17.6.2017   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 194/1

1.

2.

2.1.

2.2.

3.

3.1.

3.2.

3.2.1.

3.2.2.

3.2.3.

3.2.4.

3.2.5.

3.3.

3.3.1.

3.3.2.

3.3.3.

3.3.4.

3.4.

3.5.

3.6.

4.

4.1.

5.

6.

6.1.

6.2.

6.3.

6.4.

6.5.

6.6.

7.

8.

8.1.

8.2.

8.2.1.

8.2.2.

9.

10.

11.

ANNEXE I:

ANNEXE II:

1.

En vertu du règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté (1) (ci-après le «règlement no 1008/2008» ou le «règlement»), le rôle des obligations de service public (ci-après les «OSP») est d’établir des normes fixes en matière de continuité, de régularité, de prix ou de capacité minimale. Ces normes garantissent l’accès aux régions en développement ou isolées lorsqu’un État membre constate que des objectifs de la politique de développement régional ne seront pas correctement atteints si leur accomplissement est laissé au libre jeu des forces du marché uniquement, étant donné que le marché lui-même ne permettra pas d’assurer un niveau acceptable de services de transport aérien à destination de ces régions. Les OSP constituent ainsi une exception au principe général de la liberté de prestation des services aériens au sein de l’Union européenne, garanti au titre de l’article 15, paragraphe 1, du règlement.

2.

Dans sa communication sur une «Stratégie de l’aviation pour l’Europe» (2), la Commission a décrit les différents besoins des citoyens et des entreprises de l’Union européenne, tels que l’accès à des services de transport aérien de grande qualité, et a considéré que si le marché lui-même ne permettait pas d’assurer un niveau acceptable de services de transport aérien dans certaines régions d’Europe, les États membres pouvaient envisager l’établissement d’OSP comme instrument permettant de garantir la prestation de services à destination et au départ de régions mal desservies, c’est-à-dire assurer la connectivité si besoin est. Sur ce plan, les OSP peuvent avoir un effet positif considérable, tandis que certaines études montrent que la connectivité est essentielle pour les régions de l’Union européenne: une augmentation de 10 % de la connectivité, mesurée dans ces études, stimule la croissance du PIB (par habitant) de 0,5 % supplémentaire, le taux de croissance du PIB de 1 %, et conduit à une augmentation globale de la productivité du travail (3). La connectivité est la clé de la croissance, de l’emploi et de la cohésion sociale.

3.

Il existe actuellement 179 liaisons soumises à des OSP dans l’Union européenne, établies conformément au règlement no 1008/2008, toutes situées dans treize États membres (Croatie, Chypre, République tchèque, Estonie, Finlande, France, Grèce, Irlande, Italie, Portugal, Espagne, Suède et Royaume-Uni) (4). Ces liaisons sont exploitées pour la plus grande part en France, où elles sont au nombre de 40 et servent à acheminer près de 5,7 millions de passagers par an, soit un passager sur cinq en transport intérieur. En Irlande, la part des liaisons relevant d’une OSP dans le trafic national est d’environ 70 %. Dans la pratique, les liaisons soumises à des OSP sont principalement des liaisons intérieures; seules sept d’entre elles relient des aéroports situés dans deux États membres différents. Les pouvoirs publics subventionnent 136 des liaisons OSP existantes et, selon les informations dont dispose la Commission, le montant des subventions allouées chaque année pour assurer leur fonctionnement est estimé à 300 000 000 EUR minimum.

4.

Un «bilan de qualité» du règlement no 1008/2008, effectué par la Commission en 2011-2013, a montré que les règles relatives aux OSP qu’il définit sont «adaptées au but recherché», c’est-à-dire qu’elles garantissent la connectivité lorsque le marché y échoue. Les parties prenantes et les États membres ont formulé des recommandations visant à améliorer la coopération entre les autorités nationales et la Commission et à faire en sorte que les règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État et les dispositions du règlement relatives aux OSP s’articulent correctement, notamment en publiant des orientations le cas échéant (5).

5.

Des mesures concrètes ont été prises pour donner suite à ces recommandations. La Commission a mis en place et tient à jour un réseau des personnes de contact pour les OSP; elle a également organisé des réunions du comité sur l’accès au marché (6) au titre du règlement no 1008/2008, lors desquelles les services de la Commission ont fait une présentation récapitulative des OSP et les États membres ont discuté de leurs expériences en la matière. Un questionnaire simple a été préparé pour permettre aux autorités nationales de faire connaître facilement leurs intentions d’introduire des OSP; elles l’utilisent à présent systématiquement. Les services de la Commission alertent à l’avance les États membres des problèmes qu’ils décèlent. Une nouvelle base de données permet aux services de la Commission de disposer de données consolidées concernant les OSP dans toute l’Europe.

6.

Les articles 16 à 18 du règlement no 1008/2008 fixent les conditions et les exigences relatives aux OSP (voir l’extrait figurant à l’annexe II des présentes lignes directrices). L’article 16 énonce les principes généraux applicables aux OSP. Il définit les critères applicables pour imposer une OSP et les exigences de continuité, les critères d’évaluation pour les États membres, les règles relatives à la procédure de publication et au début de l’exploitation des liaisons relevant d’une OSP, les conditions et la procédure pour la limitation de l’accès à une liaison et, également, la procédure à appliquer en cas d’urgence. L’article 17 prévoit les modalités de la procédure d’appel d’offres. Il énonce des règles relatives au contenu de l’appel d’offres et au contrat qui en résulte, à la procédure de publication et aux informations à fournir aux soumissionnaires, aux critères de sélection des soumissionnaires, à la compensation et aux informations à communiquer à la Commission à la fin de la procédure d’appel d’offres. Enfin, l’article 18 contient les règles relatives à l’examen et au réexamen des décisions arrêtées en vertu des articles précédents.

7.

Le cadre juridique européen établi par le règlement no 1008/2008 garantit le caractère ouvert, la publicité et la transparence de la procédure applicable pour imposer des OSP. Il est important de veiller à l’application correcte des règles en matière d’OSP afin de prévenir toute utilisation abusive du système qui résulterait de restrictions disproportionnées de concurrence par rapport aux objectifs sociaux et économiques poursuivis. L’objectif de la Commission est de donner des conseils et de prévenir autant que possible d’éventuels problèmes, avant même la publication de l’avis relatif à l’OSP.

8.

Partant, il est jugé utile de diffuser largement les résultats d’évaluations passées de cas déterminés, ces cas étant habituellement connus uniquement des États membres concernés et de la Commission.

9.

L’adoption de ces lignes directrices répond aussi à la nécessité de combler l’absence, à ce jour, de jurisprudence de la Cour de justice en ce qui concerne les OSP mises en place au titre du règlement no 1008/2008.

10.

Lors d’une réunion du Comité consultatif pour l’application de la législation relative à l’accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires avec des experts nationaux, qui s’est tenue en septembre 2015 (7), les services de la Commission ont mentionné la possibilité de publier des orientations concernant les OSP. Les États membres ont accueilli favorablement cette idée en faisant valoir que de telles orientations pourraient apporter transparence, cohérence et clarté aux compagnies aériennes, aux États membres et aux autorités et administrations régionales de l’Union européenne. Cette position était conforme aux avis exprimés lors des échanges bilatéraux préalables avec les autorités nationales et locales. Par conséquent, dans sa communication sur une stratégie de l’aviation pour l’Europe, la Commission s’est engagée à publier des lignes directrices visant à clarifier l’interprétation et l’application, par les services de la Commission, des règles et des procédures relatives aux OSP énoncées dans le règlement no 1008/2008. Les présentes lignes directrices sont la concrétisation de cet engagement. Une consultation ciblée a été organisée de manière informelle au cours de l’été 2016 afin de recueillir les points de vue des principales parties prenantes et de préparer l’élaboration des lignes directrices.

11.

Les présentes lignes directrices ont pour objet d’expliquer la manière dont la Commission interprète les critères utilisés dans le règlement et de décrire les procédures applicables. Par ailleurs, des réponses aux questions les plus fréquemment posées et auxquelles le règlement ne donne pas de réponse explicite émaillent le texte. Il est clair que certains États membres sont parfaitement à l’aise avec les règles relatives aux OSP et leur application, alors que d’autres les connaissent très mal, voire pas du tout. La clarification des règles relatives aux OSP et de leur interprétation devrait faciliter leur respect, en particulier pour ceux qui les appliquent pour la première fois.

12.

Outre l’expérience acquise par la Commission dans l’application des règles relatives aux OSP définies par le règlement, les présentes lignes directrices tiennent compte également des règles relatives aux aides d’État prévues par le droit de l’Union (en particulier les articles 107 à 109 du TFUE) (8). Si la Commission reçoit beaucoup de questions concernant les OSP en général, presque quotidiennement et de la part essentiellement des États membres, le nombre de plaintes formelles — toutes déposées par des compagnies aériennes et des aéroports — est très limité. Les présentes lignes directrices visent à répondre aux questions les plus fréquemment posées par les autorités nationales, les compagnies aériennes et les aéroports, et non à couvrir toutes les dispositions de manière exhaustive.

13.

Si les présentes lignes directrices fournissent des indications utiles dans la plupart des cas, il convient cependant de souligner que chaque cas doit être apprécié en fonction de ses caractéristiques propres et à la lumière de toutes les circonstances particulières au cas d’espèce.

14.

