3.5.2011

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 132/108

---

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно интегритета и прозрачността на енергийния пазар“

COM(2010) 726 окончателен

2011/C 132/21

Главен докладчик: г-н IOZIA

На 22 декември 2010 г. Съветът реши, в съответствие с член 194, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно интегритета и прозрачността на енергийния пазар“

COM(2010) 726 окончателен.

На 18 януари 2011 г. Бюрото на Комитета възложи на специализирана секция „Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“ да подготви работата на Комитета по този въпрос.

Предвид неотложното естество на работата (член 59 от Правилника за дейността), на 470-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 март 2011 г. (заседание от 16 март), Европейският икономически и социален комитет реши да определи за главен докладчик г-н IOZIA и прие настоящото становище със 150 гласа „за“ и 5 гласа „въздържал се“.

1.   Заключения и препоръки

Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК):

1.1

подкрепя и оценява предложения от Комисията регламент за насърчаване на мерки срещу манипулирането на пазарите за търговия на едро с енергия и за повишаване на тяхната прозрачност. Този регламент се основава на съвместно проучване, възложено на Европейския комитет на регулаторите на ценни книжа (CESR) и на Групата на европейските регулатори в областта на електроенергията и природния газ (ERGEG), в което бяха изтъкнати някои нормативни пропуски в областта на пазарите за търговия на едро с газ и електроенергия;

1.2

споделя избора на регламента като инструмент въз основа на член 194 от ДФЕС, както поради необходимостта от изцяло общо законодателство, така и поради важността на разпоредбите на новия член от Договора от Лисабон относно енергетиката като цяло и развитието на вътрешния пазар в частност, както се посочва в параграф 2 от този член;

1.3

оценява решението да се използват делегирани актове, които да изясняват някои основни елементи от регламента като определянето и сроковете за събиране на данните, съгласно член 290 от ДФЕС, в който е предвиден този нов административен инструмент с цел да се рационализира работата на европейските институции. Такива делегирани актове следва да се приемат при пълно спазване на разпоредбите на договора, като е необходимо да им се осигури достатъчна публичност. ЕИСК предлага да се определи краен срок за приемането на делегираните актове, както се посочва в същия член, за да се даде възможност за бързо и еднакво прилагане на регламента. Без делегирани актове бъдещата борба срещу манипулирането на пазара изглежда сложна. Комитетът препоръчва привличането на заинтересованите страни от гражданското общество за участие в изготвянето на делегираните актове и предлага в предварителните съображения да бъдат включени някои примери;

1.4

смята, че ефективността на трансграничните пазари укрепва сигурността на доставките, оптимизацията на управлението на кризисни ситуации и намаляването на рисковете от допълнителни разходи, които винаги се начисляват на крайния потребител. Постепенното подобряване на вътрешния енергиен пазар предоставя възможност за значителни икономии в полза на предприятията и частните потребители;

1.5

оценява като изчерпателни и всеобхватни правомощията, които трябва да се предоставят на националните регулаторни органи, и отправя искане да се определи процедура за проверка в разумно кратък срок на това дали държавите-членки предоставят на националните органи действителна гаранция за упражняването на ефикасни правомощия за инспекция и разследване, които трябва да се основават на общи и хармонизирани елементи. Законодателната асиметрия беше и продължава да бъде една от причините за натрупаното закъснение в изграждането на единния енергиен пазар;

1.6

изразява задоволството си относно предложеното в регламента засилване на действията за координация между националните органи, регулиращи енергийните пазари, тези, регулиращи финансовите пазари, Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия и Европейския комитет на регулаторите на ценни книжа. Става въпрос за постепенен процес на интеграция и сътрудничество, за който ЕИСК призовава отдавна;

1.7

е убеден, че е необходимо да се повиши доверието в пазара от страна на участниците, които трябва да бъдат сигурни, че работят на пазар, който наказва пазарните злоупотреби с ефективни, възпиращи и съразмерни санкции; препоръчва на Комисията да следи за прилагането на регламента от страна на държавите-членки, които трябва да се координират помежду си, за да не допуснат това, което се случи с финансовите пазари, да се повтори и с енергийния пазар посредством регулаторния арбитраж, т.е. установяването на дейността там, където съществува по-гъвкаво или толерантно законодателство по отношение на правилата за налагане на санкции;

1.8

си задава въпроса дали всички разходи за прилагане на регламента трябва да се поемат от обществеността или операторите на пазара също трябва да допринесат, както това се прави в някои страни, например при финансирането на регулаторите на пазари на ценни книжа, които се финансират частично от контролираните субекти;

