1. 

Прогресивната либерализация на вътрешния пазар на пощенски услуги, които са от съществено значение за икономическото и социалното сближаване, позволи те да се предоставят от нови видове предприятия, освен историческите оператори, на които традиционно биваха поверявани. Това ново положение изисква, наред с останалото, да се уточни в кои случаи следва да се счита, че транспортните предприятия и доставчиците на експресни куриерски услуги предоставят всъщност пощенски услуги.

2. 

Друга последица от явлението либерализация е, че държавите членки трябва да гарантират на потребителите правото да разполагат с предлагане на тези услуги (по-конкретно, на някои от тях, определени като основни) с определено равнище на качество, с постоянство на цялата им територия и на достъпни цени. Това е понятието за универсална услуга. Консенсусът относно нейните съществени характеристики обаче се пропуква, когато трябва да се реши кои лица и по какъв начин трябва да я финансират.

3. 

Накратко, Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Областен административен съд Лацио, Италия) иска да се установи: а) дали Директива 97/67/ЕО ( 2 ) се прилага спрямо дейностите по предоставяне на транспортни и експресни куриерски услуги; б) ако посочената директива се прилага спрямо тези услуги, дали предприятията, които ги предоставят, трябва да имат разрешение за това, и в) дали тези предприятия трябва да участват във финансирането на универсалната услуга в Италия.

4. 

Спорът възниква по повод административни жалби, подадени от няколко предприятия за транспортни и експресни куриерски услуги и сродни сдружения, които искат отмяната на едно решение и един правилник, приети от Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ( 3 ), както и на декрет на Ministro dello Sviluppo Economico ( 4 ) във връзка с режима на издаване на разрешения за публично предлагане на пощенски услуги ( 5 ).

5.

Съображения 22 и 23 гласят следното:

6.

В член 2 са дадени следните определения:

„По смисъла на настоящата директива, се прилагат следните дефиниции:

7.

В точка 6 от посочения член е дадено следното определение за пощенските пратки:

„пощенска пратка: адресирана пратка в окончателната форма, в която тя следва да бъде пренесена от доставчика на пощенски услуги. Освен кореспондентските пратки тези пратки още включват например книги, каталози, вестници, периодични издания и пощенски колети, съдържащи стоки със или без търговска стойност“.

8.

Съгласно член 2, точка 19 като „съществени изисквания“ са определени:

„общи неикономически причини, които могат да накарат дадена държава членка да наложи условия върху предоставянето на пощенски услуги. Тези причини са поверителността на кореспонденцията, сигурността на мрежата във връзка с пренасянето на опасни стоки, зачитането на трудовите условия, схемите за социална сигурност, установени със законови, подзаконови или административни разпоредби и/или по силата на колективно споразумение, договорено между националните социални партньори, в съответствие с общностното и националното право и, където е обосновано, защитата на данни, опазването на околната среда и регионално планиране […]“.

9.

Член 7 предвижда:

„1.   […] Държавите членки могат да финансират предоставянето на универсални услуги чрез едно или няколко от средствата, предвидени в параграфи 2, 3 и 4, или чрез каквито и да е други средства, съвместими с Договора.

[…]

3.   Когато държава членка установи, че задълженията за универсална услуга, предвидени в настоящата директива, водят до нетни разходи, изчислени съобразно приложение I, и представляват несправедлива финансова тежест за доставчика(ците) на универсалната услуга, същата може да въведе:

4.   Когато нетните разходи са поделени в съответствие с параграф 3, буква б), държавите членки могат да създадат компенсационен фонд, който може да се финансира от доставчици на услуги и/или от ползвателски такси […]. Държавите членки могат да обвържат предоставянето на разрешения на доставчиците на услуги съгласно член 9, параграф 2 със задължение за финансова вноска във въпросния фонд или с изпълнението на задълженията за универсална услуга […]“.

10.

Съгласно член 9:

„1.   За услуги, които попадат извън обхвата на универсалната услуга, държавите членки могат да въведат общи разрешения, доколкото това е необходимо за гарантиране спазването на съществените изисквания.

2.   По отношение на услугите, които попадат в обхвата на универсалната услуга, държавите членки могат да въведат разрешителни процедури, включително индивидуални лицензи, доколкото това е необходимо за гарантиране спазването на съществените изисквания и за гарантиране предоставянето на универсалната услуга.

Предоставянето на разрешения може:

[…]

[…]

[…]

Освен по отношение на предприятията, определени за доставчици на универсална услуга в съответствие с член 4, разрешенията не могат:

[…]“.

11.

Съгласно съображение 17:

„Пренасянето само по себе си не следва да се смята за пощенска услуга“.

12.

Съображение 27 гласи:

13.

Директива 97/67 е транспонирана в италианското право със Законодателен декрет № 261 от 22 юли 1999 г. ( 7 ). Измененията на посочената директива, направени с Директива 2008/6 ( 8 ), са транспонирани във вътрешното право със Законодателен декрет № 58 от 31 март 2011 г. ( 9 ).

