Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за препоръка на Съвета относно достъпа на работниците и самостоятелно заетите лица до социална закрила“

(COM(2018) 132 final)

(2018/C 440/22)

Докладчик:

Giulia BARBUCCI

Консултация	Европейска комисия, 14.5.2018 г.
Правно основание	Член 292 във връзка с член 153, параграф 1, буква в), член 153, параграф 2, трета алинея и член 352 от ДФЕС
Компетентна секция	„Заетост, социални въпроси и гражданство“
Приемане от секцията	19.7.2018 г.
Приемане на пленарна сесия	20.9.2018 г.
Пленарна сесия №	537
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	148/38/32

1.   Заключения и препоръки

1.1.

В съответствие с основните международни инструменти ЕИСК счита, че всяко лице следва да има право на достоен живот, социална закрила и защита срещу всички основни рискове на работното място и през целия живот, включително здравеопазване и правото на достойна пенсия в напреднала възраст. Доброто покритие на работниците с нестандартни форми на заетост и самостоятелно заетите лица би допринесло за тази цел съгласно посочените от европейския стълб на социалните права принципи, които сега трябва да се превърнат в реалност. Техният достъп и вноски за здравно осигуряване, майчинство и бащинство, обезщетение за инвалидност и за старост следва да са гарантирани.

1.2.

ЕИСК припомня, че достъпът до системите за социална закрила е важен елемент за изграждането на по-справедливи общества и основен компонент на производителната, здрава и активна работна ръка. Възстановяването на социалната устойчивост (1) като принцип при определянето и изпълнението на политиките на ЕС с по-широката цел за създаване на еднакви условия на конкуренция в социалната сфера, когато при едни и същи правила и сравними условия всеки има достъп до социална закрила, следва да бъде обща цел на институциите на всички равнища, организираното гражданско общество и социалните партньори.

1.3.

ЕИСК препоръчва държавите членки да изпълнят препоръката и да изготвят доклади, когато това е необходимо, посредством конкретни планове за действие, основани, наред с другото, на пропуските, които Европейската комисия е установила в оценката на въздействието, придружаваща препоръката, и с пълноправното участие на социалните партньори и организираното гражданско общество.

1.4.

ЕИСК приветства най-важните очаквани въздействия от изпълнението на препоръката, тъй като те ще бъдат от полза за гражданите, работниците и предприятията: засилване на споделянето на рисковете, сигурността на доходите, динамиката на пазара на труда, повишаване на производителността, по-добро разпределение на ресурсите и намаляване на несигурността и бедността на физическите лица, наред с други.

1.5.

„Що се отнася до работниците, ангажирани в новите форми на заетост, ЕИСК счита, че е възможно да се постигне цялостно решение на проблемите, свързани с признаването на техните права по отношение на социалната сигурност, чрез реформа на начина на финансиране на системата. Комитетът изисква от държавите членки да потърсят решения, които да позволят финансирането на системите за социална сигурност посредством инструменти, гарантиращи устойчивостта им, като в същото време отговарят на необходимостта да се предостави достъп на лицата, които упражняват дейността си посредством новите форми на заетост (2).“

1.6.

ЕИСК препоръчва в инициативите, предприети в рамките на препоръката, да се предвидят подходящи обезщетения и условия, включително защитни мрежи за лицата, които не могат да достигнат минималните прагове, даващи права, по-специално за хората, които не са в състояние да работят, и семействата им. ЕИСК изразява съжаление, че основният доход е изключен от препоръката, както е посочено в работния документ на службите на Комисията — оценка на въздействието (3). Още през 2013 г. ЕИСК призова за европейска директива за създаване на европейски минимален доход, като счита, че това „ще спомогне за икономическото и териториалното сближаване, защитата на основните права на човека, гарантиране на баланса между икономическите и социалните цели и справедливото разпределение на ресурсите и доходите“ (4).

1.7.

Възрастта и полът играят важна роля при изключването на хората от схемите за социална закрила — на тези фактори следва да се отдели специално внимание при определянето на действия в спектъра на препоръката.

1.8.

ЕИСК отбелязва, че следва да се предвиди и да се цели постигането на ефективност на покритието и достъпа на системите преди всичко когато се определят и изпълняват действия на национално равнище; възможността за прехвърляне на социални права следва да се взема предвид, когато лицата преминават към друго трудово правоотношение на пазара на труда, и между различни схеми и натрупване на права.

