъде наложена доживот(56).
131. С оглед на гореизложеното смятам, че член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38 следва да се тълкува в смисъл, че като цяло временни отсъствия, които не поставят под въпрос силната връзка между гражданина на Съюза и приемащата държава членка, обстоятелство, чието проверяване е задача на националния съд, не оказват въздействие върху изчисляването на десетгодишния срок, изискван в този член.
132. Обратно, отсъствие от над шестнадесет месеца от територията на приемащата държава членка, което, както в настоящото дело, е прекратено едва с принудителното връщане на гражданина на Съюза вследствие на съдебно решение, взето от компетентните органи на тази държава, може да доведе до лишаване на този гражданин от ползването от предвиденото в член 28, параграф 4, буква а) от Директива 2004/38 високо ниво на защита, доколкото то би изразявало нарушаване на силната връзка на този гражданин с посочената държава, което следва да се определи от националния съд.
V – Заключение
133. Предвид всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg както следва:
„Член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки следва да се тълкува в смисъл, че:
– понятието за обществена сигурност не се схваща само в тесния смисъл на застрашаване на вътрешната или външната сигурност на дадена приемаща държава членка, или на опазване на нейните институции, а също така включва и сериозното накърняване на основен интерес на обществото като основните ценности за защита на нейните граждани, индивидуализирани от тази държава чрез деянията, които тя въздига в престъпления за целите на тяхната защита,
– компетентният национален орган, който взема решението за експулсиране, следва да го обоснове с точност в зависимост от фактическите и правни обстоятелства, които характеризират съвкупността от тези критерии,
– когато решението за експулсиране е взето след изтичането на срока на наказание, както в настоящото дело, компетентният национален орган трябва да определи с какво това решение не противоречи на функцията за реинтеграция на наказанието,
– временни отсъствия, които не поставят под въпрос силната връзка на гражданина на Съюза с приемащата държава членка, обстоятелство, чието проверяване е задача на националния съд, не оказват въздействие върху изчисляването на десетгодишния срок, изискван в член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38,
– отсъствие от над шестнадесет месеца от територията на приемащата държава членка, което, както в настоящото дело, е прекратено едва с принудителното връщане на гражданина на Съюза вследствие на съдебно решение, взето от компетентните органи на тази държава, може да доведе до лишаване на този гражданин от ползването от предвиденото в член 28, параграф 4, буква а) от Директива 2004/38 високо ниво на защита, доколкото то би изразявало нарушаване на силната връзка на този гражданин с посочената държава, което следва да се определи от националния съд“.
1 – Език на оригиналния текст: френски.
2 – Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (OB L 158, стр. 77 и поправка в ОВ L 197, 2005 г., стр. 34; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56).
3 – Вж. Решение от 18 май 1982 г. по дело Adoui и Cornuaille (115/81 и 116/81, Recueil, стр. 1665).
4 – Вж. Решение от 26 февруари 1975 г. по дело Bonsignore (67/74, Recueil, стр. 297).
5 – Вж. Решение от 27 октомври 1977 г. по дело Bouchereau (30/77, Recueil, стр. 1999).
6 – BGBl. 2004 I, стр. 1950, последно изменен със закон от 26 февруари 2008 г. (BGBl. 2008 I, стр. 215, наричан по-нататък „FreizügG/EU“).
7 – Вж. по-специално Решение от 4 декември 1974 г. по дело van Duyn (41/74, Recueil, стр. 1337, точка 18) и Решение от 27 април 2006 г. по дело Комисия/Германия (C‑441/02, Recueil, стр. I‑3449, точка 34 и цитираната съдебна практика).
8 – Вж. Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки (COM(2001) 257 окончателен).
9 – Вж. съображение 23 от Директива 2004/38.
10 – Вж. съображение 24 от посочената директива.