En tout état de cause, les présentes lignes directrices ne sont pas destinées à créer des obligations juridiques nouvelles et ne préjugent pas d’une éventuelle interprétation future de la Cour de justice en matière d’OSP.

15.

En vertu de l’article 16, paragraphes 1 et 4, du règlement no 1008/2008, les États membres doivent informer la Commission de leur intention d’imposer des OSP. La publication d’un avis ne traduit pas une sécurité juridique quant à un résultat donné; son objectif est d’informer le marché de l’intention de l’État membre d’établir une nouvelle OSP (9). Les services de la Commission ont mis au point un questionnaire portant sur la notification et la description de l’OSP, qui couvre également les points les plus importants en vertu, à la fois, du règlement no 1008/2008 et des règles en matière d’aides d’État, les deux ensembles de règles devant être pris en compte, mais indépendamment l’un de l’autre, pour l’évaluation de toute OSP (voir l’annexe I) (10). Si la Commission ne statue pas de manière formelle concernant l’OSP en tant que telle, il n’en demeure pas moins essentiel de résoudre tous les problèmes qui pourraient être décelés avant la mise en place ou la modification d’une OSP et poser question pour l’avenir. La Commission conseille aux États membres de prendre contact avec ses services dès qu’ils envisagent d’imposer une nouvelle OSP ou de modifier une OSP existante. Cela permet aux services de la Commission de connaître les projets des États membres et de leur prêter assistance dès le début, facilitant ainsi l’ensemble du processus.

16.

Le secteur du transport aérien présente comme particularité notable qu’une distinction très nette est faite entre le régime des OSP, qui fixe les conditions d’exploitation sur une liaison donnée, et le contrat qui confère un droit exclusif (avec ou sans compensation) à un exploitant. Dans ce secteur, imposer une OSP ne crée pas nécessairement ni automatiquement un droit pour l’État membre concerné de restreindre l’accès à la liaison aérienne à un seul exploitant ni d’accorder des compensations pour le respect de l’OSP (dite «OSP restreinte»). Si un transporteur aérien fait part de sa volonté d’exploiter la liaison sans exclusivité ni compensation, l’accès à la liaison doit alors rester libre pour tout transporteur aérien respectant les conditions de l’OSP (dite «OSP ouverte»).

17.

En vertu du règlement, les OSP peuvent notamment servir à garantir l’accès aux régions éloignées ou isolées ou, sous certaines conditions, lorsque les forces du marché ne peuvent, à elles seules, permettre une prestation minimale de services de transport aérien respectant certaines normes.

18.

Les OSP constituant une exception au principe général de la liberté de prestation de services aériens (11), elles sont soumises à des conditions et limites strictes. Elles doivent respecter les principes de transparence, de non-discrimination et de proportionnalité: elles ne peuvent pas, en particulier, introduire de discrimination fondée sur la nationalité ou l’identité des transporteurs aériens, ni aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs visés (12).

19.

Seules les liaisons aériennes régulières peuvent être soumises à une OSP (13). Les liaisons non régulières ne sont pas concernées. Lorsqu’un transporteur aérien procède à la vente de sièges (14) sur une liaison conformément aux exigences de l’OSP imposée sur cette liaison, ce service aérien est également considéré comme un service aérien régulier (15).

20.

En vertu du règlement no 1008/2008, il est possible d’imposer des OSP sur deux types de liaisons (16):

21.

Le règlement no 1008/2008 ne restreint pas les OSP aux liaisons à l’intérieur d’un seul et même État membre: toute liaison intra-UE qui satisfait aux conditions du règlement peut très bien y prétendre. Les liaisons OSP à destination de pays tiers, en revanche, ne sont pas concernées par le règlement, dont le champ d’application est limité aux services aériens intra-UE (19).

22.

Il résulte de l’article 16, paragraphe 1, du règlement que la liaison relevant d’une OSP doit toujours être définie à partir d’un aéroport et à destination d’un autre, et non par référence à deux villes ou régions. Il convient de justifier de manière adéquate le choix de l’aéroport retenu pour l’établissement d’une OSP. La connectivité pour la poursuite du voyage — c’est-à-dire les destinations et les fréquences offertes par les aéroports de la ville de destination — est l’un des éléments à prendre en compte, mais elle ne saurait être la seule justification du choix d’un aéroport donné par rapport à un autre. À l’inverse, si une autorité publique estime que plusieurs aéroports de destination sont susceptibles de répondre de la même manière aux besoins d’une région, elle peut imposer une OSP sur une liaison au départ d’un aéroport de cette région vers ces différents aéroports de destination, imposant ainsi une OSP sur ces liaisons distinctes. Dans le cas où un transporteur aérien commence à exploiter une de ces liaisons ou est sélectionné pour exploiter une liaison à l’issue d’un appel d’offres public portant sur l’ensemble de ces liaisons, les autres OSP doivent alors être supprimées afin que le marché ne soit pas indûment fermé (20). Même si ce cas d’espèce n’est pas explicitement prévu par l’article 16, paragraphe 1, non seulement les termes de la disposition ne s’y opposent pas, mais il est en adéquation avec les objectifs qu’elle vise. Afin de prévenir toute inégalité de traitement et distorsion de concurrence, il est toutefois important que l’autorité publique annonce ses intentions de manière transparente dès le début, notamment au moyen de la communication visée à l’article 16, paragraphe 4, du règlement.

23.

D’une manière générale, il serait disproportionné par rapport aux objectifs de mobilité et de cohésion territoriale d’imposer une OSP sur les liaisons au départ d’une région et à destination/en provenance de plusieurs aéroports desservant une seule et même ville. La mesure aurait pour effet d’exclure les transporteurs aériens occasionnels, puisqu’ils ne pourraient exploiter de liaison au départ de la région et à destination de l’un des aéroports desservant la ville en question et, partant, cela contribuerait à fermer définitivement le marché à de nouveaux exploitants sur des liaisons concurrentes. Il en résulte que l’OSP ne devrait pas s’appliquer, en principe, aux aéroports autres que celui sélectionné qui desservent la même ville.

24.

Les OSP peuvent habituellement s’appliquer aux liaisons comportant une ou plusieurs escales (21). Toutefois, l’adéquation de l’OSP doit être évaluée pour chaque segment du vol. Les OSP ne devraient pas s’appliquer aux segments du vol qui ne peuvent pas en bénéficier. Si, par exemple, une OSP est imposée sur une liaison A–C comportant une escale au point B, l’éligibilité des liaisons A–C, A–B et B–C devrait être évaluée pour chacun des segments pris séparément. Autre supposition: le segment B–C ne remplit pas les conditions pour bénéficier d’une OSP sur la base de ses caractéristiques propres. Dans ce cas, aucune OSP ne devrait s’appliquer aux transporteurs aériens exploitant ce segment, que ce soit pour le transport de passagers ou de marchandises. L’existence d’une OSP sur le segment A–C ne devrait pas entraver la libre prestation de services aériens sur le segment B–C.

25.

Une OSP ne peut être imposée que si une «liaison est considérée comme vitale pour le développement économique et social de la région desservie par l’aéroport»  (22). Cette condition est nécessaire quel que soit le type de liaison précité, dont l’éligibilité doit toujours être appréciée en prenant en considération les circonstances qui lui sont propres. Les États membres disposent d’une certaine marge d’appréciation lorsqu’il s’agit de juger du caractère vital de la liaison. Cependant, ce pouvoir d’appréciation doit être exercé sur la base de facteurs objectifs eu égard aux besoins en matière de connectivité, conformément au règlement ainsi qu’au droit de l’Union plus généralement.

26.

Ce caractère vital est évident dans le cas d’une liaison indispensable pour une région telle qu’une petite île ou une région périphérique. Néanmoins, des services aériens reliant des villes de petite et moyenne taille à d’importants centres économiques ou administratifs pourraient également être considérés comme vitaux pour le développement économique et social des régions en cause dans certaines circonstances. Un régime d’OSP a ainsi été imposé sur une liaison reliant la capitale d’un État membre insulaire à Bruxelles, siège de différents organes et institutions de l’Union européenne.

27.

Toutefois, l’article 16, paragraphe 1, du règlement pose des limites à la marge d’appréciation dont disposent les États membres. Si des OSP peuvent, notamment, viser à lever les obstacles au développement économique et social de certaines régions ou villes, elles ne peuvent avoir pour but direct ou indirect de promouvoir ou de soutenir un transporteur aérien déterminé ou de développer les activités d’un aéroport particulier.

28.

Les États membres ne peuvent subordonner l’accès à une liaison donnée à la desserte d’autres liaisons. Cette subordination serait contraire au règlement no 1008/2008 (23). Les critères d’éligibilité et d’adéquation prévus à l’article 16, paragraphes 1, 2 et 3, du règlement font référence à «la liaison», à laquelle un regroupement de liaisons ne peut être assimilé. Il faut donc en conclure qu’il convient d’évaluer chacun de ces critères séparément pour chaque liaison prise individuellement. Appliquer les mêmes règles aux regroupements de liaisons qu’aux liaisons isolées pourrait être considéré comme une restriction excessive à l’accès aux services aériens visés, étant donné que seuls les transporteurs aériens régionaux sont susceptibles d’être en mesure de fournir des services sur l’ensemble de ces liaisons.

29.