1.9

смята за необходимо да се засили сътрудничеството и координацията между операторите на преносни системи. Създаването на Европейската мрежа на операторите на преносни системи (ЕМОПС) ще даде изключителен тласък на възможността за създаване на мрежови кодекси, които ще могат да определят ефективен и прозрачен достъп по преносните мрежи. Тези мрежови кодекси трябва да отговарят на рамковите насоки, които сами по себе си не са задължителни и които трябва да бъдат създадени от агенцията;

1.10

отбелязва, че на пазарите в ЕС за търговия на едро с енергия продължават да съществуват различни условия и дискриминация. Интеграцията на пазарите е абсолютно недостатъчна, като това се дължи и на структурния дефицит в мрежата и особено в трансграничното свързване. Все още има значителни препятствия пред възможността за недискриминационен достъп до мрежата и за продажба на електроенергия. Контролът, извършван от регулаторите, все още не е достигнал еднакво равнище на ефикасност и някои пазари остават изолирани, като на тях е невъзможно да проникнат други оператори;

1.11	по тази причина подкрепя решението на Комисията, насочено към премахване на бариерите пред изграждането на ефективен и интегриран вътрешен пазар, от който, в крайна сметка, ще се възползват производители, оператори и потребители;

1.12

смята за абсолютно необходимо да се продължи с изграждането на европейска позиция в областта на енергетиката, в която да са защитени общите интереси на ЕС, тези на потребителите, да са гарантирани доставките на енергия, да е запазена социалната, екологичната и икономическата устойчивост посредством адекватни политики за разпределение на ползите и за контрол на целесъобразността на разходите, да е защитен интегритетът на пазара като неотменна ценност на социалната пазарна икономика;

1.13

признавайки нарастващата финансиализация на енергийните пазари по модела на финансовите, смята за особено важно тясното сътрудничество между различните европейски агенции и органи, чиято задача е защитата на пазарите, и оценява положително факта, че регламентът относно манипулирането и прозрачността на пазарите на електроенергия и газ е вдъхновен от общите правила по отношение на пазарните злоупотреби, които вече действат във финансовия сектор и скоро ще бъдат осъвременени. За тази цел смята за полезно настоящият регламент да бъде координиран с процедурата за преразглеждане на Директивата относно пазарната злоупотреба;

1.14

призовава принципите, на които се основава предложението за нова директива относно пазарната злоупотреба, да бъдат включени в окончателния текст на настоящия регламент. По-специално изразява желание да се вземат под внимание: увеличаването на интегритета на пазара; засилването на ефективното прилагане на законодателството срещу пазарните злоупотреби; намаляването на възможността държавите-членки да вземат решения по свое усмотрение по отношение на действителното налагане на санкциите, на тяхната целесъобразност и възпиращия им ефект чрез въвеждане на хармонизирани стандарти и намаляване на ненужните административни тежести, по-специално за МСП; както и необходимостта от увеличаване на прозрачността и ефективността на надзорните органи;

1.15	подчертава важността на отношенията с трети страни и изразява задоволство, че агенцията поддържа връзки и може да сключва споразумения с международните организации и с администрациите на трети държави.

2.   Въведение

2.1   На вътрешния пазар на електроенергия и газ се наблюдават значителни промени. Една от най-важните несъмнено е предлагането на възможността за достъп до енергийните борси на множество субекти и разпространението на трансграничните покупко-продажби в ЕС, като по този начин се допринася за оптимизиране на използването на енергийната продукция чрез разширяване на основата на търсенето.

2.2   Множество препятствия все още стоят пред изграждането на ефикасен и функционален вътрешен пазар на разумни цени. Потребителите не извлякоха особена полза от развитието на вътрешния пазар, който не успява да набере скорост поради съпротивата на някои монополисти, подкрепяни от техните национални правителства. Емблематично е обсъждането на обособяването (unbundling) на собствеността при производството от тази при пренасянето и разпределението. Това обособяване изглежда все още не е решено в някои големи страни от ЕС, като при всички случаи това положение не може да продължи след 3 март 2013 г.

2.3   Петте законодателни мерки в областта на енергията и газта, известни като „трети пакет“, чието транспониране във всички национални законодателства е предвидено да се извърши до 3 март 2011 г., спомагат за определянето на по-добри условия за изграждане на вътрешния пазар.

2.4   Отчасти поради намалението на потреблението на електроенергия и газ бяха регистрирани значителни закъснения в програмата за развитие на взаимното свързване между държавите-членки и между ЕС и партньори от трети страни. Това е един от основните фактори, пречещи на изграждането на вътрешния пазар, които Агенцията трябва непрекъснато да следи.

