14.8.2015   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 268/33

Докладчик:

David CROUGHAN

Съдокладчик:

Carmelo CEDRONE

1.1.

Европейските правила за икономическо управление, разработени по време на кризата, изиграха важна роля за фискалната консолидация, координацията на икономическата политика и — чрез въвеждането на оценка за проектобюджетите — за по-нататъшното задълбочаване на фискалната интеграция. При все това обаче ЕИСК изразява загриженост, че беше платена висока цена спрямо растежа и заетостта, а Европейският съюз изостава от останалите развити икономики по отношение на излизането от икономическата криза, което разкрива пропуски в политиката, дължащи се до голяма степен на частичното по своето естество икономическо управление в контекста на икономически и паричен съюз.

1.2.

Въведените в рамките на европейския семестър мерки поставиха началото на процеса на фискална консолидация и възстановяване на доверието, но основаният на правила подход, въпреки че е подходящ при нормални условия, сега става част от проблема. Държавите членки се нуждаят от повече ресурси за излизане от задънената улица на рецесията, за осигуряване на растеж и създаване на работни места и — чрез растеж — за постигане на устойчива фискална консолидация.

1.3.

ЕИСК счита, че не може Европейската централна банка да бъде оставена да води сама борбата срещу настоящата рецесия в еврозоната. Мерките за количествени облекчения, предприети сега от ЕЦБ, трябва да се съчетаят с повече политически инициативи от държавите членки, като надхвърлят обявения от Комисията План за инвестиции за Европа.

1.4.

Различията между държавите членки от Икономическия и паричен съюз по отношение на относителната им конкурентоспособност, които по-рано щяха да се уравновесят чрез валутни корекции в посока увеличение или намаление, не могат да бъдат преодолени само чрез призиви единствено към онези, които са считани за неконкурентоспособни, да изпълняват препоръки и реформи под страх от санкции.

1.5.

Спешно трябва да бъдат създадени конкретни механизми и инструменти за добре формулирана координация на икономическите политики, която да води до конвергенция и солидарност. На първо време този процес не би трябвало да изисква изменение на Договора, но ЕИСК смята, че в дългосрочен план това ще се наложи.

1.6.

При преразглеждането на МФР през 2016 г. е необходимо да се подкрепят спешни структурни реформи от общ интерес за ЕС, включително възстановяване на макроикономическото равновесие, с някаква форма на фискален капацитет, като инструмента за конвергенция и конкурентоспособност, предложен в подробния план.

1.7.

ЕИСК е обезпокоен от факта, че структурното салдо, което е ненаблюдаема променлива, основаваща се на теоретични и оспорвани изчисления на разликата между фактическия и потенциалния продукт и подлежаща на сериозно преразглеждане, играе толкова важна роля за превантивните и корективните мерки на процедурата при прекомерен дефицит (ППД).

1.8.

В процеса на европейския семестър на намаляването на националния годишен дефицит се отдава много по-голяма тежест като средство за преодоляване на високото съотношение дълг/БВП, отколкото на по-ползотворни мерки за увеличаване на растежа на БВП. Комисията би трябвало да направи последващи оценки не само на изпълнението на политическите си препоръки от държавите членки, но и на това дали препоръките ефективно са спомогнали за увеличаването на производителността, растежа и качествените работни места в съответната държава членка.

1.9.

Комитетът приветства факта, че акцентът е поставен върху прилагането на гъвкавост в рамките на правилата на Пакта за стабилност и растеж, при което за изчисляването на бюджетния дефицит Комисията ще отчита някои публични инвестиции, но Комитетът смята, че това е ограничена и частична мярка. Всяко обосновано отклонение от 3-процентния дефицит би могло да се счита за временно изключение за няколко години и да не подлежи автоматично на санкции.

1.10.

Демократичният дефицит на органите, които не са изборни, но имат важно участие в управлението, създава опасност от неангажираност с препоръките и враждебност към европейската интеграция. Срещу неприлагането на специфичните за всяка държава препоръки може да се противодейства с реално участие на гражданското общество и социалните партньори при изготвянето на тези препоръки.

1.11.

ЕП следва да играе важна роля при определянето на икономическите приоритети за всеки семестър и в парламентарния контрол на специфичните за всяка държава препоръки. Процесът на европейския семестър следва да се популяризира по-широко от държавите членки и Комисията, за да е сигурно, че се разбира правилно от страна на гражданите.

2.1.