11 – Например в Германия функцията за социална реинтеграция на наказанието е записана в член 2 от Закона за изпълнение на наказанието лишаване от свобода (Strafvollzugsgesetz). В Испания член 25, параграф 2 от Конституцията от 1978 г. предвижда, че наказанията лишаване от свобода и мерките за лишаване от свобода задържане под стража са насочени към превъзпитание и социална реинтеграция. В Италия член 27, трета алинея от Конституцията от 1948 г. постановява, че наказанията не могат да представляват третиране, противоречащо на чувствата на човечност, и трябва да имат за цел превъзпитанието на осъдения.
12 – Препоръка № Rec(2006)2 на Комитета на министрите на държавите членки относно Европейските правила за затворите, приета на 11 януари 2006 г.
13 – Вж. част І, точка 6 от приложението към тази препоръка.
14 – Вж. ЕСПЧ, Решение по дело Mastromatteo срещу Италия от 24 октомври 2002 г., Recueil des arrêts et décisions 2002-VIII, § 72.
15 – Вж. Решение от 10 юли 1984 г. по дело Campus Oil и др. (72/83, Recueil, стр. 2727), Решение от 4 октомври 1991 г. по дело Richardt и „Les Accessoires Scientifiques“ (C‑367/89, Recueil, стр. I‑4621) и Решение от 17 октомври 1995 г. по дело Leifer и др. (C‑83/94, Recueil, стр. I‑3231).
16 – Вж. Решение от 15 май 1986 г. по дело Johnston (222/84, Recueil, стр. 1651) и Решение от 26 октомври 1999 г. по дело Sirdar (C‑273/97, Recueil, стр. I‑7403).
17 – Вж. Решение по дело Richardt и „Les Accessoires Scientifiques“, посочено по-горе (точка 22), Решение по дело Leifer и др., посочено по-горе (точка 26), както и Решение от 11 януари 2000 г. по дело Kreil (C‑285/98, Recueil, стр. I‑69, точка 17).
18 – Вж. точки 28 и 29 от решението.
19 – Решение по дело Van Duyn, посочено по-горе (точка 18) и Решение от 28 октомври 1975 г. по дело Rutili (36/75, Recueil, стр. 1219, точка 28).
20 – Вж. Решение Adoui и Cornuaille, посочено по-горе (точка 8).
21 – Вж. Решение по дело Rutili, посочено по-горе (точка 26) и Решение от 14 март 2000 г. по дело Église de scientologie (С‑54/99, Recueil, стр. І-‑335, точка 17).
22 – Вж. Решение по дело Bonsignore, посочено по-горе.
23 – Вж. Решение от 30 април 1991 г. по дело Boscher (C‑239/90, Recueil, стр. І‑2023).
24 – Вж. Решение от 23 ноември 1978 г. по дело Thompson и др. (7/78, Recueil, стр. 2247).
25 – Вж. Решение от 14 октомври 2004 г. по дело Omega (C‑36/02, Recueil, стр. І‑9609).
26 – Вж. точки 35 и 36 от решението. Вж. също така Решение Sirdar, посочено по-горе (точка 17).
27 – Вж. по-специално Решение по дело Bonsignore, посочено по-горе, Решение от 8 април 1976 г. по дело Royer (48/75, Recueil, стр. 497) и Решение от 17 юни 1997 г. по дело Shingara и Radiom (C‑65/95 и C‑111/95, Recueil, стр. I‑3343).
28 – Решение от 26 ноември 2002 г. (C‑100/01, Recueil, стр. І‑10981).
29 – Вж. точка 35 от решението.
30 – Вж. Решение Rutili, посочено по-горе (точка 28).
31 – Вж. Решение от 9 декември 1997 г. по дело Комисия/Франция (C‑265/95, Recueil, стр. I‑6959, точка 33) и Решение от 15 юни 1999 г. по дело Heinonen (C‑394/97, Recueil, стр. I‑3599, точка 43).
32 – Вж. в този смисъл посоченото по-горе решение по дело Van Duyn (точка 18).
33 – Вж. Решение от 19 януари 1999 г. по дело Calfa (C‑348/96, Recueil, стр. I‑11) и Решение от 29 април 2004 г. по дело Orfanopoulos и Oliveri (C‑482/01 и C‑493/01, Recueil, стр. I‑5257).
34 – Вж. Решение Heinonen, посочено по-горе (точка 43).
35 – Пак там (точка 18).
36 – За неизчерпателен списък вж. по-специално относно лоялността на търговските сделки и защитата на потребителите Решение от 18 май 1993 г. по дело Yves Rocher (С‑126/91, Recueil, стр. І‑2361), относно съгласуваността на данъчната система Решение от 13 март 2007 г. по дело Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation (С‑524/04, Recueil, стр. І‑2107), относно защитата на потребителите и на обществения ред в областта на игрите Решение от 6 март 2007 г. по дело Placanica и др. (С‑338/04, С‑359/04 и С‑360/04, Recueil, стр. І‑1891) и относно безопасността на движението по пътищата Решение от 15 март 2007 г. по дело Комисия/Финландия (С‑54/05, Recueil, стр. І‑2473).
37 – Вж. по-специално Решение от 13 юни 2002 г. по дело Sea-Land Service и Nedlloyd Lijnen (C‑430/99 и С‑431/99, Recueil, стр. І‑5235, точки 39 и 41).
38 – Директива на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (OB L 376, стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).
39 – Вж. по-специално в областта на свободното движение на стоки Решение по дело Boscher, посочено по-горе (точки 22 и 23), в областта на свободното предоставяне на услуги Решение по дело Omega, посочено по-горе (точка 36) и в областта на свободното движение на лица Решение по дело Oteiza Olazabal, посочено по-горе (точка 43).
40 – Вж. Решение Oteiza Olazabal, посочено по-горе (точка 43). Вж. във връзка със свободното движение на капитали Решение по дело Église de scientologie, посочено по-горе (точка 18) и във връзка със свободното движение на стоки Решение по дело Omega, посочено по-горе (точка 36).
41 – Вж. Решение Orfanopoulos и Oliveri, посочено по-горе (точка 96). Вж. също Съобщение на Комисията от 19 юли 1999 г. до Съвета и до Европейския парламент относно специалните мерки, засягащи преместването и пребиваването на граждани на Съюза, които са обосновани със съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве (COM(1999) 372 окончателен).
42 – Вж. по-специално посоченото по-горе решение по дело Bonsignore (точки 5 и 6).
43 – Вж. Решение по дело Bouchereau, посочено по-горе (точка 28) и Решение от 31 януари 2006 г. по дело Комисия/Испания (C‑503/03, Recueil, стр. I‑1097, точка 44).
44 – Вж. Решение Orfanopoulos и Oliveri, посочено по-горе (точки 78 и 79).
45 – Вж. член 16, параграф 3 от Директива 2004/38.
46 – Вж. член 16, параграф 4 от посочената директива.
47 – Вж. в този смисъл Решение от 23 април 2009 г. по дело Falco Privatstiftung Rabitsch (C‑533/07, Сборник, стр. I‑3327, точки 19 и 20). Вж. също Решение от 17 ноември 1983 г. по дело Merck (292/82, Recueil, стр. 3781, точка 12), Решение от 14 юни 2001 г. по дело Kvaerner (C‑191/99, Recueil, стр. I‑4447, точка 30) и Решение от 14 декември 2006 г. по дело ASML (C‑283/05, Recueil, стр. I‑12041, точки 16 и 22).
48 – Вж. съображение 1 от Директива 2004/38.
49 – Вж. съображение 3 от Директива 2004/38.
50 – Вж. предложението за директива, посочено в бележка под линия 8.
51 – Вж. съображение 23 от Директива 2004/38.
52 – Припомням, че по силата на член 16, параграф 1 от посочената директива правото на постоянно пребиваване се придобива след непрекъснато пребиваване от пет години на територията на приемащата държава членка.
53 – Вж. съображение 24 от Директива 2004/38.
54 – Вж. съображение 2 от посочената директива.
55 – Вж. член 28, параграфи 1 и 2 от Директива 2004/38.
56 – Вж. съображение 27 от посочената директива. Вж. също посоченото по-горе решение по дело Calfa (точки 18 и 29).