14.

Член 6, параграфи 1 и 1 bis от Законодателен декрет № 261, в редакцията след изменението му със Законодателен декрет № 58, предвижда:

„1   Подлежат на […] общо разрешение […] дейностите по публично предлагане на услуги, които не попадат в обхвата на универсалната услуга, включително предоставянето на частни пощенски кутии за доставка на пощенски пратки.

1 bis   Издаването на общо разрешение, включително за доставчика на универсална услуга, може да бъде подчинено на конкретни задължения за универсалната услуга, включително […] на задължения за финансови вноски за посочените в член 10 от настоящия декрет механизми за поделяне на разходите, като се взема предвид състоянието на пазара и организацията на пощенските услуги. […]“.

15.

Съгласно член 10, параграф 2 от Законодателен декрет № 261/1999:

„2. Вноски във фонда по параграф 1 са длъжни да правят притежателите на индивидуални лицензи и на общо разрешение — в размер най-много до десет процента от брутния приход — свързани с услуги, заместващи услугите, включени в универсалната услуга, произтичащи от разрешената дейност“.

16.

Член 1, параграф 1, букви g), [i)] и r) от Правилника относно разрешенията за публично предлагане на пощенски услуги, приет от AGCom ( 10 ) (наричан по-нататък „Правилник относно разрешенията“), предвижда следното:

„1.   За целите на настоящия правилник:

[…]

[…]

[…]

17.

Съгласно член 8, параграф 4 от Правилника „не се изисква общо разрешение за дейностите само по пренасяне“.

18.

По силата на член 11, параграф 1, буква f) и член 15, параграф 2 от Правилника относно разрешенията в случаите, когато са изпълнени условията, предвидени в съображение 27 от Директива 2008/6 и в член 10, параграф 2 от Законодателен декрет № 261/1999, притежателят на общо разрешение е длъжен да прави вноски в компенсационния фонд за покриване на разходите за универсалната услуга.

19.

Член 9 от Декрет на Ministro dello Sviluppo Economico ( 11 ) от 29 юли 2015 г. предвижда, че притежателите на индивидуални лицензи или общи разрешения са длъжни да изпълняват задълженията по член 11 от Правилника.

20.

Жалбоподателите са предприятия и сдружения на предприятия, които извършват дейност в областта на транспорта, спедицията и експресните куриерски услуги ( 12 ). Въпреки твърдението им, че не предлагат пощенски услуги, те притежават общо разрешение по член 6 от Законодателен декрет № 261/1999, чието издаване са поискали като обезпечителна мярка предвид твърдяната неопределеност на италианската правна уредба в областта на тези услуги.

21.

През 2015 г. жалбоподателите подават жалба пред запитващата юрисдикция за отмяна на Решение № 129/15 и на Правилника относно разрешенията. Те твърдят, че извършваните от тях дейности като превозвачи, спедиторски агенти, спедитори, както и дейностите по предоставяне на експресни куриерски услуги, не могат да бъдат определени като пощенска услуга по смисъла на член 2 от Директива 97/67 и член 1 от Законодателен декрет № 261/1999. Жалбоподателите възразяват срещу спорната правна уредба, тъй като същата ги уврежда, противоречи на правото на Съюза и е непропорционална спрямо интересите, чиято защита цели, както и спрямо дейностите, които те извършват. Те оспорват по-конкретно изискването за разрешение за услуги, които би следвало да са освободени, както и задължението за вноски в компенсационния фонд за универсалната услуга.

22.

Запитващата юрисдикция, след като излага в акта за преюдициално запитване своето становище (което е общо и в подкрепа на доводите на жалбоподателите), решава да спре производството и да отправи следните преюдициални въпроси:

23.

Преюдициалното запитване по дело С‑259/16 е постъпило в секретариата на Съда на 10 май 2016 г., а това по дело С‑260/16 — на следващия ден, 11 май. Предвид връзката между двете дела е взето решение за тяхното съединяване.

24.

Писмени становища представят Confetra и др. ( 14 ), AICAI и др. ( 15 ), UPS Italia, Poste ItalianeSpA, италианското правителство и Комисията. Всички изброени страни, както и френското правителство, се явяват на съдебното заседание, проведено на 20 септември 2017 г.

25.

И в четирите преюдициални въпроса се споменава Декретът с оглед изясняване на неговата съвместимост с Директива 96/67. Тази разпоредба обаче урежда по-скоро процесуалните, отколкото материалните правила относно издаването на лицензите и разрешенията в италианския пощенски сектор. Материалноправните аспекти на практика са уредени в другите два правни акта (т.е. Законодателен декрет № 261/1999 и Правилника относно разрешенията).

26.