1.9.

ЕИСК счита, че следва да бъдат разгледани сложността на нормативната уредба и други административни аспекти, за да се гарантира пълна прозрачност с цел повишаване на осведомеността на хората и с цел те да знаят своите задължения и права; това би било възможно и чрез повишаване на качеството на статистическите данни (разбити по вид трудово правоотношение, възраст, пол, увреждане, гражданство и т.н.).

2.   Въведение

2.1.

Препоръката относно социалната закрила е една от инициативите, предприети от Комисията в рамките на европейския стълб на социалните права. Препоръката и нейните водещи принципи са съобразени и съгласувани с няколко от двадесетте основни принципа на европейския стълб на социалните права и на работния документ на службите на Комисията. По-специално в принцип 12 се посочва, че „[н]езависимо от вида и продължителността на своето трудово правоотношение, работниците и, при съпоставими условия, самостоятелно заетите лица, имат право на подходяща социална закрила“ (5).

2.2.

Главната цел на инициативата е на всеки работник, особено на работниците с нетипични форми на заетост и самостоятелно заетите лица, да се предостави конкретно и ефективно достъп до мерки за социална закрила. Тя има за цел също така да подкрепя и да допълва държавите членки при отстраняването на пропуските и предоставянето на справедлив и пропорционален достъп до социална закрила за всички хора на работното място независимо от техния статус на заетост (6).

2.3.

На първо място, с препоръката „се цели да се премахнат или намалят пречките, които не позволяват на системите за социална закрила да предоставят на хората адекватна социална закрила независимо от вида на трудовите им правоотношения или от статуса им на пазара на труда, като в същото време се зачитат компетенциите на държавите членки да определят собствените си системи за социална закрила“ (7).

2.4.

Препоръката има за цел също така да гарантира, че всички имат достъп до адекватно равнище на социална закрила: „праговете за доходите и времето (осигурителни периоди, периоди на изчакване, минимални периоди на работа, времетраене на правото на обезщетения) може да се окажат излишно голяма пречка пред достъпа до социална закрила за някои групи работници, упражняващи нестандартни форми на заетост, и за самостоятелно заетите лица“ (8).

2.5.

ЕИСК изразява съжаление, че основният доход е изключен от препоръката на Съвета. В неотдавнашно проучване на ОИСР (9) се посочва, че: „С оглед на бързите промени на пазара на труда текущите обсъждания във връзка с основния доход все пак предоставят ценен стимул за вида на социалната закрила, която обществата желаят.“ ЕИСК вече отбеляза (10), че „въвеждането на европейски минимален доход ще спомогне за икономическото и териториалното сближаване, защитата на основните права на човека, баланса между икономическите и социалните цели и справедливото разпределение на ресурсите и доходите“; освен това той призова за приемане на рамкова директива и „за финансиране на европейски минимален доход и за създаване на подходящ фонд“.

2.6.

Мерките и принципите, представени в препоръката, ще гарантират, от една страна, достъп до социална закрила за всички трудово заети лица (по-специално за работниците с нестандартни форми на заетост и самостоятелно заетите), а от друга, ще осигурят гарантирана адекватна социална закрила във всички случаи.

2.7.

Европейските и националните социални партньори обсъдиха подробно въпроса за осигуряването на адекватен достъп до социална закрила на всички работници в предходни споразумения, съвместни декларации и национални колективни трудови договори. Например в преамбюлите на споразуменията на европейските социални партньори за срочните договори и за работа при непълно работно време се отбелязва необходимостта „да се гарантира адаптирането на схемите за социална закрила към развиващите се гъвкави форми на работа“. В своята работна програма за 2015—2016 г. (11) европейските социални партньори отбелязаха необходимостта „да се гарантира устойчивостта и достъпността на системите за социална закрила за всички граждани“.

2.8.

