17.6.2017   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 194/1

1.

2.

2.1.

2.2.

3.

3.1.

3.2.

3.2.1.

3.2.2.

3.2.3.

3.2.4.

3.2.5.

3.3.

3.3.1.

3.3.2.

3.3.3.

3.3.4.

3.4.

3.5.

3.6.

4.

4.1.

5.

6.

6.1.

6.2.

6.3.

6.4.

6.5.

6.6.

7.

8.

8.1.

8.2.

8.2.1.

8.2.2.

9.

10.

11.

ПРИЛОЖЕНИЕ I:

ПРИЛОЖЕНИЕ II:

1.

Ролята на задълженията за предоставяне на обществена услуга (по-долу „ЗОУ“) съгласно Регламент (ЕО) № 1008/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 г. относно общите правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Общността (1) (по-долу „Регламент № 1008/2008“ или „регламента“) е да се установят определени стандарти за непрекъснатост, редовност, ценообразуване или минимален капацитет, за да се осигури достъп до изолирани или развиващи се региони, когато една държава членка констатира, че целите на политиката за регионално развитие няма да бъдат изпълнени по подходящ начин, ако бъдат оставени единствено на свободното действие на пазарните сили, тъй като пазарът сам по себе си няма да може да осигури приемливо ниво на въздухоплавателни услуги за тези региони. По този начин ЗОУ са изключение от общия принцип за свободата на предоставяне на въздухоплавателни услуги в рамките на ЕС, гарантиран по силата на член 15, параграф 1 от регламента.

2.

В съобщението си относно „Стратегия за въздухоплаването в Европа“ (2) Комисията установи различни потребности на гражданите и предприятията в ЕС, като например достъп до висококачествени въздухоплавателни услуги, и констатира, че ако самият пазар не осигурява приемливо ниво на въздухоплавателни услуги за определени региони в Европа, държавите членки могат да обмислят въвеждането на ЗОУ като инструмент, за да се гарантира предоставянето на услуги до и от по-слабо обслужваните региони, т.е. да се осигури свързаност там, където е необходимо. ЗОУ могат да изиграят съществена положителна роля по отношение на свързаността, като се има предвид, че според някои проучвания свързаността е от жизненоважно значение за регионите в ЕС: съгласно изчисленията, направени в рамките на тези проучвания, увеличение на свързаността с 10 % стимулира БВП (на глава от населението) с допълнителни 0,5 %, темпа на растеж на БВП — с 1 %, и води до цялостно повишаване на производителността на труда (3). Свързаността е от ключово значение за растежа, заетостта и социалното сближаване.

3.

Понастоящем съществуват 179 маршрута със ЗОУ, установени в ЕС по силата на Регламент № 1008/2008, като всички те се намират в тринадесет държави членки (Гърция, Естония, Ирландия, Испания, Италия, Кипър, Обединеното кралство, Португалия, Финландия, Франция, Хърватия, Чешката република и Швеция) (4). Най-големият брой маршрути (40) са във Франция, с около 5,7 милиона пътници годишно, което означава, че всеки пети пътник, ползващ вътрешен полет, се движи по маршрут със ЗОУ. В Ирландия делът на ЗОУ във вътрешните полети е приблизително 70 %. На практика маршрутите със ЗОУ са предимно вътрешни маршрути, като само седем от тях свързват летища, разположени в две различни държави членки. 136 от настоящите маршрути със ЗОУ са субсидирани от публичните органи, а размерът на субсидиите, предоставяни годишно за тяхното обслужване, се оценява на поне 300 милиона евро въз основа на информацията на разположение на Комисията.

4.

Проверката за пригодност на Регламент № 1008/2008, проведена от Комисията в периода 2011—2013 г., установи, че предвидените в него правила относно ЗОУ са подходящи за постигането на неговата цел, т.е. за осигуряване на свързаност в случаите, когато пазарът не може да я гарантира. Заинтересованите страни и държавите членки направиха препоръки за засилване на сътрудничеството между националните органи и Комисията и за осигуряване на добро взаимодействие между правилата на ЕС за държавната помощ и правилата на регламента за ЗОУ, включително чрез евентуално издаване на насоки (5).

5.

Във връзка с тези препоръки бяха предприети практически стъпки за осигуряване на последващи действия. Комисията създаде актуална мрежа от контакти във връзка със ЗОУ; тя също така организира заседания на Комитета за достъп до пазара (6) съгласно Регламент № 1008/2008, на които службите на Комисията направиха консолидирано представяне на ЗОУ, а държавите членки обмениха практически опит. Бе подготвен опростен въпросник, позволяващ на националните органи лесно да представят своите намерения за въвеждане на ЗОУ, който вече се използва редовно от тези органи. Службите на Комисията предварително предупреждават държавите членки, когато установят наличието на проблеми. Нова база данни дава възможност на службите на Комисията да получават консолидирани данни за ЗОУ в рамките на цяла Европа.

6.

Условията и изискванията за ЗОУ са определени в членове 16—18 от Регламент № 1008/2008 (вж. извадка в приложение II към настоящите насоки). В член 16 се определят общите принципи за ЗОУ. В него се съдържат критериите за налагането на ЗОУ и изискванията за непрекъснатост, критериите на държавите членки за оценка, правилата относно процедурата за публикуване и относно започването на дейност по маршрутите със ЗОУ, условията и процедурата за ограничаване на достъпа до даден маршрут, както и процедурата, която следва да се прилага в случай на неотложна необходимост. В член 17 се предвижда начинът, по който се провежда публичната тръжна процедура. В него се включват правила относно съдържанието на поканата за участие в търга и последващия договор, процедурата за публикуване и информацията, която трябва да бъде предоставена на оферентите, критериите за подбор на офертите, компенсациите и информацията, която трябва да бъде предоставена на Комисията в края на тръжната процедура. Накрая, член 18 съдържа правилата за разглеждане и преразглеждане на решенията, взети съгласно предходните членове.

7.

Правната рамка на ЕС, установена с Регламент № 1008/2008, гарантира откритост, публичност и прозрачност на процедурата за налагане на ЗОУ. Мониторингът на правилното прилагане на правилата за ЗОУ е важен, за да се избегнат евентуални злоупотреби със системата, дължащи се на прекомерни ограничения на конкуренцията спрямо преследваните социални и икономически цели. Целта на Комисията е да предоставя консултации и да намери решение на възможно най-много потенциални проблеми още преди публикуването на информационното известие относно ЗОУ.

8.

В тази връзка се приема за уместно да се даде по-широка публичност на оценките, правени в миналото по отделни случаи, които до момента по принцип са известни единствено на съответната държава членка и на Комисията.

9.

Друга причина за приемането на тези насоки е липсата до момента на съдебна практика на Съда на Европейския съюз относно ЗОУ, установени по силата на Регламент № 1008/2008.

10.

На среща на Консултативния комитет по въпросите на прилагането на законодателството относно достъпа на въздушни превозвачи от Общността до вътрешните въздушни маршрути на Общността с национални експерти, проведена през септември 2015 г. (7), службите на Комисията посочиха възможността за издаване на насоки относно ЗОУ. Държавите членки приветстваха тази идея и се съгласиха, че чрез такива насоки би могло да се постигне прозрачност, последователност и яснота за въздушните превозвачи от ЕС, държавите членки и регионалните органи и администрации. Тази позиция съответства на становищата, изразени по време на предварителните двустранни разговори с националните и местните органи. Поради това в своето Съобщение относно стратегията за въздухоплаването Комисията пое ангажимент да публикува насоки, които да изяснят тълкуването и прилагането от страна на службите на Комисията на правилата и процедурите, уреждащи ЗОУ, предвидени в Регламент № 1008/2008. В резултат на този ангажимент бяха приети настоящите насоки. През лятото на 2016 г. беше организирана неформална целева консултация за събиране на становища от основните заинтересовани страни като подготвителна стъпка към приемането на настоящите насоки.

11.

Целта на тези насоки е да се изясни начинът, по който Комисията тълкува използваните в регламента критерии, и да се опишат приложимите процедури, които трябва да бъдат следвани. Освен това в рамките на текста се дават отговори на най-често задаваните въпроси, на които регламентът не предоставя изричен отговор. Ясно е, че някои от държавите членки са много добре запознати с правилата и тяхното прилагане, докато други имат много ограничен опит или въобще нямат опит в прилагането на правилата за ЗОУ. Изясняването на правилата и тяхното тълкуване следва да улесни спазването на приложимите правила, по-специално за тези, които използват ЗОУ за първи път.

12.

В допълнение към придобития от Комисията опит в прилагането на установените в регламента правила за ЗОУ, тези насоки също така вземат под внимание правилата за държавната помощ, предвидени в правото на ЕС (и по-специално членове 107—109 от ДФЕС) (8). Въпреки че като цяло Комисията получава много въпроси относно ЗОУ — задавани почти ежедневно и основно от държавите членки — броят на официалните жалби е много ограничен, като всички те са подадени от въздушни превозвачи и летища. Целта на насоките е да дадат отговор на въпросите, които най-често биват повдигани от националните органи, въздушните превозвачи и летищата. Те не целят да обхванат всички разпоредби по изчерпателен начин.