Cette interdiction de regrouper des liaisons au moment d’imposer une OSP ne doit pas être confondue avec la possibilité de soumissionner pour obtenir le droit d’accès à un groupe de liaisons, comme prévu à l’article 16, paragraphe 10, du règlement. Cette possibilité est expliquée plus en détail au point 6.6 des présentes lignes directrices; elle ne s’applique qu’aux liaisons pour lesquelles aucun transporteur aérien n’a commencé ou n’est sur le point de commencer à exploiter des services aériens réguliers répondant aux exigences de l’OSP.

30.

Le règlement (CEE) no 95/93 fixant des règles communes en ce qui concerne l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté (24) (ci-après le «règlement no 95/93») permet la réservation de créneaux horaires pour des liaisons relevant d’une OSP. En vertu de son article 9, paragraphe 1: «un État membre peut, dans un aéroport coordonné, réserver les créneaux horaires nécessaires pour les opérations envisagées sur la liaison en question. Si les créneaux horaires réservés pour la liaison concernée ne sont pas utilisés, ils sont mis à la disposition de tout autre transporteur aérien souhaitant exploiter la liaison conformément aux obligations de service public -- --. Si aucun autre transporteur ne souhaite exploiter cette liaison et si l’État concerné ne lance pas d’appel d’offres [conformément à l’article 16, paragraphe 10, du règlement (CE) no 1008/2008] - -, les créneaux horaires sont soit réservés pour une autre liaison soumise à des obligations de service public, soit remis dans le pool.» Ces obligations sont établies au plus tard au moment visé à l’article 16, paragraphe 11, du règlement no 1008/2008, qui prévoit qu’une OSP est réputée éteinte si aucun service aérien régulier n’a été exploité pendant une période de douze mois sur la liaison soumise à cette obligation. Réserver de nouveau des créneaux horaires pour la même liaison requerrait alors d’imposer derechef une OSP.

31.

L’article 9, paragraphe 2, du règlement no 95/93 précise que la procédure d’appel d’offres pour l’attribution d’une OSP s’applique «si plus d’un transporteur aérien [de l’Union] souhaite exploiter la liaison et n’a pas pu obtenir de créneau horaire situé dans une plage horaire comprise entre une heure avant et une heure après les heures demandées au coordonnateur».

32.

Les dispositions du règlement no 1008/2008 relatives aux OSP ne portent pas atteinte à la répartition des compétences entre les États membres pour l’application de l’article 9 du règlement no 95/93 (25).

33.

Cette réservation de créneaux est sans préjudice des droits acquis accordés au titre du règlement no 95/93; elle n’est donc possible qu’à partir du pool constitué des créneaux horaires non attribués institué par l’article 10 du règlement no 95/93, qui inclut les créneaux restitués conformément à l’article 9, paragraphe 1, dudit règlement.

34.

Soulignons que les créneaux horaires ne devraient pas être réservés à des fins autres que l’exploitation de liaisons relevant d’une OSP. Ce point est particulièrement important dans le cas des escales. Ainsi, sur une liaison A-B-C, B et C étant des aéroports saturés, des créneaux ne pourraient être réservés pour les vols entre B et C que si ce segment lui-même était soumis à une OSP. Une OSP portant sur la liaison entre A et C (c’est-à-dire concernant le transport entre ces deux point s), notamment, ne justifie pas à elle seule une réservation de créneaux horaires au point B.

35.

Par conséquent, sur les liaisons soumises à une OSP en combinaison avec la réservation de créneaux:

36.

La nécessité et l’adéquation de l’OSP envisagée sont à déterminer sur la base des quatre critères (26) examinés dans les points suivants. Si la Commission n’a pas le pouvoir d’enjoindre à un État membre d’imposer une OSP donnée sur une liaison, elle évalue les critères sur la base desquels l’OSP envisagée serait imposée afin de vérifier le respect des dispositions du règlement. Le cas échéant, les services de la Commission contactent l’État membre concerné pour lui demander des éclaircissements. L’expérience montre que, dans la plupart des cas, imposer des OSP sur des liaisons desservant des îles peut être considéré comme justifié et nécessaire lorsque la demande touristique n’est pas suffisante pour mettre en place une exploitation commerciale sur toute l’année. De telles liaisons ont ainsi été mises en place en Estonie, en Irlande, en Italie, en Grèce, au Portugal et au Royaume-Uni. Dans les États membres moins densément peuplés, tels que la Finlande et la Suède, dans les cas où les distances entre certaines régions sont particulièrement longues et où aucun autre moyen de transport n’existe, les liaisons en question peuvent aussi, en règle générale, être soumises à une OSP.

37.

Ce critère est la traduction directe du principe général de proportionnalité. Il est étroitement lié à la réserve inscrite à l’article 16, paragraphe 1, selon laquelle des OSP peuvent être imposées uniquement sur des liaisons considérées comme vitales pour le développement économique et social de la région desservie par l’aéroport (28). Il ressort de l’article 16, paragraphe 3, point a), que les obligations proprement dites devraient être en rapport avec les besoins de développement économique de la région concernée. Les OSP ne peuvent avoir pour effet de créer des restrictions à l’exploitation de services aériens qui iraient au-delà de ce qui est nécessaire pour satisfaire les besoins en question.

38.

Des OSP ne devraient être imposées que dans la mesure où aucun autre mode de transport ne peut satisfaire les besoins de transport de la région concernée. Il convient de tenir compte principalement de l’offre de services de transport ferroviaire, par transbordeurs et par autocars. L’adéquation des services devrait être évaluée, en particulier, du point de vue de la fréquence, du temps de trajet, des horaires de départ et des correspondances possibles vers d’autres destinations importantes, notamment des solutions de déplacement à longue distance (30). Les possibilités de transport individuel (voiture) devraient également être étudiées, en tenant compte en particulier des temps de trajet par route.

39.

Une attention particulière devrait être accordée aux services ferroviaires qui effectuent le trajet envisagé en moins de trois heures (31), qu’il s’agisse de services de trains à grande vitesse ou conventionnels. Lorsque des services ferroviaires de ce type sont offerts avec des fréquences suffisantes pour répondre aux besoins de mobilité de la région concernée, les services aériens ne devraient pas, en principe, être soumis à des OSP. À titre exceptionnel, on pourrait néanmoins envisager d’imposer des OSP, en particulier si aucun service ferroviaire n’assure de connexion adéquate avec les liaisons aériennes moyenne et longue distance. C’est le cas, par exemple, si les connexions entre la gare ferroviaire dans la région concernée et l’aéroport offrant des vols moyen et long-courriers sont insuffisantes ou bien s’il n’existe pas d’autres moyens de déplacement pour assurer les correspondances vers les destinations lointaines, notamment pas de vols indirects. L’évaluation doit être effectuée au cas par cas.

40.

Le caractère nécessaire et adéquat des OSP, tel que prévu par le règlement, devrait également être évalué du point de vue des tarifs aériens et des conditions proposés aux usagers. Les OSP peuvent être assorties de plafonds tarifaires si cela est jugé nécessaire, dans les cas où les tarifs seraient autrement excessifs au vu des besoins économiques de la région concernée. Une OSP consistant uniquement à fixer un prix maximal pourrait être envisagée dans des cas précis. Ainsi, une forte hausse des prix accompagnée d’une baisse importante du nombre de passagers sur une courte période de temps peut être, selon le cas, une indication de la nécessité de fixer un plafond tarifaire.

41.

La nécessité ou non d’imposer des OSP dépendra au final de l’effet de l’offre conjuguée de tous les transporteurs aériens exploitant ou comptant exploiter la liaison. Si l’offre existante de services aériens répond déjà aux besoins de mobilité de la région concernée, il n’y a pas de «défaillance du marché» qui mériterait d’être examinée, ni de nécessité d’imposer une OSP. La Commission estime qu’une OSP portant sur une liaison de transport de voyageurs ne pourrait habituellement pas être considérée comme justifiée sur des liaisons ayant un volume important de trafic passagers (sur la base de l’expérience, le nombre critique est atteint à partir de 100 000 passagers par an) et qui sont exploitées par plusieurs transporteurs aériens tout au long de l’année. Le principe général est que, dans les cas où la liaison concernée est déjà exploitée, l’évaluation de l’impact d’une OSP devrait être effectuée avec un soin particulier, car le caractère excessif d’une obligation (qui imposerait, par exemple, des plafonds tarifaires, des horaires ou une certaine fréquence) peut avoir comme effet contre-productif de réduire l’offre de services aériens. Il convient de noter qu’il est aussi possible d’imposer une obligation de service public à la seule fin de garantir le transport de marchandises et de courrier. Dans chaque cas, il convient d’apprécier la manière dont ces facteurs jouent, y compris lorsqu’ils se conjuguent le cas échéant.

42.

Il convient, lors de l’évaluation de l’offre de transport aérien existante, de prendre également en compte les vols indirects et l’offre des autres aéroports situés à proximité. Imposer une OSP sur une liaison vers un aéroport donné lorsqu’un vol indirect est déjà proposé avec un temps de correspondance raisonnable (une heure ou moins) ou lorsque des services adéquats sont d’ores et déjà offerts par un aéroport voisin (dans le cas d’aéroports desservant une même ville ou région, y compris des aéroports situés dans l’État membre frontalier) nécessiterait une justification particulièrement solide. La manière dont le trafic national et international est réparti entre ces aéroports peut jouer un rôle à cet égard. Si un autre aéroport est situé à plus de 100 kilomètres et/ou si le délai de route vers cet aéroport est supérieur à une heure en transport public, on peut raisonnablement se demander si les deux aéroports peuvent être considérés comme pouvant se substituer l’un à l’autre. Cependant, cette analyse doit toujours être effectuée au cas par cas, en tenant compte des circonstances particulières. D’une manière générale, une OSP se justifiera probablement davantage dans les cas où il n’existe pas de services vers d’autres aéroports situés à proximité de l’aéroport considéré.