Европейският семестър, въведен през 2011 г., беше подкрепен с Пакта за стабилност и растеж (ПСР), който влезе в сила на 13 декември 2011 г., подсилен с нов набор от мерки за икономически и фискален надзор, състоящ се от пет регламента и една директива — известни заедно като „пакет от шест законодателни акта“. На 30 май 2013 г., с цел допълнително засилване на икономическата интеграция и сближаването между държавите членки от еврозоната, бяха добавени още два регламента, известни като „пакет от два законодателни акта“. Настоящият преглед се отнася до ефективността на седемте регламента и насоките за развитие в бъдеще. В най-общи линии той се отнася до трите направления на икономическото управление на равнището на ЕС: бюджетното наблюдение (1), макроикономическите дисбаланси (2) и проследяването и наблюдението на държавите от еврозоната, изпитващи трудности във връзка с финансовата стабилност (3).

3.1.1.

Комитетът приветства факта, че в публикувания едновременно с Прегледа на икономическото управление Годишен обзор на растежа за 2015 г. акцентът е поставен върху рационализирането и укрепването на семестъра чрез опростяване на различните етапи и техните резултати, както се препоръчва в становището на ЕИСК относно Годишния обзор на растежа за 2014 г. (4).

3.1.2.

ЕИСК счита, че европейският семестър играе основна роля в процеса на сближаване и адаптиране. Освен това Комитетът призова за стартирането на стратегия за комуникация и опростяване като съвместна инициатива на Комисията, Европейския парламент, държавите членки и гражданското общество (5).

3.1.3.

Комитетът приветства задълбочаването на фискалната интеграция, въведена със създаването на общ график, според който ежегодно до средата на октомври, под надзора на национални независими органи, държавите членки трябва да представят и публикуват проекти на бюджетни планове за коментари от Комисията преди окончателното им приемане от правителствата на държавите членки. Процесът следва да стане по-демократичен и прозрачен и да се популяризира по-широко от държавите членки и Комисията, за да е сигурно, че се разбира правилно от страна на гражданите. Комитетът би желал Комисията да извърши оценка на ролята и качеството на националните независими органи.

3.1.4.

Комитетът отбелязва, че съгласно проектобюджета за 2015 г. намаляването на фискалната консолидация през 2015 г. ще има общо взето неутрално отражение върху еврозоната. Той отбелязва също, че спрямо три от седемте държави, за които съществува опасност да не спазят правилата, през март могат да бъдат предприети мерки в рамките на ППД. Тази процедура изисква и по-голяма прозрачност, консултации с националните правителства и гражданското общество, по-конкретно социалните партньори, и надзор от страна на Европейския парламент.

3.1.5.

Комитетът счита, че през краткия период на прегледа реформираните фискални правила на ЕС от съответните регламенти относно фискалния надзор несъмнено са изиграли роля за фискалната консолидация, както е видно от дефицита на ЕС-28, който спадна от 4,5 % от БВП през 2011 г. на 3 % през 2014 г.

3.1.6.

При все това обаче беше платена висока цена за един много ограничен успех, което подсказва, че политиките на ЕС не успяват да допринесат за икономическия растеж и създаването на работни места. За сравнение, през същия период в САЩ дефицитът спадна от 10,6 % на 4,9 %; растежът на БВП на САЩ се ускори от 1,6 % до 2,4 % (за разлика от ЕС, където се забави от 1,7 % на 1,3 %); безработицата в САЩ намаля от 8,9 % на 6,2 % (за разлика от ЕС, където се повиши от 9,6 % на 10,2 %) и, най-важното, заетостта в САЩ нарасна с 6,3 %, докато тази в ЕС стагнира на равнище - 0,1 %.

3.1.7.

ЕИСК е много по-малко оптимистичен от Комисията, че целите за структурния дефицит съгласно ППД дават възможност за по-точни и прозрачни насоки за политиките. Въпреки че Комитетът приема, че тази мярка, изчистена от нарушенията на икономическия цикъл и еднократните фискални мерки, предлага възможност за по-прозрачна картина, тя все пак представлява неподдаваща се на наблюдение променлива, основавана на теоретични и оспорвани изчисления на разликите между потенциалния и фактическия БВП, която подлежи на съществено преразглеждане и вероятно в някои случаи ще доведе до слаби политически предписания.

3.1.8.