13.

Настоящите насоки предоставят указания, валидни за повечето случаи, но следва да се подчертае, че всеки конкретен случай трябва да бъде оценен поотделно с оглед на всички специфични обстоятелства.

14.

Следва да се има предвид, че настоящите насоки не са предназначени да създадат каквито и да било нови правни задължения и не засягат тълкуванията, които Съдът на Европейския съюз би могъл да даде в бъдеще относно ЗОУ.

15.

От член 16, параграфи 1 и 4 от Регламент № 1008/2008 е видно, че държавите членки трябва да уведомяват Комисията за всеки случай, в който възнамеряват да наложат ЗОУ. Публикуването на информационно известие не гарантира правната сигурност по отношение на даден резултат; неговата цел е информиране на участниците на пазара за намеренията на държавата членка да наложи ново ЗОУ (9). Службите на Комисията разработиха въпросник за уведомяването и описанието на ЗОУ, който също така обхваща най-важните въпроси в рамките както на Регламент № 1008/2008, така и на правилата за държавната помощ, които са неделима, но независима част от оценката на всяко ЗОУ (вж. приложение I) (10). Въпреки че Комисията не взема официално решение относно самите ЗОУ, все пак е много важно да се изяснят всички проблеми, които биха могли да бъдат установени преди въвеждането или изменението на ЗОУ и да породят опасения в бъдеще. Комисията препоръчва на държавите членки да се свържат с нейните служби на възможно най-ранен етап, когато обмислят налагането на ново ЗОУ или изменение на съществуващо ЗОУ. Така се гарантира, че службите на Комисията са наясно с плановете и могат да предоставят подкрепа от самото начало, като по този начин целият процес ще протече по-гладко.

16.

Важна особеност на ЗОУ в сектора на въздушния транспорт е ясното разграничение между режима на ЗОУ, който определя условията за извършване на дейност по определен маршрут, и договора, който дава изключително право (със или без компенсация) на даден оператор. Налагането на ЗОУ в сектора на въздушния транспорт не създава непременно и автоматично право за съответната държава членка да ограничи достъпа до въздушния маршрут до един-единствен оператор или да предостави компенсация за изпълнението на ЗОУ (т.нар. „ограничено ЗОУ“). Ако въздушен превозвач демонстрира готовността си да обслужва маршрута без изключителни права и компенсация, тогава достъпът до маршрута трябва да остане свободен за всеки въздушен превозвач, който отговаря на условията за ЗОУ (т.нар. „отворено ЗОУ“).

17.

Съгласно регламента ЗОУ могат по-специално да се използват, за да се осигури достъп до отдалечени и изолирани региони или при определени условия, когато пазарните сили сами по себе си не позволяват минимално предоставяне на въздухоплавателни услуги, отговарящи на определени стандарти.

18.

Тъй като ЗОУ са изключение от общия принцип за свободата на предоставяне на въздухоплавателни услуги (11), ЗОУ са обект на строги изисквания и ограничения. ЗОУ следва да са съобразени с принципите на прозрачност, недопускане на дискриминация и пропорционалност: по-специално те не може да въвеждат каквато и да било дискриминация въз основа на националност или идентичност на въздушните превозвачи, нито да надхвърлят необходимото за постигане на целите на политиката (12).

19.

ЗОУ могат да се налагат само за редовни въздушни линии (13). Нередовните въздушни линии остават незасегнати от ЗОУ. Когато въздушен превозвач предлага продажба само на места (14) по маршрут в съответствие с изискванията на ЗОУ, наложени за този маршрут, тази въздушна линия се счита за редовна въздушна линия (15).

20.

Регламент № 1008/2008 позволява налагането на ЗОУ за два вида маршрути (16):

21.

Регламент № 1008/2008 не ограничава ЗОУ до маршрути в рамките на една и съща държава членка. Те може да се прилагат по отношение на всеки маршрут в рамките на ЕС, който отговаря на условията на регламента. Регламентът не обхваща маршрути със ЗОУ до трети държави, тъй като приложното му поле се ограничава само до въздухоплавателни услуги в рамките на ЕС (19).

22.

Както е видно от член 16, параграф 1 от регламента, маршрутите със ЗОУ следва винаги да бъдат определени от едно летище до друго, а не като се посочват два града или региона. Подборът на летището за целите на ЗОУ следва да бъде надлежно обоснован. Последващата свързаност — т.е. дестинациите и честотата на полетите, предлагани от летищата в града на местоназначение — е един от елементите в тази оценка, но не може да бъде единствената обосновка за избора на конкретно летище пред друго летище. Като алтернатива, ако публичен орган счита, че няколко летища на местоназначение биха обслужвали еднакво добре нуждите на даден регион, той би могъл да наложи ЗОУ от летище в този регион до тези няколко летища на местоназначение, като по този начин наложи ЗОУ за тези отделни маршрути. Ако даден въздушен превозвач започне да обслужва един от тези маршрути или ако даден въздушен превозвач е избран за един маршрут след публичен търг, включващ всички тези маршрути, останалите ЗОУ трябва да бъдат отменени, така че пазарът да не е ненужно затворен (20). Въпреки че тази конфигурация не е изрично предвидена в член 16, параграф 1, тя не противоречи на текста на разпоредбата и е в съответствие с нейните цели. За да се избегне неравно третиране и нарушаване на конкуренцията все пак е важно намеренията на органа да бъдат прозрачни от самото начало, което се постига по-специално посредством предоставянето на информацията, посочена в член 16, параграф 4 от регламента.

23.

Налагането на ЗОУ по маршрутите в даден регион до/от няколко летища, обслужващи един и същи град, в общия случай би било непропорционално по отношение на целите за осигуряване на мобилност и териториално сближаване. Резултатът от мярката би бил изключване на случайните въздушни превозвачи, тъй като те не биха могли да летят от региона до някое от летищата на града на местоназначение, и следователно — принос към окончателното затваряне на пазара за новите оператори по конкурентните маршрути. Следователно други летища, различни от избраното, но обслужващи същия град, по принцип следва да останат незасегнати от ЗОУ.

24.

ЗОУ по принцип може да се прилагат за маршрути с едно или повече междинни кацания (21). Все пак оценката на адекватността на ЗОУ трябва да се прави поотделно за всеки сегмент от полета. ЗОУ не следва да се прилага за сегменти от полета, които не отговарят на условията за налагането му. Например, ако е наложено ЗОУ по маршрута от А до В с междинно кацане в Б, то допустимостта на всеки от маршрутите А—В, А—Б и Б—В следва да се разглежда поотделно. Например, ако сегментът Б—В сам по себе си не отговаря на условията за налагане на ЗОУ, тогава ЗОУ не следва да се прилага по отношение на въздушни превозвачи, които превозват пътници и/или товари по този сегмент. Евентуални задължения, свързани с маршрута А—В, не следва да възпрепятстват свободното предоставяне на въздухоплавателни услуги по сегмент Б—В.

25.

ЗОУ могат да се налагат само за маршрути, които се считат за „жизненоваж[ни] за икономическото и социално развитие на региона, който се обслужва от летището“ (22). Това е необходимо условие за всеки от гореспоменатите видове маршрути и оценката винаги следва да се извършва, като се имат предвид специфичните обстоятелства в случая. Държавите членки разполагат с известна свобода на преценка относно жизненоважния характер на даден маршрут. Все пак тази свобода на преценка трябва да се упражнява въз основа на обективни фактори по отношение на нуждата от свързаност в съответствие с регламента, както и с правото на ЕС в по-общ план.

26.

Крайно необходим маршрут за определен регион, като например малък остров или отдалечен регион, очевидно притежава такъв жизненоважен характер. Все пак при определени обстоятелства въздухоплавателните услуги, свързващи малки и средно големи градове с важни икономически или административни центрове, биха могли също да се считат за жизненоважни за икономическото и социалното развитие на съответните региони. Например бе наложен режим на ЗОУ по маршрут, свързващ столицата на островна държава членка с Брюксел, като град, където са разположени различни институции и органи на ЕС.

27.

Член 16, параграф 1 от регламента обаче поставя ограничения на свободата на преценка на държавите членки. Така например, въпреки че ЗОУ могат да бъдат предназначени за премахване на пречките пред икономическото и социалното развитие на регионите или градовете, те не могат да се налагат с цел пряко или непряко насърчаване или подкрепа на определен въздушен превозвач или развиване на конкретно летище.

28.

Държавите членки не могат да обвързват достъпа до един конкретен маршрут с обслужването на други маршрути. Такова обвързване би било несъвместимо с Регламент № 1008/2008 (23). Критериите за допустимост и адекватност, предвидени в член 16, параграфи 1, 2 и 3 от регламента, се отнасят за „маршрута“, към който не може да се приравняват обвързани маршрути. Ето защо всеки от тези критерии следва да бъде оценяван поотделно спрямо всеки отделен маршрут. Третирането на обвързани маршрути като един маршрут би могло да се счита за прекомерно ограничаване на достъпа до маршрутите, тъй като само въздушни превозвачи с регионални бази могат да бъдат в състояние да предоставят услуги по всички тези маршрути.

