19.1.2011   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 18/100

1.1

ЕИСК приветства инициативата на Комисията, в която тя за пръв път изразява безпокойство относно прилагането на законодателството на Общността за защита на потребителите.

1.2

Комитетът обаче отбелязва, че от чисто юридическа гледна точка прилагането на законодателството на Общността относно правата на потребителите не се различава съществено от прилагането на общностното законодателство като цяло, и в тази връзка припомня различни становища по този въпрос.

1.3

Въпреки това Комитетът признава, че от социална гледна точка неблагоприятното положение, в което потребителите като цяло са поставени в потребителските взаимоотношения и поради което те са „слабата страна“ в едни небалансирани по своето естество правни взаимоотношения, е основание да се обърне особено внимание на начина, по който това законодателство се прилага в различните национални правни системи.

1.4

От икономическа гледна точка ЕИСК констатира също, че чувствителната разлика в прилагането на законодателството в различните държави-членки може да доведе до нарушения на вътрешния пазар и да попречи на доброто функциониране на една здрава и лоялна конкуренция.

1.5

Въпреки някои постижения, упоменати и описани в параграфи 2.1, 3.14, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5 и 4.6, ЕИСК изразява съжаление във връзка с факта, че Комисията не се възползва от тази възможност да представи информативен и структуриран текст относно конкретното положение, свързано с прилагането на законодателството на Общността за защита на потребителите, да определи точно естеството и основните параметри на въпроса за прилагането на законодателството и да постигне напредък, като предложи списък от ясни и изпълними предложения за подобряване на положението в близко бъдеще.

1.6

ЕИСК с разочарование установява, че Комисията дори не стига до заключението, че съществуват сериозни пропуски в прилагането на законодателството на Общността за защита на потребителите, не ги представя нито количествено, нито качествено, не изброява и не анализира техните причини.

1.7

ЕИСК с разочарование констатира, че вместо това Комисията се е ограничила до представянето на известни факти, пропускайки политическата възможност и изразявайки поредица от необосновани мнения, които нямат никаква практическа стойност, като по неясни причини не обявява никакви нови инициативи и дори не поставя въпроса за необходимите финансови средства.

1.8

Дори положителното развитие на насоки, които вече бяха определени в предишни стратегически документи, не съдържа ориентири, които биха осигурили последователност. Би трябвало по-конкретно да бъдат взети предвид положителните резултати от прилагането на Регламент (ЕО) № 2006/2004 (1) и от добре изготвения доклад относно неговото прилагане, който трябва да се чете заедно със съобщението, за да се разбере неговото съдържание.

1.9

ЕИСК изразява съжаление поради факта, че Комисията не се е възползвала от тази възможност да удовлетвори многократно изразяваното искане препоръките относно принципите, приложими по отношение на органите, които отговарят за извънсъдебното решаване на споровете, свързани с потреблението, да бъдат преработени в директиви или регламенти, които имат обща задължителна сила.

1.10

ЕИСК настоятелно препоръчва на Комисията в близко бъдеще да се върне към въпроса за прилагането на законодателството на Общността за защита на потребителите, но в по-широките рамки на инструмент, който се основава на разширени проучвания и консултации с всички заинтересовани страни, например Бяла книга, и чрез който може да се изготви в детайли една истинска политическа стратегия на Общността в тази област.

2.1

Комисията привлича вниманието към прилагането на общностното законодателство за защита на потребителите и по този начин, изглежда, за пръв път поставя въпроса за ефективността на законодателството сред своите основни грижи. Това е правилно действие. То показва, че освен от „law in the books“ (писания закон) тя се интересува и от „law in action“ (действащия закон), т.е. от начина, по който разпоредбите се приемат, тълкуват и прилагат от тези, за които са предназначени, а именно от публичната администрация и по-специално съдебната власт, от предприятията и от гражданите като цяло.

2.2

От много години тази загриженост е основна тема на различни становища на ЕИСК, в които многократно се привличаше вниманието към нейното значение и се отправяха препоръки и предложения за действия (2), включително изразените в неговите становища по собствена инициатива относно „Политиката по отношение на потребителите след разширяването на ЕС“ (3), „Как да се подобри прилагането и спазването на законодателството на ЕС“ (4) и „Проактивният подход в правото: крачка напред към по-добро регулиране на равнище ЕС“ (5).