43.

Les OSP ont pour but d’assurer le respect de normes fixes en matière de continuité, de régularité, de prix ou de capacité minimale (34).

44.

Sous certaines conditions, la continuité du service aérien peut être assurée en imposant des obligations de continuité (35) (voir également le point 3.5 du présent document).

45.

Les obligations de régularité et de capacité consistent principalement à fixer des capacités minimales en termes de sièges offerts ou de fréquence minimale devant être offerte au cours d’une période de temps donnée. Ces obligations peuvent varier en fonction des heures de départ, des jours de la semaine, de la saison, etc. Une ou deux fréquences quotidiennes peuvent ainsi être considérées comme normales dans la plupart des cas, mais il peut arriver qu’une OSP n’exige qu’une seule fréquence par semaine. Les États membres disposent d’une marge d’appréciation en ce qui concerne ces éléments, pour autant les obligations doivent être non discriminatoires et proportionnées et respecter les exigences de nécessité et d’adéquation établies conformément à l’article 16, paragraphe 3 (voir le point 3.3 du présent document).

46.

Il est également possible d’imposer des exigences quant aux aéronefs à utiliser, à condition de les justifier de façon objective et de respecter le principe de proportionnalité, c’est-à-dire d’éviter des restrictions inutiles dans ce domaine et donc de les définir de manière aussi générale que possible en fonction des circonstances (par exemple, turbopropulseurs ou turboréacteurs en fonction de la distance parcourue, aptitude de l’aéronef à atterrir dans des conditions spécifiques, etc.). Elles ne devraient pas, notamment, créer une situation dans laquelle certains transporteurs aériens sont, de facto, exclus arbitrairement de l’exploitation des liaisons concernées. En ce sens, une exigence portant sur un nombre de siège minimal à bord ne devrait être imposée que dans des circonstances exceptionnelles et devrait être dûment justifiée par les circonstances de l’exploitation et compte tenu des objectifs de mobilité poursuivis (36).

47.

Imposer des OSP revient à fixer des exigences minimales. Exiger une capacité en sièges maximale ne peut être envisagé que si cela est clairement et objectivement justifié par des restrictions d’exploitation dans l’un des aéroports desservant la liaison relevant d’une OSP. Une condition selon laquelle une partie au moins de l’équipage doit être capable de parler la langue de l’État membre concerné est normalement acceptable.

48.

Il est également possible d’exiger l’utilisation d’un certain type d’aéronef — avion ou hélicoptère — pour l’exploitation de la liaison soumise à une OSP, en fonction des circonstances particulières au cas d’espèce. Des exigences spécifiques peuvent être définies en ce qui concerne le type d’aéronef (type de moteur, masse maximale au décollage, systèmes d’atterrissage, entre autres) lorsque cela est objectivement justifié pour des raisons opérationnelles (par exemple, l’exigence d’utiliser un hélicoptère lorsque aucune piste n’est disponible). Par ailleurs, ces exigences doivent être non discriminatoires.

49.

Pour ce qui est des prix, les obligations peuvent consister principalement à fixer un plafond ou des grilles tarifaires pour tout ou partie des services fournis. Les grilles peuvent définir des catégories tarifaires ou des tarifs préférentiels pour certaines catégories de passagers (p. ex.: résidents et étudiants). S’agissant des résidents, un tel traitement préférentiel doit être objectivement justifié par la nécessité de permettre à cette catégorie de la population de participer à la vie culturelle, économique et sociale de leur État membre. En ce qui concerne le prix, d’autres obligations peuvent être décidées pour autant qu’elles aussi soient non discriminatoires et proportionnées et qu’elles remplissent les conditions visées au point 3.3 (37).

50.

Une OSP peut parfois exiger qu’un repas ou un article de bagages soit inclus dans le prix maximum que doit acquitter le passager. La justification et le caractère proportionné d’une telle exigence doivent être appréciés au cas par cas, mais ces conditions ne constituent pas, en principe, un élément nécessaire d’une OSP. Une exception pourrait cependant être admise dans le cas de vols moyen et long-courriers, c’est-à-dire de plus de 3 heures. Dans de tels cas, il apparaîtrait en principe justifié d’inclure dans le prix maximum un repas, ainsi que le transport de bagages, étant donné que ces vols supposent normalement un séjour plus long sur le lieu de destination. Toutefois, il convient de noter que si, dans un tel cas, le prix (maximal) ne comprend pas un article de bagages, il pourrait être fixé à un niveau inférieur et être assorti d’une clause autorisant le transporteur aérien à y adjoindre une taxe supplémentaire spécifique au transport de bagage.

51.

Une OSP peut exiger des transporteurs aériens qu’ils exploitent la liaison concernée pendant une certaine période. Cette exigence est plus pertinente pour une OSP ouverte (c’est-à-dire non exclusive), car les OSP restreintes sont habituellement assorties d’un engagement contractuel de ce type (et éventuellement d’une compensation financière) en contrepartie de l’exclusivité. Cette obligation de continuité ne peut être imposée qu’en l’absence d’autres modes de transport à même d’assurer un service continu avec au moins deux fréquences quotidiennes (38). Cela signifie qu’un service est offert toute l’année. Des obligations de continuité peuvent être imposées des deux manières suivantes.

52.

Tout d’abord, des OSP peuvent exiger des transporteurs aériens desservant la liaison qu’ils respectent une période de préavis déterminée s’ils ont l’intention de cesser de l’exploiter. Toutefois, conformément au principe de proportionnalité, la durée du préavis ne devrait généralement pas dépasser six mois, ce qui est suffisant pour mettre en œuvre la procédure d’appel d’offres pour l’exploitation de la liaison relevant de l’OSP.

53.

En second lieu, lorsque l’exploitation de la liaison concernée est soumise à de fortes variations saisonnières, il peut être utile de garantir un service minimal pendant les périodes de l’année où l’offre de services de transport aérien tend à être très faible. Sur certaines liaisons, les transporteurs aériens ont tendance à concentrer les capacités offertes pendant les périodes de forte demande et à les réduire significativement pendant d’autres périodes de façon à accroître la rentabilité du service. Cela pourrait engendrer des situations où l’offre de services de transport aérien est instable voire insuffisante, pendant les périodes où la demande est basse, pour satisfaire les besoins de mobilité de la région concernée. Conformément au principe de proportionnalité, les périodes soumises à des obligations de continuité ne doivent normalement pas dépasser un an (39).

54.

Les périodes d’exploitation imposées dans le cadre des obligations de continuité ne doivent pas être confondues avec la période maximale de quatre ou cinq ans pendant laquelle l’accès à la liaison peut être limité à un seul transporteur aérien (40).

55.

Une OSP imposée sur une liaison donnée s’applique à tous les transporteurs aériens de l’Union européenne au plus tôt à compter de la date de publication d’un avis au Journal officiel de l’Union européenne, ou à compter d’une date ultérieure qui est précisée dans ladite décision (41). Il appartient, en principe, à l’État membre concerné de déterminer, dans son droit national, les sanctions applicables en cas de non-respect. Les sanctions prévues et infligées dans ce cas doivent respecter les principes du droit de l’Union applicables en la matière, c’est-à-dire qu’elles doivent être effectives, proportionnées et dissuasives.

56.

Une OSP ne devrait pas limiter la possibilité pour les transporteurs aériens de fournir un niveau de service, en termes de capacité et de fréquences, supérieur à celui exigé au titre de l’OSP (42). Si les autorités nationales peuvent bien sûr contrôler la bonne exécution des OSP et leur conformité à la législation applicable, elles ne devraient pas interférer avec la manière dont le marché satisfait aux OSP. Ainsi, dans les cas où plusieurs transporteurs aériens souhaitent exploiter une liaison soumise à une OSP (ouverte), il n’appartient pas aux autorités nationales de répartir les fréquences ou les capacités entre les transporteurs concernés.

57.

Lorsqu’une OSP a été imposée, n’importe quel transporteur aérien de l’Union européenne doit être à tout moment autorisé à commencer l’exploitation de services aériens réguliers répondant aux exigences de l’OSP (43), sauf lorsque l’exclusivité a été accordée à un seul transporteur (voir également le chapitre 6).

58.

Deux types d’obligations peuvent être distingués:

59.

Étant donné que l’article 15, paragraphe 4, du règlement autorise une exploitation en vertu des accords de partage de code sans exclure l’établissement d’OSP, ces accords sont, en principe, admissibles en l’espèce. Ce cas de figure est, comme tous les autres, subordonné au respect des règles de la concurrence. Il en va de même pour les programmes de fidélisation.

60.

Sauf indication contraire et sans préjudice de la nécessité d’une réévaluation régulière examinée au chapitre 5, les OSP ne doivent pas nécessairement être limitées dans le temps. Si, toutefois, aucun service aérien régulier n’a été exploité pendant une période de douze mois, l’OSP est réputée éteinte (45).

61.