Европейските социални партньори изразиха загриженост в своя „Подробен анализ на заетостта“, договорен през 2015 г. (12), и препоръчаха „държавите членки и Европейската комисия да работят заедно с цел справяне с корупцията, данъчните измами и избягването на данъчно облагане, които имат вредно въздействие върху системите за социално осигуряване, отговорните предприятия и физическите лица“. Освен това те препоръчаха на държавите членки „да направят преглед на слабостите по отношение на устойчивостта и адекватността на своите системи за социална закрила в сътрудничество със социалните партньори и да се стремят да гарантират, че тези системи продължават да отговарят на потребностите на хората в бъдеще, по-специално на най-уязвимите и изложените на най-голям риск от социално изключване“ (13).

3.   Общи бележки — контекст

3.1.

Светът на труда се променя: цифровизацията, демографските промени, енергийният преход, глобализацията и новите форми на заетост предоставят едновременно възможности и предизвикателства за правителствата, гражданското общество и социалните партньори.

3.2.

Променящи се пазари на труда: структурните реформи на пазарите на труда ги диверсифицираха и някои договорни споразумения понастоящем са изключени от основните мерки за социална закрила в някои държави членки. Налице е все по-голямо разнообразие от договорни споразумения и значителни различия между държавите по отношение на контекста и системите: през 2016 г. в ЕС 14 % от работниците са самостоятелно заети, 8 % — временно наети на пълно работно време, 4 % — временно наети на непълно работно време, 13 % — наети с безсрочен договор на непълно работно време (14).

3.3.

В различните държави съществуват различни системи за социална закрила, но всички са изправени пред сходни предизвикателства: трансформация на пазара на труда и промени в законодателството; застаряване на работната сила и тенденция към повишаване на законоустановената възраст за пенсиониране; слабо участие на младите хора и жените на пазарите на труда от гледна точка на качество и количество; приобщаване на хората, които са най-отдалечени/най-вероятно ще останат изключени от пазарите на труда; цифровизация и нови форми на работа. Някои системи за социална закрила са изградени по такъв начин, че вноските за социална закрила са част от заплатата на работника. Това трябва да се вземе предвид, когато се търси решение за тези нови предизвикателства.

3.4.

Необходимо е да се направи оценка на въздействието според пола върху достъпа и оставането на пазара на труда, както и върху участието/изключването във връзка с достъпа до социална закрила. Наред с младите хора и мигрантите в новите форми на заетост (15) жените често са свръхпредставени с верижен ефект върху правата на социална закрила.

3.5.

Възрастта също представлява важен фактор по отношение на достъпа до социална закрила: по-младите поколения обикновено по-често са обхванати от нетипични форми на заетост („делът на по-младите работници на възраст между 20 и 30 години, които работят на временни договори, на друг вид договор или без договор, е два пъти по-висок в сравнение с останалите възрастови групи“ (16)). Преходът от образование към стандартни форми на заетост е по-дълъг и може да доведе до трайни отрицателни последици както по отношение на достъпа до социална закрила, така и на бъдещите пенсионни права, включително поради изключителното разпокъсване на трудовия стаж (17).

3.6.

Пропуските в достъпа до социална закрила, дължащи се на статуса на лицата на трудовия пазар и на вида на трудовото правоотношение, може да попречат на хората да се възползват от възможностите за преминаване от един статус към друг, ако това означава загуба на права, и в крайна сметка може да доведат до по-слабо увеличение на производителността на труда. Възможно е също така да са неблагоприятни за развитието на предприемачеството и да са пречка за конкурентоспособността и устойчивия растеж.

3.7.

Тези пропуски може да доведат и до злоупотреби с трудови статуси и да породят нелоялна конкуренция между предприятията, които продължават да правят вноски за социална закрила, и онези, които не правят такива вноски.

3.8.

В дългосрочен план е застрашена социалната и икономическата устойчивост на националните системи за социална закрила особено с оглед на настоящите демографски тенденции и равнища на безработица.

4.   Конкретни бележки — основно съдържание на препоръката

4.1.

ЕИСК отбелязва, че в предходното законодателство на европейско равнище (например директиви 2010/41/ЕС, 2014/50/ЕС, (ЕС) 2016/2341) беше направен опит за отстраняване на пропуските в системите за социална закрила, но предварителните констатации — например по отношение на Директива 2010/41/ЕС — показват, че в някои случаи не е осигурен ефективен достъп до социална закрила за самостоятелно заетите лица (18).

4.2.

ЕИСК отбелязва също така, че в ГОР за 2018 г. Европейската комисия заявява, че заместването на доходи посредством социална закрила е от решаващо значение за преодоляване на неравенството, насърчаване на социалното сближаване и приобщаващия растеж (19).