2.3

В този контекст е от основно значение да се прави разлика между доброволното спазване или изпълнение на закона от лицата, за които са предназначени разпоредбите и които в социологично отношение могат да се ръководят от различни мотиви и стимули, и принудителното налагане или прилагане на закона, което по принцип се извършва от съдилищата като органи на съдебната власт, но също и от други административни органи, които имат правомощията да принуждават към спазване на разпоредбите или да налагат наказания за неспазването им.

2.4

От социална, икономическа и правна гледна точка различните описани ситуации изискват различна етична оценка и съдържат различни поведенчески компоненти, които трябва да се отчитат, когато се прави обща оценка на спазването и прилагането във всяка област на правото – в случая законодателството на Общността по отношение на потребителите.

2.5

ЕИСК изразява съгласие с мнението на Комисията, според което една от целите, но не и единствената цел, на политиката за защита на потребителите е „създаването на среда, в която потребителите да могат да закупуват стоки и услуги без оглед на националните граници“. Въпреки това ЕИСК не счита, че политиката за защита на потребителите е подчинена на изграждането на единния пазар и не разглежда потребителите като обикновени инструменти за „функционирането на единния пазар“. Поради тази причина ЕИСК, за разлика от Комисията, счита, че директивата относно нелоялните търговски практики е „добър пример“ само за „лошо законодателство“ (6), тъй като доведе до хаотично прилагане във всички държави-членки, и същевременно изразява съжаление, че този „пример“ беше последван в неотдавнашните директиви относно потребителските кредити и разпределеното във времето ползване на собственост, както и че продължава да бъде следван в предложението за директива относно „правата на потребителите“.

2.6

От тази гледна точка, която поставя определението на правата на потребителите в по-широката рамка на гражданските права, ЕИСК, подобно на Комисията, счита, че „ефективното правоприлагане (на законодателството на Общността в областта на защитата на потребителите) е приоритет на политиката за защита на потребителите“, тъй като само посредством ефективното прилагане на правото могат да бъдат защитени ценностите, на които то се основава.

3.1

В разрез с това, което на пръв поглед може да се заключи от заглавието на съобщението, то е насочено към крайния етап от прилагането на законодателството на Общността, по-конкретно към начина, по който властите спазват и налагат спазването на националните разпоредби, които са резултат от въвеждането или интегрирането на правото на Общността, и ролята, която Комисията може да изпълнява на това равнище.

3.2

Освен това Съобщението следва да се чете само в тясна връзка с публикувания същия ден и добре изготвен доклад относно „прилагането на Регламент (ЕО) № 2006/2004 (…) за сътрудничество между националните органи, отговорни за прилагане на законодателството за защита на потребителите“ (7), който въпреки че не беше изпратен на ЕИСК с искане за становище, следва да се счита за основа на съобщението, тъй като е важно да се подчертае положителното въздействие от прилагането и последиците от този регламент в държавите-членки.

3.3

Дори ако се отчете ограниченият обхват на съобщението, ЕИСК счита, че за неговото правилно разглеждане Комисията би трябвало да предостави конкретни данни относно въвеждането в националните законодателства и прилагането на достиженията на правото на Общността в държавите-членки. Такива са например данните, които се съдържат в годишните доклади относно мониторинга на прилагането на общностното право (8) и в отделните съобщения относно някои директиви (9), в които се споменава начинът, по който те трябва да бъдат въвеждани в националните законодателства и прилагани.

3.4

От друга страна, вместо да изброява просто съществуващите механизми, Комисията би трябвало да изготви задълбочен критически анализ на тяхното функциониране и на техните резултати в контекста на информацията, която се събира за индекса за развитие на пазарите на дребно (10), или тази, която е представена в окончателния доклад на ГД „Здравеопазване и защита на потребителите“, озаглавен „Оценка еx-post на въздействието на стратегията за политика за защита на потребителите за периода 2002-2006 г. върху националните политики за защита на потребителите“ от 22.12.2006 г. (11), следвайки насоките, представени в нейното собствено „Съобщение относно по-доброто прилагане на общностното право“ (12). Освен това от нейния текст дори не става ясно дали Комисията счита, че съществуват пропуски в прилагането на законодателството на Общността, които да изискват нови мерки, и още по-малко, какви биха могли да бъдат тези мерки.

3.5

Напротив, ЕИСК счита, че съществуват широко разпространени пропуски в прилагането на достиженията на правото на Общността в държавите-членки, за които многократно е споменавал и за които допринасят следните причини:

3.6

В тази област ЕИСК многократно е обръщал внимание на факта, че когато се обсъжда (не)прилагането на законодателството на Общността, основният акцент следва да се поставя върху доброволното спазване и спонтанното или стимулирано изпълнение на разпоредбите.

3.7

Това означава, че в рамките на своите правомощия Комисията трябва да насочи своите усилия и инициативи най-вече към по-доброто информиране и обучение на потребителите и професионалистите и към стимулирането им да спазват въведеното в националните законодателства общностно право.

3.8

Комисията би трябвало да постави сред своите приоритети също така информирането и обучението на националните власти, по-специално на тези, които носят най-пряка отговорност за прилагането на общностното право в държавите-членки. В тази област би трябвало да се обърне внимание най-вече на информирането и обучението на съдиите и другите магистрати, които в крайна сметка трябва да тълкуват и прилагат правото в конкретните случаи, които са предмет на спор.

3.9

За разлика от Комисията, ЕИСК обаче не счита, че информирането само по себе си е достатъчно, за да се предостави на потребителите ефективна възможност да упражняват правата си. Напротив, ЕИСК привлича вниманието към необходимостта от обезпечаване на потребителите с ефикасни средства и инструменти, за да се гарантира ефективното прилагане на правото и ефективната реализация на техните права.

3.10

В тази перспектива ролята на саморегулирането и по-специално на съвместното регулиране придобива особено значение, тъй като се гарантират и запазват параметрите на системите, приети доброволно или договорени от заинтересованите страни, за да може тези системи да се ползват от доверието на всички.

3.11

Също така системите за посредничество, помирение и арбитраж, които допълват съдебната система, трябва да бъдат предмет на особено внимание от страна на Комисията и на укрепване на доверието, с което се ползват, и на тяхната ефикасност. При това положение не можем да не се учудваме от факта, че Комисията за пореден път не е приела настойчивото искане на ЕИСК препоръките, които се отнасят до органите, отговарящи за извънсъдебното решаване на споровете на потребителите (16), да бъдат преработени в директиви и регламенти с обща задължителна сила. Тази ситуация е особено критична, когато при липса на хармонизация различните правни традиции на държавите-членки водят до много различно развитие в разработването на алтернативни средства за решаване на конфликтите.

3.12

Най-големият пропуск в инициативата на Комисията обаче е в областта на гражданскопроцесуалното право. Въпреки постигнатия напредък от ГД „Правосъдие“ (17), по-специално по отношение на процедурите, при които се отчитат характеристиките на колективните права и интереси на потребителите, след повече от 20 години „проучвания“ и „консултации“, този пропуск не беше запълнен от белите и зелените книги относно неспазването на антитръстовите мерки (18). Нещо повече, реални перспективи на политическа воля за постигане на напредък не бяха разкрити и в неотдавнашната „Зелена книга относно колективната защита на потребителите“ (19), както беше подчертано в приетото неотдавна становище на ЕИСК по този въпрос (20).

3.13

Поради това беше важно Комисията като пазителка на правния ред на Общността да обърне особено внимание на начина, по който упражнява дискреционните (21), но не и произволни правомощия, с които разполага по силата на член 211 от Договора в случай на извършено нарушение, по-специално „вътрешните организационни мерки, необходими за ефективното и безпристрастно изпълнение на нейната мисия, в съответствие с Договора“ (22), а именно критериите за приоритетност, механизмите за оценка и разглеждане на жалбите, специфичните инструменти за неофициално откриване на нарушения, средствата за подобряване на работата на националните съдилища и другите допълнителни инструменти (SOLVIT, FIN-NET, ECC-NET, извънсъдебни и алтернативни средства).

3.14

В това отношение, въпреки че не става въпрос за пряк индикатор за прилагането на правото, жалбите, внесени от потребителите, представляват важен показател за начина, по който то се възприема от лицата, за които са предназначени разпоредбите, както ясно се вижда от „Второто издание на индекса за развитие на пазарите на дребно“ (23). Ето защо Комитетът приветства инициативата, която Комисията предприе вследствие на отправените от него препоръки да възприеме хармонизиран подход по отношение на рекламациите и жалбите на потребителите (24).

4.1

ЕИСК констатира, че в съобщението Комисията повтаря вече съществуващите приоритети, като не добавя нищо ново към Програмите за приоритетни действия за периода 2005-2010 г. (25) и се ограничава с потвърждаване на Стратегията на ЕС за политика за защита на потребителите 2007-2013 г. (26), без да представя новаторски мерки. При това положение ЕИСК не може да направи нищо друго, освен да повтори съдържанието на предходните становища (27).

4.2

ЕИСК приветства факта, че Комисията, изглежда, най-накрая желае да използва член 153 от Договора за нови инициативи за укрепване на мерките за сътрудничество между държавите-членки. Тя обаче не посочва какви нови инициативи предвижда освен тези, които вече е лансирала и които ЕИСК съответно е коментирал, а именно директивата относно общата безопасност на продуктите, новата законодателна рамка (НЗР) (28) и системата RAPEX, по-специално по отношение на безопасността на играчките (29). Следва специално да се спомене публикуването веднъж седмично на списъка на опасните продукти, изготвен в съответствие с RAPEX.

4.3

По отношение на мрежата CPC, ЕИСК подкрепя напълно упоменатия по-горе и добре изготвен доклад на Комисията по този въпрос, признава срещнатите трудности и заключенията, както и резултатите от Втория индекс за развитие на пазарите на дребно, по-специално по отношение на спазването (30).

4.4

Един аспект, който следва да бъде консолидиран, е популяризирането на мерките, предприемани от Комисията и националните власти, за контрол на спазването от страна на визираните в законодателството публични или частни организации на законите, въведени в националните законодателства, с цел повишаване на значението на политиката за защита на потребителите и като начин за предотвратяване на вредните практики и предоставяне на по-голяма сигурност на потребителите.

4.5

ЕИСК приветства инициативите за нови начини за информиране на потребителите относно пазара, с цел те да бъдат по-добре информирани и да вземат отговорни решения. Би било интересно Комисията да уточни начина, по който ще се осъществява тази инициатива. С нетърпение се очаква и базата данни относно нелоялните търговски практики. Можем само да се надяваме, че няма да я сполети съдбата на базата данни CLAB.

4.6

По отношение на предложението за „стандартни“ тълкувания на общностното законодателство за „националните правоприлагащи органи“, ЕИСК е доволен от обяснението, дадено от представителите на Комисията на заседанията на проучвателната група, според което тази инициатива е насочена само към административните органи, но не и към съдебните, и не поставя под съмнение изключителните правомощия на Съда на Европейския съюз да тълкува общностното право в съответствие с процедурата по изготвяне на преюдициално заключение.

4.7

В областта на международното сътрудничество с трети държави разглежданото съобщение не само че не представя конкретни данни относно това, което е направено, но и не посочва стратегия за бъдещето, по-специално по отношение на включването на други международни институции и организации за регионална икономическа интеграция. Поради това ЕИСК изразява загриженост във връзка с ефективността на контрола върху спазването на общностното законодателство относно стоките от трети държави, с осезаемия ефект от този контрол и с прозрачността на неговите резултати.

4.8

Накрая ЕИСК изразява своята загриженост относно финансовите средства, с които Комисията разполага за осъществяването на тези действия, предвид ограничения бюджет за политиката за потребителите, който може да бъде намален още повече в новата функционална структура на Комисията, тъй като тези въпроси се поделят между две генерални дирекции.