Avant d’imposer une OSP, l’État membre doit consulter les autres États membres concernés (notamment dans le cas d’une OSP sur une liaison à destination d’un autre État membre ou lorsqu’un autre État membre possède un aéroport dans la région frontalière proche de l’aéroport qu’il est prévu d’inclure dans la liaison soumise à l’OSP). Il en informe la Commission (46), les aéroports concernés et les transporteurs aériens qui exploitent actuellement la liaison en question. À cette fin, il convient que l’État membre communique à ces parties le texte du projet d’acte juridique concernant l’OSP envisagée en leur laissant suffisamment de temps pour d’éventuelles réponses. Le contact avec la Commission se fait par l’intermédiaire de la direction générale de la mobilité et des transports (ci-après la «DG MOVE»). Cela peut se faire de manière parfaitement efficace par courrier électronique à la boîte aux lettres spécifique pour les questions relatives aux OSP: MOVE-PSO@ec.europa.eu. Lorsqu’une autorité régionale ou locale envisage d’imposer une OSP, la Commission encourage la participation de la Représentation permanente ou du gouvernement central de l’État membre concerné dans le processus de communication décrit ici, conformément aux exigences applicables du droit national, de manière à garantir une coordination adéquate.

62.

Les services de la Commission sont prêts à donner des conseils informels et devraient de préférence être contactés à un stade très précoce de la préparation de l’OSP. Les discussions peuvent porter sur l’interprétation du règlement, sur les procédures et sur les solutions envisageables dans des cas précis. Des contacts précoces permettent également d’accélérer les procédures puisque les éventuels problèmes auront été résolus en amont. Des contacts informels peuvent également contribuer à éviter que certains problèmes ne se manifestent à un stade ultérieur, par exemple d’éventuelles plaintes de la part des parties intéressées.

63.

Conformément à l’article 16, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement no 1008/2008, l’État membre qui envisage d’imposer une OSP doit communiquer le texte de la mesure envisagée à la Commission (47). Il appartient ensuite à la Commission de publier l’avis visé au deuxième alinéa de cette disposition. Pour que cet avis puisse être traité rapidement et efficacement, il est souhaitable que les États membres préparent un projet d’avis et le communiquent à la Commission (dans n’importe quelle langue officielle de l’Union européenne). Ils l’adressent par courriel à la boîte fonctionnelle indiquée plus haut (48) (sous format électronique, en ayant recours à l’un des systèmes de traitement habituel). Le projet devrait contenir les informations décrites à l’article 16, paragraphe 4, points a) à c), du règlement (49). L’objet de la publication est de faire connaître à toutes les parties intéressées le projet d’OSP en question et de leur permettre d’obtenir de plus amples informations, concernant ses clauses exactes notamment. La Commission a élaboré des modèles qui sont disponibles sur le site internet CIRCABC ouvert aux administrations nationales concernées. Des copies du modèle peuvent aussi être demandées directement à la Commission.

64.

Afin d’assurer une transparence complète, la DG MOVE publiera les avis transmis sur son site internet (50), dans son bulletin d’information et sur la page de discussion dédiée sur CIRCABC.

65.

En ce qui concerne les liaisons aériennes pour lesquelles le trafic passagers total prévu est inférieur à 10 000 voyageurs par an, le règlement laisse à l’État membre le choix de demander à la Commission de publier un avis au Journal officiel de l’Union européenne ou bien de publier lui-même cet avis dans son propre journal officiel national (51). Il convient de souligner que l’article 16, paragraphe 5, du règlement constitue une exception au paragraphe 4 en ce qui concerne les exigences de publication uniquement. Toutes les autres exigences énoncées à l’article 16, notamment celles relatives à la consultation et à l’information de la Commission, des autres États membres et des aéroports et transporteurs aériens concernés, s’appliquent aussi aux liaisons sur lesquelles on prévoit un trafic inférieur à 10 000 passagers par an.

66.

La date d’entrée en vigueur d’une OSP ne peut pas être antérieure à la date de publication de l’avis (52). Dans le cas où l’État membre souhaite une publication de cet avis à la fois au journal officiel national et au Journal officiel de l’Union européenne, la publication au journal officiel national en vertu de l’article 16, paragraphe 5, ne devrait pas intervenir avant la publication au Journal officiel de l’Union européenne.

67.

Afin d’informer le marché des modifications qu’il est prévu d’introduire concernant les conditions qui régissent l’OSP imposée, la Commission considère que les mêmes procédures devraient s’appliquer aux modifications des OSP en vigueur, et ce pour les mêmes motifs, essentiellement, que ceux applicables à la publication initiale directement visée à l’article 16, paragraphes 4 et 5. Cela signifie que, pour des raisons de transparence, toute modification relative aux conditions qui régissent l’OSP devrait être mentionnée. Si un État membre estime que l’OSP n’est plus nécessaire, il peut demander à la Commission de publier un avis au Journal officiel de l’Union européenne relativement à la suppression de l’OSP, de façon à informer le marché que la liaison est de nouveau libre. Il peut aussi publier lui-même un tel avis dans son journal officiel national dans le cas où l’information concernant l’OSP n’a été publiée que dans ce dernier.

68.

L’évaluation de la nécessité et de la proportionnalité des OSP (voir le point 3.3 du présent document) devrait être effectuée plusieurs fois, à intervalles réguliers, et à tout le moins à chaque fois que l’un des éléments d’appréciation utiles, tel que le nombre de prestataires de services, est modifié de manière significative. Le rôle des OSP étant de pallier une défaillance spécifique du marché, il est bon qu’elles évoluent avec le marché. Une réévaluation peut conduire à une modification, voire à la suppression de l’OSP en question. Afin de s’assurer que les obligations sont respectées à tout moment par les transporteurs aériens exploitant des liaisons soumises à une OSP, un examen de leurs performances à une fréquence annuelle au minimum est privilégié à titre de bonne pratique.

69.

Pour faire en sorte que des situations résultant de l’un des cas de figure décrit au paragraphe 2) du point 58 ne créent pas de discrimination entre les transporteurs aériens, chaque fois qu’un nouveau transporteur commence ou est sur le point de commencer l’exploitation d’une liaison, le niveau des capacités et des fréquences imposé par l’OSP à chaque transporteur devrait être ajusté de manière que les capacités et fréquences totales offertes sur chaque liaison n’excèdent pas ce qui est strictement nécessaire pour fournir un service adéquat.

70.

Conformément aux principes du marché intérieur, le règlement no 1008/2008 vise à garantir que, dans toute la mesure du possible, une mise en concurrence est organisée pour l’attribution d’une OSP et que toute exception à ce principe est limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif justifié de connectivité. Ce régime tend, en outre, à permettre des économies substantielles de fonds publics pour l’État membre ou les autorités locales/régionales concernés, tout en assurant toujours une connectivité adéquate.

71.

Concrètement, l’article 16, paragraphe 9, du règlement permet de limiter l’accès aux services réguliers sur la liaison soumise à une OSP à un seul transporteur de l’Union européenne uniquement si aucun autre transporteur aérien de l’Union européenne n’a commencé ou ne peut démontrer qu’il est sur le point de commencer l’exploitation durable de services aériens réguliers sur cette liaison. À cet égard, la démonstration que le transporteur aérien est sur le point de commencer l’exploitation durable des services satisfaisant à l’OSP devrait être rigoureuse et probante, c’est-à-dire que le transporteur aérien devrait, dans un délai limité et clairement établi, s’engager à offrir de tels services pendant une certaine période spécifiée dans les conditions de l’OSP et accepter la possibilité de se voir infliger des sanctions s’il ne parvient pas à honorer cet engagement. Le règlement prévoit que la limitation du régime de l’OSP à un transporteur aérien peut être ou non liée à une compensation financière (53).

72.

Le droit exclusif d’exploiter la liaison doit être proposé dans le cadre d’un appel d’offres public, conformément aux procédures prévues par le règlement no 1008/2008. De nouveau, la transparence de la procédure d’appel d’offres est garantie par sa publication au Journal officiel de l’Union européenne  (54).

73.

Si, préalablement à la procédure d’appel d’offres ou pendant celle-ci, un transporteur aérien commence à exploiter des services aériens réguliers conformément à l’OSP, ou prouve qu’il est sur le point de commencer l’exploitation durable de tels services (55) (mais sans exiger un droit exclusif ou une compensation), la procédure d’appel d’offres doit être annulée et l’accès à la liaison doit rester ouvert à la concurrence (56). La date butoir exacte à laquelle un transporteur aérien doit débuter l’exploitation, ou démontrer son intention de débuter l’exploitation, ne devrait pas être antérieure à la date de la conclusion du contrat avec le transporteur aérien retenu. En concluant le contrat, les parties s’engagent à respecter des obligations mutuelles concrètes, qui constituent la «limitation de l’accès» au sens de l’article 16, paragraphe 9, du règlement. Les États membres peuvent néanmoins reporter cette date butoir, par exemple jusqu’au moment où le transporteur aérien sélectionné à l’issue de la procédure d’appel d’offres débute ses activités.

74.

Dans le cas où l’appel d’offres concerne une liaison dont l’accès a déjà été restreint à un seul transporteur aérien conformément à l’article 16, paragraphe 9, l’article 17, paragraphe 4, du règlement prévoit une publication de l’avis six mois avant le début de la période couverte par le nouveau contrat. L’objectif principal de ce préavis est de donner aux transporteurs aériens souhaitant exploiter la liaison sans compensation la possibilité d’empêcher, dans le respect des critères énoncés à l’article 16, paragraphe 9, une nouvelle limitation à un seul transporteur aérien sélectionné conformément à l’article 16, paragraphes 9 à 12, et à l’article 17 du règlement (voir le point précédent).

75.

Conformément à l’article 16, paragraphe 9, du règlement, seuls les transporteurs aériens de l’Union européenne, ou les transporteurs aériens qui leur sont assimilés en vertu du droit de l’Union, peuvent obtenir le droit exclusif d’exploiter une liaison soumise à une OSP. Par conséquent, sont admissibles à soumettre une offre les transporteurs aériens titulaires d’une licence d’exploitation en cours de validité délivrée par les autorités compétentes d’un État membre, ou d’un pays tiers auquel le régime établi dans le règlement no 1008/2008 s’applique (par exemple, la Norvège et l’Islande) (57). Dans la suite de ce document, il sera fait référence aux «transporteurs aériens» ou «transporteurs aériens de l’Union européenne» uniquement, pour plus de commodité.

76.

Le règlement n’empêche pas un groupe de transporteurs aériens de présenter une offre commune mais, dans son offre, le transporteur aérien de l’Union européenne doit préciser l’identité du ou des transporteurs aériens (consortium) désireux d’exploiter les services soumis à des OSP dans les conditions fixées dans le cahier des charges, de sorte que les autorités nationales puissent contrôler le respect des exigences formelles par tous les transporteurs aériens concernés. Si le règlement n’interdit pas la sous-traitance, il appartient en principe à l’État membre de préciser s’il l’autorise ou non, et dans quelles conditions, pour autant que le règlement et le droit de l’Union soient respectés pour l’essentiel. En tout état de cause, le sous-traitant doit également être un transporteur aérien de l’Union européenne.

77.

Une liaison soumise à une OSP ne peut être exploitée que lorsque la licence d’exploitation et le certificat de transporteur aérien (ci-après «CTA») sont compatibles avec les exigences de l’OSP. En particulier, un transporteur aérien possédant une licence dite de catégorie B, régie par l’article 5, paragraphe 3, du règlement, ne peut exploiter des aéronefs autres que ceux du type couvert par cette licence (et couvert par le CTA dont il est titulaire). Ces exigences s’appliquent au(x) transporteur(s) aérien(s) qui fournira(ont) les services soumis à des OSP.

78.

La sélection parmi les offres présentées est opérée le plus rapidement possible compte tenu de l’adéquation du service et notamment des prix et des conditions qui peuvent être proposés aux usagers ainsi que du coût de la compensation éventuellement demandée à l’État ou aux États membres concernés (58). Les États membres sont, en principe, libres de déterminer la pondération des critères utilisés pour la sélection (attribution), en attribuant, par exemple, 70 % pour le niveau de compensation et 30 % pour la qualité (59). De l’avis de la Commission, rien ne s’oppose normalement à ce qu’ils fixent un plafond pour le montant total de la compensation à verser. Il est particulièrement important que tous ces critères soient indiqués préalablement et de manière claire, objective et transparente dans les documents relatifs à l’appel d’offres.

79.

Au cours de la période d’exclusivité, l’accès à la liaison concernée sera refusé à tout transporteur aérien autre que celui sélectionné à l’issue de l’appel d’offres. La durée du droit exclusif d’exploiter la liaison ne peut pas dépasser quatre ans; cette période peut toutefois être portée à cinq ans si l’OSP est imposée sur une liaison vers un aéroport desservant une région ultrapériphérique, telle que définie désormais à l’article 349 et à l’article 355, paragraphe 1, du TFUE (60). Si le contrat initial est conclu pour une durée inférieure à la durée maximale fixée dans le règlement no 1008/2008 (c’est-à-dire 4 ou 5 ans) (61), le contrat peut être reconduit pour atteindre la durée maximale applicable, à condition que cette possibilité ait été expressément prévue dans les documents de l’appel d’offres et le contrat. Dans le cas où le contrat a été conclu pour la durée maximale dès le début, alors un nouvel appel d’offres doit être organisé si l’État membre considère que les conditions le justifiant subsistent puisque, conformément à l’article 16, paragraphe 9, du règlement, la situation doit être réexaminée. En vertu de l’article 17, paragraphe 4, du règlement, dans l’hypothèse où l’appel d’offres concerne une liaison dont l’accès a déjà été limité à un seul transporteur aérien conformément à l’article 16, paragraphe 9, du règlement, l’appel d’offres est publié au moins six mois avant le début de la nouvelle concession, de manière à permettre une évaluation de la nécessité de maintenir l’accès restreint. Aucune reconduction n’est possible au-delà des durées maximales prévues, étant donné que cela nécessiterait un réexamen régulier, ce qui entraînerait la fermeture du marché à de nouveaux entrants pendant une trop longue période.

80.

L’exigence de proportionnalité implique que le droit exclusif devrait être limité aux services concernés par les OSP. Ainsi, si l’OSP ne s’applique que durant la saison hivernale, l’accès à la liaison devrait être libre pendant la saison estivale. L’avis relatif à l’OSP et l’invitation à soumissionner devraient clairement mentionner les périodes et les services auxquels les OSP s’appliquent. Cette information est en effet capitale pour les transporteurs aériens qui répondent à l’appel d’offres, car la portée du droit exclusif a habituellement un impact considérable sur les conditions de leur offre.

81.

La limitation à un seul transporteur aérien ne devrait pas empêcher ce dernier de convenir d’accords de partage de codes avec d’autres transporteurs aériens, sous réserve du respect des règles de concurrence. Comme cela est rappelé plus haut (62), l’autorisation prévue à l’article 15, paragraphe 4, du règlement concernant la conclusion d’accords de partage de code s’étend également aux liaisons relevant d’une OSP, et le règlement ne prévoit pas d’exclusion non plus lorsque l’accès à cette liaison est limité en vertu des paragraphes 9 et suivants de l’article 16 du règlement.

82.

Sauf indication contraire dans les documents de l’appel d’offres, aucune disposition du règlement n’empêcherait le transporteur aérien de l’Union européenne jouissant du droit exclusif de sous-traiter tout ou partie des services aériens à un autre transporteur aérien de l’Union européenne. Cependant, la responsabilité de l’exécution du contrat incombe au transporteur aérien sélectionné à l’issue de la procédure d’appel d’offres.

83.

L’article 16, paragraphe 9, est une exception au principe, prévu au paragraphe 8 du même article, selon lequel tout transporteur aérien peut à tout moment commencer à offrir les services définis dans le cadre d’une OSP. Si l’exclusivité a été définitivement accordée à un transporteur aérien dans le respect de la législation nationale et des cahiers des charges, ce principe ne s’applique plus.

84.

Comme indiqué précédemment, les États membres devraient évaluer régulièrement la nécessité et l’adéquation de l’OSP. En particulier, dans le cas d’une OSP restreinte (conférant un droit exclusif), la situation doit être réexaminée à l’issue de la période de concession (63) et la nécessité de maintenir l’accès restreint doit être évaluée avant le début de la nouvelle concession (64). L’objectif est, grosso modo, d’évaluer pendant la période de six mois précédant le début de la nouvelle concession si les circonstances dans lesquelles l’appel d’offres antérieur a été lancé subsistent. L’évaluation portera généralement sur l’expérience acquise durant la dernière période de concession, en particulier en ce qui concerne la demande observée, et cherchera à déterminer si des services aériens adéquats pourraient être assurés sans exclusivité et/ou avec modifications de l’OSP, ou avec des OSP moins restrictives, voire en l’absence d’OSP.

85.

La période de six mois ne correspond pas au délai maximal dont dispose la Commission pour approuver le projet d’OSP. Le règlement ne prévoit pas une telle approbation: cette période répond à d’autres objectifs. Elle sert notamment à donner à d’autres transporteurs aériens la possibilité de présenter des propositions en vue d’exploiter la liaison relevant de l’OSP sans exclusivité ou compensation, ce qui démontrerait qu’il n’est plus nécessaire de prévoir un accès restreint. Dans le cas contraire, cela pourrait indiquer qu’il est nécessaire de maintenir un accès restreint. En tout état de cause, il appartient aux États membres de procéder préalablement à une évaluation de la nécessité de restreindre l’accès, sous réserve d’un réexamen par la Commission conformément au droit de l’Union.

86.

En principe, les États membres devraient procéder à des appels d’offres publics pour chaque liaison. Néanmoins, le règlement les autorise à lancer un appel d’offres public pour un groupe de liaisons soumises à une OSP, mais uniquement lorsque des motifs d’efficacité opérationnelle le justifient (65). En pratique, cela revient à accorder à un seul transporteur aérien l’exclusivité de l’exploitation d’un groupe de liaisons soumises à une OSP.

87.

Ce regroupement des liaisons soumises à une OSP peut notamment être justifié lorsque plusieurs liaisons à faible trafic présentent d’importantes complémentarités opérationnelles (par exemple, les liaisons à destination/au sein d’un archipel isolé ou d’une région éloignée et faiblement peuplée).

88.

Les motifs qui président à ce regroupement doivent être de nature opérationnelle (par exemple, nécessité d’établir une base opérationnelle dans une région reculée). Le regroupement ne peut avoir comme objectif principal de réduire l’impact budgétaire sur l’État membre. En ce sens, le regroupement de liaisons rentables et non rentables sans points communs sur le plan opérationnel n’est pas possible.

89.

Le regroupement de liaisons dans le cadre d’un appel d’offres, tel que décrit ici, ne doit pas être confondu avec le regroupement de liaisons pour les soumettre à des OSP. Comme expliqué au point 28 du présent document, l’accès à une liaison donnée ne peut pas être subordonné à l’exploitation d’autres liaisons. De même, il se peut que certaines liaisons ne répondent pas aux critères de regroupement en vue d’un appel d’offres, auquel cas il est néanmoins possible de les traiter conjointement dans un seul appel d’offres, si des raisons d’efficacité administrative le justifient (66).

90.

S’agissant de la phase préalable à la publication visée à l’article 17, paragraphe 4 (67), le règlement prévoit que l’État membre concerné communique le texte intégral de l’appel d’offres à la Commission, sauf lorsque, conformément à l’article 16, paragraphe 5, il a annoncé l’obligation de service public par la publication d’un avis dans son journal officiel national. Dans ce cas, l’appel d’offres doit également être publié au journal officiel national (68). Pour que l’avis puisse être traité rapidement et efficacement, il convient que l’État membre concerné communique également à la Commission (dans n’importe quelle langue officielle de l’Union européenne et par courrier électronique à la boîte aux lettres fonctionnelle mentionnée plus haut) (69) un projet d’avis d’information concernant l’appel d’offres (au format électronique, en utilisant l’un des systèmes de traitement habituel), destiné à être publié au Journal officiel de l’Union européenne dans toutes les langues de l’Union européenne. Le projet d’avis devrait contenir les informations décrites à l’article 17, paragraphe 5, du règlement. La Commission a élaboré des modèles qui sont disponibles sur CIRCABC et sur demande auprès de la Commission. Les États membres sont également invités à communiquer les clauses du contrat envisagé et tout autre document se rapportant aux points mentionnés dans l’article 17, paragraphe 3, du règlement no 1008/2008.

91.

Conformément à l’article 17, paragraphe 6, du règlement no 1008/2008, l’État membre concerné doit communiquer sans retard et gratuitement toutes les informations et tous les documents utiles demandés par les parties intéressées par ledit appel d’offres. Bien qu’il n’existe aucune obligation de fournir aux parties intéressées les documents relatifs à l’appel d’offres dans des langues autres que celle(s) de l’État membre concerné, le faire pourrait attirer davantage de soumissionnaires potentiels.

92.

L’invitation à soumissionner, et le contrat qui en découle, devraient au minimum couvrir les points mentionnés à l’article 17, paragraphe 3, du règlement. Il revient aux autorités compétentes des États membres de décider du format précis et du contenu de ces documents, la Commission n’ayant pas établi de modèles.

93.

Un État membre peut décider de lancer un appel d’offres unique couvrant différentes liaisons pour des raisons d’efficacité administrative (70). Cela peut aboutir à une situation où plusieurs transporteurs aériens exploitent les différentes liaisons, car ce procédé n’oblige pas les transporteurs à ne soumettre des offres que pour l’ensemble des liaisons concernées.

94.

Le délai de soumission des offres ne doit pas être inférieur à deux mois après le jour de la publication de l’avis (71). La date de début de la période d’exclusivité doit être mentionnée dans l’invitation à soumissionner. Cette date correspondra généralement à la date de début du contrat avec le transporteur aérien sélectionné, mais le contrat peut également commencer plus tard. Le contrat et les opérations relevant de celui-ci ne peuvent débuter avant la date indiquée de début de l’exclusivité.

95.

En vertu de l’article 17, paragraphe 4, du règlement, dans l’hypothèse où l’appel d’offres concerne une liaison dont l’accès a déjà été limité à un seul transporteur aérien, il est publié au moins six mois avant le début de la nouvelle concession. Ainsi qu’il ressort de la disposition, cette période minimale est destinée à garantir que la nécessité de maintenir l’accès restreint soit correctement appréciée (72). Il est également possible de publier un avis annonçant la réouverture de la liaison lorsqu’un contrat exclusif avec un transporteur prend fin et que la liaison en question est de nouveau soumise à une OSP ouverte. Toutefois, le lancement d’un nouvel appel d’offres en vertu du règlement permet également aux transporteurs aériens d’être informés et de manifester leur souhait d’exploiter la liaison sans exclusivité ni compensation.

96.

L’État membre doit informer sans délai la Commission des résultats de l’appel d’offres public (73). Il n’existe pas de modèle disponible à cet effet à l’heure actuelle. La Commission peut demander à l’État membre de communiquer, dans un délai d’un mois, tous les documents utiles relatifs à la sélection d’un transporteur aérien pour l’exploitation de la liaison relevant d’une OSP (74).

97.

La procédure d’appel d’offres vise à attribuer le droit exclusif d’exploiter la liaison relevant d’une OSP à un seul transporteur aérien. Conformément à l’article 17, paragraphe 8, du règlement, l’État membre concerné peut accorder une compensation au transporteur aérien sélectionné par l’offre parce qu’il respecte les normes imposées par l’OSP. Même lorsqu’un transporteur aérien propose d’exploiter la liaison sans compensation, le droit exclusif ne peut être conféré que par appel d’offres public (75).

98.

La compensation ne dépasse pas le montant nécessaire pour couvrir les coûts nets occasionnés par l’exécution de chaque OSP, en tenant compte des recettes y relatives conservées par le transporteur aérien, ainsi que d’un bénéfice raisonnable (76). La notion de «bénéfice raisonnable» n’a pas été définie dans le règlement no 1008/2008. Dans le cadre des services d’intérêt économique général, cette notion est définie à l’article 5, paragraphe 5, de la décision 2012/21/UE de la Commission (77) (ci-après la «décision sur les SIEG») comme étant le taux de rendement du capital qu’exigerait une entreprise moyenne s’interrogeant sur l’opportunité de fournir le service d’intérêt économique général pendant toute la durée du mandat, en tenant compte du niveau de risque. En vertu de l’article 5, paragraphe 7, de cette décision: «Lorsque l’accomplissement du service d’intérêt économique général n’est pas lié à un risque commercial ou contractuel important, en particulier lorsque le coût net occasionné par la prestation du service d’intérêt économique général est, pour l’essentiel, intégralement compensé a posteriori, le bénéfice raisonnable ne saurait dépasser le taux de swap applicable majoré d’une prime de 100 points de base.» (78) Il semble raisonnable d’appliquer ces principes par analogie dans le cadre des OSP imposées dans le domaine du transport aérien en vertu du règlement. Dans l’hypothèse où le bénéfice dépasserait le niveau raisonnable, la compensation pourrait en outre susciter des questions quant au respect de la législation sur les aides d’État.

99.

Le montant de la compensation versée au transporteur aérien devrait être calculé sur la base des coûts et des recettes réels effectivement engendrés par l’exploitation de la liaison et enregistrés par le transporteur aérien. Pour que ces données soient transparentes et vérifiables, le transporteur aérien doit conserver une comptabilité suffisamment détaillée pour permettre le calcul des coûts et des recettes correspondant spécifiquement à la liaison relevant d’une OSP. En tout état de cause, le montant de la compensation est limité au montant figurant dans l’offre du transporteur aérien.

100.

En premier lieu, il convient de rappeler que l’évaluation de l’aide d’État et l’analyse prévue par les dispositions du règlement no 1008/2008 sont indépendantes l’une de l’autre. Toutefois, si les dispositions du règlement no 1008/2008 ne sont pas respectées, notamment en ce qui concerne la définition de l’OSP, et lorsqu’une compensation financière est liée à cette OSP, les règles relatives aux aides d’État ne sauraient, de même, être respectées. Tandis que les services de la Commission concernés coopèrent étroitement dans le cadre de l’évaluation des régimes d’OSP, il est important de souligner que les notifications d’aides d’État, lorsqu’elles sont requises (79), sont distinctes de la notification à la Commission du régime d’OSP; au niveau administratif, cette dernière est traitée par la DG MOVE alors que les notifications requises en matière d’aides d’État sont traitées par la direction générale de la concurrence («DG COMP»). Les deux ensembles de règles et de procédures doivent être respectés, et des plaintes peuvent être déposées auprès de la Commission au titre de l’un ou de l’autre indifféremment.

101.

Le règlement s’applique de la même manière, qu’une compensation soit ou non accordée. Toutefois, lorsqu’une compensation est liée à une OSP, elle doit être accordée dans le respect des dispositions du traité en matière d’aides d’État (articles 107 à 109 du TFUE), telles qu’interprétées par la Cour de justice, ainsi que des règles contenues dans les instruments de la Commission en matière d’aides d’État pour la prestation de services d’intérêt économique général (SIEG). Ces instruments de la Commission sont les suivants:

102.

Dans l’arrêt rendu dans l’affaire Altmark Trans GmbH et Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH («Altmark»), la Cour de justice a indiqué que les compensations de service public ne constituaient pas des aides d’État au sens de l’article 107 du TFUE pour autant que quatre critères cumulatifs soient remplis:

103.

Lorsque ces quatre critères sont remplis, les compensations pour des OSP ne constituent pas des aides d’État et une notification d’aide d’État à la Commission n’est pas nécessaire (toutefois, comme indiqué plus haut, les obligations de notification et de publication imposées par le règlement no 1008/2008 restent applicables) (86). Il incombe en premier lieu aux autorités nationales concernées de vérifier si ces quatre critères sont remplis par toute compensation accordée conformément à l’article 17, paragraphe 8, du règlement no 1008/2008.

104.