При всички положения, доколкото в първите два въпроса не е посочена конкретна разпоредба от Декрета, този анализ е почти невъзможен. В трети и четвърти въпрос се споменава член 9 от нея, но не считам за необходимо да се спирам на тази разпоредба, тъй като същата се отнася само до задълженията на лицата, притежаващи общо разрешение, установени в член 11 от Правилника относно разрешенията. Ето защо ще се съсредоточа върху останалите национални разпоредби, до които се отнася преюдициалното запитване.

27.

По време на писмената фаза на настоящото производство Съдът постанови решение по дело DHL Express (Austria) ( 16 ) относно съвместимостта с член 9, параграф 2 от Директива 97/67 на задължението на фирма за куриерски и експресни услуги да плаща вноски за финансиране на националния регулаторен орган, натоварен с този сектор. Значението на това решение, както и на решение от 15 юни 2017 г., Ilves Jakelu ( 17 ), беше обсъдено в хода на съдебното заседание.

28.

Според Confetra Директива 97/67 не допуска национална правна уредба, която включва в обхвата на приложение на пощенската услуга транспортните, спедиторските и експресните куриерски услуги. Нито правната дефиниция, нито характерът на която и да било от тези услуги имат връзка с пощенската услуга. По-конкретно, посочената директива не се отнася до транспортните предприятия, които се занимават със събирането или доставката на пощенски пратки — дейности, които обикновено допълват тяхната основна дейност (транспортна).

29.

Подкрепяно от AICAI и др., както и от UPS, Confetra се позовава на отличителните характеристики на експресните куриерски услуги, като гъвкавост при обработката на пратките, тяхното индивидуално тарифиране, заплащане, последващо изпращането, услугата „от врата до врата“, както и други подобни фактори, които ги разграничават от пощенските услуги в режим на универсална услуга, дори и да представляват някой от нейните елементи.

30.

Според ACAI и др. отговорът на първия въпрос е даден в решение Corbeau ( 18 ), а от съображение 18 от Директива 97/67 е видно, че експресните куриерски услуги не са част от универсалната услуга. Те допълват, че определението по член 2, параграф 1, точка 1 от посочената директива прилича на това за традиционните пощенски услуги, т.е. стандартните услуги, предназначени за клиентите като цяло. В посоченото съображение обаче отличителните характеристики на експресната поща неправилно били сведени до обикновена пощенска услуга с добавена стойност.

31.

UPS твърди, че пощенските услуги от общ икономически интерес са изключени изрично от обхвата на Директива 2006/123/ЕО относно услугите на вътрешния пазар ( 19 ), което се установява от съвместния прочит на член 1 и член 17, параграф 1, буква а) от същата директива. Следователно по аргумент за противното тези пощенски услуги се уреждат от Директива 97/67, докато за останалите, сред които са и експресните пощенски услуги, се прилага Директива 2006/123. Според UPS решенията на Комисията в областта на контрола върху икономическите концентрации потвърждават разграничението между пазара на стандартните и този на експресните пощенски услуги ( 20 ). Всъщност Комисията е подчертала несъщественото присъствие на традиционните оператори на стандартни пощенски услуги на пазара на експресните куриерски услуги ( 21 ).

32.

Poste Italiane, италианското правителство и Комисията са на мнение, че от съвместния прочит на член 2, точки 1 и 1а от Директива 97/67 и съображение 17 от Директива 2008/6 се установява, че дефиницията за пощенски услуги обхваща всички транспортни предприятия, които същевременно извършват някоя от типичните за пощенските услуги дейности, като събиране, сортиране или доставка на пощенски пратки. Не попадат в дефиницията единствено чисто транспортните дейности ( 22 ). Поради това доставчиците на експресни куриерски услуги не следва да бъдат изключвани, тъй като същите извършват една или повече от отделните дейности, присъщи на пощенските услуги ( 23 ). Услугите с добавена стойност, характерни за експресната поща, по никакъв начин не променят нейната принадлежност към сектора на пощенските услуги.

33.

Италианското правителство обръща внимание и на намеренията за изменение на вторичното право, които потвърждавали това тълкуване. Така, обратно на посоченото от запитващата юрисдикция, предложението за Регламент 2016/149 ( 24 ) не съдържало разграничение между „обикновени“ и „пощенски“ пратки.

34.

Съгласно член 1, първо тире от Директива 97/67 същата установява общи правила относно условията, приложими за предоставянето на „пощенски услуги“, които съгласно изчерпателното ( 25 ) определение в член 2, точка 1 от Директивата включват „събирането, сортирането, пренасянето и доставката на пощенските пратки“. Още тук подчертавам в курсив дейността по пренасяне поради нейното значение за отговора на поставения въпрос.

35.

Понятието „пощенска пратка“ е уредено в член 2, точка 6 от Директива 97/67. Това е адресирана пратка в окончателната форма, в която тя следва да бъде пренесена от доставчика на пощенската услуга. Пощенските пратки могат, разбира се, да бъдат кореспондентски ( 26 ), но може да включват и книги, каталози, вестници, периодични издания, като и „пощенски колети, съдържащи стоки със или без търговска стойност“.

36.