29.

Тази забрана за обвързване на маршрути на етапа на налагането на ЗОУ не трябва да се смесва с възможността за провеждане на търг за правото на достъп до група от маршрути, както е предвидено в член 16, параграф 10 от регламента. Тази възможност е обяснена по-подробно в параграф 6.6 от настоящите насоки; тя се прилага само за маршрути, по които нито един въздушен превозвач не е започнал, нито се готви да започне обслужване на редовни въздушни линии в съответствие със ЗОУ.

30.

Регламент (ЕИО) № 95/93 относно общите правила за разпределяне на слотовете на летищата в Общността (24) (по-долу „Регламент № 95/93“) дава възможност за запазване на слотове за ЗОУ. Член 9, параграф 1 уточнява, че „държавата членка може да запази на координирано летище необходимите слотове за операциите, предвидени по този маршрут. Ако запазените слотове за маршрута не се използват, те се предоставят на друг въздушен превозвач, който е заинтересован да обслужва маршрута в съответствие със задълженията за обществени услуги […]. Ако никой друг превозвач няма интерес да обслужва маршрута, а заинтересованата държава членка не обяви покана за търг [съгласно член 16, параграф 10 от Регламент (ЕО) № 1008/2008][…], слотовете се запазват за друг маршрут при задълженията за обществени услуги или се връщат в пула“. Действието на тези задължения започва най-късно към момента, посочен в член 16, параграф 11 от Регламент № 1008/2008, съгласно който ЗОУ се счита за просрочено, ако по маршрута, предмет на това задължение, не са обслужвани редовни въздушни линии в продължение на 12 месеца. Повторното запазването на слотове за същия маршрут би изисквало ново налагане на ЗОУ.

31.

Член 9, параграф 2 от Регламент № 95/93 пояснява, че тръжната процедура за ЗОУ се прилага „ако има повече от един въздушен превозвач на [ЕС], заинтересован да обслужва маршрута, който не е успял да получи слотове в рамките на един час преди или един час след времето, поискано от координатора“.

32.

Разпоредбите на Регламент № 1008/2008 относно ЗОУ не засягат разпределението между държавите членки на компетентността за прилагането на член 9 от Регламент № 95/93 (25).

33.

Запазването на слотове в този случай не засяга заварените права, предоставени съгласно Регламент № 95/93. Следователно то е възможно само от пула от неразпределени слотове, предвиден в член 10 от Регламент № 95/93, който включва слотове, върнати в съответствие с член 9, параграф 1 от посочения регламент.

34.

Трябва да се подчертае, че слотовете не следва да се запазват за цели, различни от ЗОУ. Този въпрос е от особено значение в случаите на междинни кацания. Например по маршрут А—Б—В, по който Б и В са летища, на които има недостиг на слотове, слотовете могат да бъдат запазени само за полети между Б и В, ако самият този сегмент е предмет на ЗОУ. По-специално ЗОУ по маршрута между А и В (т.е. засягащо транспорта между тези две точки) само по себе си не оправдава запазването на слотове в точка Б.

35.

Поради това по маршрутите със ЗОУ със запазени слотове:

36.

Необходимостта и адекватността на предвиденото ЗОУ се определя въз основа на четирите критерия (26), разгледани в следващите параграфи. Въпреки че Комисията няма правомощия да изисква от държавите членки да наложат конкретно ЗОУ върху който и да било маршрут, тя оценява критериите, въз основа на които се налага (предвиденото) ЗОУ, за да провери дали това се извършва в съответствие с регламента. Когато е уместно, службите на Комисията се свързват със съответната държава членка и искат пояснения. Опитът показва, че маршрутите със ЗОУ до острови могат в повечето случаи да бъдат необходими и обосновани, когато няма достатъчно туристическо търсене, за да подкрепя дадена търговска операция през цялата година. Такива маршрути съществуват например в Естония, Ирландия, Италия, Гърция, Португалия и Обединеното кралство. В не толкова гъсто населените държави членки, като Финландия и Швеция, в случаите, когато разстоянията между регионите са особено дълги и не съществуват алтернативи за транспорт, маршрутите по принцип също могат да бъдат допустими за използване на ЗОУ.

37.

Този критерий е пряк израз на общия принцип на пропорционалност. Той има тясна връзка с условието на член 16, параграф 1, съгласно който може да бъде наложено ЗОУ само по маршрутите, които са от жизненоважно значение за икономическото и социалното развитие на региона, обслужван от летището (28). От член 16, параграф 3, буква а) е видно, че самите задължения следва да бъдат пропорционални на потребностите от икономическо развитие на съответния регион. ЗОУ не могат да налагат ограничения върху предоставянето на въздухоплавателни услуги, които надхвърлят необходимото за удовлетворяване на съответните потребности.

38.

ЗОУ следва да бъдат налагани само доколкото другите видове транспорт не могат да отговорят на транспортните потребности на съответния регион. Следва да се вземат предвид главно услугите на операторите, предлагащи транспорт с влак, ферибот или автобус. Адекватността на услугите следва да бъде оценявана по-специално по отношение на тяхната честота, продължителност на пътуването, часове на отпътуване, както и възможни връзки към други важни местоназначения, по-специално възможностите за пътуване на дълги разстояния (30). Следва също така да бъдат проучени възможностите за индивидуален (автомобилен) транспорт, по-специално предвид продължителността на пътуването по шосе.

39.

Особено внимание следва да се обърне на железопътните услуги, които обслужват предвидения маршрут с продължителност на пътуването по-малко от три часа (31). Това се отнася както за високоскоростните услуги, така и за други железопътни услуги. Когато такива железопътни услуги се осъществяват достатъчно често, за да удовлетворят потребностите от мобилност на съответния регион, ЗОУ по принцип не следва да се налагат за въздухоплавателните услуги. По изключение обаче могат да се предвидят такива ЗОУ, по-специално ако железопътните услуги не позволяват адекватни връзки с въздухоплавателни услуги за средни и дълги разстояния (напр. неадекватна връзка между железопътната гара в съответния регион и летището, предлагащо услуги за средни и дълги разстояния, или липсата на алтернативни възможности за пътуване за връзка с местоназначения на дълги разстояния, включително възможности за недиректни полети). Оценката трябва да се извършва поотделно за всеки конкретен случай.

40.

Необходимостта и адекватността на ЗОУ съгласно изискванията на регламента трябва да бъдат оценени също и по отношение на въздухоплавателните тарифи и условията, предложени на потребителите. Ако това се счита за необходимо, ЗОУ могат да включват изисквания относно максималните тарифи, защото в противен случай тарифите биха били прекомерни в контекста на икономическите потребности на съответния регион. В конкретни случаи може да бъде предвидено ЗОУ, ограничено до определяне на максимална цена. Рязкото нарастване на цените и спадът в броя на пътниците в рамките на кратък период, могат, в зависимост от случая, да бъдат признак, че е необходим ценови таван.

41.

В крайна сметка необходимостта от ЗОУ ще зависи от комбинирания ефект от всички въздушни превозвачи, обслужващи или имащи намерение да обслужват маршрута. Ако съществуващото предлагане на въздухоплавателни услуги вече удовлетворява потребностите, свързани с мобилността на съответния регион, тогава няма „неефективност на пазара“, която да трябва да бъде коригирана, и ЗОУ не би било необходимо. Комисията е на мнение, че ЗОУ по отношение на превоза на пътници по принцип не може да се счита за обосновано по маршрути, където има достатъчен брой пътници (въз основа на опита такъв брой по принцип би бил от 100 000 пътници годишно) и по които няколко въздушни превозвачи извършват дейност през цялата година. Като общ принцип в случаите, когато въздушните превозвачи вече обслужват съответния маршрут, оценката на въздействието на задълженията следва да се извършва с особено внимание: прекомерните задължения (например налагане на тавани за цените, графика или честотата на полетите) може да имат обратен ефект, като доведат до намаляване на предлагането на въздухоплавателни услуги. Следва да се отбележи, че налагането на ЗОУ само за целите на осигуряване на превоз на товари и на пощенски пратки също е възможно. Във всеки случай трябва да се оцени как действат горепосочените фактори, когато е приложимо и в комбинация.

42.