4.3.

През последните няколко години броят на самостоятелно заетите лица в Европа като цяло леко намалява (20). Една от причините за това е недостатъчното ниво/липсата на закрила на тези работници в случай на заболяване или други причини, свързани с личния живот (майчинство, бащинство, полагане на грижи за семейството и др.). Ето защо едно подходящо ниво на закрила би могло да доведе до по-голяма и по-добра самостоятелна заетост. Независимо от това от решаващо значение е институциите на всички равнища да се противопоставят на всякакви форми на фиктивна самостоятелна заетост, в т.ч. на транснационално равнище.

4.4.

ЕИСК приветства и подкрепя във връзка с това решението, включено в препоръката, а именно да се подходи по-амбициозно спрямо първоначалното предложение в оценката на въздействието, т.е. да се препоръча „разширяване на задължителното официално покритие за всички работници и гарантиране, че самостоятелно заетите лица имат достъп до социална закрила посредством разширяване на задължителното им официално покритие за обезщетения за болест и здравеопазване, обезщетения за майчинство/бащинство, обезщетения за старост и инвалидност, както и обезщетения при трудови злополуки и професионални заболявания, а на доброволна основа — само за обезщетения за безработица“. ЕИСК счита, че ниските нива на участие на самостоятелно заети лица в доброволни схеми (под 1 % до 20 %), когато съществуват такива, обосновават по-активните действия за насърчаване на по-широко покритие и закрила.

4.5.

Поради това се изразява одобрение за мерките, насочени към пълно покритие за самостоятелно заетите лица. Това включва при необходимост помагащите съпрузи, т.е. съпруга или партньора на лицето, което работи като самостоятелно заето лице, когато помагащият съпруг има редовен и активен принос към дейността на самостоятелно заетото лице по начин, който може да се счита за основна дейност на помагащия съпруг.

4.6.

Всички граждани следва да имат достъп до системи за социална закрила, които могат да предоставят подходящи обезщетения. Системите могат да се базират на данъчни приходи и/или осигуряване, като хората правят вноски в тях поравно и пропорционално на възможностите си (или са освободени от такива вноски) и се възползват от тях според потребностите си, най-малкото по отношение на подходящите минимални условия и защитните механизми за подкрепа в случай на необходимост.

4.7.

Устойчивостта и финансирането на достъпа до подходяща социална закрила, съпътстваща промените на пазарите на труда (21), трябва да се гарантира в името на приобщаващия характер, адекватността, справедливостта и равенството в по-широката перспектива на социален и икономически растеж.

4.8.

Следва да се планират предварително действия на равнището на ЕС и на национално равнище с цел постигане на равно третиране и възможности: публичните социални разходи в Европа „са неделима част от европейския социален модел“; Европа винаги е била изключително притегателен континент благодарение на високото равнище на социална сигурност в сравнение с други региони по света.

4.9.

Схемите за социална закрила следва да се основават на солидарност и равенство, като се изключва възможността за дискриминация поради различни условия/произход и/или статус на заетост на лицата.

4.10.

Когато се определят мерките за социална закрила за хората с увреждания, това следва да се прави на основата на подход, свързан с правата на човека във връзка с Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания (КПХУ). Хората с увреждания, които не могат да работят, и техните семейства следва да бъдат защитени „от риска от бедност и да им се гарантира адекватен стандарт на живот“ (22).

4.11.

ЕИСК отправя искане държавите членки да изпълнят изцяло препоръката, така че работниците с нестандартни форми на заетост и самостоятелно заетите лица да се ползват от по-добра закрила. Системите за социална закрила следва да бъдат (пре)структурирани, за да бъдат все по-приобщаващи, което е в съответствие и с препоръките в ГОР за 2018 г.: „По-доброто взаимно допълване между пазара на труда и системите за социална интеграция ще помогне на всички уязвими групи, ще увеличи благоденствието за всички и ще укрепи социалното сближаване“.

4.12.

Борбата с нелоялната конкуренция в Европейския съюз и предприемането на действия срещу недекларирания труд (което е в съответствие и с действията, осъществявани от Европейската платформа за борба с недекларирания труд) ще бъде от полза за предприятията, тъй като повишената социална закрила и намаляването на нелоялната конкуренция биха могли да имат положително въздействие върху производителността.