Тъй като за доставчик на пощенски услуги се счита всяко предприятие, което предоставя една или повече от услугите, изброени в член 2, точка 1 от Директива 97/67, от първоначалния съвместен прочит на посочените разпоредби може да се направи изводът, че пренасянето на пощенски пратки е включено в пощенските услуги. Следователно би било достатъчно дадено предприятие да извършва дейност по транспортиране на въпросните пощенски пратки, за да бъде включено в обхвата на Директива 97/67, без да е необходимо да осъществява и някоя от останалите дейности, посочени в член 2, точка 1 от същата директива.

37.

При изменението на Директива 97/67 с Директива 2008/6 обаче в първото изречение на съображение 17 от последната изрично е посочено, че пренасянето само по себе си не следва да се смята за пощенска услуга. Въпреки че този текст не е включен в разпоредбите ( 27 ), може да се приеме, че същият съответства на първоначалната цел на законодателя транспортът, който е отделен от останалите пощенски дейности, изначално да не бъде включван в приложното поле на Директива 97/67.

38.

В спора по главното производство евентуалното определяне на доставчиците на пощенски услуги се отнася до две категории предприятия: от една страна, тези, които извършват транспортна и спедиторска дейност, и от друга страна, тези, които предоставят експресни куриерски услуги. Самите регулаторни органи или агенции в областта на пощенските услуги обръщат внимание на трудностите при очертаването на границите на приложното поле на междусекторните разпоредби (като уреждащите транспортната дейност) във връзка с разпоредбите, които регламентират конкретно пощенските услуги, в случаите, когато и едните, и другите засягат тези две категории предприятия ( 28 ). Ще разгледам всяка от тях поотделно.

39.

В последните години развитието на пазара на пощенски услуги показва ясна тенденция към диверсификация, дължаща се най-вече на ръста на електронната търговия. Традиционните предприятия в сектора на пощенските услуги се конкурират с тези, извършващи логистична и транспортна дейност, като дори предприятията за транспорт на промишлени товари се превръщат в куриерски. Техните клиенти вече не търсят само обичайните услуги за транспорт на стоки (от заводите до търговските центрове), но и доставка на индивидуални пратки. По този начин се появяват нови видове предприятия, които не се вписват напълно в представата за пощенски оператори, но предоставят сходни услуги, които биха могли да се превърнат в заместващи ( 29 ).

40.

Транспортните и спедиторските предприятия изискват тълкуване на Директива 97/67, което ги отдалечава от нейното приложно поле. Те твърдят, че когато предоставят услуги по пренасяне на пощенски пратки, евентуалното изпълнение на други задачи (като събиране и доставка на тези пратки) се извършва само като дейност, спомагателна спрямо основната. Затова те не трябвало да бъдат приравнявани на доставчиците на пощенски услуги ( 30 ).

41.

Не споделям този довод поради няколко причини.

42.

На първо място, при липсата на друга индикация в подготвителните работи по Директива 2008/6 ( 31 ) най-логичното тълкуване на първото изречение от съображение 17 от нея ( 32 ) е, че става въпрос за уточнение на член 2, точки 1 и 6 — израз, който „пояснява, но не променя“ ( 33 ) — в смисъл, че предоставянето на услуга, сведена само до пренасяне на пощенски пратки, без да се извършва никоя от останалите дейности, определящи пощенската услуга (събиране, сортиране или доставка), не е подчинена на правната уредба в пощенския сектор ( 34 ).

43.

На второ място, ако се приеме, че спомагателният характер на дейностите по събиране или доставка на пощенски пратки изключва транспортните предприятия от приложното поле на Директива 97/67, тълкувателните затруднения ще се увеличат. Вместо обективното и лесно за установяване обстоятелство дали е осъществено събиране, сортиране или доставка на пощенски пратки, за да се определи приложимия правен режим, ще трябва да се преценява ad casum по-големият или по-малък дял на „спомагателните“ услуги спрямо основните (транспортни), предлагани от тези предприятия.

44.

Според мен важното в Директива 97/67 не е процентът, който „спомагателните“ услуги представляват спрямо транспортните, а фактът, че даден оператор предоставя едните наред с другите в рамките на определението за пощенските услуги ( 35 ). Освен правната несигурност, до която би довело предложеното от Confetra тълкуване, Директива 97/67 не съдържа нито един елемент, който да го подкрепя.

45.

На последно място, обяснението, което предлагам, се подкрепя от предложението за регламент относно услуги за трансгранична доставка на колетни пратки ( 36 ), съгласно съображение 8 от който „[в] съответствие с настоящата практика и Директива [97/67] ( 37 ) всяка операция в пощенската верига, т.е. събиране, сортиране и доставка, следва да се счита за услуга за доставка на колетни пратки. Пренасянето само по себе, т.е. когато не е предприето във връзка с една от тези операции, следва да попада извън обхвата на услугите за доставка на колетни пратки, тъй като в този случай може да се приеме, че тази дейност е част от транспортния сектор“ ( 38 ).