Оценката на съществуващото предлагане на въздухоплавателни услуги следва да отчита и недиректните въздухоплавателни услуги и тези, предоставяни от други съседни летища. Налагането на ЗОУ по маршрут до дадено летище, ако съществува недиректна връзка с разумно време за прекачване (например един час или по-малко) или ако вече се извършват адекватни услуги до намиращо се наблизо летище (например летища, обслужващи същия град или регион, включително летища в съседна държава членка), би изисквало изключително солидна обосновка. В това отношение може да е от значение начинът, по който се разпределят вътрешните и международните превози между тези летища. Ако дадено летище е по-отдалечено от 100 km и/или времето за пътуване е повече от един час път с обществен транспорт, като цяло е разумно да се постави под въпрос дали двете летища могат да се разглеждат като алтернативи. Все пак е необходимо винаги да се извършва анализ на всеки отделен случай, като се вземат предвид конкретните обстоятелства. По принцип едно ЗОУ е по-вероятно да бъде обосновано в случаи, в които няма съществуващи услуги до други летища в близост до разглежданото летище.

43.

ЗОУ имат за цел да се осигури изпълнението на определени стандарти за непрекъснатост, редовност, ценообразуване или минимален капацитет (34).

44.

При определени условия непрекъснатостта на въздухоплавателната услуга може да бъде осигурена чрез налагане на задължения за непрекъснатост (35) (вж. също параграф 3.5 по-долу).

45.

Задълженията за редовност и капацитет включват предимно определяне на минимален капацитет от гледна точка на предлаганите места или на минималната честота на полетите, които се предлагат в рамките на определен период. Тези задължения могат да бъдат различни в зависимост от часовете на отпътуване, дните от седмицата, сезона и т.н. Например в повечето случаи осъществяването на един или два полета на ден може да се счита за обичайно, но съществуват ЗОУ, които изискват само един полет на седмица. Държавите членки разполагат с известна свобода при приемането на решения относно тези елементи, но задълженията трябва да бъдат недискриминационни и пропорционални и да отговарят на изискванията за необходимост и адекватност, установени в член 16, параграф 3 (вж. параграф 3.3 по-горе).

46.

Може също така да е възможно да се наложат изисквания по отношение на въздухоплавателните средства, които ще се използват, но те трябва да бъдат обективно обосновани и да са съобразени с принципа на пропорционалност, т.е. да избягват ненужните ограничения в това отношение и следователно да останат възможно най-общо формулирани при дадените обстоятелства (напр. турбовитлови или реактивни двигатели в зависимост от разстоянието на полета, пригодността на въздухоплавателното средство за кацане при определени условия и др.). По-специално, тези изисквания не следва да водят до положение, при което конкретни въздушни превозвачи са de facto неоснователно изключени от обслужването на засегнатите маршрути. В този смисъл само в изключителни случаи следва да бъде наложено изискване за минимален капацитет на въздухоплавателното средство за превоз на пътници и то следва да бъде надлежно обосновано от конкретните обстоятелства, свързани с извършваната дейност, и преследваните цели за осигуряване на мобилност (36).

47.

Налагането на ЗОУ се отнася до определяне на минимални изисквания. Максимален капацитет за превоз на пътници може да бъде предвиден само в случаите, когато това очевидно е обективно обосновано от оперативните ограничения на някое от летищата, включени в маршрута със ЗОУ. По принцип условието, изискващо поне част от членовете на екипажа да могат да говорят на езика на съответната държава членка, е приемливо.

48.

Също така, в зависимост от обстоятелствата на конкретния случай, е възможно да се изисква за маршрутите със ЗОУ да бъде използван определен тип въздухоплавателно средство — самолет или хеликоптер. Когато това е обективно обосновано по оперативни причини (например изискване да се прибегне до хеликоптер, когато не е на разположение писта за излитане и кацане), могат да бъдат установени специфични изисквания за типа въздухоплавателно средство (например тип на двигателя, максимално излетно тегло, оборудване на системите за кацане). Освен това тези изисквания трябва да бъдат недискриминационни.

49.

По отношение на ценообразуването задълженията включват предимно определяне на максимални тарифи или тарифни таблици за всички предлагани услуги или за част от тях. Тези таблици могат да определят тарифни категории или преференциални цени за определени категории пътници (например жители и студенти). По отношение на жителите такова преференциално третиране трябва да бъде обективно обосновано от необходимостта да се позволи на тази категория лица да участват в културния, икономическия и социалния живот на своята държава членка. Други задължения по отношение на цените са възможни дотолкова, доколкото те също са недискриминационни и пропорционални и отговарят на изискванията, посочени в параграф 3.3 по-горе (37).

50.

Понякога при ЗОУ се изисква в максималната цена, която ще бъде платена от пътника, да бъде включена порция храна или единица багаж. Обосноваността и пропорционалността на това изискване трябва да се оценяват за всеки отделен случай, но по принцип подобни условия не са необходими компоненти на ЗОУ. Изключение би могло да се приеме в случай на полети на средни и дълги разстояния, т.е. с продължителност повече от 3 часа. В такива случаи по начало изглежда оправдано в максималната цена да се включва порция храна, но също и превозът на багаж, при положение че такива полети обикновено се характеризират с по-дълъг престой в дадено местоназначение. Следва да се отбележи обаче, че ако в такъв случай цената (максималната цена) не включва единица багаж, тогава тя би могла да се определи на по-ниско ниво и може да се добави разпоредба, която позволява на въздушния превозвач да начисли определена допълнителна такса.

51.

ЗОУ може да изисква от въздушните превозвачи да гарантират, че ще обслужват съответния маршрут в продължение на определен период. Това е от по-голямо значение за отворени (неизключителни) ЗОУ, тъй като при ограничените ЗОУ обикновено съществува договорно задължение от този вид в замяна на изключително право (и евентуално финансова компенсация). Такива задължения за непрекъснатост могат да се налагат само в случаите, когато други видове транспорт не могат да осигурят непрекъснато обслужване с честота най-малко два пъти дневно (38). Това означава услуга, която се предоставя през цялата година. Задължения за непрекъснатост могат да бъдат наложени по следните два възможни начина.

52.

На първо място, ЗОУ могат да изискват от въздушните превозвачи, обслужващи маршрута, да дадат предизвестие достатъчно рано, ако възнамеряват да преустановят извършването на услугите. Въпреки това, в съответствие с принципа на пропорционалност, срокът на предизвестието по принцип не следва да надвишава шест месеца, което е достатъчно за провеждане на тръжна процедура за ЗОУ.

53.

На второ място, когато обслужването на съответния маршрут е с изявен сезонен характер, може да е полезно да се гарантира минимално ниво на обслужване през тези периоди от годината, когато предоставянето на въздухоплавателни услуги е много ограничено. По някои маршрути въздушните превозвачи са склонни да съсредоточат предлагания капацитет в периодите на голямо търсене и значително да намалят капацитета в други периоди, за да увеличат рентабилността на услугата. Това може да доведе до ситуации, в които предоставянето на въздухоплавателни услуги е нестабилно, а през периодите на слабо търсене — недостатъчно, за да отговори на потребностите на съответния регион от мобилност. В съответствие с принципа на пропорционалност, периодите, за които са наложени задължения за непрекъснатост, обикновено не следва да надхвърлят една година (39).

54.

Периодите на осъществяване на дейност, наложени в контекста на задължението за непрекъснатост, не следва да се объркват с максималния период от четири или пет години, през който достъпът до маршрут може да бъде ограничен до един въздушен превозвач (40).

55.

Наложеното по даден маршрут ЗОУ е приложимо за всички въздушни превозвачи от ЕС, считано най-рано от датата на публикуването на информационно известие в Официален вестник на Европейския съюз или от по-късна дата, посочена в него (41). По принцип заинтересованата държава членка следва да определи в националното си законодателство как ще се санкционира неспазването на задължението. Санкциите, предвидени или наложени в този контекст, трябва да спазват принципите на правото на ЕС, които се прилагат в тази връзка, т.е. те трябва да бъдат ефективни, съразмерни и възпиращи.

56.

ЗОУ не следва да ограничава възможността на въздушните превозвачи да осигуряват по-високо ниво на обслужване по отношение на капацитета и честотата, отколкото се изисква съгласно ЗОУ (42). Въпреки че националните органи естествено могат да следят за правилното изпълнение на ЗОУ и спазването на приложимото законодателство, те не следва да въздействат върху начина, по който пазарът изпълнява ЗОУ. Например, в случай че повече от един превозвач проявява интерес към обслужването на маршрут с (отворено) ЗОУ, националните органи не следва да разпределят честотата или капацитета между заинтересованите въздушни превозвачи.

57.

Когато е било наложено ЗОУ, на всеки въздушен превозвач от ЕС трябва по всяко време да бъде разрешено да започне обслужване на редовни въздушни линии, отговарящи на изискванията на ЗОУ (43), с изключение на случаите, когато са предоставени изключителни права на един превозвач (вж. също глава 6 по-долу).

58.

Различават се два вида задължения:

59.

Тъй като член 15, параграф 4 от регламента позволява извършване на дейност съгласно споразумения за съвместно използване на кодове и не изключва случаите на ЗОУ, тези споразумения по принцип са допустими в случая. И в този случай, както във всички други, следва да се спазват правилата в областта на конкуренцията. Същото се отнася и за програмите за редовни пътници.

60.