4.13.

Универсалният достъп до здравеопазване е друг важен елемент на препоръката в съответствие с принцип 16 на европейския стълб на социалните права (23). Както се посочва в оценката на въздействието, извършена от Комисията в няколко държави членки, в резултат на договорните споразумения или регулациите на пазара на труда работниците с нестандартни форми на заетост и самостоятелно заетите лица може да са изправени пред ограничен достъп до здравеопазване. Достъпът до здравеопазване за всички наети и самостоятелно заети лица следва да бъде задължителен.

4.14.

ЕИСК приветства и оповестеното засилено сътрудничество с Евростат за създаването на подходящи показатели за регистриране на напредъка към официално покритие, реално покритие, прозрачност и т.н. и дейностите, които ще предприеме Комисията в Комитета за социална закрила за създаването на рамка от референтни показатели за социална закрила. Това ще спомогне за преодоляването на липсата на надеждна база данни и за по-точна оценка на въздействието на политиките, които се изпълняват във връзка с препоръката.

---

(1)  ОВ C 237, 6.7.2018 г., стр. 1.

(2)  ОВ C 129, 11.4.2018 г., стр. 7.

(3)  Работен документ на службите на Комисията — оценка на въздействието, придружаващ документа.

(4)  ОВ C 170, 5.6.2014 г., стр. 23.

(5)  ОВ C 125, 21.4.2017 г., стр. 10.

(6)  Вж. също така препоръка № 202 на МОТ, в която се предоставят насоки за създаване и поддържане на минимални равнища на социална закрила като основен елемент на националните системи за социална сигурност.

(7)  Вж. също препоръката относно социалната закрила, стр. 8, 14, § 10, 15 § 4, 23 § 8, 10.

(8)  Вж. препоръката относно социалната закрила, стр. 17 § 18.

(9)  Basic income as a policy option: Technical Background Note Illustrating costs and distributional implications for selected countries (Основният доход като възможност за политика: техническа информационна бележка за илюстриране на разходите и разпределението на доходите за избрани държави), ОИСР, 2017 г.

(10)  ОВ C 170, 5.6.2014 г., стр. 23.

(11)  http://resourcecentre.etuc.org/EU-social-dialogue-5.html

(12)  2015 In-depth employment analysis — ETUC, BUSINESSEUROPE, CEEP, UEAPME (Подробен анализ на заетостта за 2015 г.).

(13)  Виж бележка под линия № 12.

(14)  Евростат, 2016 г.

(15)  ILO: INWORK Issue Brief No 9, May 2017 (МОТ: информационен брой INWORK № 9, май 2017 г.)

(16)  Вж. препоръка относно достъпа до социална закрила, стр. 2—3.

(17)  ОВ C 367, 10.10.2018 г., стр. 15.

(18)  Вж. Barnard, C. и Blackham, A. (2015 г.), Изпълнението на Директива 2010/41/ЕС за прилагане на принципа на равно третиране на мъжете и жените, които извършват дейности в качеството на самостоятелно заети лица, доклад на Европейската мрежа на правните експерти в областта на равенството между половете, възложен от генерална дирекция „Правосъдие“ на Европейската комисия; вж. предложение за препоръка на Съвета относно достъпа на работниците и самостоятелно заетите лица до социална закрила, стр. 9.

(19)  Европейски семестър за 2018 г.: годишен обзор на растежа.

(20)  Вж. Eurofound: „The many faces of self-employment in Europe“ (Многото лица на самостоятелната заетост в Европа).

(21)  Вж. становището на BUSINESSEUROPE относно „Препоръка на Съвета относно достъпа до социална закрила“, стр. 1, 1 (19 април 2018 г.).

(22)  Вж. резолюция за насърчаване на заетостта и социалното приобщаване на хората с увреждания на Европейския фонд на хората с увреждания (EDF), 6 ноември 2017 г.: http://www.edf-feph.org/newsroom/news/social-pillar-edf-adopts-resolution-promote-employment-social-inclusion-persons.

(23)  Европейски стълб на социалните права, принцип 16: „Всеки има право на своевременен достъп до финансово достъпни превантивни и лечебни медицински грижи с добро качество“.