46.

Що се отнася до доставчиците на експресни куриерски услуги, Съдът е приел същите за доставчици на пощенски услуги най-малко в четири случая: i) определяйки предоставяните от тях услуги като „специфични“ — в решение Corbeau ( 39 ); ii) приемайки, че за тях важи изискването за прилагане на външна процедура за разглеждане на жалбите като предвидената в член 19 от Директива 97/67 — в решение DHL International ( 40 ); iii) предоставяйки тълкуване на член 9, параграф 2 от същата директива в смисъл, че допуска национално законодателство, което ги задължава, заедно с останалите пощенски оператори, да финансират регулаторния орган, натоварен с пощенския сектор — в решение DHL Express (Austria) ( 41 ), и iv) постановявайки, че предоставянето на тези услуги може да бъде обвързано с издаването на общо разрешение — в решение Ilves Jakelu ( 42 ). Тези решения биха били неразбираеми, ако Съдът не беше приел като предпоставка, че експресните куриерски услуги се вписват в пощенските услуги.

47.

Колкото и експресните куриерски услуги да се различават, понякога съществено, от пощенската услуга, посветена на кореспонденцията, ядрото на дейността по предоставянето остава сред инструментите за комуникация и обмен на информация, характерни за пощенските услуги ( 43 ). Тази дейност наистина представлява сегмент от пазара на пощенски услуги, който се характеризира със своите висококачествени услуги, съответно заплащани от клиентите. Освен това дадените в Директива 97/67 определения като това за „пощенска услуга“ или „пощенска пратка“ ( 44 ) са достатъчно широки, за да може тези специфични услуги с висока добавена стойност да бъдат включени в тях ( 45 ).

48.

Въз основа на тези предпоставки и въпреки че в крайна сметка в правомощията на запитващата юрисдикция е да прецени съвместимостта на националната си правна уредба с Директива 97/67 в светлината на решението, което бъде постановено от Съда, считам че посочените в първия въпрос от акта за преюдициално запитване разпоредби са съвместими с тази директива. От една страна, същата тази юрисдикция потвърждава, че член 2, точки 1 и 1а) и 6 от Директива 97/67 са възпроизведени буквално в член 2, букви а) и f) от Законодателен декрет № 261/1999. От друга страна, член 1, параграф 1, букви g), i) и r) и член 8, параграф 4 от Правилника относно разрешенията се доближават до тълкуването на понятията за пощенски услуги и пренасяне, което предлагам.

49.

Това е така по-конкретно тъй като посоченият правилник (член 8, параграф 4) не изисква общо разрешение за дейностите само по пренасяне. Съгласно член 1, параграф 1, буква r) от него това понятие е определено като „извършване на дейности, свързани с етапа на пренасяне, които не включват извършване на други дейности, които могат да бъдат отнесени към последователните етапи на пощенските услуги съгласно определението в буква g)“ — разпоредба, която дефинира понятието „пощенски услуги“.

50.

Confetra твърди, че член 9, параграф 1 от Директива 97/67 подчинява налагането на задължение за получаване на общо разрешение на предприятията, които не предоставят универсалната услуга, на необходимостта да се гарантира спазването на съществените изисквания, както фигурират в член 2, точка 19. Според него изискването за разрешение в Италия е наложено, без съответните органи да са извършили каквато и да било оценка на необходимостта да се приемат регулаторни мерки, основани на такива изисквания. Освен това то счита, че наложените му задължения са непропорционални.

51.

AICAI и др. и UPS споделят това становище и добавят, че на пазара на пощенски услуги е налице висока степен на конкуренция и не се установяват никакви слабости, които да задължават да се прибягва до съображения от общ интерес (съществени изисквания), обосноваващи налагането на условия. Обстоятелството, че член 1 от Законодателен декрет № 261/1999 определя събирането, сортирането, пренасянето и доставката на пощенски пратки като дейности от съществен общ интерес, не обосновава задължителен разрешителен режим, тъй като по този начин се застрашава полезното действие на член 9, параграф 1 от Директива 97/67. Освен това много от задълженията по посочения законодателен декрет вече се съдържат в други секторни разпоредби.

52.

Според Poste Italiane италианската правна уредба е съвместима с правото на Съюза с оглед на широката свобода на преценка, която Директива 97/67 предоставя на държавите членки да установяват общи разрешителни режими и да определят невключените в универсалната услуга пощенски услуги, за които се изисква разрешение. То твърди, че с член 6 от Законодателен декрет № 261/1999 и квалифицирането на „услуги от съществен общ интерес“ в член 1 от същия декрет националният законодател е преценил необходимостта от регулаторни мерки с оглед на съществените изисквания. Що се отнася до пропорционалността, Poste Italiane се позовава на законосъобразността на целта за спазване на трудовото законодателство в съответствие с член 2, точка 19 от Директива 97/67. Освен това процедурата по издаване на разрешение ограничава основните свободи във възможно най-малка степен, тъй като доставчикът на пощенски услуги може да започне дейността си 45 дни след подаването на молбата.