Съотношението между дълг и БВП е важен фактор за фискалната устойчивост. То има две части: размера на дълга и размера на БВП, като за нито една от двете не могат да се постигнат резултати, без да се отчита въздействието ѝ върху другата. Подход, при който акцентът е поставен върху прекалено бързото намаляване на дефицита с цел допълнително намаляване на равнището на дълга, ако води до задушаване или намаляване на БВП, ще има обратен ефект по отношение на целта за намаляване на съотношението дълг/БВП.

3.1.9.

Комитетът приветства факта, че акцентът е поставен върху прилагането на гъвкавост в рамките на правилата на ПСР, при което Комисията (когато определя доколко състоянието на бюджета на дадена държава членка е стабилно) ще отчита: а) публичните инвестиции по Плана за инвестиции за Европа; б) инвестициите, свързани със съфинансиране от структурните фондове; в) реформите, които имат дългосрочно въздействие върху устойчивостта на публичните финанси; и г) цикличните условия (6). Според ЕИСК обаче това е ограничена и частична мярка.

3.1.10.

ЕИСК предупреждава, че въпреки по-интензивния диалог с ЕП и засиленото сътрудничество с националните парламенти чрез мисии на място и наблюдение на проектобюджетите на страните от еврозоната, в основата на този процес продължава да има дефицит на демократичност, като институции на ЕС, които не се отчитат почти пред никого, упражняват значително влияние върху вземането на решения на национално равнище.

3.1.11.

„Дефицитът на участие“ (т.е. липсата на реално национално участие в процеса на вземане на решения), който не се компенсира с подходяща „легитимност на резултата“ (т.е. добри резултати при разрешаване на икономически проблеми), води до неохотно включване в икономическите програми и нарастваща враждебност към европейската интеграция, както стана видно от изборите за Европейски парламент (7).

3.1.12.

Комисията следва да направи последващи оценки не само на изпълнението на политическите си препоръки от държавите членки, но и на това дали препоръките ефективно са спомогнали за завръщането на икономиката към устойчив път, не само по отношение на финансовите и бюджетните корекции, но и по отношение на икономическия растеж, развитието и създаването на висококачествени работни места.

3.2.1.

Комитетът признава и подкрепя необходимостта от ПМД, тъй като чрез наблюдението на ключовите небюджетни променливи могат да се определят възможни нездравословни тенденции, преди те да се установят трайно. Кризата показа твърде ясно провала на ПСР, предвиждащ наблюдение само на бюджетното салдо, докато на въпросите на развитието и заетостта все още не се обръща никакво или се обръща незначително внимание.

3.2.2.

ЕП следва да играе важна роля при определянето на икономическите приоритети за всеки семестър и в парламентарния контрол на специфичните за всяка държава препоръки (8).

3.2.3.

Комитетът е особено загрижен от прилагането на едностранен подход за коригиране на макроикономическите дисбаланси. Проблемът се разглежда изцяло като национален проблем, като акцентът се поставя почти изцяло само върху коригирането на вредните дефицити, а на излишъците се гледа благосклонно. За да бъдат преодолени ефективно, е необходимо да се извърши оценка на дисбалансите и тяхното въздействие върху цялата европейска икономика.

3.2.4.

За да се гарантира, че с ПМД, а следователно и със стратегията „Европа 2020“ не се повтаря провалът на Лисабонска програма, Комисията трябва да създаде по-добър метод за преценка на качеството на изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки и да бъде готова да проследи процеса и да предложи на държавите членки стимули (гъвкавост, златни правила и др.), преди да приложи санкции като крайна мярка.

3.2.5.

За разлика от бюджетния надзор, който обикновено има краткосрочни, лесно измерими резултати, политическите препоръки, които представляват значителна част от специфичните за всяка държава препоръки, се отнасят до по-гъвкави политики и резултати, като например конкурентоспособността или различни аспекти на бизнес средата или на реформите в социалната система, чието равнище на изпълнение или въздействие може да се окаже трудно за измерване.

3.2.6.

При преразглеждането на МФР през 2016 г. е необходимо да се подкрепят спешни структурни реформи от общ интерес за ЕС, включително възстановяване на макроикономическото равновесие, с някаква форма на фискален капацитет. ЕИСК настоятелно призовава да се вземат предвид възможните инструменти: инструментът за конвергенция и конкурентоспособност, който да позволи на икономики в затруднение да предприемат спешни структурни реформи от общ интерес за ЕС, както е описан в шест страници от Проекта за задълбочен и истински ИПС и впоследствие предмет на съобщение (9); преразглеждането на Зелената книга относно стабилизационните облигации, за което се призоваваше в Регламент (ЕС) № 1173/2011, разглеждан в настоящото становище, и някаква форма на схема за минимално социално осигуряване, която би била в помощ на икономики в затруднение.

3.2.7.

Комисията заявява, че задълбочените прегледи са основата на ПМД, чиито политически препоръки се включват в специфичните за всяка държава препоръки. ЕИСК подкрепя тази практика, която потенциално може да доведе до по-показателни анализи, тъй като включва мисии на място, които допринасят значително за познанията за разглежданата икономика, както и носи добавената стойност, която Комисията и служителите от националните финансови органи създават, като изграждат полезни работни отношения.

3.2.8.

Тъй като се очаква реформите в рамките на ПМД да донесат полза в дългосрочен план, съществуват опасения, че те не са приоритет за националните правителства, които може би само на думи се ангажират с тяхното осъществяване. Важна част от специфичните за всяка държава препоръки за коригиране на дисбалансите следва да са насочени към завършването на вътрешния пазар.

3.2.9.

Действителното участие на гражданското общество и социалните партньори в тази област на европейския семестър би било важен начин за спазване на препоръките, както и за открояването на тяхната политическа роля и ангажираност на национално равнище.

3.2.10.

ЕИСК предлага да се извлекат поуки за начините, по които Комисията и държавите членки да си взаимодействат най-ефективно, от опита на страните, участващи в програмата за корекции, в които е извършено текущо и задълбочено наблюдение.

3.2.11.

В работен документ на ГД „Икономически и финансови въпроси“ (ECFIN) се посочва, че през двегодишния период 2012 — 2013 г. са били изпълнени само 41 % от специфичните за всяка държава препоръки и е имало леко влошаване между различните години (10), което звучи като силен сигнал за тревога. Налага се да се направи оценка на причините за разминаването между препоръките и тяхното изпълнение.

3.2.12.

ЕИСК предупреждава, че подходът със сравнителна таблица, който е ретроспективен и е основният инструмент, обосноваващ задълбочените прегледи, не идентифицира непременно натрупването на финансови неравновесия, които могат да предизвикат бъдеща криза. Поради това съществува опасност политиците да не разполагат със солидна основа за предприемане на ефективни действия (11) и дори вниманието им да бъде отклонено от по-важен акцент на политиката.

3.3.1.

ЕИСК признава необходимостта от подкрепа чрез целенасочено наблюдение на държавите, които 1) изпитват или са застрашени от сериозни затруднения по отношение на финансовата си стабилност или на устойчивостта на публичните си финанси, или 2) са поискали или са получили финансова помощ от институции на ЕС, от други държави членки или от МВФ.

3.3.2.

ЕИСК напълно подкрепя идеята, в случай на включване в програма за макроикономически корекции, изпълнението на всички други задължения, включително европейския семестър, да бъде прекъснато и тези държави членки да станат обект на текущ надзор след приключването на програмата.

3.3.3.

Процесът, обхващащ периода, в който дадена държава членка иска да кандидатства за финансова помощ, все още не е тестван, тъй като настоящият регламент влезе в сила едва след като четирите държави по програмата вече бяха включени в програми за корекции.

3.3.4.

ЕИСК призовава Комисията да извърши и публикува проучване на резултатите от програмите за корекции в четирите държави, по-специално за да се установи дали видимо по-малко успешните резултати за една от тях е можело да бъдат смекчени чрез различен подход от страна на Комисията.

4.1.

ЕС е един от най-големите и най-успешни икономически блокове в света, който досега се съхрани, въпреки нефункционалната система на икономическо управление, произтичаща от решението за създаване на икономически и паричен съюз с единна валута и парична политика, докато в същото време се запазват национални фискални и икономически политики.

4.2.

ЕИСК счита, че не може Европейската централна банка да бъде оставена да води сама борбата срещу настоящата рецесия в еврозоната. Мерките за количествени облекчения (QE), предприети сега от ЕЦБ, трябва да се съчетаят с повече политически инициативи от държавите членки. Планът за инвестиции за Европа, обявен от Комисията, е необходима, но недостатъчна стъпка в правилната посока. Без допълнителна фискална интеграция подходът за икономическа координация в рамките на европейския семестър, който е съсредоточен върху държавите членки поотделно, пречи на еврозоната да провежда подходящата фискална политика.

4.3.

Кризата разкри дълбоки недостатъци, които заплашват съществуването на еврото. Кризата наложи значителни реформи на икономическото управление, които бяха изготвени набързо и въведени чрез междуправителствени договори, а не по общностния метод. Различията между държавите членки от Икономическия и паричен съюз по отношение на относителната им конкурентоспособност, които по-рано щяха да бъдат уравновесени чрез валутни корекции в посока увеличение или намаление, не могат да бъдат преодолени само чрез призиви единствено към онези, които са считани за неконкурентоспособни, да изпълняват препоръки и реформи под страх от санкции.

4.4.

Въведените в рамките на европейския семестър мерки поставиха началото на процеса на фискална консолидация и възстановяване на доверието, но основаният на правила подход, въпреки че е подходящ при нормални условия, сега става част от проблема. ЕИСК счита, че икономическото управление (особено на еврозоната) вече не може да бъде поверено единствено на регламентите, които понастоящем се преразглеждат. Държавите членки се нуждаят от повече ресурси за излизане от задънената улица на рецесията, за осигуряване на растеж и създаване на работни места и — чрез растеж — за постигане на устойчива фискална консолидация.

4.5.

ЕИСК споделя загрижеността, породена от годишния доклад относно социалното развитие в Европа, публикуван неотдавна от Комисията (12), в който се посочва, че мерките, приложени за справяне с кризата, са увеличили финансовите затруднения и равнищата на задлъжнялост на домакинствата, задълбочили са бедността и социалното изключване, както и че са влошили социалното положение за продължителен период от време, което е оказало отрицателно въздействие върху общественото доверие в способността на правителствата и институциите да се справят с подобни проблеми. Впечатляващи са данните в доклада на Комисията относно качеството на труда (работа на непълен работен ден, несигурни и нестабилни работни места) и безработицата, особено сред младите хора.

4.6.

ЕИСК призовава да се изведат на по-преден план в таблицата социалните показатели (13) и да бъдат използвани за регулиране на бюджетните политики, като се започне с европейския семестър, за да се избегне подкопаването на основните принципи на ЕС — хармонично и балансирано икономическо развитие, устойчив и екологичен растеж, висока степен на икономическо сближаване, високо равнище на заетост и социална защита, икономическо и социално сближаване и солидарност между държавите членки, както е установено в Договорите от Рим и впоследствие заложено в Договорите от Маастрихт, Амстердам и Лисабон, но не е отчетено в достатъчна степен от Фискалния пакт и всички свързани с него текстове.

4.7.

За да се придаде нов смисъл на интеграцията на държавите членки, и по-специално на страните от еврозоната, трябва да предложим европейски подход за управление, който да позволява на държавите с най-тежка задлъжнялост и с нулев или отрицателен растеж на БВП да осъществяват инвестициите, необходими им, за да възвърнат конкурентоспособността на своите производствени системи и да дадат начален импулс за развитие. При такъв подход следва да се отчитат надлежно принципите на икономическото и социалното сближаване, залегнали в учредителните договори на ЕС.

4.8.

Всяко обосновано отклонение от 3-процентния дефицит от дадена държава членка би могло да се счита за временно изключение за няколко години и да не подлежи автоматично на санкции. В рамките на новия подход към управлението Комисията трябва да разгледа внимателно нуждите, посочени от страните в затруднение, да провери дали инвестиционният план, предложен от държавата членка, е подходящ и осъществим от гледна точка на поетите задължения (програма за стабилност/конвергенция и национална програма за реформи) по европейския семестър и да го одобри с контрол от страна Европейския парламент.

4.9.

Параметрите, използвани за изготвянето на бюджети и тълкуване на данни, трябва да бъдат еднакви и синхронизирани и да се отнасят до всички страни и техните администрации, с прозрачна, разбираема и публично известна процедура. Един-единствен регламент с ясни и прости правила би трябвало да е достатъчен, ако гарантира участието на гражданското общество, социалните партньори и националните парламенти.

4.10.

Следвайки този подход, европейският семестър следва да се превърне във важен фактор за ИПС с цел възстановяване на взаимното доверие и да постави началото на общ процес по отношение на структурните реформи (които трябва да бъдат договорени за всички страни от еврозоната) и бюджета. Новата законодателна уредба следва да се развие в посока на нов бюджет за еврозоната, при което да се провери приложимостта на обща процедура за разработване, осигуряваща възможно най-голяма прозрачност и честност като характеристики, които вълнуват силно европейското обществено мнение.