Освен ако не е посочено друго и без да се засяга необходимостта от редовна преоценка, разгледана в глава 5 по-долу, ЗОУ не трябва да се ограничават във времето. Ако обаче в продължение на 12 месеца не са обслужвани редовни въздушни линии, ЗОУ се счита за просрочено (45).

61.

Преди да наложи ЗОУ държавата членка следва да се консултира с другите засегнати държави членки (по-специално в случай на ЗОУ по маршрут до друга държава членка или ако друга държава членка има летище в граничната област близо до летището, което се предвижда да бъде включено в маршрута със ЗОУ). Тя следва да информира Комисията (46), засегнатите летища и въздушните превозвачи, понастоящем извършващи полети по въпросния маршрут. За тази цел държавата членка следва да предостави текста на проекта на законодателния акт относно предвидените ЗОУ на тези страни и да предостави достатъчно време за евентуални отговори. Контактът с Комисията следва да се осъществява чрез Генерална дирекция „Мобилност и транспорт“ (по-долу: „ГД Мобилност и транспорт“). Най-ефективният начин за контакт е използването на специалния електронен адрес за свързани със ЗОУ въпроси: MOVE-PSO@ec.europa.eu. Когато даден регионален или местен орган възнамерява да наложи ЗОУ, Комисията насърчава участието на постоянното представителство или на правителството на съответната държава членка в описания процес на комуникация в съответствие с приложимите изисквания на националното право, за да се гарантира адекватна координация.

62.

Службите на Комисията са готови да предоставят неформални консултации и за предпочитане е контактът с тях да се осъществи още на много ранен етап от подготовката на ЗОУ. Обсъждането може да се отнася до тълкуването на регламента, процедурите и възможните решения в специфични ситуации. Контактите на ранен етап също така спомагат за ускоряване на процедурите, тъй като потенциалните опасения ще бъдат разгледани предварително. Неофициалните контакти могат също така да спомогнат за избягване на възникването на някои проблеми на по-късен етап, като например възможни жалби от заинтересовани страни.

63.

Съгласно член 16, параграф 4, първа алинея от Регламент № 1008/2008 съответната държава членка, която възнамерява да наложи ЗОУ, съобщава на Комисията текста на ЗОУ, което възнамерява да наложи (47). След това Комисията публикува информационното известие, посочено във втората алинея на тази разпоредба. В интерес на ефикасното и бързо обработване е препоръчително държавите членки да подготвят съответен проект за информационно известие и да го представят на Комисията (на някой от официалните езици на ЕС). Той следва да бъде изпратен по електронна поща до функционалната електронна пощенска кутия, посочена по-горе (48) (в електронен формат, като се използва една от обичайните системи за обработка). Проектът следва да съдържа информацията, описана в член 16, параграф 4, букви а) — в) от регламента (49). Целта на тази публикация е да уведоми всички заинтересовани страни за въпросното предвидено ЗОУ и да им позволи да получат допълнителна информация, а именно относно конкретните условия. Комисията подготви образци, които са на разположение на уебсайта на CIRCABC, който е с отворен достъп за съответните национални администрации. Копия на образците могат да бъдат поискани директно от Комисията.

64.

За да се осигури пълна прозрачност, ГД „Мобилност и транспорт“ ще публикува изпратените известия на своя уебсайт (50), в информационния си бюлетин и специализирания форум на CIRCABC.

65.

По отношение на маршрути, където общият брой на пътниците, които се очаква да използват въздухоплавателната услуга, не надвишава 10 000 пътници годишно, регламентът предоставя на държавите членки избор да поискат Комисията да публикува информационно известие в Официален вестник на Европейския съюз или да го публикуват в своя собствен държавен вестник (51). Трябва да се отбележи, че член 16, параграф 5 от регламента представлява изключение от параграф 4 единствено по отношение на изискванията за публикуване. Всички останали изисквания на член 16, и по-специално изискването за провеждане на консултация и предоставяне на информация на Комисията, на другите държави членки и на съответните летища и въздушни превозвачи, също се прилагат за маршрути с по-малко от 10 000 очаквани пътници годишно.

66.

Датата на влизане в сила на ЗОУ не може да предшества датата на публикуване на информационното известие (52). Публикуването на това известие в националния държавен вестник в съответствие с член 16, параграф 5 не следва да се извърши по-рано от публикуването в Официален вестник на Европейския съюз, ако съответната държава членка желае известието да бъде публикувано и в двата вестника.

67.

С цел да информира пазара относно планираните изменения на условията на наложените ЗОУ, Комисията счита, че същите процедури би следвало да се прилагат и за изменението на съществуващи ЗОУ по същите причини като тези, свързани с първоначалната публикация, посочена в член 16, параграфи 4 и 5. От съображения за прозрачност следва да се посочат всички изменения на условията, наложени със ЗОУ. В случаите, когато дадена държава членка стигне до заключението, че ЗОУ вече не е необходимо, тя може да поиска Комисията да публикува информационно известие в Официален вестник на Европейския съюз относно отмяната на ЗОУ, за да уведоми пазара за това, че маршрутът е отново свободен. Като алтернатива, тя може да публикува такова известие в своя държавен вестник, ако известието относно ЗОУ е било публикувано само в него.

68.

Оценката на необходимостта и пропорционалността на ЗОУ (вж. параграф 3.3 по-горе) не следва да се прави само еднократно. Напротив, ЗОУ следва редовно да се преразглеждат, най-малко винаги когато някой от относимите за оценката фактори, като броят на доставчиците на услуги, претърпи съществена промяна. ЗОУ са отговор на конкретна неефективност на пазара и поради това следва да се развиват паралелно с пазара. Преоценката може да доведе до промяна или дори до отмяна на съответното ЗОУ. За да се гарантира, че задълженията се спазват по всяко време от въздушните превозвачи, обслужващи маршрути със ЗОУ, добра практика би било извършването на ежегоден преглед на постигнатите от тях резултати.

69.

С цел да се гарантира, че ситуациите, описани в параграф 58, точка 2 по-горе, не водят до дискриминация между въздушните превозвачи, всеки път, когато нов оператор започне или се готви да започне да обслужва даден маршрут, нивото на капацитета и честотата, наложени от ЗОУ на всеки оператор, трябва да бъдат адаптирани, така че общите честота и капацитет, предлагани за всеки маршрут, да не надвишават строго необходимото за предоставянето на адекватна услуга.

70.

В съответствие с принципите на вътрешния пазар Регламент № 1008/2008 има за цел да гарантира, че в контекста на ЗОУ е налице възможно най-голяма конкуренция, както и че всяко изключение от този принцип се ограничава до това, което е необходимо за постигане на обоснованата цел за свързаност. Този режим също така дава възможност за значителни икономии на публични средства за държавата членка или местните/регионалните органи, като същевременно гарантира адекватна свързаност.

71.

По-конкретно член 16, параграф 9 от регламента позволява достъпът до обслужване на редовна въздушна линия по маршрута със ЗОУ да бъде ограничен само до един превозвач от ЕС, само ако нито един въздушен превозвач не е започнал или не може да докаже, че му предстои да започне устойчиво обслужване на редовна въздушна линия по този маршрут. В този контекст доказването, че въздушният превозвач се готви да започне устойчиво обслужване на редовна въздушна линия в съответствие със ЗОУ следва да бъде непоколебимо и правдоподобно, което означава, че въздушният превозвач ще трябва в рамките на ясно определен и ограничен срок да поеме ангажимент за предоставянето на такива услуги за определен период, определен в условията на ЗОУ, и да приеме възможността за налагане на санкции, ако не успее да изпълни този ангажимент. Ограничаването на режима на ЗОУ до един въздушен превозвач може да бъде или да не бъде съчетано с финансова компенсация, както е посочено в регламента (53).

72.

Изключителното право за обслужване на маршрута трябва да се предостави чрез публичен търг в съответствие с процедурите, предвидени в Регламент № 1008/2008. Прозрачността на търга се осигурява чрез публикуване в Официален вестник на Европейския съюз  (54).

73.

Ако преди или по време на тръжната процедура даден въздушен превозвач започне обслужване на редовни въздушни линии в съответствие със ЗОУ или докаже, че му предстои да започне такъв вид устойчиво обслужване (55) (но без да изисква изключително право или компенсация), тръжната процедура трябва да бъде анулирана и достъпът до маршрута следва да остане отворен за конкуренция (56). Точната дата, до която даден въздушен превозвач следва да започне обслужването или да докаже намерението си да започне обслужването, не може да предхожда датата на сключване на договора с избрания въздушен превозвач. Сключването на договора предполага конкретни взаимни задължения на страните, които представляват „ограничаване на достъпа“ по смисъла на член 16, параграф 9 от регламента. Въпреки това държавата членка може също допълнително да отложи тази дата, например до започването на обслужването от въздушния превозвач, избран в рамките на търга.

74.