53.

Становището на италианското правителство съвпада с това на Poste Italiane, що се отнася до широката свобода на преценка на държавите членки, най-вече с оглед на минималната хармонизация, която Директива 97/67 осъществява. От това следва, че признатите регулаторни правомощия на държавите членки не се ограничават до универсалната услуга, а компетентните органи трябва да защитават общия интерес в сектора като цяло ( 46 ).

54.

Според Комисията режим като разглеждания в настоящото производство следва да се допусне, ако е обоснован от някое от съществените изискания по член 2, точка 19 от Директива 97/67, ако е пропорционален и отговаря на условията по член 9, параграф 3.

55.

По принцип държавите членки могат да обвързват предоставянето на пощенски услуги, които не са включени в обхвата на универсалната услуга, с издаването на общо разрешение: член 9, параграф 1 от Директива 97/67 е недвусмислен в това отношение ( 47 ). Доколкото предприятията за транспорт на пощенски пратки ( 48 ) и за експресни куриерски услуги предоставят такива услуги, както вече посочих, режимът на общо разрешение е приложим спрямо тях.

56.

Споделям становището на Poste Italiane и на италианското правителство, че член 9, параграф 1 от Директива 97/67 във връзка с предшестващото го съображение 22 предоставя на националните органи определена свобода на преценка: а) дали да установят режим на общо разрешение и б) ако такъв режим бъде установен, да определят неговите условия в съответствие с насоките на самата директива.

57.

Според същата разпоредба издаването на разрешения е допустимо само доколкото това е необходимо за гарантиране спазването на съществените изисквания. Тъй като свободата на преценка на държавите членки зависи от точността на разпоредбите на Директивата, с която те трябва да съобразят националната правна уредба ( 49 ), в случая тази свобода е съществено ограничена, тъй като съществените изисквания са формулирани изрично и изчерпателно ( 50 ) в член 2, точка 19 от Директива 97/67.

58.

Следователно държава членка, която реши да обвърже достъпа до пазара на пощенски услуги с получаването на общо разрешение, трябва да обоснове това решение с едно или повече от въпросните изисквания, които в действителност представляват съображения от общ интерес с много различно естество ( 51 ). Не е задължително държавата членка да се позове на всяка една от общите неикономически причини, изброени в разпоредбата. Достатъчно е да избере да обоснове режима на общо разрешение с една или няколко от тях.

59.

Законодателен декрет № 261/1999 определя събирането, сортирането, пренасянето и доставката на пощенски пратки като „дейности от съществен общ интерес“. В по-новото Решение № 129/15, предшествано от изложение на мотиви, което включва обширен мотивационен анализ на Правилника относно разрешенията ( 52 ), се посочва, че е проведено обществено допитване, наред с останалото, относно задължението за зачитане на трудовите условия.

60.

Спорът се отнася до това дали с изискването за общо разрешение за дейността на доставчиците на пощенски услуги, които са извън обхвата на универсалната услуга, италианските органи са упражнили правилно свободата на преценка, предоставена им от Директива 97/67.

61.

Директива 97/67 не изисква подробно мотивиране на избора (който зависи от критериите за преценка на съответната държава членка) да се въведе този режим, а същият да спазва изискванията по член 9, параграф 1 във връзка с член 2, точка 19. С други думи, ако дадена държава членка иска да подчини предоставянето на посочените услуги на разрешителен режим, тя трябва да обвърже неговото установяване с някоя от причините от общ интерес по Директива 97/67.

62.

Видно от данните по преписката, при определяне на „съществените изисквания“, накарали италианския законодател да подчини дейността на предприятия като жалбоподателите на режим на общо разрешение, в член 1, параграф 2, буква u) от Законодателен декрет № 261/1999 са изброени някои от причините, съдържащи се в Директива 97/67 (например гарантиране на тайната на кореспонденцията или защитата на личните данни).

63.

В тази категория е включена и целта за зачитане на социалните задължения на наетия персонал на пощенските оператори, както и на националното трудово законодателство и на колективните трудови договори в сектора. По отношение на тази конкретна цел в последващите Законодателния декрет нормативни текстове съществува празнота, което дава основание на Poste Italiane ( 53 ) да твърди, че италианската правна уредба е съобразена с една от причините от общ интерес („зачитането на трудовите условия, схемите за социална сигурност, установени със законови, подзаконови или административни разпоредби и/или по силата на колективно споразумение“), изброени в член 2, точка 19 от Директива 97/67 ( 54 ).

64.

След като по този начин е обосновано самото съществуване на общо разрешение за спорните пощенски услуги, запитващата юрисдикция поставя въпроса дали италианските органи не са обвързали това разрешение с изпълнението на несъразмерни задължения. Актовете за преюдициално запитване обаче не са прецизни ( 55 ) при посочване на конкретните задължения (освен свързаното с финансирането на универсалната услуга ( 56 ), което ще обсъдя по-нататък), които биха могли да се приемат за прекомерни.