2.5   Закъсненията в законодателството създадоха положение, в което пазарът за търговия на едро с електроенергия и газ е податлив на евентуални манипулации и страда от липса на прозрачност, която в дългосрочен план подкопава надеждността му и доверието на операторите, нанасяйки обективни вреди.

2.6   Ефективността на трансграничните пазари укрепва сигурността на доставките, оптимизацията на управлението на кризисни ситуации и намаляването на рисковете от допълнителни разходи, които винаги се начисляват на крайния потребител. Постепенното подобряване на вътрешния енергиен пазар предоставя възможност за значителни икономии в полза на предприятията и частните потребители. Това се извършва чрез намаляване на разпръскването на производството, чрез улесняване на срещата на търсенето и предлагането в рамките на ликвиден и ефективен пазар и чрез гарантиране на доставките в зависимост от конкретните нужди.

2.7   Във връзка с това след внимателен анализ Комисията изготви предложението за регламент относно интегритета и прозрачността на пазарите и срещу евентуалното им манипулиране.

3.   Предложението на Комисията

3.1   Европейският съюз със сигурност ще спечели от наличието на пазар за търговия на едро с електроенергия и газ, който е ликвиден, структуриран, функциониращ и най-вече защитен от манипулации, които биха се отразили в значителна степен на крайния потребител. Целта до 2015 г. да се създаде ефективен европейски пазар за търговия на едро с енергия налага приемането на мерки, благоприятстващи неговото структурирано и равномерно развитие.

3.2   През 2007 г. Комисията възложи на Европейския комитет на регулаторите на ценни книжа (CESR) и на Групата на европейските регулатори в областта на електроенергията и природния газ (ERGEG) да извършат проучване относно пропуските в законодателната рамка на пазарите и да представят предложения за увеличаване на прозрачността и интегритета на сделките и договорите за доставка на газ и електроенергия, както и на дериватните инструменти.

3.3   Това проучване беше изключително полезно и създаде основата, на която Комисията изготви предложението си.

3.4   Комисията предлага приемането на регламент, в който изрично се забранява всяка форма на злоупотреба на пазарите за търговия на едро с електроенергия и газ, по-специално търговията с вътрешна информация и пазарните злоупотреби, в съответствие с директивата относно пазарните злоупотреби, но този регламент няма да се прилага към свързаните финансови инструменти, които вече се регулират от споменатата директива. Това предложение се основава на член 194, параграф 1 а) от ДФЕС, който възлага на ЕС отговорността да осигури функционирането на вътрешния енергиен пазар.

3.5   Забраната на търговията с вътрешна информация се придружава от задължението операторите на пазара да оповестяват публично вътрешната информация, с която разполагат, по отношение на своята дейност и капацитета на предприятията за производство, съхранение, потребление или пренос на електроенергия или природен газ.

3.6   Прилагайки предвиденото в новия договор, по смисъла на член 290 от ДФЕС, Комисията предвижда изготвянето на делегирани актове – нов инструмент със законодателен характер, позволяващ на Комисията посредством опростена процедура да променя техническите елементи на дадена директива или регламент.

3.7   Особеностите, свързани с определението за манипулиране или за опит за манипулиране на пазарите, ще бъдат идентифицирани въз основа на делегирани актове на Комисията. Те ще отчитат функционирането на пазарите, възможното отражение върху пазарите за търговия на едро с енергия на производството, потреблението, преноса или използването на действителния или предвидения капацитет за съхранение, използването на мрежови кодекси и рамкови насоки, приети в съответствие с Регламент 714/2009 и Регламент 715/2009.

3.8   Въпросният регламент предвижда на Агенцията за сътрудничество между енергийните регулатори да се възложи наблюдението на дейностите, свързани с преговорите и събирането на данните, необходими за оценката на работата на пазарите.

3.9   Агенцията събира информация и чрез регистър за транзакциите на пазарите за търговия на едро с енергия, включително нареждания за търговия. Тази информация се споделя с националните регулаторни органи, финансовите регулатори, органите по конкуренцията и други компетентни органи.

3.10   Регистрите с данни за транзакциите ще предоставят събраната в тях информация, а финансовите органи на свой ред ще предават на Агенцията доклади за операциите с енергийни продукти.

3.11   Регламентът предвижда тясно сътрудничество между националните органи, между тях и Европейския орган за ценни книжа и пазари (ESMA), между Агенцията и ESMA, ако има съмнение, че се извършват или са били извършени действия, представляващи пазарни злоупотреби.

3.12   Налагането на санкции е предоставено на държавите-членки, които трябва да приемат ефективни, пропорционални възпиращи мерки (за съответните определения вж. член 2 от регламента).

4.   Бележки на ЕИСК

4.1   ЕИСК изразява положително становище относно предложението на Комисията, с което се дава възможност за коригиране на непрозрачността на пазара и се предлага непряка подкрепа на изграждането на вътрешен пазар за търговия на едро с електроенергия и газ.

4.2   Комитетът изцяло подкрепя избраното правно основание за регламента. Всъщност член 194 имплицитно предоставя на Комисията мандат за изготвяне на актове за развитието и укрепването на вътрешния енергиен пазар. Регламентът несъмнено е най-подходящият инструмент за гарантирането на хомогенно законодателство, което да бъде незабавно приложимо и да е в съответствие с необходимите за доброто функциониране на вътрешния пазар цели за хармонизиране.

4.3   Пазарите в ЕС за търговия на едро с енергия все още не предоставят еднакви и недискриминационни условия. Интеграцията на пазарите е абсолютно недостатъчна включително поради структурния дефицит в мрежата и особено в трансграничното свързване. Все още има значителни препятствия пред възможността за недискриминационен достъп до мрежата и за продажбата на електроенергия. Контролът, извършвани от регулаторите, все още не е достигнал еднакво равнище на ефикасност и някои пазари остават изолирани, като на тях е невъзможно да проникнат други оператори. ЕИСК препоръчва на Комисията да следи за прилагането на европейските разпоредби от страна на държавите-членки чрез подкрепа за проектите за взаимно свързване и премахване на пречките, включително като се налагат санкции за препятствията пред постигането на ефективен и прозрачен вътрешен пазар с оправдани разходи.

4.4   Функционирането на пазара, съгласно оценките на националните регулатори и на Комисията, е засегнато от недостатъчната действаща нормативна база относно прозрачността и достъпа до инфраструктурата, което не дава възможност за гарантиране на ефективен, функционален, отворен и ефективен вътрешен пазар.

4.5   Предложените мерки улесняват развитието на пазара: борбата срещу манипулирането и злоупотребите на пазара, предоставянето на операторите на цялата чувствителна информация по отношение на ефективността и физическото състояние на системата, като например информацията за производството, предлагането и търсенето на електроенергия, включително за прогнозите, капацитета на мрежата и свързаността ѝ, прогнозите за претоварване на мрежата, потоците и поддръжката, уравновесяването и резервния капацитет.

4.6   Наличието на цялата полезна информация в един и същ момент може да позволи на всички оператори на пазара да оценяват с еднакви инструменти общата ситуация на търсене и предлагане и да могат по-добре да оценяват динамиката на цените на едро на пазара на електроенергия и газ.

4.7   Агенцията трябва да разполага със служба за събиране на информация, но също и със служба за инспекция с квалифициран персонал. Регламентът предвижда допълнителни средства за персонал, предназначени за нуждите, произтичащи от новите функции на агенцията.

4.7.1   ЕИСК отправя искане агенцията да публикува годишно съобщение относно предприетите инициативи, получените резултати вследствие на прилагането на настоящия регламент и развитието на пазара за търговия на едро с енергия.

4.8   ЕИСК си задава въпроса дали всички разходи за прилагане на регламента трябва да се поемат от обществеността или операторите на пазара също трябва да допринесат, както това се прави в някои страни, например при финансирането на регулаторите на пазари на ценни книжа, които се финансират частично от контролираните субекти. Очевиден е интересът на операторите, а службата за събиране и разпространение на данните за пазара е инструмент за прозрачност, гарантиран от публичните власти за всички граждани и носещ непосредствена полза на операторите. Освен това предвидените разходи са поносими за един стабилен и развит пазар.

4.9   Също така компетентните органи следва редовно да следят за спазването на правилата от страна на операторите на преносни системи. ЕИСК смята за необходимо да се засили сътрудничеството и координацията между операторите на преносни системи. Създаването на Европейската мрежа на операторите на преносни системи (ЕМОПС), проектът за статут на която ще бъде представен през пролетта на 2011 г., ще даде изключителен тласък на възможността за създаване на мрежови кодекси, които ще могат да определят ефективен и прозрачен достъп до преносните мрежи, както се предвижда в Регламент (ЕО) 714/2009. Тези мрежови кодекси трябва да отговарят на рамковите насоки, които сами по себе си не са задължителни и които трябва да бъдат създадени от агенцията.

4.10   ЕМОПС трябва да работи при пълно спазване на законодателството в областта на конкуренцията и да прилага процеса на постепенно хармонизиране и интегриране на трансграничните мрежови кодекси, без да заменя ролята на националните мрежови кодекси. Мащабът на регионалното сътрудничество може да гарантира най-добрия напредък в интеграцията на единния енергиен пазар. ЕИСК подкрепя възможността ЕМОПС да се структурира на регионално равнище, в рамките на общото сътрудничество.

4.11   Регионалното сътрудничество вече е поставено на надеждна основа. Регионалната инициатива в газовия сектор (GRI) и Регионалната инициатива в областта на електроенергията (ERI) дават отлични резултати. ЕИСК споделя и приветства усилията, които регулаторите и операторите полагат за разрешаването на сложните проблеми, свързани с взаимното свързване и създаването на прозрачен и ефективен пазар.

4.12   Сключването на споразумение в тази насока, като например това между органите и операторите на преносни системи от Италия и Словения, създаде предварителните условия за управление на въпросите, свързани с претоварването и балансирането със системи за предварително предупреждение за предвидимите засегнати зони, както и балансирани и прозрачни решения, посредством метода на свързване на пазарите, като се събира информация за предвидимото търсене и предвидимото предлагане чрез централен оператор, с цел подобряване на ефикасността на пазара от предишния ден.

5.   Специфични бележки

5.1   ЕИСК одобрява използването на делегирани актове за идентифициране на характерните особености, свързани с определянето и събирането на данни. Тези актове трябва да бъдат приети в пълно съответствие с разпоредбите на ДФЕС. ЕИСК смята, че определенията по член 2 са прекалено общи за един регламент. Процедурата за приемане на делегирани актове, в която се предвиждат уточнения относно определението за вътрешна информация и манипулиране на пазара, както се посочва в член 5 от регламента, трябва да предвижда срок за приемането на делегираните актове съгласно член 290 от ДФЕС, както и система за осигуряване на достатъчна публичност на актовете.

5.2   ЕИСК предупреждава, че при липса на еднакви правила за тълкуване съществува риск прилагането на регламента да създаде затруднения на пазара, ако националните органи не бъдат подпомогнати в изготвянето на обща оценка и на подробен и широко одобрен списък със злоупотреби. ЕИСК препоръчва да се постави краен срок за делегираните актове на Комисията, за да се даде сигурност на пазара. В случай на нужда Комисията винаги може да актуализира актовете.

5.3   Член 7 съдържа същите, вече посочени проблеми. Според ЕИСК следва да се определи срок, в рамките на който Комисията да се ангажира с приемането на делегирани актове относно събирането на данни, сроковете, формата и съдържанието на информацията, която трябва да се предаде. Колкото срокът е по-близък до приемането на регламента от институциите на Европейския съюз, които вземат решения, толкова е по-голяма ефикасността на регламента.

5.4   ЕИСК оценява като изчерпателни и всеобхватни правомощията, които трябва да се предоставят на националните регулаторни органи, но и в този случай изисква по-голяма сигурност относно прилагането на регламента, а ако тя липсва, отправя искане да се предвиди разумно кратък срок, в който държавите-членки да изпълнят своето задължение за предоставяне на „гаранция“ на националните органи за такива правомощия за инспекция и разследване. Законодателната асиметрия беше и продължава да бъде една от причините за натрупаното закъснение в изграждането на единния енергиен пазар.

5.5   ЕИСК изразява желание в общи линии санкциите да са хармонизирани във всички държави-членки и да не се стига до явлението „регулаторен арбитраж“, тоест въз основа на по-малък риск от санкции да се избира страна, в която да се сключват договорите. В законодателството в областта на пазарната злоупотреба вече са определени общи стандарти за режимите за налагане на санкции и Комисията отправя искане в тази насока в съображение № 23 от настоящия регламент. Пазарът за търговия на едро с енергия е пазар, на който се търгува количеството енергия, което да задоволи нуждите от внос/износ, и по тази причина физическото седалище, в което се третират партидите газ или електроенергия, няма значение.

5.6   ЕИСК подчертава важността на отношенията с трети страни и изразява задоволство, че агенцията поддържа връзки и може да сключва споразумения с международните организации и с администрациите на трети държави. ЕИСК препоръчва член 14 да се измени така, че на агенцията да бъдат предоставени общи представителни правомощия, свързани конкретно с осъществяването на целите на настоящия регламент.

---