Les dispositions du règlement no 1008/2008 reprennent les critères mentionnés ci-dessus: L’article 17, paragraphe 3, point a), couvre le premier critère de l’arrêt Altmark, l’article 17, paragraphe 3, point e), le deuxième, l’article 17, paragraphe 8, le troisième et, en ce qui concerne le quatrième critère Altmark, l’article 16, paragraphe 10, prévoit le recours à une procédure d’appel d’offres. Si l’article 16, paragraphe 10, ne précise pas davantage la procédure d’appel d’offres, selon l’arrêt rendu dans l’affaire Altmark, la procédure choisie devrait conduire à la prestation du service au moindre coût pour la collectivité. Par conséquent, lors de l’application du quatrième critère Altmark, s’il n’existe qu’une seule offre soumise dans le cadre de la procédure d’appel d’offres, il ne saurait, en principe, être présumé que ce critère a été respecté, à moins que i) la procédure ne prévoie des sauvegardes particulièrement strictes visant à garantir la prestation du service au moindre coût pour la collectivité, ou que ii) l’État membre concerné vérifie par des moyens supplémentaires que le résultat correspond au moindre coût pour la collectivité. Cela signifie que si les conditions du règlement no 1008/2008 sont respectées, on peut, à la lumière des explications données ci-dessus et en principe, considérer qu’il n’y a pas d’aide d’État.

105.

S’il ne peut être exclu que, au regard des critères Altmark, il puisse être question d’aide d’État, l’État membre concerné doit garantir d’une autre manière que les règles en matière d’aides d’État sont respectées. Ce cas pourrait par exemple se présenter lorsque, dans le cadre des conditions d’urgence de l’article 16, paragraphe 12, du règlement, le transporteur aérien est sélectionné sans appel d’offres ouvert, d’un commun accord entre les autorités de l’État membre et le transporteur aérien. Dans ce cas, l’État membre doit vérifier si le montant de la compensation n’implique pas l’octroi d’une aide d’État sur la base des critères Altmark ou du règlement no 360/2012. Si ce n’est pas le cas, il est également possible que l’aide soit compatible avec le marché unique en vertu de la décision sur les SIEG, auquel cas aucune notification n’est requise, ou qu’elle doive être notifiée, mais puisse être déclarée compatible par la Commission, en vertu de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE si les conditions de l’encadrement SIEG sont remplies.

106.

Pendant la durée d’une concession exclusive, le transporteur aérien de l’Union européenne qui a été sélectionné dans le cadre de l’appel d’offres public peut être contraint de mettre fin à la fourniture des services à bref délai, par exemple en raison de son insolvabilité financière. Dans ces circonstances, s’il y a lieu, l’article 16, paragraphe 12, du règlement prévoit une procédure d’urgence permettant d’éviter une interruption des services aériens concernés. La procédure s’applique uniquement à l’interruption soudaine et inattendue des services aériens sur une liaison OSP où les services étaient déjà assurés par un transporteur aérien sélectionné au moyen d’un appel d’offres public. Elle ne s’applique pas lorsque les procédures nationales de modification des OSP ou de renouvellement des marchés ont duré plus longtemps que prévu (87).

107.

La procédure d’urgence ne peut être appliquée, entre autres, dans les situations suivantes:

108.

En cas d’interruption soudaine du service par le transporteur aérien sélectionné conformément à la procédure d’appel d’offres susmentionnée, l’État membre peut sélectionner un autre transporteur aérien de l’Union européenne pour exploiter l’OSP pendant une période maximale de sept mois, si le montant des compensations reste conforme à l’article 17, paragraphe 8, du règlement (89) et si la sélection du nouveau transporteur aérien se fait parmi les transporteurs aériens de l’Union européenne dans le respect des principes de transparence et de non-discrimination. Un nouvel appel d’offres pour une durée de contrat régulière doit également être lancé immédiatement, ce qu’implique également l’interaction des délais expliquée immédiatement ci-après.

109.

La période de sept mois est comptée à partir du début des opérations du transporteur aérien nouvellement sélectionné. Elle ne peut être renouvelée. En effet, étant donné que l’invitation à soumissionner vise le renouvellement d’un droit exclusif qui existe déjà, elle doit être lancée au moins six mois à l’avance, conformément à l’article 17, paragraphe 4, du règlement.

110.

Les principes de transparence et de non-discrimination pour la sélection du transporteur aérien doivent être respectés, en tenant compte des circonstances particulières. En effet, la procédure d’urgence s’applique lorsqu’il n’y a pas assez de temps pour lancer un appel d’offres formel parce qu’un nouveau transporteur aérien doit être trouvé rapidement. Les autorités doivent toutefois contacter le plus rapidement possible plusieurs transporteurs aériens susceptibles d’être intéressés par l’exploitation de vols sur la liaison concernée. Il s’agit généralement de transporteurs aériens déjà actifs dans la région et/ou ayant participé à la dernière procédure d’appel d’offres.

111.

L’État membre concerné informe immédiatement la Commission et les autres États membres concernés de la procédure d’urgence et de ses motifs (90). Il est recommandé que l’État membre informe également la Commission de tout contact avec d’autres transporteurs aériens et de l’issue de ces contacts. La Commission peut également publier un avis au Journal officiel de l’Union européenne, bien que cette publication ne soit pas requise dans le cas de la procédure d’urgence.

112.

À la demande d’un État membre ou de sa propre initiative, la Commission peut, conformément à la procédure consultative concernée, suspendre la procédure d’urgence si, après examen, elle considère qu’elle ne satisfait pas aux exigences de la procédure d’urgence prévues par le règlement ou est en toute autre façon contraire au droit de l’Union européenne (91).

113.

Les procédures prévues par le règlement no 1008/2008 doivent toujours être appliquées lors de l’organisation d’appels d’offres pour les marchés publics de services aériens. Lorsqu’elle conclut un contrat de service public, l’autorité compétente d’un État membre doit respecter les règles applicables aux marchés publics. Le 26 février 2014, le Parlement européen et le Conseil ont adopté les directives 2014/24/UE et 2014/25/UE (92) (ci-après la «directive 2014/24» et la «directive 2014/25»), qui établissent les règles relatives aux contrats de service public.

114.

Le même jour, le Parlement européen et le Conseil ont adopté une nouvelle directive 2014/23/UE sur l’attribution de contrats de concession de services (93) (ci-après la «directive 2014/23») et selon l’expérience de la Commission, la plupart des marchés attribués en application de l’article 17 du règlement no 1008/2008 constituent des «concessions de services» au sens de cette nouvelle directive. En particulier, par ces contrats, l’autorité compétente confie la fourniture des services aériens à un seul transporteur aérien pendant une certaine période. Le transporteur aérien est tenu d’offrir le service de transport stipulé dans le contrat, normalement contre une compensation financière de la part de l’autorité (94). En principe, le transporteur aérien supporte le risque d’exploitation (si ce n’est pas le cas, un tel contrat peut en principe être considéré comme un marché public au sens des directives 2014/24 ou 2014/25), y compris le risque lié à la demande pour ses services de transport, puisque les autorités compétentes ne garantissent généralement pas dans le contrat que le transporteur aérien amortira tous les investissements effectués et les coûts encourus lors de l’exécution de ses obligations contractuelles (95). La qualification en tant que concession est importante, étant donné que l’article 10, paragraphe 3, de la directive 2014/23 sur l’attribution de contrats de concession stipule explicitement que celle-ci ne s’applique pas aux concessions relatives à des services de transport aérien basés sur l’octroi d’une licence d’exploitation au sens du règlement no 1008/2008. Dans les rares cas où le contrat pourrait être considéré comme un contrat de service public couvert par la directive 2014/24 ou la directive 2014/25, selon le cas, la directive applicable s’appliquerait en principe en même temps que le règlement no 1008/2008, ce dernier, en tant que lex specialis, prévalant en cas de conflit.

115.

Les États membres adoptent toutes les mesures nécessaires pour garantir que toute décision (y compris les décisions d’attribution) en matière d’OSP peut être réexaminée d’une manière effective et dans les plus brefs délais pour cause d’infraction au droit de l’Union européenne ou à la réglementation nationale qui le met en œuvre (96).

116.

Conformément à l’article 18, paragraphe 1, du règlement, la Commission peut demander à l’État membre de communiquer, dans un délai de deux mois, un document justifiant l’obligation de service public et la conformité de cette dernière avec critères énoncés à l’article 16, une analyse de l’économie de la région, une analyse de la proportionnalité entre les obligations envisagées et les objectifs de développement économique et, enfin, une analyse des services aériens existants, le cas échéant, et des autres modes de transport disponibles pouvant être considérés comme des substituts éventuels à l’obligation envisagée. Le droit de recevoir les documents et les analyses visés à l’article 18, paragraphe 1, point a) à d), permet à la Commission d’être informée de l’OSP et de sa justification. Ces documents élaborés par l’État membre concerné peuvent également clarifier le contexte de l’OSP et sa conformité en vertu du règlement.

117.

La Commission procède à une enquête, à la demande d’un État membre ou de sa propre initiative, en vertu de l’article 18, paragraphe 2, du règlement.

118.

Conformément à l’article 18, paragraphe 2, la Commission décide (97), en tenant compte de tous les facteurs à prendre en considération, si les articles 16 et 17 doivent continuer à s’appliquer à la liaison en question. L’objectif est de garantir l’application correcte de la réglementation applicable tant à l’imposition de l’OSP en tant que telle qu’à la limitation de l’accès au titre de l’article 16, paragraphe 9, et le montant éventuel de la compensation octroyée.