65.

Според мен в задълженията по член 11 от Правилника относно разрешенията не се долавя каквато и да било непропорционалност. Тези, които са свързани с ползвателите — изброени в параграф 2 на разпоредбата (поставяне на видно място на отличителните знаци на доставчика на услуги, публикуване на списък с предоставяните услуги и спазване на общите правила в тази област), ми се струват съвсем логични. Същото се отнася и до задълженията „за предоставяне на информация“, предвидени в параграф 3 (за предоставяне на AGCom или на компетентното министерство на данни за дейността и за подадени жалби, както и за съобщаване на промените, настъпили след издаване на разрешението).

66.

Що се отнася до член 11, параграф 1 от посочения правилник, в по-голямата си част спорът се отнася до разпоредбата на буква f), която ще обсъдя по-нататък. Не считам, че останалите задължения по този параграф са непропорционални: едни от тях (букви а) и b) са свързани с наемането и статута на персонала, който не трябва да е осъждан за съответните престъпления, както и с изпълнението на национални разпоредби и колективни трудови договори относно условията на труд; останалите (букви c), d) и e) се отнасят до отношенията между операторите и административните органи, включително заплащането на таксите за извършваните от последните проверки и контрол или вноските за покриване на разходите на AGCom, както и задължението за уведомяване при евентуална промяна на първоначалните обстоятелства.

67.

Независимо че в крайна сметка тази преценка е в правомощията на запитващата юрисдикция, ще повторя, че според мен описаните задължения са подходящи и не представляват прекомерна тежест за предоставянето на пощенската услуга в рамки, които съчетават свободата на стопанска инициатива на операторите с подчиняването на минимални правила за правилно функциониране на сектора под надзора на публичните органи, които са натоварени с него.

68.

Confetra ( 57 ) защитава буквално тълкуване на член 9, параграфи 1 и 2 и член 7, параграф 4 от Директива 97/67, от които разпоредби извежда, че задължението за вноски в компенсационния фонд за универсалната услуга може да се налага само на операторите, които я предоставят (следователно не на жалбоподателите). Правото на Съюза не допускало национална правна уредба, която предвижда автоматично задължение за вноски в този фонд, без да се отчита положението на задължените лица, нито на съответните пазари.

69.

AICAI и др., както и UPS споделят становището на Confetra. Те допълват, че от гледна точка на буквалното, телеологичното, систематическото и историческото тълкуване „разрешения[та]“, които се споменават в член 9, параграф 2, втора алинея от Директива 97/67, не включват тези по параграф 1, поради което задължението за вноски в компенсационния фонд се отнася само до операторите на универсална услуга. Според тях това тълкуване се подкрепя от съображение 27 от Директива 2008/6.

70.

Обратно, Poste Italiane и италианското правителство считат, че член 3, параграф 12 от Законодателен декрет № 261/1999 относно задължението за вноски в компенсационния фонд за универсалната услуга на доставчиците на пощенски услуги, които не попадат в обхвата на универсалната услуга, не е пряко приложимо. Същото зависи от изчисляването от страна на AGCom на нетните разходи и от преценката, че същите представляват несправедлива финансова тежест за доставчика на тази услуга и от начина на финансиране на същата. Те уточняват, че според член 11, параграф 1, буква f) и член 15, параграф 2 от Правилника относно разрешенията вноската в посочения фонд се определя конкретно във всеки отделен случай и зависи от взаимозаменяемия характер на предлаганите услуги спрямо тези на универсалната услуга, чиито характеристики се изменят в резултат на икономически, технологични и социални фактори.

71.

Те отбелязват, че въпреки несъвършената редакция на член 9, параграф 2 от Директива 97/67 същата се отнася до разрешенията като цяло, а не се ограничава до тези за универсална услуга по параграф 1, независимо че взаимовръзката на двата параграфа може да създаде такова впечатление. Буквалното, систематическото, логическото и телеологическото тълкуване на разпоредбата подкрепяли тази гледна точка.

72.

Френското правителство, което взе участие в съдебното заседание само за да отговори на тези два въпроса, поддържа, че с оглед на специфичните характеристики на предприятията за експресни куриерски услуги, добавената стойност на предоставяните от тях услуги, тяхното използване от страна на потребителите и тарифирането им те не трябва да бъдат задължавани да правят вноски в компенсационния фонд.

73.

Комисията изразява съмнение относно допустимостта на въпросите, тъй като ги счита за хипотетични, доколкото към момента AGCom не е приел каквото и да било решение, което да задължава заинтересованите предприятия да правят вноски в компенсационния фонд. За останалото тя споделя становището на Poste Italiane и на италианското правителство относно възможността с този фонд да бъдат свързани предприятия, които предлагат услуги, които са взаимозаменяеми с тези, предоставяни в рамките на универсалната услуга.

74.