В случай че търгът се отнася за маршрут, до който достъпът вече е ограничен до един въздушен превозвач в съответствие с член 16, параграф 9, в член 17, параграф 4 от регламента се предвижда публикуване на информационното известие шест месеца преди началото на периода на новия договор. Главната цел на това предизвестие е да се даде на въздушните превозвачи, заинтересовани от обслужването на маршрута без компенсация, шанс за предотвратяване в съответствие с критериите на член 16, параграф 9 на ново ограничение до един-единствен въздушен превозвач, избран в съответствие с член 16, параграфи 9—12 и член 17 от регламента (вж. предходния параграф).

75.

В съответствие с член 16, параграф 9 от регламента само въздушните превозвачи от ЕС или въздушните превозвачи, приравнени на тях по силата на правото на ЕС, могат да получат изключително право да обслужват маршрут със ЗОУ. Поради това такова право имат въздушните превозвачи, притежаващи валиден оперативен лиценз, издаден от компетентните органи на държава членка или на трета държава, към която се прилага режимът, установен в Регламент № 1008/2008 (напр. Норвегия, Исландия) (57). За удобство по-долу се прави позоваване само на „въздушни превозвачи“ или „въздушни превозвачи от ЕС“.

76.

Регламентът не възпрепятства представянето на обща оферта от група въздушни превозвачи, но в своята оферта въздушният превозвач от ЕС трябва да посочи въздушния превозвач/въздушните превозвачи/консорциума на въздушни превозвачи, който(които) ще осъществява(т) услуги в рамките на ЗОУ в съответствие с условията, определени в тръжните спецификации, така че националните органи да могат да контролират изпълнението на формалните изисквания от страна на всички участващи въздушни превозвачи. Въпреки че възлагането на подизпълнители не е забранено с регламента, по принцип държавата членка трябва сама да определи дали да позволи възлагане на подизпълнители или не, както и при какви условия — при спазване на регламента и законодателството на ЕС като цяло. Във всеки случай подизпълнителят трябва също да бъде въздушен превозвач от ЕС.

77.

Дадено ЗОУ може да бъде осъществено само когато оперативният лиценз и свидетелството за авиационен оператор (по-долу „САО“) отговарят на изискванията на това ЗОУ. По-специално, въздушен превозвач с т.нар. B-лиценз, регламентиран от член 5, параграф 3 от регламента, не може да експлоатира въздухоплавателно средство, различено от вида, обхванат от този лиценз (и обхванат от издаденото му САО). Тези изисквания се прилагат за въздушния(те) превозвач(и), който(които) ще предоставя(т) услуги в рамките на ЗОУ.

78.

Изборът между представените оферти се прави възможно най-бързо, като се вземе под внимание адекватността на услугата, включително цените и условията, които могат да бъдат предложени на потребителите, както и стойността на компенсацията, която се изисква от заинтересованата(ите) държава(и) членка(и), ако има такава (такива) (58). Държавите членки по принцип са свободни да определят претеглянето на критериите, използвани при подбора (възлагането), например определяне на 70 % за нивото на компенсация и 30 % за качество (59). По мнение на Комисията по принцип няма пречки държавите членки да определят максимална граница за общата сума на компенсацията, която трябва да се плати. Особено важно е обаче всички тези критерии да бъдат определени предварително в тръжната документация по ясен, обективен и прозрачен начин.

79.

По време на периода на ползване на изключителни права достъпът до съответния маршрут се отказва за всеки въздушен превозвач, различен от въздушния превозвач, избран чрез тръжната процедура. Срокът на действие на изключителното право за обслужване на маршрута не може да надхвърля четири години; въпреки това, този период може да достигне пет години, ако ЗОУ е наложено за маршрут до летище, обслужващо някой от най-отдалечените региони съгласно определението, съдържащо се понастоящем в член 349 и член 355, параграф 1 от ДФЕС (60). Ако първоначалният договор е сключен за по-малко от максималния период, определен в Регламент № 1008/2008 (т.е. 4 или 5 години) (61), договорът може да бъде подновяван до достигане на приложимия максимален период, при условие че тази възможност е посочена по ясен и прозрачен начин в тръжната документация и договора. Ако договорът е сключен от самото начало за максималния период, трябва да бъде организиран нов търг, в случай че държавата членка прецени, че все още са налице условията за това, тъй като в съответствие с член 16, параграф 9 от регламента е необходимо положението да се преразгледа. В съответствие с член 17, параграф 4 от регламента в случай че търгът се отнася за маршрутите, до които достъпът вече е ограничен до един превозвач в съответствие с член 16, параграф 9 от регламента, поканата за участие в търг се публикува най-малко шест месеца преди началото на новата концесия, с цел да се оцени продължаващата необходимост от ограничен достъп. Не е възможно подновяване след изтичането на посочените максимални периоди, тъй като следва да се прави редовен преглед, което би затворило пазара за нови участници за твърде дълъг период.

80.

Изискването за пропорционалност предполага, че изключителното право следва да бъде ограничено само до услугите, обхванати от ЗОУ. Например, ако ЗОУ се отнася само за зимния сезон, достъпът до маршрута следва да бъде свободен по време на летния сезон. В ЗОУ и в поканата за представяне на оферти следва ясно да се посочи за кои периоди и по отношение на кои услуги се прилагат. Тази информация действително е от решаващо значение за въздушните превозвачи, отговарящи на покана за участие в търга, тъй като обхватът на изключителното право обикновено има значително въздействие върху условията на техните предложения.

81.

Ограничаването до един-единствен въздушен превозвач не следва да е пречка този въздушен превозвач да договаря споразумения за съвместно използване на кодове с други въздушни превозвачи, при условие че се спазват правилата за конкуренция. Както бе припомнено по-горе (62), разрешението, съдържащо се в член 15, параграф 4 от регламента, за извършване на дейност при сключване на споразумения за съвместно използване на кодове обхваща също и маршрути със ЗОУ, и регламентът не предвижда изключване в случаите, при които достъпът до такъв маршрут е ограничен съгласно член 16, параграфи 9 и сл. от регламента.

82.

Освен ако не е посочено друго в тръжните документи, регламентът не е пречка въздушният превозвач от ЕС, който се ползва с изключителното право, да възлага за подизпълнение част от или всички въздухоплавателни услуги на друг въздушен превозвач от ЕС. Отговорността за изпълнението на договора обаче остава на въздушния превозвач, избран чрез тръжната процедура.

83.

Член 16, параграф 9 е изключение от принципа, установен в параграф 8 от същия член, съгласно който всеки въздушен превозвач може по всяко време да започне предоставянето на услуги съгласно определеното в ЗОУ. Ако на един въздушен превозвач окончателно са били предоставени изключителни права в съответствие с националното законодателство и тръжните спецификации, този принцип повече не се прилага.

84.

Както бе посочено по-горе, държавите членки следва редовно да правят оценка на необходимостта от и адекватността на ЗОУ. По-специално, в случай на ограничени (изключителни) ЗОУ, положението следва да се преразглежда в края на концесионния период (63), а продължаващата необходимост от ограничен достъп следва да се оценява преди началото на новата концесия (64). Целта е да се оцени като цяло — в рамките на периода от шест месеца преди началото на новата концесия — дали обстоятелствата, при които е бил обявен предишният търг, не са се променили. Обикновено оценката включва опита от последния концесионен период, особено по отношение на наблюдаваното търсене, и дали въздухоплавателните услуги биха могли да се предоставят адекватно без изключителни права и/или с променени, по-малко ограничителни ЗОУ или дори без ЗОУ.

85.

Срокът от шест месеца не е максималният срок, в който Комисията може да даде „разрешение“ за планираните ЗОУ. Регламентът не предвижда такова разрешение и този срок е предназначен за други цели. По-конкретно той е необходим, за да се даде възможност на другите въздушни превозвачи да направят предложения за обслужване на маршрута със ЗОУ без изключителни права или компенсации, като в този случай може да се окаже, че вече няма необходимост от ограничен достъп. Ако това обаче не се случи, може да са налице признаци, че съществува трайна необходимост от ограничен достъп. Във всеки случай държавите членки трябва първо да направят оценка на необходимостта от ограничен достъп, която подлежи на преглед от страна на Комисията в съответствие с правото на ЕС.

86.

По принцип държавите членки следва да организират публичен търг за всеки отделен маршрут. Регламентът все пак позволява на държавите членки да организират публичен търг за група от маршрути със ЗОУ, но само когато това е оправдано от съображения за оперативна ефективност (65). На практика това означава предоставянето на изключителни права на един превозвач за група от маршрути със ЗОУ.

87.

Подобно групиране на маршрути със ЗОУ може да бъде обосновано, по-специално когато няколко маршрута със слаб трафик се характеризират със значително оперативно допълване (напр. маршрути до/в рамките на изолиран архипелаг или отдалечен и слабо населен район).

88.

Причините за групирането трябва да имат оперативен характер (напр. необходимост от оперативна база в отдалечен район). Групирането не може да има за основна цел да се намали отражението върху бюджета на държавата членка. В този смисъл групирането на рентабилни и нерентабилни маршрути без общи оперативни нужди, не е възможно.

89.

Групирането на маршрути за тръжните процедури, както е описано тук, не бива да се бърка с обвързването на маршрути при налагането на ЗОУ. Както е обяснено в параграф 28 по-горе, достъпът до един определен маршрут не може да се поставя в зависимост от обслужването на други маршрути. Аналогично може да се окаже, че определени маршрути не са допустими за групиране за тръжните процедури, като в този случай все пак е възможно да бъдат обхванати съвместно в една-единствена покана за участие в търг, ако това е оправдано от съображения за административна ефективност (66).

90.

Що се отнася до фазата преди публикуването, посочена в член 17, параграф 4 (67), в регламента се предвижда, че заинтересованата държава членка съобщава на Комисията пълния текст на поканата за участие в търг с изключение на случаите, при които в съответствие с член 16, параграф 5 задължението за предоставяне на обществена услуга е оповестено чрез публикуване на известие в националния държавен вестник. В този случай информацията за търга също се публикува в националния държавен вестник (68). В интерес на ефикасното и бързо обработване държавата членка следва също да предостави (на някой от официалните езици на ЕС) на Комисията (по електронна поща до функционалната пощенска кутия, спомената по-горе) (69) проект на информационното известие относно поканата за участие в търга (в електронен формат, като се използва една от обичайните системи за обработка), което да бъде публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на всички езици на ЕС. Проектът на информационното известие следва да съдържа информацията, описана в член 17, параграф 5 от регламента. Комисията е подготвила образци, които са достъпни на CIRCABC и при поискване, отправено до Комисията. Държавите членки също така се насърчават да представят условията на предвиждания договор и всякакви други документи, свързани с елементите, споменати в член 17, параграф 3 от Регламент № 1008/2008.

91.

Съгласно член 17, параграф 6 от Регламент № 1008/2008 заинтересованата държава членка незабавно и безплатно предоставя съответната информация и документация, които се изискват от страна, проявяваща интерес към публичния търг. Въпреки че не съществува задължение за предоставяне на тръжната документация на заинтересованите страни на езици, различни от езика на съответната държава членка, това би могло да привлече повече потенциални оференти.

92.

Поканата за участие в търг и последващият договор следва да обхващат най-малко елементите, посочени в член 17, параграф 3 от регламента. Решението за точния формат и съдържание на тези документи се взема от компетентните органи на държавите членки и Комисията не разполага с образци за тези документи.

93.

От съображения за административна ефективност, дадена държава членка може да издаде една покана за участие в търг, която обхваща различни маршрути (70). Това може да има за резултат обслужването на различните засегнати маршрути от няколко въздушни превозвачи, тъй като не е задължително да се правят оферти единствено за всички засегнати маршрути, взети заедно.

94.

Крайният срок за подаване на тръжни оферти не може да е по-рано от два месеца след датата на публикуване на информационното известие (71). Датата на започване на периода на изключителни права трябва да бъде посочена в поканата за участие в търга. Обикновено тази дата съответства и на началната дата на договора с избрания въздушен превозвач, но договорът може също така да започне по-късно. Действието на договора и извършването на предвидената в него дейност не може да започнат преди посочената начална дата на изключителните права.

95.

В съответствие с член 17, параграф 4 от регламента, в случай че търгът се отнася за маршрутите, до които достъпът вече е ограничен до един превозвач, поканата за участие в търг се публикува най-малко шест месеца преди началото на новата концесия. Както е видно от тази разпоредба, минималният период е предназначен да гарантира правилната оценка на продължаващата необходимост от ограничен достъп (72). Възможно е също така да се публикува информационно известие, с което се съобщава за повторно откриване на маршрута, когато приключи действието на договор с превозвач, притежаващ изключителни права, и маршрутът стане отново маршрут с отворено ЗОУ. Новата покана за участие в търг в съответствие с регламента освен това дава възможност на въздушните превозвачи да бъдат информирани и да изразят желанието си да извършват дейност без изключителни права и компенсация.

96.

Държавата членка трябва незабавно да информира Комисията за резултатите от публичния търг (73). В момента няма наличен образец за тази цел. Комисията може да поиска от държавите членки да представят в срок от един месец всички съответни документи, свързани с избора на въздушен превозвач за изпълнение на ЗОУ (74).

97.

Тръжната процедура има за цел да се възложи изключителното право за обслужване на маршрута със ЗОУ на един-единствен въздушен превозвач. Съгласно член 17, параграф 8 от регламента засегнатата държава членка може да компенсира въздушния превозвач, избран чрез тръжната процедура, за удовлетворяване на стандартите, изисквани по ЗОУ. Дори когато даден въздушен превозвач предложи да обслужва този маршрут без компенсация, изключителното право може да бъде предоставено единствено чрез публичен търг (75).

98.

Компенсацията не може да надвишава стойността, необходима за покриване на нетните разходи, възникнали във връзка с изпълнението на всяко ЗОУ, като се отчитат свързаните с него приходи, които остават на въздушния превозвач, както и разумна печалба (76). Терминът „разумна печалба“ не е определен в Регламент № 1008/2008. В контекста на услугите от общ икономически интерес този термин е определен в член 5, параграф 5 от Решение 2012/21/ЕС на Комисията (77) (по-долу „Решението за УОИИ“) като процента на възвръщаемост на капитала, който би бил изискван от типично предприятие, което обмисля дали да предоставя или не услуга от общ икономически интерес за целия срок на възлагането, като се взема предвид нивото на риска. Съгласно член 5, параграф 7 от това решение „[к]огато предоставянето на услуга от общ икономически интерес не е свързано със значителен търговски или договорен риск, по-специално когато нетният разход, направен при предоставянето на услуга от общ икономически интерес, е като цяло напълно компенсиран ex post, разумната печалба не може да надхвърля съответния суапов процент плюс 100 базисни пункта“ (78). Изглежда логично тези принципи да се прилагат по аналогия в контекста на ЗОУ за въздушен транспорт съгласно регламента. Ако печалбата надвиши разумното ниво, компенсацията може да породи въпроси относно съответствието със законодателството за държавната помощ.

99.

Размерът на компенсацията, изплатена на въздушния превозвач, следва да се изчисли въз основа на действителните реални разходи и приходи от обслужването на маршрута, осчетоводени от въздушния превозвач. С оглед на това те да бъдат прозрачни и проверими, въздушният превозвач трябва да поддържа достатъчно подробна счетоводна система, която да позволява изчисляването на разходите и приходите за този конкретен маршрут със ЗОУ. При всички случаи компенсацията е ограничена до сумата, посочена в офертата на въздушния превозвач.

100.

На първо място, следва да се припомни, че оценката на държавната помощ се извършва независимо от оценката съгласно разпоредбите на Регламент № 1008/2008. Въпреки това, ако изискванията на Регламент № 1008/2008 не са изпълнени, например по отношение на определянето на ЗОУ, и когато това ЗОУ е свързано с финансова компенсация, изискванията на правилата за държавната помощ също не могат да бъдат изпълнени. Въпреки че съответните служби на Комисията работят в тясно сътрудничество при оценяването на схемите за ЗОУ, важно е да се подчертае, че уведомленията за държавна помощ, когато такива се изискват (79), са отделни от уведомяването на Комисията относно схемата за ЗОУ; на административно ниво последната е от компетентността на ГД „Мобилност и транспорт“, а когато са необходими уведомления за държавна помощ, те се разглеждат от Генерална дирекция „Конкуренция“ на Комисията („ГД Конкуренция“). И двата набора от правила и процедури следва да се спазват и при всеки от тях е възможно подаване на жалби до Комисията.

101.

Регламентът се прилага по един и същ начин, независимо дали е предоставена компенсация или не. Когато обаче се предоставя компенсация за ЗОУ, това трябва да е в съответствие с правилата на Договора относно държавната помощ (членове 107—109 ДФЕС), така, както са тълкувани от Съда на ЕС, и с правилата, съдържащи се в инструментите на Комисията, уреждащи държавната помощ за предоставяне на услуги от общ икономически интерес (УОИИ). Тези инструменти на Комисията са:

102.

В своето решение по дело Altmark Trans GmbH и Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (Altmark) Съдът на Европейския съюз постанови, че компенсацията за обществена услуга не представлява държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС, при условие че са изпълнени четири кумулативни критерия:

103.

Когато тези четири критерия са изпълнени, компенсацията за ЗОУ не представлява държавна помощ и в този случай не е необходимо уведомление за държавна помощ до Комисията (при все това, както е посочено по-горе, изискванията за уведомяване и публикуване съгласно Регламент № 1008/2008 остават приложими) (86). В правомощията най-вече на съответните национални органи е да преценят дали дадена компенсация, предоставена съгласно член 17, параграф 8 от Регламент № 1008/2008, изпълнява тези четири критерия.

104.

В основата на разпоредбите на Регламент № 1008/2008 е моделът на посочените по-горе критерии: Член 17, параграф 3, буква а) обхваща първия критерий по делото Altmark, член 17, параграф 3, буква д) — втория, член 17, параграф 8 — третия, а по отношение на четвъртия критерий по делото Altmark член 16, параграф 10 предвижда използването на тръжна процедура. Макар член 16, параграф 10 да не предвижда допълнителни изисквания за тръжната процедура, според решението по делото Altmark избраната процедура следва да доведе до предоставянето на услуги при най-ниски разходи за общността. Следователно при прилагането на четвъртия критерий по делото Altmark, ако има само една оферта в тръжната процедура, по принцип не може да се заключи, че този критерий е изпълнен, освен ако i) за процедурата са предвидени особено строги предпазни мерки, които да гарантират предоставянето на услугата при най-ниски разходи за общността, или ii) съответната държава членка проверява чрез допълнителни средства, че резултатът съответства на най-ниските разходи за общността. Това означава, че ако условията на Регламент № 1008/2008 са спазени, в контекста на обясненията по-горе по принцип може да се счита, че не е налице държавна помощ.

105.

В случай че не може да се изключи, че с оглед на критериите, установени по делото Altmark, може да е налице държавна помощ, съответната държава членка следва да гарантира по друг начин спазването на разпоредбите относно държавната помощ. Такъв случай може да възникне например когато при условията на неотложна необходимост на член 16, параграф 12 от регламента въздушният превозвач е избран без откриване на тръжна процедура — по взаимно съгласие между органите на държавата членка и въздушния превозвач. В такива случаи държавата членка следва да провери дали размерът на компенсацията не предполага предоставянето на държавна помощ въз основа на критериите по делото Altmark или Регламент № 360/2012. Ако случаят не е такъв, е възможно също така помощта да е съвместима с вътрешния пазар съгласно Решението за УОИИ, в който случай не се изисква уведомление, или да е необходимо уведомяване, но помощта да може да бъде обявена за съвместима от Комисията съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, ако са спазени условията на Рамката за УОИИ.

106.

В хода на дадена изключителна концесия въздушният превозвач от ЕС, който е бил избран чрез публичен търг, може да бъде принуден да прекрати предоставянето на услугите с недостатъчно дълго предизвестие, например поради неплатежоспособност. При тези обстоятелства, когато е необходимо, член 16, параграф 12 от регламента предвижда възможност за неотложна процедура, за да се избегне прекъсване на съответните въздухоплавателни услуги. Процедурата се прилага само в случай на внезапно и неочаквано прекъсване на въздухоплавателните услуги по маршрут със ЗОУ, който вече се обслужва от въздушен превозвач, избран чрез публичен търг. Това не се прилага в случаите, когато националните процедури за промяна на ЗОУ или за провеждане на нов търг са отнели неочаквано дълго време (87).

107.

Неотложната процедура не може да се прилага, inter alia, в следните ситуации:

108.

В случай на внезапно прекъсване на обслужването от въздушния превозвач, избран в съответствие с горепосочената тръжна процедура, държавата членка може да избере различен въздушен превозвач от ЕС да извършва ЗОУ за срок до седем месеца, ако размерът на компенсациите остане в съответствие с член 17, параграф 8 от регламента (89) и ако изборът на нов въздушен превозвач се прави сред въздушни превозвачи от ЕС в съответствие с принципите на прозрачност и недопускане на дискриминация. Също така незабавно трябва да се отправи нова покана за участие в търг за редовен договорен период, което се предполага и от връзката между времевите ограничения, описани непосредствено по-долу.

109.

Седеммесечният срок се брои от началото на дейността на новоизбрания въздушен превозвач. Той не може да бъде подновен. Действително, тъй като целта на поканата за участие в търга е подновяване на вече съществуващо изключително право, поканата за участие в търга трябва да бъде отправена най-малко шест месеца предварително в съответствие с член 17, параграф 4 от регламента.

110.

При избора на въздушен превозвач следва да се зачитат принципите на прозрачност и недопускане на дискриминация, като се отчитат конкретните обстоятелства. Всъщност неотложната процедура се прилага, когато не е налице достатъчно време за започване на официална тръжна процедура, защото спешно трябва да бъде намерен нов превозвач. Все пак органите следва да се свържат възможно най-бързо с няколко въздушни превозвачи, за които има вероятност да бъдат заинтересовани от осъществяване на полети по съответния маршрут. По принцип това биха могли да бъдат въздушни превозвачи, които вече извършват дейност в региона и/или са участвали в последната тръжна процедура.

111.

Съответната държава членка незабавно уведомява Комисията и другите засегнати държави членки за неотложната процедура и причините за нейното прилагане (90). Препоръчва се държавата членка също да информира Комисията относно всякакви контакти с други въздушни превозвачи и резултата от тези контакти. Комисията може също така да организира публикуването на известие в Официален вестник на Европейския съюз, макар такова публикуване да не се изисква в случай на неотложна процедура.

112.

По искане от страна на държава членка или по своя инициатива Комисията може — при спазване на съответната процедура по консултиране — да спре неотложната процедура, ако след извършването на оценка смята, че тя не отговаря на изискванията за неотложна процедура, предвидени в регламента, или че противоречи по друг начин на правото на ЕС (91).

113.

При организиране на търгове за предоставяне на въздухоплавателни услуги трябва винаги да се прилагат процедурите по Регламент № 1008/2008. Когато компетентният орган на държава членка сключва договор за обществена услуга, той също така трябва да спазва приложимите правила за възлагане на обществени поръчки. На 26 февруари 2014 г. Европейският парламент и Съветът приеха Директива 2014/24/ЕС и Директива 2014/25/ЕС (92) (по-долу „Директива 2014/24“ и „Директива 2014/25“), с които се установяват правилата относно обществените поръчки за услуги.

114.

На същата дата Европейският парламент и Съветът приеха нова Директива 2014/23/ЕС за възлагане на договори за концесия за услуги (93) (по-долу „Директива 2014/23“) и съгласно опита на Комисията повечето от договорите, възложени при прилагане на член 17 от Регламент № 1008/2008, представляват „концесии за услуги“ по смисъла на тази нова директива. По-специално чрез такъв договор компетентният орган възлага предоставянето на въздухоплавателни услуги на един въздушен превозвач за определен период. Въздушният превозвач е задължен да предоставя предвидената в договора транспортна услуга — обикновено срещу отпускане на финансова компенсация от органа (94). Въздушният превозвач по принцип поема оперативния риск (в противен случай такъв договор принципно се квалифицира като обществена поръчка по смисъла на Директива 2014/24 и Директива 2014/25), който включва риска, свързан с търсенето по отношение на предоставяните от него транспортни услуги, тъй като в договора компетентните органи обикновено не поемат гаранции, че при изпълнението на своите договорни задължения въздушният превозвач би си възвърнал всички направени инвестиции или извършени разходи (95). Квалификацията като концесия е важна, тъй като в член 10, параграф 3 от Директива 2014/23 за възлагане на договори за концесия се посочва изрично, че тя не се прилага за концесии за въздухоплавателни услуги, основани на предоставянето на оперативен лиценз по смисъла на Регламент № 1008/2008. В редките случаи, когато договореността би могла да се квалифицира като обществена поръчка за услуги, попадаща в приложното поле на Директива 2014/24 или Директива 2014/25, според случая, приложимата директива по принцип се прилага едновременно с Регламент № 1008/2008, който, като lex specialis, има предимство в случай на конфликт.

115.

Държавите членки трябва да предприемат всички необходими мерки, за да гарантират, че всяко решение (включително решението за възлагане) относно ЗОУ може да бъде ефективно преразгледано колкото е възможно по-бързо, на основание нарушение на правото на ЕС или на националните разпоредби за прилагане на това право (96).

116.

В съответствие с член 18, параграф 1 от регламента Комисията може да поиска държавата членка да предаде в срок от два месеца документ, обосноваващ необходимостта от ЗОУ и неговото съответствие с критериите, посочени в член 16, анализ на икономиката в региона, анализ на пропорционалността между предвижданите задължения и целите за икономическо развитие, и накрая, анализ на съществуващите въздухоплавателни услуги, ако има такива, както и на другите налични видове транспорт, които могат да се считат за заместител на предвиденото налагане на задължение. Правото на получаване на документите и анализа, посочени в член 18, параграф 1, букви а)—г), дава на Комисията възможност да бъде информирана относно ЗОУ и неговата обосновка. Тези документи, изготвени от съответната държава членка, може също така да изяснят контекста на ЗОУ и неговата адекватност съгласно регламента.

117.

Комисията извършва разследване по искане на държава членка или по своя собствена инициатива в съответствие с член 18, параграф 2 от регламента.

118.

В съответствие с член 18, параграф 2 Комисията взема решение (97) — въз основа на всички относими фактори — дали членове 16 и 17 следва да продължат да се прилагат по отношение на въпросния маршрут. Целта е да се гарантира правилното прилагане на правилата, свързани както със самото налагане на ЗОУ, така и с ограничаването на достъпа по член 16, параграф 9 и размера на евентуалните предоставени компенсации.