Възражението на Комисията относно хипотетичния характер на преюдициалните въпроси налага да бъде обсъдена допустимостта на тази част от преюдициалното запитване.

75.

В протокола от съдебното заседание се установи, че от страна на AGCom все още няма прието решение за създаване на компенсационен фонд за универсалната услуга и следователно никое предприятие не е задължено да прави вноски в него ( 58 ). Ако това е така — преценката за което следва да бъде извършена от запитващата юрисдикция — третият и четвъртият въпрос от преюдициалното запитване се основават на бъдеща хипотеза с все още неясно съдържание, което ги прави недопустими ( 59 ).

76.

Въпреки това третият въпрос би могъл да бъде приет за допустим, ако бъде възприет като абстрактна формулировка на съмнение относно съвместимостта с Директива 97/67 на вътрешни разпоредби, които за в бъдеще допускат — но не принуждават — да се налага задължение на титулярите на общо разрешение да правят вноски в компенсационния фонд.

77.

Така или иначе, в случай че Съдът реши да отхвърли възражението за недопустимост, ще изложа становището си по двата въпроса, на които може да бъде предоставен съвместен отговор.

78.

Приложимостта на член 9, параграф 2 от Директива 97/67 към общите разрешения вече е потвърдено в Решение DHL Express (Austria) ( 60 ). Съдът е приел по-конкретно, че от текста на член 9, параграф 2, втора алинея от Директива 97/67 произтича, че понятието „разрешения“ обхваща както тези по параграф 2, първа алинея от посочения член (индивидуалните), така и (общите) разрешения по параграф 1 от него.

79.

Независимо, че преюдициалният въпрос по това дело се отнася до член 9, параграф 2, втора алинея, четвърто тире от същата директива, съмнението е било съсредоточено върху смисъла на понятието „разрешения“, което Съдът е анализирал във връзка с всички тирета на тази разпоредба.

80.

Следователно за държавите членки принципно не съществува пречка да обвържат издаването на общи разрешения със задължението за вноски в компенсационния фонд.

81.

Създаването на фонд от такова естество при посочените в член 7, параграф 4 от Директива 97/67 условия представлява един от способите, предоставени на държавите членки за финансиране на универсалната услуга. Последната, както вече посочих, всъщност представлява балансиращ механизъм в процеса на либерализация и отваряне за конкуренция, осъществен с Директива 2008/6. Чрез финансирането ѝ за сметка на доставчиците на пощенски услуги се цели постигането на известна равнопоставеност между тях посредством задължаването на новите участници — които не понасят същата тежест като лицата, на които е възложено предоставянето на универсалната услуга ( 61 ) — да захранват компенсационния фонд и да участват във финансирането на задължения, основани на принципа на солидарност.

82.

Съображение 27 от Директива 2008/6 допуска от доставчиците на пощенски услуги да може да се изисква да допринасят за финансирането на посочения фонд. Разбира се, тази възможност обхваща операторите, които притежават общи разрешения. Достатъчно е пощенските услуги, които те предоставят в рамките на тези разрешения (и които не е необходимо „да покриват всички аспекти на универсалната услуга“), да могат от гледна точка на ползвателя да бъдат определени като „взаимозаменяеми в достатъчна степен“ с тези, включени в обхвата на универсалната услуга.

83.

Ако услугата на даден пощенски оператор може да бъде възприета от ползвателя като алтернатива на предлаганата от доставчика на универсалната услуга, би могло да се направи извод за тяхната заменяемост, което, повтарям, е достатъчно за допустимостта на наложеното задължение на този пощенски оператор за вноски в компенсационния фонд ( 62 ).

84.

Считам, че описаната от запитващата юрисдикция италианска правна уредба се придържа към този модел. От една страна, член 6, параграф 1 bis и член 10, параграф 2 от Законодателен декрет № 261/1999 предвиждат участието на титулярите на общи разрешения в компенсационния фонд за универсалната услуга, когато същите предоставят услуги, заместващи услугите, включени в последната.

85.

От друга страна — и това е ключов нормативен елемент — член 11, параграф 1, буква f) и член 15, параграф 2 от Правилника относно разрешенията уреждат по идентичен начин ( 63 ) задължението за вноски в посочения фонд, препращайки към условията на съображение 27 от Директива 2008/6. Не виждам как може да се приеме, че противоречи на тази директива национална разпоредба, която се подчинява точно на предвиденото в нея за определяне на обхвата на задължението за финансиране на компенсационния фонд.

86.

Вследствие на това не намирам каквото и да било противоречие на посочените разпоредби от италианската правна уредба с Директива 97/67. Ако в бъдеще AGCom реши да въведе въпросния механизъм и да наложи задължение за вноски на едно или повече предприятия, тогава, а не сега, ще трябва да се прецени в каква степен са изпълнени критериите, произтичащи от Директива 97/67.

87.

Предвид гореизложеното предлагам на Съда да отговори на поставените от Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Областен административен съд Лацио, Италия) преюдициални въпроси по следния начин: